CÂMARA MUNICIPAL DE TIMBAÚBA
PERNAMBUCO
CASA DR. MANOEL BORBA
PARECER CONTRÁRIO DA COMISSÃO DE LEGISLAÇÃO, JUSTIÇA E REDAÇÃO
EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E
ADMINISTRATIVO. PROCESSO LEGISLATIVO
MUNICIPAL. PROJETO DE LEI Nº 001/2026, DE
AUTORIA DO PODER LEGISLATIVO. INSTITUIÇÃO
DE PROGRAMA DE ADOÇÃO DE ESPAÇOS
PÚBLICOS. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DO
MUNICÍPIO. ASSUNTO DE INTERESSE LOCAL.
ANÁLISE DE CONSTITUCIONALIDADE,
LEGALIDADE E TÉCNICA LEGISLATIVA. EXAME
DO VÍCIO DE INICIATIVA À LUZ DO TEMA DE
REPERCUSSÃO GERAL Nº 917 DO SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL. APONTAMENTO DE
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL POR
USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DO CHEFE DO
PODER EXECUTIVO MUNICIPAL.
I- DO RELATÓRIO
Submete-se à análise aprofundada desta augusta Comissão Permanente de
Legislação, Justiça e Redação da Câmara Municipal de Timbaúba, no Estado de
Pernambuco, para a emissão do necessário e competente parecer quanto aos seus
múltiplos aspectos constitucionais, legais, jurídicos e de técnica legislativa, o Projeto
de Lei nº 001-2025.
O objeto central e a finalidade precípua da proposição legislativa em tela
consistem na instituição do programa denominado "Adota Aí Timbaúba", o qual se
volta à celebração de Termo -de Adoção de espaços públicos municipais. Tal
programa tem como objetivo primordial viabilizar, às expensas da iniciativa privada e
da sociedade civil, melhorias urbanísticas, paisagísticas e a manutenção continua de
áreas públicas no Município de Timbaúba, com o fito de incentivar ações de proteção,
zeladoria, recuperação e revitalização de espaços públicos e áreas de interesse
ambiental, melhorar as condições de uso desses espaços e promover a preservação
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do meio ambiente local, visando à melhoria na qualidade de vida coletiva, bem como
permitir a implantação e melhorias de infraestrutura em espaços públicos que
atendam ao interesse ambiental e público, conforme se depreende do Artigo 1º e seus
parágrafos.
Para fins de execução do programa, o Artigo 2º estabelece que praças e jardins
públicos, áreas verdes, canteiros centrais de avenidas e demais áreas públicas do
Município poderão ser adotadas por pessoas jurídicas de direito privado, entidades
da sociedade civil, associações de moradores e pessoas jurídicas legalmente
constituídas e cadastradas no Município de Timbaúba.
O projeto prevê, ainda, critérios de exclusão para participação no programa,
como impedimento de licitar ou débitos fiscais com o Município, além de definir que
as intervenções a serem executadas mediante prévia aprovação municipal
observarão as finalidades urbanísticas do espaço público adotado. A formalização da
parceria dar-se-á por meio da assinatura do "Termo de Adoção", na forma do Anexo
|, a ser firmado entre o Adotante e o titular da pasta competente, delimitada pelo
Executivo, conforme preveem os Artigos 4º e seu parágrafo único. Os interessados
deverão apresentar suas propostas ao Executivo Municipal por meio do órgão
designado, acompanhadas de carta de intenção, proposta resumo de projetos e
demais documentos pertinentes.
De maneira relevante para a análise que se seguirá, o Artigo 9º faculta às
entidades e empresas adotantes a veiculação de publicidade nas respectivas áreas
adotadas, por meio de objetos padronizados e modelos a serem estabelecidos pelo
Poder Executivo Municipal, através da pasta competente, sem a incidência de
cobrança de encargos de natureza tributária sobre tais objetos.
O projeto ainda estabelece um conjunto de competências expressas ao Poder
Executivo Municipal, por intermédio de sua pasta competente, dentre as quais se
destacam: gerenciar a implantação das adoções das áreas na forma desta Lei;
fiscalizar a implantação e manutenção dos serviços pertinentes à adoção; fornecer
especificações para confecção das placas de publicidade; orientar os trabalhos de
arborização e ajardinamento; e todas as demais diretrizes necessárias para a
execução, nos termos do Artigo 11 e seus incisos. Ademais, o Artigo 16 dispõe que o
Poder Executivo Municipal regulamentará, por meio de decreto, os termos, requisitos
º procedimentos aplicáveis a celebração, execução e fiscalização dos Termos de
Adoção no âmbito municipal. O projeto também prevê a não geração de direito à
exploração comercial e a não indenização par cessação antecipada da adoção.
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A proposição legislativa vem devidamente acompanhada de uma detalhada
Justificativa, documento de fundamental importância que não apenas ilumina a mens
legislatoris, ou seja, a intenção do legislador, mas também fornece os substratos
fáticos e morais que motivam a iniciativa. No corpo da justificativa, é ressaltado que o
projeto visa a fomentar a participação colaborativa da sociedade civil e da iniciativa
privada na conservação, manutenção e valorização dos espaços públicos,
apresentando a prática como eficiente, de baixo custo para o erário e de alto impacto
positivo na paisagem urbana e na qualidade de vida, citando exemplos de êxito em
municípios como Rio de Janeiro/RJ, Maceió/AL, Curitiba/PR e Salvador/BA.
A justificativa enfatiza que o projeto não transfere domínio, posse ou
exploração comercial dos bens públicos, preservando sua destinação original e
garantindo a prevalência do interesse coletivo. Por fim, o autor alega que o projeto
respeita a autonomia do Poder Executivo, ao prever que todas as adoções e
intervenções dependam de aprovação prévia e supervisão dos órgãos competentes
da Administração Municipal, assegurando a integridade do patrimônio público e a
legalidade dos atos administrativos.
É o relatório circunstanciado de tudo o que se faz necessário apresentar.
!l- DA FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA
- M.1- DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DO MUNICÍPIO PARA TRATAR DE
MATERIA DE INTERESSE LOCAL
A estrutura da República Federativa do Brasil, conforme delineada pela
Constituição Federal de 1988, estabeleceu um pacto federativo que eleva os
Municípios à condição de entes autônomos, dotados de um conjunto de capacidades
que lhes garantem autogoverno, autoadministração e autolegislação.
Essa autonomia municipal não é uma mera concessão, mas sim um pilar
essencial do federalismo brasileiro, permitindo que o poder público local responda de
forma ágil e adequada às necessidades e peculiaridades de sua comunidade. O
alicerce normativo dessa autonomia encontra-se no Artigo 30 da Carta Magna, que
enumera as competências municipais. Para a matéria de que trata o presente parecer,
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destaca-se de forma solar o inciso | do referido artigo, que estabelece ser da
competência dos Municípios "legislar sobre assuntos de interesse local".
A expressão "interesse local" é um conceito jurídico de textura aberta, cuja
densificação ocorre na análise de cada situação concreta. No entanto, sua essência
conceitual refere-se a matérias cujos efeitos e relevância se manifestam de forma
predominante dentro das fronteiras territoriais e sociais do Município. A instituição de
um programa municipal voltado à adoção de espaços públicos, como praças, jardins,
canteiros centrais e outras áreas de uso comum, para fins de melhorias urbanísticas,
paisagísticas e de manutenção, enquadra-se de forma cabal na noção de interesse
local.
As iniciativas propostas pelo Projeto de Lei nº 001-2025 visam, diretamente, ao
ordenamento territorial, o bem-estar dos munícipes, a organização do espaço urbano
e a gestão do patrimônio público municipal, aspectos que afetam precipuamente a
comunidade local e cuja regulamentação não se confunde com competências
exclusivas ou concorrentes da União ou do Estado.
A preservação do meio ambiente local e a melhoria da qualidade de vida
coletiva, objetivos expressos do programa, são intrínsecos à esfera de atuação
municipal, a qual tem o dever de promover o adequado desenvolvimento urbano e
garantir a fruição dos bens públicos por seus cidadãos.
Diante de todo o exposto, a matéria disciplinada pelo Projeto de Lei nº 001-
2025 enquadra-se, de forma irrefutável e plena, no âmbito da competência legislativa
privativa do Município de Timbaúba, em conformidade com o que preceitua o Artigo
30, inciso |, da Constituição Federal.
LH - DA ANÁLISE DO PROCESSO LEGISLATIVO: INICIATIVA
PARLAMENTAR E O VÍCIO DE INICIATIVA
Uma vez firmada a competência material do Município, o passo subsequente
da análise jurídica consiste em verificar a regularidade formal da proposição
legislativa, com foco especial na questão da iniciativa para a deflagração do processo
legislativo.
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O Projeto de Lei nº 001-2025, como já relatado, foi apresentado por um
membro do Poder Legislativo Municipal, o que convoca à análise da legitimidade de
tal ato à luz do princípio da separação e harmonia entre os Poderes, previsto no Artigo
2º da Constituição Federal.
As regras constitucionais que definem a quem compete a iniciativa das leis são
um dos pilares do equilíbrio institucional e sua função é a de delimitar e harmonizar
as esferas de atuação do Executivo e do Legislativo.
Como regra geral, a prerrogativa de iniciar o processo legislativo é ampla e
estende-se aos parlamentares para a grande maioria das matérias de competência
do respectivo ente federativo. Essa regra, no entanto, é excepcionada pelas hipóteses
de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, as quais, por constituírem
restrições ao poder de legislar dos parlamentares, devem estar expressa e
taxativamente previstas no texto constitucional e, por força do princípio da simetria,
reproduzidas nas Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas Municipais.
Tais matérias de iniciativa reservada ao Executivo, em geral, guardam relação
direta com a organização, a gestão administrativa e o planejamento orçamentário da
máquina pública, como a criação de cargos, o aumento de remuneração de
servidores, a disciplina do regime jurídico do funcionalismo e a criação ou estruturação
de órgãos da administração pública, conforme o Artigo 61, $ 1º, incisos Il, "a", "c" e
"e", da Constituição Federal.
No caso concreto do Projeto de Lei nº 001-2025, de iniciativa parlamentar,
verifica-se que o texto legal invade diretamente a esfera de competência privativa do
Chefe do Poder Executivo Municipal.
O Artigo 11 do projeto enumera, explicitamente, uma série de atribuições
conferidas ao Poder Executivo Municipal, por meio de sua pasta competente, tais
como gerenciar a implantação das adoções das áreas, fiscalizar a implantação e
manutenção dos serviços, fornecer especificações para confecção das placas de
publicidade, orientar os trabalhos de arborização e ajardinamento, e estabelecer todas
as demais diretrizes necessárias para a execução.
Em complemento, o Artigo 16 determina que o Poder Executivo Municipal
regulamentará, por meio de decreto, os termos, requisitos e procedimentos aplicáveis
à celebração, execução e fiscalização dos Termos de Adoção no âmbito municipal.
Essas disposições não se limitam a criar uma política pública de interesse local,
mas, ao contrário, adentram na estrutura e na atribuição dos órgãos da Administração
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Pública Municipal, organizando as funções executivas e delegando, expressamente,
a competência para sua regulamentação.
A criação de um programa que detalha as funções de gerenciamento,
fiscalização e estabelecimento de diretrizes para o Executivo configura-se como
ingerência na organização administrativa, matéria reservada, por simetria, à iniciativa
privativa do Prefeito Municipal.
Nesse sentido, impõe-se a análise à luz do Tema de Repercussão Geral nº 917
do Supremo Tribunal Federal. A tese fixada pelo Pretório Excelso estabeleceu que:
"Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie
despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus
órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, 8 1º, Il "a", "c"e "e", da
Constituição Federal)."
Ao aplicar a tese do Tema 917 ao Projeto de Lei nº 001-2025, torna-se evidente
que a proposição parlamentar incorre em vício de iniciativa. Embora o projeto possa
ser entendido como um fomento a uma política pública de interesse local, ele
claramente trata da atribuição de órgãos do Poder Executivo, ao pormenorizar as
competências de gerenciamento, fiscalização, fornecimento de especificações e
orientação, além de delegar a regulamentação por decreto.
Essas disposições violam a reserva de administração, que impede o Poder
Legislativo de dispor sobre a organização e o funcionamento da administração
pública, matéria de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. A justificativa do
projeto, ao afirmar que este "respeita a autonomia do Poder Executivo, ao prever que
todas as adoções e intervenções dependam de aprovação prévia e supervisão dos
órgãos competentes da Administração Municipal", não afasta o vício, mas, ao revés,
confirma-o, na medida em que a própria lei de iniciativa parlamentar é que está criando
essas dependências e determinando as competências do Executivo, e não apenas se
submetendo a uma estrutura já existente.
Assim, a iniciativa do Vereador Luiz Apolinário Neto para apresentar um
projeto de lei com essa finalidade é formalmente inconstitucional, caracterizando vício
de iniciativa por usurpação de competência privativa do Chefe do Poder Executivo
Municipal.
Conclui-se, portanto, que o Projeto de Lei nº 001-2025 está formalmente
incorreto no que diz respeito à sua autoria parlamentar.
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ILHI-DA ANÁLISE MATERIAL: CONSTITUCIONALIDADE DOS OBJETIVOS
E PRINCÍPIOS
Superadas as questões formais, adentra-se no exame do mérito material da
proposição, cuja análise deve pautar-se pela verificação de sua compatibilidade com
Os princípios basilares gue regem a Administração Pública em todos os níveis da
Constituição Federal.
Os objetivos do Programa "Adota Aí Timbaúba", quais sejam, incentivar ações
de proteção, manutenção, zeladoria, recuperação e revitalização de espaços públicos
decorrentes passarão a integrar o patrimônio público municipal sem direito à retenção
ou indenização, conforme os Artigos 12, 8 2º, e 13, demonstra a preocupação em
A faculdade de veicular publicidade nas áreas adotadas, nos termos do Artigo
9º, embora demande rigorosa padronização e fiscalização pelo Poder Executivo para
evitar a promoção pessoal ou a descaracterização do espaço público, não se mostra,
em princípio, materialmente inconstitucional, uma vez que o próprio texto exige que
seja em “quaisquer objetos padronizados especificados pelo Poder Executivo
Municipal, através do modelo a ser estabelecido pelo Executivo Municipal".
A proposta de fomento à participação colaborativa da sociedade civil e da
iniciativa privada na conservação e manutenção dos espaços públicos, tal como
expresso na justificativa, reflete um modelo de gestão que busca otimizar recursos e
promover o engajamento comunitário, o que se coaduna com o princípio da eficiência
na administração pública.
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Experiências exitosas em outros municípios corroboram a pertinência material
de tal iniciativa. Contudo, a validade material do projeto está intrinsecamente ligada à
superação de seus vícios formais, pois a execução de um programa, por mais
meritório que seja, deve obedecer estritamente às normas que regem o processo
legislativo e a distribuição de competências entre os Poderes.
Em suma, o mérito do programa é benéfico, mas a forma como foi proposto
padece de um grave vício.
LIV - DA TÉCNICA LEGISLATIVA E DA INEXISTÊNCIA DE ERRO
MATERIAL QUANTO À LITERALIDADE.
No que concerne à técnica legislativa empregada na redação do Projeto de Lei
nº 001-2025, observa-se, de forma geral, uma estrutura textual adequada, com
clareza na exposição dos artigos e parágrafos. A redação é inteligível e busca
organizar as disposições de maneira lógica, permitindo a compreensão dos objetivos
e mecanismos do Programa "adota Aí Timbaúba". Não foi identificada, neste
momento, qualquer inconsistência ou erro material de natureza textual que
comprometa a literalidade do documento, como divergências de numeração ou
referências imprecisas, diferentemente do exemplo de modelo fornecido para fins de
comparação.
Os Artigos 1º a 17 eo Anexo |, que estabelece um modelo de Termo de
Adoção, demonstram uma preocupação com a completude e a formalidade
Não obstante a boa técnica formal na construção das frases e parágrafos, a
identificação do vício de iniciativa, de caráter constitucional, sobrepõe-se à qualidade
da redação em termos de validade jurídica do ato normativo.
Portanto, embora o projeto não apresente erros de literalidade ou
inconsistências na redação de seus dispositivos, a falha reside na inobservância das
normas de iniciativa do processo legislativo.
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Ill- DA CONCLUSÃO
Por toda a fundamentação aqui exposta, esta Comissão Permanente de
Legislação, Justiça e Redação OPINA PELA INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL
do Projeto de Lei nº 001-2025, em virtude de vício de iniciativa por usurpação de
competência privativa do Chefe do Poder Executivo Municipal, recomendando o seu
arquivamento ou a sua reapresentação por quem detenha a devida iniciativa
legislativa para a matéria, como condição indispensável para o seu regular
prosseguimento e deliberação em Plenário.
É o parecer, que se submete à elevada consideração desta Comissão.
Sala das comissões da Câmara Municipal de Timbaúba/PE, 24 de fevereiro de 2026.
Luiz Apolinário Neto
Presidente
Relator
Membio
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