materia nº 1/2025

PODER LEGISLATIVO
Câmara Municipal de Vereadores de Toritama-PE
Casa Legislativa João Manoel da Silva
E;
SAPL
Interlegis. O FUTURO ESTÁ AQUI
COMISSÃO DE JUSTIÇA E REDAÇÃO
NÚMERO E TIPO:
| 172 (décima sétima) Reunião Ordinária
DATA E HORÁRIO:
| 15 de setembro de 2025 às 09h30
LOCAL:
Casa Legislativa João Manoel da Silva, situada à R. Ernesto Herculino Cordeiro, 199,
Centro, Toritama — PE.
PRESENÇAS E RELATORIA:
Presidente: Derivaldo José da Silva Presente
Membro: Josefferson Soares da Silva (pares) Presente
Membro: José Carlos da Silva (ímpares) Presente
Suplente: José Edmilson da Silva Ausente
Suplente: Mariana Maria do Nascimento Araújo Leal Presente
PAUTA:
PRES 29/2025 Concede o Título de Cidadania Toritamense ao Sr. Josemis Manoel
de Oliveira.
PRES 30/2025 Concede Título de Cidadania
' Toritamense ao senhor Paulo Gomes de Azevedo
PLOL 130/2025 Dispõe sobre a Inclusão de Bíblias nos acervos das Bibliotecas do
Município de Toritama. Buscando assim, incluir conhecimento
Religioso.
PLOL 131/2025 Dispõe sobre a denominação da cozinha e do refeitório do novo
hospital municipal de Toritama. Que passa a ser cozinha e refeitório
: Rizoneide Maria da Silva.
PLOL 132/2025 Dispõe sobre as diretrizes do festival de amostra de cinema do
município de Toritama e dá outras providências.
PLOL 133/2025 Dispõe sobre as diretrizes do festival Toritama para Cristo, no
município de Toritama e dá outras providências. A PLOL 134/2025 Denomina rua Otávio José da silva
ESTRADA MUNICIPAL sos CÓD. LOG.
95000263, São João.
PLC 9/2025 Altera o Código Tributário Municipal, Lei Complementar nº 27 de
EN 2022 para dispor sobre a isenção tributária de IPTU (Imposto
RUA: ERNESTO HERCULINO CORDEIRO, Nº 199 — TORITAMA — PE — CEP 55.125-000
E-MAIL: camaraQtoritama.pe.leg.br
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Câmara
Casa
Municipal
Legislativa
de Vereadores
João Manoel
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da Silva
Toritama-PE
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Predial e Territorial Urbano) para imóveis em localidades em que
não haja a prestação de serviços básicos de infraestrutura.
OCORRÊNCIAS:
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1. Não houve ocorrências.
PROPOSIÇÕES ÍMPARES
PRES 29/2025 Concede o Título de Cidadania Toritamense ao Sr. Josemis
Manoel de Oliveira.
Relatoria: José Carlos da Silva
Apresentação: 09 de setembro de 2025
Quórum: Maioria Simples
Emendas: Não Houve
Parecer: Pela Aprovação
Votos: Josefferson Soares da Silva: Pela Aprovação
Derivaldo José da Silva (Presidente): Dispensado
PLOL 131/2025 Dispõe sobre a denominação da cozinha e do refeitório do
us novo hospital municipal de Toritama. Que passa a ser cozinha
e refeitório Rizoneide Maria da Silva.
Relatoria: Mariana Maria do Nascimento Araújo Leal
Apresentação: 02 de setembro de 2025
Quórum: Maioria Simples |
Emendas: Não Houve
Parecer: Pela Aprovação
7Votos: Josefferson Soares da Silva: Pela Aprovação
Derivaldo José da Silva (Presidente): Dispensado
PLOL 133/2025 ' Dispõe sobre as diretrizes do festival Toritama para Cristo, no
; município de Toritama e dá outras providências.
Relatoria: Mariana Maria do Nascimento Araújo Leal
Apresentação: 09 de setembro de 2025
Quórum: Maioria Simples
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E-MAIL: mar oritama.
www.toritama.pe.leg.br
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Casa Legislativa João Manoel! da Silva SAPL
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Emendas: Não Houve
Parecer: Pela Aprovação
Votos: Josefferson Soares da Silva: Pela Aprovação
Derivaldo José da Silva (Presidente): Dispensado
PLC 9/2025 Altera o Código Tributário Municipal, Lei Complementar nº 27
de 2022 para dispor sobre a isenção tributária de IPTU
(Imposto Predial e Territorial Urbano) para imóveis em
localidades em que não haja a prestação de serviços básicos
Send de infraestrutura.
Relatoria: José Carlos da Silva
Apresentação: 09 de setembro de 2025
Quórum: Maioria Simples
Emendas: Não Houve
Parecer: Pela Rejeição
7Votos: Josefferson Soares da Silva: Pela Rejeição
Derivaldo José da Silva (Presidente): Dispensado
PROPOSIÇÕES PARES
PRES 30/2025 Concede Título de Cidadania
Ra Toritamense ao senhor Paulo Gomes de Azevedo
Relatoria: Josefferson Soares da Silva
Apresentação: 09 de setembro de 2025
Quórum: Maioria Simples
Emendas: Não Houve
Parecer: Pela Aprovação
Votos: José Carlos da Silva: Pela Aprovação
Derivaldo José da Silva (Presidente): Dispensado
PLOL 130/2025 Dispõe sobre a Inclusão de Bíblias nos acervos das Bibliotecas
do Município de Toritama. Buscando assim, incluir
conhecimento Religioso.
Relatoria: Josefferson Soares da Silva
Apresentação: 01 de setembro de 2025
Quórum: Maioria Simples
Emendas: Não Houve
Parecer: Pela Aprovação
RUA: ERNESTO HERCULINO CORDEIRO, Nº 199 — TORITAMA — PE — CEP 55.125-000
E-MAIL: camaraQtoritama.pe.leg.br
www toritama.pe.leg.br
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Câmara Municipal
Casa Legislativa
de Vereadores
João Manoel
de
da Silva
Toritama-PE 1
 SAPL
Votos: José Carlos da Silva: Pela Aprovação
Derivaldo José da Silva (Presidente): Dispensado
PLOL 132/2025 Dispõe sobre as diretrizes do festival de amostra de cinema
do município de Toritama e dá outras providências.
Relatoria: Josefferson Soares da Silva
Apresentação: 03 de setembro de 2025
Quórum: Maioria Simples
Emendas: Não Houve
Parecer: Pela Aprovação
Votos: Mariana Maria do Nascimento Araújo Leal: Pela Aprovação
Derivaldo José da Silva (Presidente): Dispensado
PLOL 134/2025 "* Denomina rua Otávio José da silva
ESTRADA MUNICIPAL sos CÓD. LOG.
95000263, São João.
Relatoria: Josefferson Soares da Silva
Apresentação: 09 de setembro de 2025
Quórum: Maioria Simples
Emendas: Não Houve
Parecer: Pela Aprovação
Votos: José Carlos da Silva: Pela Aprovação
Derivaldo José da Silva (Presidente): Dispensado
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Membro
"Logada Sete
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Maniana, Mo Av NAM mendo Anasigo Jogo
Membro
RUA: ERNESTO HERCULINO CORDEIRO, Nº 199 — TORITAMA — PE — CEP 55.125-000
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PARECER JURÍDICO
CONSULTA: Constitucionalidade, legalidade e respaldo financeiro e orçamentário do Projeto
de Lei Complementar nº 09/2025 de autoria do Poder Legislativo Municipal que visa dispor
sobre isenção tributária do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU).
RELATÓRIO:
Trata-se de solicitação formulada pelas Vereadoras Mariana Maria do Nascimento
Araújo Leal (autora da propositura) e Marli Ferreira do Nascimento (Presidente da Comissão
de Finanças e Orçamento), visando emissão de parecer jurídico sobre a constitucionalidade,
legalidade e respaldo financeiro do Projeto de Lei Complementar nº 09/2025, proposição nº
650/2025, o qual visa “alterar o Código Tributário Municipal, Lei Complementar nº27 de 2022 para
dispor sobre a isenção tributária de IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano)para imóveis em localidades
em que não haja a prestação de serviços básicos de infraestrutura”,
Veio a este Procurador Geral para oferta de Parecer Jurídico.
E o relatório.
FUNDAMENTAÇÃO:
DA REGULARIDADE FORMAL DA PROPOSTA LEGISLATIVA
Em princípio, destaca-se que o Município possui competência para legislar sobre o
tema (isenção de tributo), eis que não se trata de matéria resguardada nas competências
privativas da União, previstas no art. 22 da CF/88, ou nas competências do Estado de
Pernambuco, previstas no art. 5º e seguintes da Constituição Estadual.
Nesses termos, relembra-se que o artigo 18 da Constituição Federal, inaugurando o
tema da organização do Estado, prevê que “A organização político-administrativa da República
Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos
autônomos, nos termos desta Constituição”. O
termo “autonomia política”, sob o ponto de vista
jurídico, congrega um conjunto de capacidades conferidas aos entes federados para instituir
a sua organização, legislação, administração e governo próprios.
Assim, a autoadministração e à autolegislação, contemplando o conjunto de
competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os Municípios, é
tratada no artigo 30 da Lei Maior, vejamos:
Art. 30. Compete aos Municípios:
I- Legislar sobre assuntos de interesse local;
K - Suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
HI - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar
suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar
balancetes nos prazos fixados em lei;
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IV - Criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;
V - Organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou
permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte
coletivo, que tem caráter essencial;
VI - Manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado,
programas de educação infantil e de ensino fundamental;
VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado,
serviços de atendimento à saúde da população;
VHI - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação
do solo urbano;
IX - Promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local,
observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.
No que se refere ao conceito de “interesse local”, deve ser compreendido por: “todos
os assuntos do Município, mesmo em que ele não fosse o único interessado, desde que seja o principal. E a
suapredominância; tudo que repercute direta e imediatamente na vida municipal é de interesse local”.
Na mesma medida, a Lei Orgânica Municipal estabelece como competência
concorrente da Câmara Municipal e do Executivo, a disposição e regulação sobre matérias
do sistema tributário municipal e arrecadação e distribuição de rendas, veja-se:
Art. 25 — Cabe à Câmara Municipal, com a sanção do Projeto, não exigida
para o que diz respeito à competência exclusiva da Câmara sobre Emenda
à Lei Orgânica do Município dispor sobre todas as matérias de
competência do Município, especialmente sobre:
I- sistema tributário municipal, arrecadação e distribuição de suas
rendas;
De maneira que em vista do esposado, percebe-se que a propositura em apreço visa
criar nova hipótese de isenção tributária, relacionada ao IPTU. Registra-se ademais, de que a
própria Lei Orgânica já traz em seu corpo normativo, algumas hipóteses de isenção tributária.
Sendo dentre elas: 1) progressividade do tributo em razão do tamanho do luxo e do
tempo de ociosidade (art. 143, $1º%); II) alíquotas diversificadas em função de zonas de
interesse estabelecidas no Plano Diretor (art. 143, 62º); III) viúvas, viúvos e os portadores
de deficiência que sejam proprietários de um único imóvel e nela residam, desde que sejam
comprovadamente pessoas de baixo poder aquisitivo (art. 147); e IV) idosos com mais de 60
(sessenta anos) quando proprietários de um único imóvel e nela residam, desde que sejam
reconhecidamente pessoas carentes (art. 148).
Nesses termos, sobre o aspecto FORMAL, tanto a partir da análise da iniciativa
parlamentar, quanto da regulação da temática, houve o cumprimento das normas
constitucionais e legais. Posto que está abarcada dentre as matérias de competência do
Município, além da competência concorrente entre os Poderes de regulamentar a matéria.
ICASTRO José Nilo de, in Direito Municipal Positivo, 4. ed., Editora Del Rey, Belo Horizonte, 1999, p. 49.
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Além disso, registra-se que houve a correta propositura por meio de Lei
Complementar, na forma prescrita do art. 146 da Constituição Federal. O qual prescreve que
o instrumento legislativo correto para regulamentar quaisquer assuntos que circundem as
matérias com relacionada a temática tributária é a lei complementar, se não, vejamos:
Art. 146. Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre conflitos de competência, em matéria tributária, entre a
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
II - regular as limitações constitucionais ao poder de tributar;
III - estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária,
especialmente sobre:
Há inclusive, julgados do Supremo Tribunal Federal (STF) nesse sentido, vejamos:
Ação direta de inconstitucionalidade. Direito tributário. ICMS. Lei
estadual 7.098, de 30-12-1998, do Estado de Mato Grosso.
Inconstitucionalidade formal. Matéria reservada à disciplina de lei
complementar. Inexistência. Lei complementar federal (não estadual) é a
exigida pela Constituição (arts. 146, III, e 155, $ 2º, XIN) como elo
indispensável entre os princípios nela contidos e as normas de direito local.
[ADI 1.945 MC, red. do ac. min. Gilmar Mendes, j. 26-5-2010, P, DJE de
14-3-2011.] RE 578.582 AgR, rel. min. Dias Toffoli, j. 27-11-2012, 1º
T, DJE de 19-12-2012. (grifos nossos).
ICMS e repulsa constitucional à guerra tributária entre os Estados￾membros: o legislador constituinte republicano, com o propósito de
impedir a "guerra tributária" entre os Estados-membros, enunciou
postulados e prescreveu diretrizes gerais de caráter subordinados a
compor o estatuto constitucional do ICMS. (...) justificam a edição de
lei complementar nacional vocacionada a regular o modo e a forma
como os Estados-membros e o Distrito Federal, sempre após
deliberação conjunta, poderão, por ato próprio, conceder e/ou
revogar isenções, incentivos e benefícios fiscais. [ADI 1.247 MC, rel.
min. Celso de Mello, j. 17-8-1995, P, DJ de 8-9-1995.] (grifos nossos).
Portanto, sobre o aspecto FORMAL, a partir da análise da competência e iniciativa, o
projeto respeitou as disposições constitucionais, legais e regimentais.
DA INGERÊNCIA NA ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS.
INCONSTITUCIONALIDADE. JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Na perspectiva do esposado, mister assinalar que a Constituição Federal, em seu art.
2º, estabelece um dos principais fundamentos da República Federativa do Brasil: a
separação dos poderes. Se não, veja-se:
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Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, O
Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Sobre essa perspectiva, destaca-se que o STF em diversas ocasiões foi submetido a
analisar hipóteses de propostas legislativas em que foram criadas obrigações ao Poder
Executivo Municipal, da mesma maneira, quando estas assumem protagonismo na gestão
orçamentária de forma a comprometer o equilíbrio fiscal e invadir competências típicas do
Executivo.
Sobre a matéria, a Corte tem entendimento consolidado no sentido de que, a
competência constitucional e a iniciativa de matérias relacionadas a novas
atribuições do Executivo e suas Secretarias, assim como a organização e
funcionamento de órgãos públicos, compete privativamente ao Executivo, sob pena de vício de iniciativa e a consequente declaração de inconstitucionalidade.
Veja-se o rol exemplificativo de decisões sobre a questão:
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.
AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM
AGRAVO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE.
LEI MUNICIPAL SOBRE SISTEMA DE TRANSMISSÃO E
GRAVAÇÃO DE LICITAÇÕES REALIZADAS PELOS PODERES
EXECUTIVO E LEGISLATIVO .
INVASÃO DA COMPETÊNCIA
PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO LOCAL E
DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR
SOBRE REGRAS GERAIS DE LICITAÇÃO RECONHECIDOS
PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. TEMA 917/RG E SÚMULA
280/STF. 1. Hipótese em que se discute a constitucionalidade de lei
municipal, de iniciativa parlamentar, que disciplina tema sobre a forma e
como os atos do procedimento licitatório devem ser praticados . 2.
Inconstitucionalidade reconhecida pelo Tribunal de origem, ao
argumento de que a lei impugnada traz obrigações à Administração
local (Tema 917-RG) e que invade a competência privativa da União
para legislar sobre regras gerais do processo licitatório. 4. Não cabe,
neste momento processual, analisar O inteiro teor da norma impugnada
para alcançar às pretensões defendidas pela parte ora agravante (Súmula
280/STF) . 5. Inaplicável o art. 85, $ 11, do CPC/2015, uma vez que não
há, na hipótese, condenação em honorários advocatícios. 6 . Agravo
interno a que se nega provimento. (STF - ARE: 1435938 SP, Relator.:
ROBERTO BARROSO, Data de Julgamento: 22/08/2023, Primeira
Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRENICO DJe-s/n
DIVULG 24-08-2023 PUBLIC 25-08-2023). (grifos nossos).
EMENTA: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO
COM AGRAVO. AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL 8 .419/2022 DO
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Interlegis
MUNICÍPIO DE PETRÓPOLIS. NORMA DE INICIATIVA
PARLAMENTAR QUE DISPÕE SOBRE “POLÍTICA DE
DESJUDICIALIZAÇÃO NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA MUNICIPAL DIRETA E INDIRETA.
INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA PELA CORTE
DE JUSTIÇA LOCAL. USURPAÇÃO DA INICIATIVA
PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO
ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM O
ENTENDIMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 1.
O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro
julgou procedente a Ação Direta para declarar, com efeitos ex tunc, a
inconstitucionalidade da Lei 8.419, de 05 de outubro de 2022, do
Município de Petrópolis, aos fundamentos de que (a) “houve invasão do
Poder Legislativo na competência reservada ao Chefe do Poder Executivo,
no que concerne ao funcionamento e à organização da Administração
Pública Estadual” (Doc . 3, fl. 10); e (b) houve violação à separação de
poderes, bem como ao art. 113, I da Carta Estadual, “na medida em que
impôs obrigações ao Poder Executivo Municipal sem indicar a respectiva
fonte de custeio”. 2 . A pretexto de instituir medidas de
desjudicialização da Administração Pública, o diploma legal
contestado, de iniciativa do Poder Legislativo, adentrou em matéria
sujeita à reserva da Administração, uma vez que se imiscuiu nos
aspectos atinentes a seus órgãos. Dessa forma, contrariou as regras
de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, bem como o
princípio da separação de poderes. 3. Agravo Interno a que se nega
provimento. (STF - ARE: 1486522 RJ, Relator.: Min. ALEXANDRE DE
MORAES, Data de Julgamento: 01/07/2024, Tribunal Pleno, Data de
Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 16-07-2024
PUBLIC 17-07-2024). (grifos nossos).
EMENTA Agravo regimental em recurso extraordinário. Constitucional.
Representação por inconstitucionalidade. Lei nº 6 .095/16 do Município
do Rio de Janeiro, de origem parlamentar, a qual cria “o selo de qualidade
de alimentos e de atendimento na comercialização da comida de rua”.
Criação de novas atribuições para órgão do Poder Executivo.
Inconstitucionalidade formal. Precedentes .
1. Segundo a pacífica
jurisprudência da Corte, padece de inconstitucionalidade formal a
lei resultante de iniciativa parlamentar que disponha sobre novas
atribuições, organização e funcionamento de órgãos públicos, haja
vista que essa matéria é afeta ao chefe do Poder Executivo.
Precedentes: ARE nº 1.022 .397-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma,
DJe de 29/6/18; ARE nº 1.007.409/MT-AgR, Primeira Turma, Rel. Min
. Roberto Barroso, DJe de 13/3/17; ADI nº 1.509/DF-AgR, Tribunal
Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 18/11/14. 2. Embora a lei
municipal, cujos méritos não estão em questão, tenha sido concebida para
proteger e cuidar da saúde pública, a reserva de iniciativa deve ser
preservada. 3. Agravo regimental não provido. (STF - RE: 1337675 RJ
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0019862-54.2020.8.19 .0000, Relator: DIAS TOFFOLI, Data de
Julgamento: 16/05/2022, Primeira Turma, Data de Publicação:
20/06/2022). (grifos nossos).
Feita a necessária contextualização jurídica acerca de matérias relevantes para efetiva
compreensão da matéria objeto de discussão, passa-se a apreciar sobre o aspecto MATERIAL
a proposta legislativa ora analisada.
Assim, no que concerne ao art. 2º da referida propositura, a qual altera o art. 190 do
Código Tributário Municipal, em seu $2º, inciso VI, ele traz a criação de nova obrigação ao
Poder Executivo Municipal, concatenada a partir do ônus de comprovar a efetiva oferta dos
serviços, por meio de prova documental. Se não, veja-se:
Art. 2º A redação do Código Tributário Municipal, Lei Complementar nº
27 de 2022, incluirá dispositivo legal para isenção que trata esta Lei, sendo
que o art. 190 do referido código passará a vigorar com a seguinte redação:
se
XV — os imóveis cuja há ausência das prestações de pelo menos um dos
serviços básicos de infraestrutura, saneamento básico, pavimentação e/ou
iluminação pública, que não tenham sido prestados durante todo o ano do
exercício anterior a cobrança do referido tributo, além do contribuinte
cumular os seguintes requisitos:
a)não possuir outro imóvel no Município, considerando-se inclusive
aqueles em nome do seu cônjuge ou companheiro;
b)utilizar o imóvel apenas para fins residenciais;
c)residir no imóvel;
S2º [.]
HI - certidão fornecida pelo cartório de imóveis do Município de
Toritama, comprovando propriedade de apenas um imóvel, na hipótese
prevista nos incisos II, IV, V, VI, VIL e XV deste artigo;
Ea)
VI - a comprovação da ausência dos serviços de infraestrutura
básicas pelo contribuinte será declaratória, mediante requerimento
administrativo, sendo que o ônus da prova caberá ao Poder
Executivo, Prefeitura Municipal de Toritama, que deverá juntar ao
de isenção prova documental dos serviços prestados ou não, durante
todo o exercício relativo a cobrança, na hipótese do inciso XV.
Dessa maneira, é evidente que a proposta legislativa apresentada se imiscui nas
atribuições do Poder Executivo, ao criar nova obrigação ao Ente Municipal, de comprovar
por meio de elementos documentais, a oferta do serviço público. A nova obrigação,
necessariamente deverá ser prestada por servidores públicos específicos, dentro da repartição
pública correlata e a partir dos necessários estudos e sistemas próprios.
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Motivo pelo qual, ausentes quaisquer elementos estruturados ou balizadores da sua
proposta, é nítido de que o legislador avançou nas competências do Executivo, em afronta
direta ao comando constitucional do art. 3º da Constituição Federal já referenciado.
Assevera-se por sinal, de que o Legislativo não pode assumir protagonismo na gestão
orçamentária de forma a comprometer o equilíbrio fiscal e invadir competências
típicas do Executivo.
Por conseguinte, e à luz da jurisprudência pacífica do STF, é forçoso reconhecer de
pronto a INCONSTITUCIONALIDADE material da proposta legislativa ora discutida. Motivo
pelo qual, é juridicamente recomendável a adequação da propositura, suprimindo-se ou
adequando-se a disposição referenciada (art. 2). Havendo a impossibilidade para tanto,
recomenda-se a sua rejeição e arquivamento, como medida de preservação da legalidade, da
harmonia entre os Poderes e da regularidade do processo legislativo.
DA NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DO IMPACTO REGULATÓRIO. ABUSO DO PODER
REGULAMENTADOR
Na visão do que vem sendo delineado, faz-se referência especificamente ao art. 1º da
legislação ora analisada. Posto que o citado dispositivo, trata da criação de hipótese de isenção
tributária de IPTU, em caso de não haver a prestação dos seguintes serviços básicos de
infraestrutura: saneamento básico, pavimentação e/ou iluminação pública. Veja-se:
Art. 1º Esta Lei Complementar altera o Código Tributário Municipal, Lei
Complementar nº 27 de 2022, para incluir a isenção tributária de IPTU
(Imposto Predial Territorial Urbano) 20s contribuintes com imóveis em
localidades em que não haja a prestação de serviços básicos de
infraestruturas, tais como: saneamento básico, pavimentação e/ou
iluminação pública.
S 1º Para configuração da isenção prevista no caput basta que um dos
serviços mencionados não seja efetivamente prestado durante todo o
exercício anterior ao pagamento do tributo, sendo que a responsabilidade
da prestação é do Poder Executivo, representado pela Prefeitura
Municipal de Toritama.
Nessa toada, mister fazer referência ao Código Tributário Nacional (CTN), em seu
art. 32, o qual traz a regulamentação sobre o Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial
Urbana (IPTU). Veja-se:
Seção II
Impôsto sôbre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
Art. 32. O impôsto, de competência dos Municípios, sôbre a propriedade
predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o
domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física,
como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.
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S 1º Para os efeitos dêste impóôsto, entende-se como zona urbana a
definida em lei municipal; observado o requisito mínimo da existência de
melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes,
construídos ou mantidos pelo Poder Público:
I - meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;
II - abastecimento de água;
HI - sistema de esgotos sanitários;
IV - rêde de iluminação pública, com ou sem posteamento para
distribuição domiciliar;
V - escola primária ou pôsto de saúde a uma distância máxima de 3 (três)
quilômetros do imóvel considerado.
Nessa linha, identifica-se que a legislação federal estabelece previamente quais as
hipóteses de cobrança do IPTU, de modo que havendo ao menos, 2 (dois) dos
melhoramentos, a Municipalidade está autorizado a cobrar o tributo. Decorre que a partir do
momento que a legislação analisada, almeja criar nova hipótese para não cobrança do
imposto, promove indevida vinculação tributária, além de abuso de poder regulatório.
Acerca da vinculação tributária, relembra-se que os arts. 16 e 167 do CTN,
estabelecem que os tributos conceituados como impostos, possuem a dupla desvinculação
tributária. Concatenada a partir do fato de que o fato gerador do imposto, nos termos do art.
16, independe de qualquer atividade estatal específica do contribuinte, ou seja, paga-se o
imposto sem vinculação a um objeto específico.
Da mesma maneira, o valor arrecadado dos impostos, nos termos do art. 167, não
necessariamente serão investidos naquela temática. Ou seja, o pagamento do IPVA, não está
vinculado aos melhoramentos nas estradas, assim como o pagamento do ITR não deverá ser
necessariamente utilizado para melhoramentos em propriedades rurais. Vejam-se os
dispositivos citados:
Art. 16. Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma
situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao
contribuinte.
Ei)
Art. 167. São vedados:
fm)
IV — a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,
ressalvadas a repartição do produto da artecadação dos impostos a que se
referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços
públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para
realização de atividades da administração tributária, como determinado,
respectivamente, pelos arts. 198, $ 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de
garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no
art. 165, $ 8º, bem como o disposto no $ 4º deste artigo;
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Assim, em vista do esposado, identifica-se que a partir do momento que a proposta
legislativa visa estabelecer uma nova hipótese para cobrança do IPTU, alinhada a efetiva
prestação de serviços de saneamento básico e infraestrutura, vincula a cobrança de
imposto a prestação e oferta de serviços públicos específicos. Essa intenção, é
compreensível como vedada, nos termos dos arts. 16 e 167 do CTN.
Além disso, a presente medida, promove evidente avanço do Legislativo Municipal
sob a própria gerência do orçamento pelo Executivo Municipal, transbordando em nítido
abuso de poder regulatório. Nesta toada, mister fazer referência a dois conceitos
doutrinários primordiais: 1) necessidade de observância do impacto regulatório; II) abuso do
poder regulamentador.
Relembra-se que a nova isenção para imóveis sem infraestrutura, possui critérios
socioeconômicos (renda e único imóvel) que se assemelham, em espírito, aos critérios de
isenção para aposentados/ pensionistas do CTM, demonstrando uma linha de proteção aos
mais vulneráveis. O desconto por má conservação da via pavimentada, é uma inovação que
busca compelir a Administração Publica a manutenção da infraestrutura, vinculando a
qualidade do serviço a execução fiscal.
Nessa perspectiva, destaca-se que a necessidade de Avaliação de Impacto
Regulatório (AIR), o qual constitui instrumento técnico-jurídico de planejamento
normativo, cuja função primordial é subsidiar a tomada de decisão legislativa com dados
objetivos, projeções de consequências e identificação de alternativas normativas ou não
normativas. Embora a obrigatoriedade formal da AIR esteja atualmente prevista, com maior
clareza, no âmbito do Poder Executivo federal — especialmente na Lei nº 13.848/2019 (com
redação dada pela Lei nº 14.204/2021) e no Decreto nº 10.411/2020 —, a sua aplicação ao
processo legislativo decorre da incidência direta de princípios constitucionais e de normas
gerais de boa governança.
A Constituição Federal impõe ao legislador o dever de respeitar os princípios da
legalidade, razoabilidade, eficiência e transparência (artigos 5º, Il e XXXIII, artigo 37, capu?.
Esses postulados obrigam que o processo legislativo, sobretudo quando voltado à criação de
normas com repercussão econômica e social relevante, seja instruído por avaliação técnica
criteriosa que estime os custos, os benefícios e os riscos regulatórios.
Dessa maneira, considerando os arcabouços jurídicos referenciados, é evidente de
que propostas normativas devem ser precedidas de AIR robusta, com vistas a evitar falhas
regulatórias, decisões improvisadas e disfunções no mercado regulado. Destarte, a
observância da AIR pelo Poder Legislativo não apenas representa boa técnica legislativa, mas
sim exigência decorrente dos deveres de fundamentação e motivação dos atos normativos,
nos termos do art. 93, inciso X, da Constituição Federal, por analogia.
No mesmo sentido, é o que estabelece a Lei nº 13.874/2019 (Lei de Liberdade
Econômica) que surgiu como resposta aos excessos regulatórios e aos entraves burocráticos
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que têm marcado o Brasil. Uma de suas principais inovações foi a introdução da figura do
abuso de poder regulatório, exemplificada em nove hipóteses normativas dispostas no
artigo 4º da LLE. À intenção do legislador foi criar limites à ação do Estado no exercício do
poder regulatório, a fim de abalizar a sua atuação e proteger os administrados de eventuais
excessos.
Nas palavras do ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, do Superior Tribunal de Justiça
(STJ), em sede doutrinária, “o legislador, ao criar limites à ação do Estado, teve em mira condicionar a
parâmetros de racionalidade a edição de normas que, sob justificativas técnicas de proteção do consumidor,
prestem-se a criar obstáculos à livre iniciativa e à livre concorrência”.
O poder regulatório encontra raízes no art. 174, da Constituição Federal, que aduz o
direito de o Estado intervir no domínio econômico, restringindo, condicionando ou
controlando o exercício de atividades econômicas pelos particulares, visando a atingir os
objetivos constitucionais da República. Sobre o conceito de poder regulatório, Floriano de
Azevedo Marques Neto aduz que:
O conceito de poder regulatório, é certo, vai além da mera capacidade
normativa. Isso por força do próprio art. 174 da CF que em seu texto deixa
clara a distinção entre as funções de agente normativo (rectius, capacidade
normativa legal e infra-legal) e regulador. Donde se extrai que regular
engloba, sem se limitar, as funções próprias ao chamado poder de polícia,
atos de liberação de atividades (licenças, alvarás, permissões, autorizações
em geral), prerrogativas de fiscalização e de aplicar sanções, poderes
adjudicatórios, de coordenação e supervisão, além da capacidade de fixar
condições e parâmetros para o exercício de atividades pelos particulares.
Nessa toada, fulcral registrar que a teoria do abuso de direto, em sua gênese, tem
como base um conjunto de decisões judiciais dos tribunais franceses, no período entre
meados do século 19 e o início do século 20, por meio das quais se buscou atribuir limites
ao exercício do direito subjetivo por seu titular. Todavia, ao longo do tempo, a teoria do
abuso de direito se desenvolveu cedendo a ótica subjetiva do abuso de direito — baseada no
predomínio da vontade do titular do direito — para adotar uma ótica finalista focada na
legitimidade da existência do próprio direito.
Assim, passou-se a considerar ilegítimo o exercício de um direito que deixe
de observar a sua finalidade econômica e social, bem como os deveres impostos pela
boa-fé objetiva e bons costumes.
Nessa lógica, ao tratar da concepção de ato abusivo, o Código Civil brasileiro,
inspirado na codificação portuguesa, dispôs em seu artigo 187: “Também comete ato ilícito o
titular de um direito que, ao exercé-lo, excede manifestamente os limites impostos pelo seufim econômico ou
social, pela boa-fé ou pelos bons costumes”. Perceba-se que o legislador, ao tratar sobre o tema,
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optou por criar uma ampla cláusula geral de controle de legitimidade do exercício de situações
jurídicas subjetivas.
Na mesma linha da noção civilista, o abuso do poder regulatório ocorre quando o
Estado excede seu direito de intervenção no domínio econômico em função da violação dos
fundamentos do próprio direito, o que o torna um ato antijurídico (ilicitude Jato senss)). O
exercício do poder regulatório subordina-se aos limites objetivos fixados na Lei, diante da
primazia do princípio da legalidade.
Esse é o entendimento do STF, segundo o qual “ex última análise, todo e qualquer ato
emanado de órgão ou entidades da administração pública está sujeito ao princípio da legalidade, inscrito no
art. 37, caput, da Constituição da República” (STF, ADI 4.874, relatora ministta Rosa Weber, DJe
1º/2/2019, destacado). Destaca-se que os demais Tribunais Pátrios, vem reconhecendo o
abuso do poder regulatório e declarando a ilegalidade das medidas, veja-se:
MANDADO DE SEGURANÇA. RECURSO DE APELAÇÃO.
FARMÁCIA DE MANIPULAÇÃO. RESOLUÇÃO RDC Nº 327/2019 DA
ANVISA . Pretensão da impetrante para que seja a autoridade coatora
compelida a se abster de lhe impor qualquer sanção em razão de fornecimento
de produtos c medicamentos contendo ativos derivados vegetais ou
fitofármacos da Cannabis sativa. Sentença que concedeu a segurança.
ILEGITIMIDADE PASSIVA - Não se ataca, na hipótese, o ato normativo
em si (RDC nº 327/2019 da ANVISA), mas os possíveis efeitos concretos
dele decorrentes. Caberá às autoridades, municipais ou estaduais, exercer
atividade fiscalizatória e eventualmente impor sanções com base na Resolução
apontada . INCOMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL - A
competência para exercer fiscalizações dessa espécie é comum entre a União,
os Estados e os Municípios (art. 1º, da Lei nº 9.782/1999 Sistema Nacional
de Vigilância Sanitária). Inequívoca, portanto, a competência da Justiça
Estadual, inclusive porque se visa evitar ato coator de agente vinculado a
órgão estadual . Preliminares afastadas. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA.
Ação que não se presta a discutir lei em tese. Mandado de Segurança
Preventivo . Diferentemente do mandado de segurança repressivo, que é
utilizado quando o direito já foi violado, o mandado de segurança preventivo
é utilizado quando há uma ameaça iminente de violação. O impetrante deve
demonstrar que há um risco concreto de que seu direito seja infringido,
justificado por atos, decisões, ou mesmo por uma conduta contínua ou
prevista da autoridade coatora. RESOLUÇÃO RDC Nº 327/2019, DA
ANVISA. EXTRAPOLAÇÃO DO PODER REGULAMENTAR .
Resolução que, em seu artigo 53, dispõe que "os produtos de Cannabis devem
ser dispensados exclusivamente por farmácias sem manipulação ou
drogarias”, criando restrição para as farmácias com manipulação (artigo 15) -
Lei Federal nº 5.991/73, sobre o Controle Sanitário do Comércio de Drogas,
Medicamentos, Insumos Farmacêuticos e Correlatos, e Lei Federal nº
13.021/2014, sobre o exercício e a fiscalização das atividades farmacêuticas,
que não autorizam, no entanto, esse tratamento diferenciado, dispondo que
tanto as farmácias sem manipulação (ou drogarias), como as farmácias com
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manipulação, possuem autorização para o comércio de drogas,
medicamentos, insumos farmacêuticos e correlatos, o que significa que a
RDC, nessa questão, desborda do poder regulamentar, criando
restrições sem amparo legal. Ilegalidade da restrição reconhecida . Há,
também, ofensa à disposição do artigo 4º da Lei n. 13.874/2019,
dispondo que é dever da administração pública evitar o abuso do poder
regulatório de forma a criar reserva de mercado ao favorecer, na
regulação, grupo econômico, em prejuízo dos demais concorrentes.
Sentença mantida . Recurso não provido. (TJ-SP - Apelação Cível:
10153527920248260053 São Paulo, Relator: Leonel Costa, Data de
Julgamento: 23/01/2025, 8º Câmara de Direito Público, Data de Publicação:
23/01/2025). (grifos nossos).
EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - CEMIG - CONEXÃO DE
MICROGERAÇÃO DISTRIBUÍDA - NEGATIVA PELA
DISTRIBUIDORA - RESOLUÇÃO NORMATIVA ANEEL N.
1.000/2021 - IMPOSIÇÃO DE RESTRIÇÃO DE INJEÇÃO DE
POTÊNCIA AO PERÍODO NOTURNO - INVIABILIDADE TÉCNICA
PARA GERAÇÃO DE ENERGIA SOLAR - ABUSO DE PODER
REGULATÓRIO - MULTA DIÁRIA - ADEQUAÇÃO E
PROPORCIONALIDADE. - A distribuidora de energia elétrica, ao
analisar pedido de conexão de microgeração distribuída, deve realizar estudos
técnicos detalhados conforme previsto na Resolução Normativa ANEEL nº
1
.000/2021, considerando todas as alternativas viáveis para eliminar a
inversão de fluxo de potência - A decisão da distribuidora de limitar a
conexão da unidade geradora do autor à injeção de potência no período
noturno, sem a devida análise de outras alternativas, revela-se
tecnicamente inviável para a geração de energia solar e configura
abuso de poder regulatório, desconsiderando as especificidades da
fonte de geração e os direitos do consumidor - A imposição de multa
diária no valor de R$ 1.000,00 (mil reais), limitada a R$30.000,00 (trinta
mil reais), em caso de descumprimento injustificado da determinação
judicial, é medida proporcional e adequada para garantir o
cumprimento da obrigação pela distribuidora, com possibilidade de
revisão conforme a necessidade. (TJ-MG - Apelação Cível:
50054464520238130133, Relator.: Des .(a) Marcus Vinícius Mendes do Valle
JD Convocado), Data de Julgamento: 26/09/2024, Câmaras Cíveis /
19º
CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 03/10/2024). (grifos nossos).
EMENTA: AMBIENTAL E ECONÔMICO. AÇÃO DE RITO
ORDINÁRIO COM PEDIDO DE OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER
QUANTO A EXIGÊNCIAS REGULATÓRIOS EM PROCESSO DE
LICENCIAMENTO AMBIENTAL. IMPLANTAÇÃO DE LINHA DE
TRANSMISSÃO DE ENERGIA EÓLICA. EXIGÊNCIA DE
APRESENTAÇÃO DO CADASTRO AMBIENTAL RURAL — CAR DE
IMÓVEIS DE TERCEIROS, AFETADOS PELA LINHA DE
TRANSMISSÃO, COMO REQUISITO PARA A OBTENÇÃO DA
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AUTORIZAÇÃO DE SUPRESSÃO DE VEGETAÇÃO, EM ESPECIAL
NO QUE DIZ RESPEITO À CONDICIONANTE Nº 13 DA LICENÇA
Nº 2013 .065142/TEC/LI-0175. INAPLICABILIDADE DE TAL
EXIGÊNCIA, PRÓPRIA DOS TITULARES E POSSUIDORES DOS
IMÓVEIS. O EMPREENDIMENTO OPERA APENAS NAS
SERVIDÕES ADMINISTRATIVAS PARA ESCOAMENTO DE
ENERGIA LIMPA E SUSTENTÁVEL. ABUSO DE PODER
REGULATÓRIO QUE CONSTITUI INFRAÇÃO À LEI DA
LIBERDADE ECONÔMICA E AO ART . 170, CAPUT, DA
CONSTITUIÇÃO. MANUT ENÇÃO DA SENTENÇA. APELO
CONHECIDO E DESPROVIDO. (TJ-RN = AC:
08145025220168205001, Relator: DILERMANDO MOTA PEREIRA,
Data de Julgamento: 24/09/2020, Primeira Câmara Cível, Data de
Publicação: 29/09/2020). (grifos nossos).
Sendo assim, em vista do esposado, percebe-se que quanto ao aspecto MATERIAL, à
proposta legislativa promove indevida vinculação tributária, concatenada a partir da
necessidade comprovação da oferta dos serviços públicos de saneamento básico,
pavimentação e/ou iluminação pública para cobrança de IPTU, situação vedada pelo art. 16
e 167 do CTN. Da mesma maneira, promove evidente abuso de poder regulatório, quando
inverte a lógica tributária e de execução fiscal, criando nova hipótese para cobrança de IPTU,
no qual não havendo a oferta comprovada de determinados serviços, o cidadão restaria
autorizada a requerer formalmente a isenção do imposto.
De modo que, por mais que a proposta legislativa seja carreada de evidente intuito
valoroso e incentivo a realização de serviços públicos de infraestrutura e saneamento, esbarra
nas disposições constitucionais e legais citadas. Motivo pelo qual, opina-se pela declaração
de ILEGALIDADE do Projeto de Lei Complementar nº 07/2025, com emissão dos pareceres
pelas Comissões Permanentes competentes, nos termos dos fundamentos fáticos e jurídicos
esposados.
AUSÊNCIA DE IMPACTO FINANCEIRO ORÇAMENTÁRIO
Como já dito alhures, o Projeto de Lei dispõe sobre a isenção do IPTU para imóveis
localizados em vias públicas não pavimentadas, desprovidas de saneamento básico e rede de
esgoto no município de Toritama. Conforme o art. 175 do CTN, a isenção é uma das
modalidades de exclusão do crédito tributário, mais precisamente, ela é a dispensa legal do
pagamento do tributo devido. Veja-se:
Art. 175. Excluem o crédito tributário:
I- a isenção;
Ou seja, o fato gerador da obrigação tributária ocorre, a lei instituidora do tributo se
aplica, mas uma segunda lei (a lei de isenção no caso do PL em apreço) retira a exigibilidade
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do pagamento para determinadas situações ou sujeitos, por razoes de política econômica ou
social. Nesses termos, destaca-se que a concessão de isenção é considerada renúncia de
receita (art. 14, $ 1º da LRF), sendo este um conceito financeiro-tributário que se refere a
perda de arrecadação de tributos (ou outras receitas públicas) que, em circunstâncias normais,
seriam devidos aos cofres públicos.
Na visão do que vem sendo apresentado, conforme bem se sabe, qualquer ato
governamental ou norma jurídica que promova a criação, a expansão ou o aperfeiçoamento
de ação pública que acarrete aumento de despesa, ou a concessão ou a ampliação de incentivo
ou de benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita, deve ser precedida
de estudo de impacto financeiro orçamentário.
De maneira que, esse estudo do impacto orçamentário, tem como finalidade a longo
prazo, atender o que determina a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), sendo de extrema
importância para garantir a saúde financeira dos órgãos públicos e a sustentabilidade das
contas públicas. Nesta senda, identifica-se que tal exigência encontra respaldo legal a partir
do art. 113 do Ato de Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), se não, vejamos:
Art. 113. À
proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou
renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto
orçamentário e financeiro.
Do mesmo modo, a previsão para esse estudo de impacto financeiro orçamentário é
regulamentado e reiterado por meio da Lei Complementar nº 100/2000 (LRF), em seus arts.
14 e 16, vejamos:
Art. 14. À concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza
tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada
de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em
que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao
disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das
seguintes condições:
I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na
estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não
afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de
diretrizes orçamentárias;
If - estar acompanhada de medidas de compensação, no período
mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da
elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação
de tributo ou contribuição.
Ste A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido,
concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou
modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de
tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a
tratamento diferenciado.
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$ 2º Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que
trata O caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o
benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas
no mencionado inciso.
fa
Art. 16. À
criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental
que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em
que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação
orçamentária e financeira coma lei orçamentária anual e compatibilidade
com o plano plurianual e coma lei de diretrizes orçamentárias.
e
S 2º A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das
premissas e metodologia de cálculo utilizadas.
No mesmo sentir, é o que prescreve a Lei Orgânica Municipal, em seus arts
Art. 36 — À concessão de isenções apoiar-se-á sempre em fortes razões de
ordem pública ou de interesse do Município.
Art. 38 — Nenhum encargo se criará ao Município sem atribuição de
recursos suficientes para o custeio da despesa.
Art. 171 — Nenhuma obra, serviço ou melhoramento, salvo caso de
urgência extrema, será executado sem prévio orçamento do seu custo.
Nesse sentido, ao analisar a presente proposta legislativa em apreço, identifica-se a
ausência do necessário estudo do impacto orçamentário e financeiro gerado pela
renúncia de receita almejada. Não se pode presumir, sob pena de recair em vício de
ilegalidade e nulidade absoluta, de que a redução de despesas não deve também ser
acompanhada da estimativa de impacto financeiro orçamentário.
Ainda que a legislação estabeleça de que, o novo fato gerador para cobrança de IPTU
disposto, tão somente entraria em vigor a partir do exercício financeiro de 2027 (arts. 3º e
49, não é trazido qualquer amparo contábil e financeiro de qual será o impacto nas contas
públicas da referida propositura. Veja-se:
Art. 3º À validade desta Lei terá início a partir do exercício de 2027, sem
gerar qualquer impacto financeiro imediato, garantido prazo hábil ao
Poder Executivo para promoção de obras de infraestruturas que garantam
a inaplicabilidade da isenção, respeitando o prazo para abertura de
requerimentos já estipulado pelo Código Tributário Municipal.
Art. 4º A partir do exercício de 2027, será verificado o impacto financeiro,
e as aberturas de pedidos de isenção previstos nesta Lei Complementar
valerão com todos os seus efeitos, conforme preceitua o art. 113 do
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ADCT (Ato das Disposições Constitucionais Transitórias) da
Constituição Federal de 1988 e o art. 14 da Lei Complementar Federal nº
101 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
Desse modo, a renúncia de receita e isenção tributária almejada, precisaria ser
acompanhado do necessário estudo de impacto orçamentário e financeiro, assim
como, justificativas plausíveis baseadas em evidências que atestassem a viabilidade
da medida.
A legislação constitucional e federal citada, trazem de forma expressa, de que ações
que causem impacto financeiro, deverão trazer a “demonstração pelo proponente de que a renúncia foi
considerada na estimativa de receita da lei orçamentária” (art. 14 da LRF), da mesma maneira, deverão “ser
acompanhada da estimativa do sen impacto orçamentário efinanceiro” (art. 113 do ADCT). Motivo pelo qual,
mesmo frente as exigências constitucionais e legais dispostas, a propositura não trouxe o
necessário respaldo financeiro e orçamentário.
Nesses termos, a jurisprudência sobre a matéria é uníssona, no sentido de
compreender como INCONSTITUCIONAIS, aquelas propostas legislativas que criam despesas
sem indicar a fonte de receita, tampouco a necessária estimativa de impacto orçamentário e
financeiro. Se não, vejam-se:
AÇÃO DIRETA DE INSCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO
DE MONTENEGRO. LEI MUNICIPAL Nº 6.615/2019 QUE
CONCEDE DESCONTO NO IMPOSTO PREDIAL E
TERRITORIAL URBANO . RENÚNCIA DE RECEITA FISCAL
SEM ACOMPANHAMENTO DE ESTIMATIVA DE IMPACTO
ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO. - Tratando-se isenção de
IPTU, a matéria é classificada como tributária, havendo
competência concorrente entre os Poderes Legislativo e Executivo.
Art. 61, II, b, da Constituição Federal e art . 60 da Constituição
Estadual - A propositura legislativa que disponha sobre renúncia a
crédito tributário, deve ser acompanhada de estimativa de impacto
orçamentário-financeiro, possibilitando averiguação da preservação
do equilíbrio do orçamento - Ausente a estimativa de impacto
orçamentário-financeiro, É de ser reconhecida a
inconstitucionalidade da lei municipal, face a afronta ao art. 14 da
Lei Complementar nº 101/2000, art. 113 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, bem como ao art. 19 da Constituição
Estadual |. JULGARAM PROCEDENTE A AÇÃO.
UNÂNIME. (Direta de Inconstitucionalidade, Nº 70082265372, Tribunal
Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator.: Matilde Chabar Maia, Julgado
em: 27-11-2019) (TJ-RS - Direta de Inconstitucionalidade: 70082265372
PORTO ALEGRE, Relator: Matilde Chabar Maia, Data de Julgamento:
27/11/2019, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 06/12/ 2019). (grifos
nOSSOS).
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EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL - AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE - MEDIDA CAUTELAR -
ISENÇÃO DE IPTU E TAXA DE COLETA DE LIXO PARA
PESSOAS COM TRANSTORNO DO ESPECTRO AUTISTA -
TEA - MUNICÍPIO DE TRÊS CORAÇÕES/MG - PRESENÇA
DOS REQUISITOS NECESSÁRIOS - PERICULUM IN MORA E
FUMUS BONI IURIS - LIMINAR CONCEDIDA. -O processo
legislativo das normas deve ser instruído com a estimativa do impacto
orçamentário e financeiro, nas hipóteses em que a proposição preveja
criação de despesa ou renúncia de receita, sob pena de incorrer em
inconstitucionalidade formal -Presentes os pressupostos legais e especiais,
concede-se liminar para suspender a aplicabilidade de norma impugnada
até o julgamento final da ação direta de inconstitucionalidade -Medida
cautelar deferida. (TJ-MG - Ação Direta Inconst: 26478676320238130000
1.0000 .23.264786-7/000, Relator.: Des.(a) Wanderley Paiva, Data de
Julgamento: 19/06/2024, ÓRGÃO ESPECIAL, Data de Publicação:
20/06/2024). (grifos nossos).
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI
MUNICIPAL Nº 5.201, DE 29.06 .2020, DE CARANGOLA.
RENÚNCIA DE RECEITA DE IMPOSTO SOBRE SERVIÇOS
DE QUALQUER NATUREZA - ISSQN. ESTUDO COM
ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO.
INEXISTÊNCIA . INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL.
ORIENTAÇÃO RECENTE ADVINDA DO EGRÉGIO SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL. INCONSTITUCIONALIDADE
PRESENTE. PRETENSÃO ACOLHIDA . 1. O art. 66, II, da
Constituição do Estado de Minas Gerais, estabelece as matérias de
iniciativa privativa do Governador do Estado de Minas Gerais. Em razão
do princípio da simetria, tais matérias se inserem na esfera de exclusiva
iniciativa do chefe do Poder Executivo local . 2. O egrégio Supremo
Tribunal Federal, no julgamento do ARE nº 743.480 - MG, com
repercussão geral, decidiu que as leis em matéria tributária enquadram-se
na regra de iniciativa geral e qualquer parlamentar está autorizado a
apresentar projeto de lei cujo conteúdo consista em instituir, modificar ou
revogar tributo, bem como conceder benefícios fiscais, ainda que acarrete
diminuição de receita. 3 . Todavia, o mesmo Pretório, em decisões
mais recentes, fixou tese no sentido de que a estimativa de impacto
orçamentário e financeiro deve, necessariamente, compor o
processo legislativo quando a proposição veicule renúncia de
receita. Do contrário, haverá vício de inconstitucionalidade formal.
4. Assim, incide em inconstitucionalidade a Lei municipal nº 5 .201,
de 29.06.2020, de Carangola, que concede isenção tributária parcial
de Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN) como |
forma de incentivar a prática de esportes em academias e clubes |
desportivos para alunos acima de 60 anos, uma vez que sua |
implementação não foi precedida de estudo a respeito do impacto |
financeiro e orçamentário. 5 . Ação direta de inconstitucionalidade |
julgada procedente. (T]-MG |
- Ação Direta Inconst:
49126530620208130000, Relator.: Des.(a) Caetano Levi Lopes, Data de
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Reiaides
Julgamento: 28/07/2022, Órgão Especial / ÓRGÃO ESPECIAL, Data
de Publicação: 04/08/2022). (grifos nossos).
Nos mesmos termos, é a vasta jurisprudência no âmbito STF, vejam-se:
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO
INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA
DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. ART . 113 DO
ADCT. NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA.
PROPOSIÇÕES LEGISLATIVAS QUE CRIEM DESPESA OU RENÚNCIA DE RECEITA. NECESSIDADE DE ESTIMATIVA
DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO. RECURSO
DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Agravo interno interposto de
decisão que negou provimento a recurso extraordinário, para manter
acórdão prolatado em ação direta estadual em que declarada a
inconstitucionalidade de norma municipal ante vício formal decorrente da
falta de apresentação de estudos de impacto orçamentário e financeiro da
renúncia fiscal prevista, nos termos do art. 113 do ADCT. II. QUESTÃO
EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em saber se o
art .
113 do ADCT, que exige estimativa de impacto financeiro e
orçamentário, se aplica também a proposições legislativas de entes
municipais. II. RAZÕES DE DECIDIR 3. O STF entende que o
art . 113 do ADCT, introduzido pela EC nº 95/2016, se aplica a
qualquer ente federativo, devendo acompanhar toda proposição
legislativa que crie, altere despesa ou conceda renúncia de receita,
conforme precedentes (ADI 5.816, ADI 6.303 e RE 1.300 587). 4. À
extinção de crédito tributário mediante compensação configura renúncia
de receita, conforme previsão do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF) e compreensão da doutrina especializada, a justificar a aplicação do
art . 113 do ADCT. IV. DISPOSITIVO 5. Agravo interno desprovido .
(STF - RE: 1453991 SP, Relator.: Min. NUNES MARQUES, Data de
Julgamento: 16/12/2024, Tribunal Pleno, Data de Publicação:
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 07-01-2025 PUBLIC
08-01-2025). (grifos nossos).
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
TRIBUTÁRIO. ART. 1º DA LEI N . 8.895/2021, DE SERGIPE.
REDUÇÃO DE ALÍQUOTA DE IMPOSTO SOBRE OPERAÇÕES
RELATIVAS À CIRCULAÇÃO DE MERCADORIAS E SOBRE
PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS E COMUNICAÇÃO - ICMS.
OPERAÇÕES COM CERVEJAS QUE CONTENHAM SUCO
CONCENTRADO E/OU INTEGRAL DE LARANJA.
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. ART. 113 DO ADCT.
RENÚNCIA DE RECEITA . ESTIMATIVA DE IMPACTO
ORÇAMENTÁRIO. AUSÊNCIA.INCONSTITUCIONALIDADE
MATERIAL. AUSÊNCIA DE CONVÊNIO NECESSIDADE.
DESEQUILÍBRIO CONCORRENCIAL. PEDIDO JULGADO
PROCEDENTE. 1. Instruído o feito nos termos do art. 10 da Lei n.
9.868/1999, em cumprimento ao princípio constitucional da razoável
duração do processo, converte-se a análise do pleito cautelar em
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julgamento definitivo de mérito . Precedentes. 2. A concessão de
benefício fiscal deve ser precedida de estudos de impacto financeiro
e orçamentário e de previsão de medidas compensatórias, sob pena
de inconstitucionalidade formal da norma, com fundamento no art.
113 do ADCT . Precedentes. 3. A redução de alíquota pela norma
impugnada do ICMS sobre as cervejas produzidas com suco concentrado
e/ou integral de laranja, diferenciando-as de todas as outras cervejas e das
demais bebidas alcoólicas que permanecem submetidas à alíquota de 25%
prevista pela al. “d' da mesma norma, sem prévia deliberação pelos Estados
e Distrito Federal no Conselho Nacional de Política Fazendária - Confaz,
ofende a al. 'g” do inc. XIIdo $ 2º do art. 155 da Constituição da Republica.
Precedentes . 4. Ao instituir unilateralmente regime tributário mais
favorável, a resultar em renúncia de receita sem prévia instrução da
proposta legislativa com a estimativa do impacto financeiro e
orçamentário e deliberação pelos Estados e Distrito Federal no
Conselho Nacional de Política Fazendária - Confaz, a norma
impugnada revela-se inconstitucional por contrariedade ao art. 113
do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, inc. II do art.
150 e al. g do inc. XIIdo $ 2º do art. 155 da Constituição da Republica
. 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar
a inconstitucionalidade do art. 1º da Lei n. 8 .895/2021, de Sergipe, que
acrescentou a al. m ao inc. I do art. 18 da Lei n. 3.796/1996, de Sergipe.
(STF - ADI: 7374 SE, Relator.: Min. CÁRMEN LÚCIA, Data de
Julgamento: 12/09/2023, Tribunal Pleno, Data de Publicação:
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 31-10-2023 PUBLIC
03-11-2023). (grifos nossos).
EMENTA Recurso extraordinário. Direito tributário. IPTU. Isenção . Lei
nº 2.982/20 do Município de Itirapina/SP. Ausência de prévia
estimativa de impacto orçamentário e financeiro.
Inconstitucionalidade . Artigo 113 do ADCT. Modulação dos efeitos
da decisão. 1. De acordo com a jurisprudência da Corte, deve ser
observado por todos os entes da federação o art .
113 do ADCT, o
qual estabelece que a proposição legislativa que crie ou altere
despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada
da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro. 2. Incidiu
em inconstitucionalidade a Lei nº 2.982/20 do Município de
Itirapina/SP, a qual dispôs sobre isenção de IPTU, em razão de a
respectiva proposição legislativa não ter sido acompanhada de
estimativa de impacto orçamentário e financeiro . 3. À isenção de
IPTUa que se refere a lei questionada está relacionada a relevante aspecto
social, beneficiando munícipes inseridos em contexto de especial
vulnerabilidade. Necessidade de modulação dos efeitos da decisão. 4.
Recurso extraordinário ao qual se dá provimento, declarando-se a
inconstitucionalidade formal da Lei nº 2.982 do Município de
Itirapina/SP, de 10 de agosto de 2020. 5. Modulação dos efeitos da
decisão, estabelecendo-se que ela produza efeitos ex nunc, a partir da data
da publicação da ata de julgamento do mérito, de modo a preservar as
isenções de IPTU concedidas até a mesma data . (STF - RE: 1343429 SP,
Relator: Min. DIAS TOFFOLI, Data de Julgamento: 09/04/2024,
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Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe￾s/n DIVULG 17-04-2024 PUBLIC 18-04-2024). (grifos nossos).
Motivo pelo qual, em vista da ausência do respectivo estudo de impacto financeiro e
orçamentário, evidencia-se notória infringência aos dispositivos constitucionais e legais
acima mencionados. Posto que não atende aos requisitos da Lei Complementar nº 101/2000
(Lei de Responsabilidade Fiscal) e do art. 113 do ADCT, bem como a vasta jurisprudência
referenciada, de modo que, RECOMENDA-SE a sua declaração de inconstitucionalidade, com
emissão dos pareceres pelas Comissões Permanentes competentes, nos termos dos
fundamentos fáticos e jurídicos esposados.
CONCLUSÃO:
Por conseguinte, em vista de todo o esposado, sob os fundamentos fáticos e jurídicos
extensamente apresentados, e ainda:
CONSIDERANDO que a Constituição Federal, em seus arts. 18 e 30, assegura aos
Municípios a autonomia para legislar sobre assuntos de interesse local, inclusive no tocante
à instituição de tributos de sua competência, constata-se a legitimidade formal da iniciativa
legislativa de isenção tributária;
CONSIDERANDO que a Lei Orgânica Municipal prevê hipóteses expressas de
isenção de IPTU, reconhecendo, assim, a competência legislativa da Câmara Municipal para
dispor sobre o sistema tributário municipal e sua arrecadação;
CONSIDERANDO que o art. 146 da Constituição Federal estabelece a necessidade
de lei complementar para regulamentar normas gerais em matéria tributária, o que foi
corretamente observado no Projeto de Lei Complementar analisado, atendendo ao aspecto
formal de validade legislativa;
CONSIDERANDO que, contudo, o att. 2º do Projeto de Lei cria obrigação indevida
ao Poder Executivo, ao lhe impor o ônus de comprovar documentalmente a prestação de
serviços públicos, o que caracteriza ingerência na organização administrativa e afronta ao
princípio da separação dos Poderes, conforme reiterada jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal, como no ARE 1435938/SP (Rel. Min. Roberto Barroso) e no ARE 1486522/ RJ
(Rel. Min. Alexandre de Moraes);
CONSIDERANDO que a proposta legislativa vincula a cobrança do IPTUà efetiva
prestação de serviços públicos, contrariando o disposto nos arts. 16 e 167 do CTN, que
consagram a desvinculação da receita dos impostos e vedam sua vinculação a atividades
estatais específicas, configurando, portanto, ilegalidade material;
CONSIDERANDO que o art. 113 do ADCT e os arts. 14 e 16 da Lei de
Responsabilidade Fiscal exigem a apresentação de estudo de impacto orçamentário￾RUA: ERNESTO HERCULINO CORDEIRO, Nº 199 — TORITAMA -
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financeiro em casos de renúncia de receita, requisito ausente no Projeto de Lei
Complementar nº 07/2025, o que compromete sua validade jurídica e a sustentabilidade
fiscal do Município;
CONSIDERANDO que a ausência de Avaliação de Impacto Regulatório (AIR)
evidencia falha técnica e legislativa, contrariando princípios constitucionais da legalidade,
razoabilidade, eficiência e transparência, além de configurar potencial abuso do poder
regulatório;
CONSIDERANDO que a jurisprudência recente do STF e do STJ tem declarado a
inconstitucionalidade de normas municipais que, a pretexto de criar benefícios ou deveres,
acabam por usurpar a competência privativa do Poder Executivo ou incorrer em vício de
iniciativa;
Diante de todo o exposto, opina-se pelo reconhecimento da inconstitucionalidade e
ilegalidade material do Projeto de Lei Complementar nº 07/2025, recomendando-se:
1. A supressão ou adequação do art. 2º da proposta, de modo a afastar a ingerência
indevida sobre o Poder Executivo;
2. A exigência de estudo de impacto orçamentário-financeiro, conforme
determinam o ADCT e a LRF, sob pena de nulidade;
3. A observância de Avaliação de Impacto Regulatório (AIR) antes da deliberação
final da matéria;
4. Na impossibilidade de sanar os vícios identificados, a rejeição e arquivamento do
Projeto de Lei Complementar nº 07/2025, em respeito aos princípios
constitucionais da legalidade, da harmonia entre os Poderes e da responsabilidade
fiscal, na forma prescrita pelo art. 47”, 41º do Regimento Interno.
Este é o parecer jurídico. S.M.).
Toritama, data da assinatura eletrônica.
IZAQUE MATHEUS NEGREIROS Assinado de forma digital por IZAQUE
MATHEUS NEGREIROS VERISSIMO DA SILVA VERISSIMO DA SILVA
COSTA:10773554408
COSTA:10773554408 Dados: 2025.09.14 20:26:47 -03'00'
IZAQUE MATHEUS NEGREIROS VERÍSSIMO DA SILVA COSTA
PROCURADOR GERAL| OAB/PE Nº 57.699
2 Art. 47. À Comissão de Justiça e Redação compete manifestar-se sobre todas as proposições quanto ao seu
aspecto constitucional, legal ou jurídico e quanto ao seu aspecto gramatical e lógico.
$ 1º Concluindo a Comissão de Justiça e Redação pela inconstitucionalidade, ilegalidade ou injuridicidade de
um projeto, deve o Parecer ir a Plenário para ser discutido e, somente quando rejeitado, prosseguirá o processo
sua tramitação.
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PARECER JURÍDICO
CONSULTA: Constitucionalidade, legalidade e respaldo financeiro e orçamentário do Projeto 
de Lei Complementar nº 09/2025 de autoria do Poder Legislativo Municipal que visa dispor 
sobre isenção tributária do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU).
RELATÓRIO:
Trata-se de solicitação formulada pelas Vereadoras Mariana Maria do Nascimento 
Araújo Leal (autora da propositura) e Marli Ferreira do Nascimento (Presidente da Comissão 
de Finanças e Orçamento), visando emissão de parecer jurídico sobre a constitucionalidade, 
legalidade e respaldo financeiro do Projeto de Lei Complementar nº 09/2025, proposição nº 
650/2025, o qual visa “alterar o Código Tributário Municipal, Lei Complementar nº 27 de 2022 para 
dispor sobre a isenção tributária de IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) para imóveis em localidades 
em que não haja a prestação de serviços básicos de infraestrutura”.
Veio a este Procurador Geral para oferta de Parecer Jurídico. 
É o relatório.
FUNDAMENTAÇÃO:
DA REGULARIDADE FORMAL DA PROPOSTA LEGISLATIVA
Em princípio, destaca-se que o Município possui competência para legislar sobre o 
tema (isenção de tributo), eis que não se trata de matéria resguardada nas competências 
privativas da União, previstas no art. 22 da CF/88, ou nas competências do Estado de 
Pernambuco, previstas no art. 5º e seguintes da Constituição Estadual.
Nesses termos, relembra-se que o artigo 18 da Constituição Federal, inaugurando o 
tema da organização do Estado, prevê que “A organização político-administrativa da República 
Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos 
autônomos, nos termos desta Constituição”. O termo “autonomia política”, sob o ponto de vista 
jurídico, congrega um conjunto de capacidades conferidas aos entes federados para instituir 
a sua organização, legislação, administração e governo próprios.
Assim, a autoadministração e a autolegislação, contemplando o conjunto de 
competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os Municípios, é 
tratada no artigo 30 da Lei Maior, vejamos: 
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - Legislar sobre assuntos de interesse local;
II - Suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; 
III- instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar 
suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar 
balancetes nos prazos fixados em lei;
IV - Criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;
V - Organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou 
permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte 
coletivo, que tem caráter essencial;
VI - Manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, 
programas de educação infantil e de ensino fundamental; 
VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, 
serviços de atendimento à saúde da população;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, 
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação 
do solo urbano;
IX - Promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, 
observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.
No que se refere ao conceito de “interesse local”, deve ser compreendido por: “todos 
os assuntos do Município, mesmo em que ele não fosse o único interessado, desde que seja o principal. É a 
sua predominância; tudo que repercute direta e imediatamente na vida municipal é de interesse local1
”.
Na mesma medida, a Lei Orgânica Municipal estabelece como competência 
concorrente da Câmara Municipal e do Executivo, a disposição e regulação sobre matérias 
do sistema tributário municipal e arrecadação e distribuição de rendas, veja-se: 
Art. 25 – Cabe à Câmara Municipal, com a sanção do Projeto, não exigida 
para o que diz respeito à competência exclusiva da Câmara sobre Emenda 
à Lei Orgânica do Município dispor sobre todas as matérias de 
competência do Município, especialmente sobre:
I- sistema tributário municipal, arrecadação e distribuição de suas 
rendas;
De maneira que em vista do esposado, percebe-se que a propositura em apreço visa 
criar nova hipótese de isenção tributária, relacionada ao IPTU. Registra-se ademais, de que a 
própria Lei Orgânica já traz em seu corpo normativo, algumas hipóteses de isenção tributária.
Sendo dentre elas: I) progressividade do tributo em razão do tamanho do luxo e do 
tempo de ociosidade (art. 143, §1º); II) alíquotas diversificadas em função de zonas de 
interesse estabelecidas no Plano Diretor (art. 143, §2º); III) viúvas, viúvos e os portadores 
de deficiência que sejam proprietários de um único imóvel e nela residam, desde que sejam 
comprovadamente pessoas de baixo poder aquisitivo (art. 147); e IV) idosos com mais de 60 
(sessenta anos) quando proprietários de um único imóvel e nela residam, desde que sejam 
reconhecidamente pessoas carentes (art. 148). 
Nesses termos, sobre o aspecto FORMAL, tanto a partir da análise da iniciativa 
parlamentar, quanto da regulação da temática, houve o cumprimento das normas 
constitucionais e legais. Posto que está abarcada dentre as matérias de competência do 
Município, além da competência concorrente entre os Poderes de regulamentar a matéria.
1
CASTRO José Nilo de, in Direito Municipal Positivo, 4. ed., Editora Del Rey, Belo Horizonte, 1999, p. 49.
Além disso, registra-se que houve a correta propositura por meio de Lei 
Complementar, na forma prescrita do art. 146 da Constituição Federal. O qual prescreve que 
o instrumento legislativo correto para regulamentar quaisquer assuntos que circundem as 
matérias com relacionada a temática tributária é a lei complementar, se não, vejamos: 
Art. 146. Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre conflitos de competência, em matéria tributária, entre a 
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
II - regular as limitações constitucionais ao poder de tributar;
III - estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, 
especialmente sobre:
Há inclusive, julgados do Supremo Tribunal Federal (STF) nesse sentido, vejamos: 
Ação direta de inconstitucionalidade. Direito tributário. ICMS. Lei 
estadual 7.098, de 30-12-1998, do Estado de Mato Grosso. 
Inconstitucionalidade formal. Matéria reservada à disciplina de lei 
complementar. Inexistência. Lei complementar federal (não estadual) é a 
exigida pela Constituição (arts. 146, III, e 155, § 2º, XII) como elo 
indispensável entre os princípios nela contidos e as normas de direito local.
[ADI 1.945 MC, red. do ac. min. Gilmar Mendes, j. 26-5-2010, P, DJE de 
14-3-2011.] RE 578.582 AgR, rel. min. Dias Toffoli, j. 27-11-2012, 1ª 
T, DJE de 19-12-2012. (grifos nossos).
ICMS e repulsa constitucional à guerra tributária entre os Estados￾membros: o legislador constituinte republicano, com o propósito de 
impedir a "guerra tributária" entre os Estados-membros, enunciou 
postulados e prescreveu diretrizes gerais de caráter subordinados a 
compor o estatuto constitucional do ICMS. (...) justificam a edição de 
lei complementar nacional vocacionada a regular o modo e a forma 
como os Estados-membros e o Distrito Federal, sempre após 
deliberação conjunta, poderão, por ato próprio, conceder e/ou 
revogar isenções, incentivos e benefícios fiscais. [ADI 1.247 MC, rel. 
min. Celso de Mello, j. 17-8-1995, P, DJ de 8-9-1995.] (grifos nossos).
Portanto, sobre o aspecto FORMAL, a partir da análise da competência e iniciativa, o 
projeto respeitou as disposições constitucionais, legais e regimentais. 
DA INGERÊNCIA NA ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS.
INCONSTITUCIONALIDADE. JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Na perspectiva do esposado, mister assinalar que a Constituição Federal, em seu art. 
2º, estabelece um dos principais fundamentos da República Federativa do Brasil: a 
separação dos poderes. Se não, veja-se: 
Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o 
Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Sobre essa perspectiva, destaca-se que o STF em diversas ocasiões foi submetido a 
analisar hipóteses de propostas legislativas em que foram criadas obrigações ao Poder 
Executivo Municipal, da mesma maneira, quando estas assumem protagonismo na gestão 
orçamentária de forma a comprometer o equilíbrio fiscal e invadir competências típicas do 
Executivo.
Sobre a matéria, a Corte tem entendimento consolidado no sentido de que, a 
competência constitucional e a iniciativa de matérias relacionadas a novas 
atribuições do Executivo e suas Secretarias, assim como a organização e 
funcionamento de órgãos públicos, compete privativamente ao Executivo, sob pena 
de vício de iniciativa e a consequente declaração de inconstitucionalidade. 
Veja-se o rol exemplificativo de decisões sobre a questão:
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. 
AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM 
AGRAVO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. 
LEI MUNICIPAL SOBRE SISTEMA DE TRANSMISSÃO E 
GRAVAÇÃO DE LICITAÇÕES REALIZADAS PELOS PODERES 
EXECUTIVO E LEGISLATIVO . INVASÃO DA COMPETÊNCIA 
PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO LOCAL E 
DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR 
SOBRE REGRAS GERAIS DE LICITAÇÃO RECONHECIDOS 
PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. TEMA 917/RG E SÚMULA 
280/STF. 1. Hipótese em que se discute a constitucionalidade de lei 
municipal, de iniciativa parlamentar, que disciplina tema sobre a forma e 
como os atos do procedimento licitatório devem ser praticados . 2. 
Inconstitucionalidade reconhecida pelo Tribunal de origem, ao 
argumento de que a lei impugnada traz obrigações à Administração 
local (Tema 917-RG) e que invade a competência privativa da União 
para legislar sobre regras gerais do processo licitatório. 4. Não cabe, 
neste momento processual, analisar o inteiro teor da norma impugnada 
para alcançar às pretensões defendidas pela parte ora agravante (Súmula 
280/STF) . 5. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não 
há, na hipótese, condenação em honorários advocatícios. 6 . Agravo 
interno a que se nega provimento. (STF - ARE: 1435938 SP, Relator.: 
ROBERTO BARROSO, Data de Julgamento: 22/08/2023, Primeira 
Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETR¿¿NICO DJe-s/n 
DIVULG 24-08-2023 PUBLIC 25-08-2023). (grifos nossos).
EMENTA: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO 
COM AGRAVO. AÇÃO DIRETA DE 
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL 8 .419/2022 DO 
MUNICÍPIO DE PETRÓPOLIS. NORMA DE INICIATIVA 
PARLAMENTAR QUE DISPÕE SOBRE ‘POLÍTICA DE 
DESJUDICIALIZAÇÃO NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA MUNICIPAL DIRETA E INDIRETA’. 
INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA PELA CORTE 
DE JUSTIÇA LOCAL. USURPAÇÃO DA INICIATIVA 
PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO . 
ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM O 
ENTENDIMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 1. 
O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro 
julgou procedente a Ação Direta para declarar, com efeitos ex tunc, a 
inconstitucionalidade da Lei 8.419, de 05 de outubro de 2022, do 
Município de Petrópolis, aos fundamentos de que (a) “houve invasão do 
Poder Legislativo na competência reservada ao Chefe do Poder Executivo, 
no que concerne ao funcionamento e à organização da Administração 
Pública Estadual” (Doc . 3, fl. 10); e (b) houve violação à separação de 
poderes, bem como ao art. 113, I da Carta Estadual, “na medida em que 
impôs obrigações ao Poder Executivo Municipal sem indicar a respectiva 
fonte de custeio”. 2 . A pretexto de instituir medidas de 
desjudicialização da Administração Pública, o diploma legal 
contestado, de iniciativa do Poder Legislativo, adentrou em matéria 
sujeita à reserva da Administração, uma vez que se imiscuiu nos 
aspectos atinentes a seus órgãos. Dessa forma, contrariou as regras 
de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, bem como o 
princípio da separação de poderes. 3. Agravo Interno a que se nega 
provimento. (STF - ARE: 1486522 RJ, Relator.: Min. ALEXANDRE DE 
MORAES, Data de Julgamento: 01/07/2024, Tribunal Pleno, Data de 
Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 16-07-2024 
PUBLIC 17-07-2024). (grifos nossos).
EMENTA Agravo regimental em recurso extraordinário. Constitucional. 
Representação por inconstitucionalidade. Lei nº 6 .095/16 do Município 
do Rio de Janeiro, de origem parlamentar, a qual cria “o selo de qualidade 
de alimentos e de atendimento na comercialização da comida de rua”. 
Criação de novas atribuições para órgão do Poder Executivo.
Inconstitucionalidade formal. Precedentes . 1. Segundo a pacífica 
jurisprudência da Corte, padece de inconstitucionalidade formal a 
lei resultante de iniciativa parlamentar que disponha sobre novas 
atribuições, organização e funcionamento de órgãos públicos, haja 
vista que essa matéria é afeta ao chefe do Poder Executivo.
Precedentes: ARE nº 1.022 .397-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, 
DJe de 29/6/18; ARE nº 1.007.409/MT-AgR, Primeira Turma, Rel. Min 
. Roberto Barroso, DJe de 13/3/17; ADI nº 1.509/DF-AgR, Tribunal 
Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 18/11/14 . 2. Embora a lei 
municipal, cujos méritos não estão em questão, tenha sido concebida para 
proteger e cuidar da saúde pública, a reserva de iniciativa deve ser 
preservada. 3. Agravo regimental não provido. (STF - RE: 1337675 RJ 
0019862-54.2020.8.19 .0000, Relator.: DIAS TOFFOLI, Data de 
Julgamento: 16/05/2022, Primeira Turma, Data de Publicação: 
20/06/2022). (grifos nossos).
Feita a necessária contextualização jurídica acerca de matérias relevantes para efetiva 
compreensão da matéria objeto de discussão, passa-se a apreciar sobre o aspecto MATERIAL
a proposta legislativa ora analisada. 
Assim, no que concerne ao art. 2º da referida propositura, a qual altera o art. 190 do 
Código Tributário Municipal, em seu §2º, inciso VI, ele traz a criação de nova obrigação ao 
Poder Executivo Municipal, concatenada a partir do ônus de comprovar a efetiva oferta dos 
serviços, por meio de prova documental. Se não, veja-se:
Art. 2º A redação do Código Tributário Municipal, Lei Complementar nº 
27 de 2022, incluirá dispositivo legal para isenção que trata esta Lei, sendo 
que o art. 190 do referido código passará a vigorar com a seguinte redação: 
[...]
XV – os imóveis cuja há ausência das prestações de pelo menos um dos 
serviços básicos de infraestrutura, saneamento básico, pavimentação e/ou 
iluminação pública, que não tenham sido prestados durante todo o ano do 
exercício anterior a cobrança do referido tributo, além do contribuinte 
cumular os seguintes requisitos:
a)não possuir outro imóvel no Município, considerando-se inclusive 
aqueles em nome do seu cônjuge ou companheiro;
b)utilizar o imóvel apenas para fins residenciais;
c)residir no imóvel;
§ 2º [...]
III - certidão fornecida pelo cartório de imóveis do Município de 
Toritama, comprovando propriedade de apenas um imóvel, na hipótese 
prevista nos incisos III, IV, V, VI, VII e XV deste artigo;
[...]
VI - a comprovação da ausência dos serviços de infraestrutura 
básicas pelo contribuinte será declaratória, mediante requerimento 
administrativo, sendo que o ônus da prova caberá ao Poder 
Executivo, Prefeitura Municipal de Toritama, que deverá juntar ao 
de isenção prova documental dos serviços prestados ou não, durante 
todo o exercício relativo a cobrança, na hipótese do inciso XV.
Dessa maneira, é evidente que a proposta legislativa apresentada se imiscui nas 
atribuições do Poder Executivo, ao criar nova obrigação ao Ente Municipal, de comprovar 
por meio de elementos documentais, a oferta do serviço público. A nova obrigação, 
necessariamente deverá ser prestada por servidores públicos específicos, dentro da repartição 
pública correlata e a partir dos necessários estudos e sistemas próprios. 
Motivo pelo qual, ausentes quaisquer elementos estruturados ou balizadores da sua 
proposta, é nítido de que o legislador avançou nas competências do Executivo, em afronta 
direta ao comando constitucional do art. 3º da Constituição Federal já referenciado. 
Assevera-se por sinal, de que o Legislativo não pode assumir protagonismo na gestão 
orçamentária de forma a comprometer o equilíbrio fiscal e invadir competências 
típicas do Executivo.
Por conseguinte, e à luz da jurisprudência pacífica do STF, é forçoso reconhecer de 
pronto a INCONSTITUCIONALIDADE material da proposta legislativa ora discutida. Motivo 
pelo qual, é juridicamente recomendável a adequação da propositura, suprimindo-se ou 
adequando-se a disposição referenciada (art. 2º). Havendo a impossibilidade para tanto, 
recomenda-se a sua rejeição e arquivamento, como medida de preservação da legalidade, da 
harmonia entre os Poderes e da regularidade do processo legislativo.
DA NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DO IMPACTO REGULATÓRIO. ABUSO DO PODER 
REGULAMENTADOR
Na visão do que vem sendo delineado, faz-se referência especificamente ao art. 1º da 
legislação ora analisada. Posto que o citado dispositivo, trata da criação de hipótese de isenção 
tributária de IPTU, em caso de não haver a prestação dos seguintes serviços básicos de 
infraestrutura: saneamento básico, pavimentação e/ou iluminação pública. Veja-se: 
Art. 1º Esta Lei Complementar altera o Código Tributário Municipal, Lei 
Complementar nº 27 de 2022, para incluir a isenção tributária de IPTU 
(Imposto Predial Territorial Urbano) aos contribuintes com imóveis em 
localidades em que não haja a prestação de serviços básicos de 
infraestruturas, tais como: saneamento básico, pavimentação e/ou 
iluminação pública.
§ 1º Para configuração da isenção prevista no caput basta que um dos 
serviços mencionados não seja efetivamente prestado durante todo o 
exercício anterior ao pagamento do tributo, sendo que a responsabilidade 
da prestação é do Poder Executivo, representado pela Prefeitura 
Municipal de Toritama.
Nessa toada, mister fazer referência ao Código Tributário Nacional (CTN), em seu 
art. 32, o qual traz a regulamentação sobre o Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial 
Urbana (IPTU). Veja-se:
Seção II
Impôsto sôbre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
Art. 32. O impôsto, de competência dos Municípios, sôbre a propriedade 
predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o 
domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, 
como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.
§ 1º Para os efeitos dêste impôsto, entende-se como zona urbana a 
definida em lei municipal; observado o requisito mínimo da existência de 
melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, 
construídos ou mantidos pelo Poder Público:
I - meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;
II - abastecimento de água;
III - sistema de esgotos sanitários;
IV - rêde de iluminação pública, com ou sem posteamento para 
distribuição domiciliar;
V - escola primária ou pôsto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) 
quilômetros do imóvel considerado.
Nessa linha, identifica-se que a legislação federal estabelece previamente quais as 
hipóteses de cobrança do IPTU, de modo que havendo ao menos, 2 (dois) dos 
melhoramentos, a Municipalidade está autorizado a cobrar o tributo. Decorre que a partir do 
momento que a legislação analisada, almeja criar nova hipótese para não cobrança do 
imposto, promove indevida vinculação tributária, além de abuso de poder regulatório. 
Acerca da vinculação tributária, relembra-se que os arts. 16 e 167 do CTN, 
estabelecem que os tributos conceituados como impostos, possuem a dupla desvinculação 
tributária. Concatenada a partir do fato de que o fato gerador do imposto, nos termos do art. 
16, independe de qualquer atividade estatal específica do contribuinte, ou seja, paga-se o 
imposto sem vinculação a um objeto específico. 
Da mesma maneira, o valor arrecadado dos impostos, nos termos do art. 167, não 
necessariamente serão investidos naquela temática. Ou seja, o pagamento do IPVA, não está 
vinculado aos melhoramentos nas estradas, assim como o pagamento do ITR não deverá ser 
necessariamente utilizado para melhoramentos em propriedades rurais. Vejam-se os 
dispositivos citados: 
Art. 16. Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma 
situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao 
contribuinte.
(...)
Art. 167. São vedados:
(…)
IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, 
ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se 
referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços 
públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para 
realização de atividades da administração tributária, como determinado, 
respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de 
garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no 
art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;
Assim, em vista do esposado, identifica-se que a partir do momento que a proposta 
legislativa visa estabelecer uma nova hipótese para cobrança do IPTU, alinhada a efetiva 
prestação de serviços de saneamento básico e infraestrutura, vincula a cobrança de 
imposto a prestação e oferta de serviços públicos específicos. Essa intenção, é 
compreensível como vedada, nos termos dos arts. 16 e 167 do CTN. 
Além disso, a presente medida, promove evidente avanço do Legislativo Municipal 
sob a própria gerência do orçamento pelo Executivo Municipal, transbordando em nítido 
abuso de poder regulatório. Nesta toada, mister fazer referência a dois conceitos 
doutrinários primordiais: I) necessidade de observância do impacto regulatório; II) abuso do 
poder regulamentador. 
Relembra-se que a nova isenção para imóveis sem infraestrutura, possui critérios
socioeconômicos (renda e único imóvel) que se assemelham, em espírito, aos critérios de 
isenção para aposentados/pensionistas do CTM, demonstrando uma linha de proteção aos 
mais vulneráveis. O desconto por má conservação da via pavimentada, é uma inovação que 
busca compelir a Administração Publica a manutenção da infraestrutura, vinculando a 
qualidade do serviço a execução fiscal. 
Nessa perspectiva, destaca-se que a necessidade de Avaliação de Impacto 
Regulatório (AIR), o qual constitui instrumento técnico-jurídico de planejamento 
normativo, cuja função primordial é subsidiar a tomada de decisão legislativa com dados 
objetivos, projeções de consequências e identificação de alternativas normativas ou não 
normativas. Embora a obrigatoriedade formal da AIR esteja atualmente prevista, com maior 
clareza, no âmbito do Poder Executivo federal – especialmente na Lei nº 13.848/2019 (com 
redação dada pela Lei nº 14.204/2021) e no Decreto nº 10.411/2020 –, a sua aplicação ao 
processo legislativo decorre da incidência direta de princípios constitucionais e de normas 
gerais de boa governança.
A Constituição Federal impõe ao legislador o dever de respeitar os princípios da 
legalidade, razoabilidade, eficiência e transparência (artigos 5º, II e XXXIII; artigo 37, caput). 
Esses postulados obrigam que o processo legislativo, sobretudo quando voltado à criação de 
normas com repercussão econômica e social relevante, seja instruído por avaliação técnica 
criteriosa que estime os custos, os benefícios e os riscos regulatórios.
Dessa maneira, considerando os arcabouços jurídicos referenciados, é evidente de 
que propostas normativas devem ser precedidas de AIR robusta, com vistas a evitar falhas 
regulatórias, decisões improvisadas e disfunções no mercado regulado. Destarte, a 
observância da AIR pelo Poder Legislativo não apenas representa boa técnica legislativa, mas 
sim exigência decorrente dos deveres de fundamentação e motivação dos atos normativos, 
nos termos do art. 93, inciso X, da Constituição Federal, por analogia.
No mesmo sentido, é o que estabelece a Lei nº 13.874/2019 (Lei de Liberdade 
Econômica) que surgiu como resposta aos excessos regulatórios e aos entraves burocráticos 
que têm marcado o Brasil. Uma de suas principais inovações foi a introdução da figura do 
abuso de poder regulatório, exemplificada em nove hipóteses normativas dispostas no 
artigo 4º da LLE. A intenção do legislador foi criar limites à ação do Estado no exercício do 
poder regulatório, a fim de abalizar a sua atuação e proteger os administrados de eventuais 
excessos.
Nas palavras do ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, do Superior Tribunal de Justiça 
(STJ), em sede doutrinária, “o legislador, ao criar limites à ação do Estado, teve em mira condicionar a 
parâmetros de racionalidade a edição de normas que, sob justificativas técnicas de proteção do consumidor, 
prestem-se a criar obstáculos à livre iniciativa e à livre concorrência”.
O poder regulatório encontra raízes no art. 174, da Constituição Federal, que aduz o 
direito de o Estado intervir no domínio econômico, restringindo, condicionando ou 
controlando o exercício de atividades econômicas pelos particulares, visando a atingir os 
objetivos constitucionais da República. Sobre o conceito de poder regulatório, Floriano de 
Azevedo Marques Neto aduz que:
O conceito de poder regulatório, é certo, vai além da mera capacidade 
normativa. Isso por força do próprio art. 174 da CF que em seu texto deixa 
clara a distinção entre as funções de agente normativo (rectius, capacidade 
normativa legal e infra-legal) e regulador. Donde se extrai que regular 
engloba, sem se limitar, as funções próprias ao chamado poder de polícia, 
atos de liberação de atividades (licenças, alvarás, permissões, autorizações 
em geral), prerrogativas de fiscalização e de aplicar sanções, poderes 
adjudicatórios, de coordenação e supervisão, além da capacidade de fixar 
condições e parâmetros para o exercício de atividades pelos particulares.
Nessa toada, fulcral registrar que a teoria do abuso de direto, em sua gênese, tem 
como base um conjunto de decisões judiciais dos tribunais franceses, no período entre 
meados do século 19 e o início do século 20, por meio das quais se buscou atribuir limites 
ao exercício do direito subjetivo por seu titular. Todavia, ao longo do tempo, a teoria do 
abuso de direito se desenvolveu cedendo a ótica subjetiva do abuso de direito — baseada no 
predomínio da vontade do titular do direito — para adotar uma ótica finalista focada na 
legitimidade da existência do próprio direito. 
Assim, passou-se a considerar ilegítimo o exercício de um direito que deixe 
de observar a sua finalidade econômica e social, bem como os deveres impostos pela 
boa-fé objetiva e bons costumes.
Nessa lógica, ao tratar da concepção de ato abusivo, o Código Civil brasileiro, 
inspirado na codificação portuguesa, dispôs em seu artigo 187: “Também comete ato ilícito o 
titular de um direito que, ao exercê-lo, excede manifestamente os limites impostos pelo seu fim econômico ou 
social, pela boa-fé ou pelos bons costumes”. Perceba-se que o legislador, ao tratar sobre o tema, 
optou por criar uma ampla cláusula geral de controle de legitimidade do exercício de situações 
jurídicas subjetivas.
Na mesma linha da noção civilista, o abuso do poder regulatório ocorre quando o 
Estado excede seu direito de intervenção no domínio econômico em função da violação dos 
fundamentos do próprio direito, o que o torna um ato antijurídico (ilicitude lato sensu). O 
exercício do poder regulatório subordina-se aos limites objetivos fixados na Lei, diante da 
primazia do princípio da legalidade. 
Esse é o entendimento do STF, segundo o qual “em última análise, todo e qualquer ato 
emanado de órgão ou entidades da administração pública está sujeito ao princípio da legalidade, inscrito no 
art. 37, caput, da Constituição da República” (STF, ADI 4.874, relatora ministra Rosa Weber, DJe 
1º/2/2019, destacado). Destaca-se que os demais Tribunais Pátrios, vem reconhecendo o 
abuso do poder regulatório e declarando a ilegalidade das medidas, veja-se:
MANDADO DE SEGURANÇA. RECURSO DE APELAÇÃO. 
FARMÁCIA DE MANIPULAÇÃO. RESOLUÇÃO RDC Nº 327/2019 DA
ANVISA . Pretensão da impetrante para que seja a autoridade coatora 
compelida a se abster de lhe impor qualquer sanção em razão de fornecimento 
de produtos e medicamentos contendo ativos derivados vegetais ou 
fitofármacos da Cannabis sativa. Sentença que concedeu a segurança. 
ILEGITIMIDADE PASSIVA - Não se ataca, na hipótese, o ato normativo 
em si (RDC nº 327/2019 da ANVISA), mas os possíveis efeitos concretos 
dele decorrentes. Caberá às autoridades, municipais ou estaduais, exercer 
atividade fiscalizatória e eventualmente impor sanções com base na Resolução 
apontada . INCOMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL - A 
competência para exercer fiscalizações dessa espécie é comum entre a União, 
os Estados e os Municípios (art. 1º, da Lei nº 9.782/1999 Sistema Nacional 
de Vigilância Sanitária). Inequívoca, portanto, a competência da Justiça 
Estadual, inclusive porque se visa evitar ato coator de agente vinculado a 
órgão estadual . Preliminares afastadas. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. 
Ação que não se presta a discutir lei em tese. Mandado de Segurança 
Preventivo . Diferentemente do mandado de segurança repressivo, que é 
utilizado quando o direito já foi violado, o mandado de segurança preventivo 
é utilizado quando há uma ameaça iminente de violação. O impetrante deve 
demonstrar que há um risco concreto de que seu direito seja infringido, 
justificado por atos, decisões, ou mesmo por uma conduta contínua ou 
prevista da autoridade coatora. RESOLUÇÃO RDC Nº 327/2019, DA 
ANVISA. EXTRAPOLAÇÃO DO PODER REGULAMENTAR .
Resolução que, em seu artigo 53, dispõe que "os produtos de Cannabis devem 
ser dispensados exclusivamente por farmácias sem manipulação ou 
drogarias", criando restrição para as farmácias com manipulação (artigo 15) -
Lei Federal nº 5.991/73, sobre o Controle Sanitário do Comércio de Drogas, 
Medicamentos, Insumos Farmacêuticos e Correlatos, e Lei Federal nº 
13.021/2014, sobre o exercício e a fiscalização das atividades farmacêuticas,
que não autorizam, no entanto, esse tratamento diferenciado, dispondo que 
tanto as farmácias sem manipulação (ou drogarias), como as farmácias com 
manipulação, possuem autorização para o comércio de drogas, 
medicamentos, insumos farmacêuticos e correlatos, o que significa que a 
RDC, nessa questão, desborda do poder regulamentar, criando 
restrições sem amparo legal. Ilegalidade da restrição reconhecida . Há, 
também, ofensa à disposição do artigo 4º da Lei n. 13.874/2019, 
dispondo que é dever da administração pública evitar o abuso do poder 
regulatório de forma a criar reserva de mercado ao favorecer, na 
regulação, grupo econômico, em prejuízo dos demais concorrentes. 
Sentença mantida . Recurso não provido. (TJ-SP - Apelação Cível: 
10153527920248260053 São Paulo, Relator.: Leonel Costa, Data de 
Julgamento: 23/01/2025, 8ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 
23/01/2025). (grifos nossos).
EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - CEMIG - CONEXÃO DE 
MICROGERAÇÃO DISTRIBUÍDA - NEGATIVA PELA 
DISTRIBUIDORA - RESOLUÇÃO NORMATIVA ANEEL N. 
1.000/2021 - IMPOSIÇÃO DE RESTRIÇÃO DE INJEÇÃO DE 
POTÊNCIA AO PERÍODO NOTURNO - INVIABILIDADE TÉCNICA 
PARA GERAÇÃO DE ENERGIA SOLAR - ABUSO DE PODER 
REGULATÓRIO - MULTA DIÁRIA - ADEQUAÇÃO E 
PROPORCIONALIDADE. - A distribuidora de energia elétrica, ao 
analisar pedido de conexão de microgeração distribuída, deve realizar estudos 
técnicos detalhados conforme previsto na Resolução Normativa ANEEL nº 
1 .000/2021, considerando todas as alternativas viáveis para eliminar a 
inversão de fluxo de potência - A decisão da distribuidora de limitar a 
conexão da unidade geradora do autor à injeção de potência no período 
noturno, sem a devida análise de outras alternativas, revela-se 
tecnicamente inviável para a geração de energia solar e configura 
abuso de poder regulatório, desconsiderando as especificidades da 
fonte de geração e os direitos do consumidor - A imposição de multa 
diária no valor de R$ 1.000,00 (mil reais), limitada a R$30.000,00 (trinta 
mil reais), em caso de descumprimento injustificado da determinação 
judicial, é medida proporcional e adequada para garantir o 
cumprimento da obrigação pela distribuidora, com possibilidade de 
revisão conforme a necessidade. (TJ-MG - Apelação Cível: 
50054464520238130133, Relator.: Des .(a) Marcus Vinícius Mendes do Valle 
(JD Convocado), Data de Julgamento: 26/09/2024, Câmaras Cíveis / 19ª 
CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 03/10/2024). (grifos nossos).
EMENTA: AMBIENTAL E ECONÔMICO. AÇÃO DE RITO 
ORDINÁRIO COM PEDIDO DE OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER 
QUANTO A EXIGÊNCIAS REGULATÓRIOS EM PROCESSO DE 
LICENCIAMENTO AMBIENTAL. IMPLANTAÇÃO DE LINHA DE 
TRANSMISSÃO DE ENERGIA EÓLICA. EXIGÊNCIA DE 
APRESENTAÇÃO DO CADASTRO AMBIENTAL RURAL – CAR DE 
IMÓVEIS DE TERCEIROS, AFETADOS PELA LINHA DE 
TRANSMISSÃO, COMO REQUISITO PARA A OBTENÇÃO DA 
AUTORIZAÇÃO DE SUPRESSÃO DE VEGETAÇÃO, EM ESPECIAL 
NO QUE DIZ RESPEITO À CONDICIONANTE Nº 13 DA LICENÇA 
Nº 2013 .065142/TEC/LI-0175. INAPLICABILIDADE DE TAL 
EXIGÊNCIA, PRÓPRIA DOS TITULARES E POSSUIDORES DOS 
IMÓVEIS. O EMPREENDIMENTO OPERA APENAS NAS 
SERVIDÕES ADMINISTRATIVAS PARA ESCOAMENTO DE 
ENERGIA LIMPA E SUSTENTÁVEL. ABUSO DE PODER 
REGULATÓRIO QUE CONSTITUI INFRAÇÃO À LEI DA 
LIBERDADE ECONÔMICA E AO ART . 170, CAPUT, DA 
CONSTITUIÇÃO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. APELO 
CONHECIDO E DESPROVIDO. (TJ-RN - AC: 
08145025220168205001, Relator.: DILERMANDO MOTA PEREIRA, 
Data de Julgamento: 24/09/2020, Primeira Câmara Cível, Data de 
Publicação: 29/09/2020). (grifos nossos).
Sendo assim, em vista do esposado, percebe-se que quanto ao aspecto MATERIAL, a 
proposta legislativa promove indevida vinculação tributária, concatenada a partir da 
necessidade comprovação da oferta dos serviços públicos de saneamento básico, 
pavimentação e/ou iluminação pública para cobrança de IPTU, situação vedada pelo art. 16 
e 167 do CTN. Da mesma maneira, promove evidente abuso de poder regulatório, quando 
inverte a lógica tributária e de execução fiscal, criando nova hipótese para cobrança de IPTU, 
no qual não havendo a oferta comprovada de determinados serviços, o cidadão restaria 
autorizada a requerer formalmente a isenção do imposto. 
De modo que, por mais que a proposta legislativa seja carreada de evidente intuito 
valoroso e incentivo a realização de serviços públicos de infraestrutura e saneamento, esbarra 
nas disposições constitucionais e legais citadas. Motivo pelo qual, opina-se pela declaração 
de ILEGALIDADE do Projeto de Lei Complementar nº 07/2025, com emissão dos pareceres 
pelas Comissões Permanentes competentes, nos termos dos fundamentos fáticos e jurídicos
esposados.
AUSÊNCIA DE IMPACTO FINANCEIRO ORÇAMENTÁRIO
Como já dito alhures, o Projeto de Lei dispõe sobre a isenção do IPTU para imóveis
localizados em vias públicas não pavimentadas, desprovidas de saneamento básico e rede de 
esgoto no município de Toritama. Conforme o art. 175 do CTN, a isenção é uma das 
modalidades de exclusão do crédito tributário, mais precisamente, ela é a dispensa legal do 
pagamento do tributo devido. Veja-se: 
Art. 175. Excluem o crédito tributário:
I - a isenção;
Ou seja, o fato gerador da obrigação tributária ocorre, a lei instituidora do tributo se 
aplica, mas uma segunda lei (a lei de isenção no caso do PL em apreço) retira a exigibilidade 
do pagamento para determinadas situações ou sujeitos, por razoes de política econômica ou 
social. Nesses termos, destaca-se que a concessão de isenção é considerada renúncia de 
receita (art. 14, § 1º da LRF), sendo este um conceito financeiro-tributário que se refere a 
perda de arrecadação de tributos (ou outras receitas públicas) que, em circunstâncias normais, 
seriam devidos aos cofres públicos. 
Na visão do que vem sendo apresentado, conforme bem se sabe, qualquer ato 
governamental ou norma jurídica que promova a criação, a expansão ou o aperfeiçoamento 
de ação pública que acarrete aumento de despesa, ou a concessão ou a ampliação de incentivo 
ou de benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita, deve ser precedida 
de estudo de impacto financeiro orçamentário. 
De maneira que, esse estudo do impacto orçamentário, tem como finalidade a longo 
prazo, atender o que determina a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), sendo de extrema 
importância para garantir a saúde financeira dos órgãos públicos e a sustentabilidade das 
contas públicas. Nesta senda, identifica-se que tal exigência encontra respaldo legal a partir 
do art. 113 do Ato de Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), se não, vejamos: 
Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou 
renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto 
orçamentário e financeiro. 
Do mesmo modo, a previsão para esse estudo de impacto financeiro orçamentário é 
regulamentado e reiterado por meio da Lei Complementar nº 100/2000 (LRF), em seus arts. 
14 e 16, vejamos: 
Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza 
tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada 
de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em 
que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao 
disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das 
seguintes condições: 
I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na 
estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não 
afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de 
diretrizes orçamentárias;
II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período 
mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da 
elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação 
de tributo ou contribuição.
§1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, 
concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou 
modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de 
tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a 
tratamento diferenciado.
§ 2o Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que 
trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o 
benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas 
no mencionado inciso.
(...)
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental 
que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: 
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em 
que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação 
orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade 
com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.
(...)
§ 2o A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das 
premissas e metodologia de cálculo utilizadas.
No mesmo sentir, é o que prescreve a Lei Orgânica Municipal, em seus arts 
Art. 36 – A concessão de isenções apoiar-se-á sempre em fortes razões de 
ordem pública ou de interesse do Município.
(...)
Art. 38 – Nenhum encargo se criará ao Município sem atribuição de 
recursos suficientes para o custeio da despesa. 
(...)
Art. 171 – Nenhuma obra, serviço ou melhoramento, salvo caso de 
urgência extrema, será executado sem prévio orçamento do seu custo.
Nesse sentido, ao analisar a presente proposta legislativa em apreço, identifica-se a 
ausência do necessário estudo do impacto orçamentário e financeiro gerado pela 
renúncia de receita almejada. Não se pode presumir, sob pena de recair em vício de 
ilegalidade e nulidade absoluta, de que a redução de despesas não deve também ser 
acompanhada da estimativa de impacto financeiro orçamentário. 
Ainda que a legislação estabeleça de que, o novo fato gerador para cobrança de IPTU 
disposto, tão somente entraria em vigor a partir do exercício financeiro de 2027 (arts. 3º e 
4º), não é trazido qualquer amparo contábil e financeiro de qual será o impacto nas contas 
públicas da referida propositura. Veja-se: 
Art. 3º A validade desta Lei terá início a partir do exercício de 2027, sem 
gerar qualquer impacto financeiro imediato, garantido prazo hábil ao 
Poder Executivo para promoção de obras de infraestruturas que garantam 
a inaplicabilidade da isenção, respeitando o prazo para abertura de 
requerimentos já estipulado pelo Código Tributário Municipal. 
Art. 4º A partir do exercício de 2027, será verificado o impacto financeiro, 
e as aberturas de pedidos de isenção previstos nesta Lei Complementar 
valerão com todos os seus efeitos, conforme preceitua o art. 113 do 
ADCT (Ato das Disposições Constitucionais Transitórias) da 
Constituição Federal de 1988 e o art. 14 da Lei Complementar Federal nº 
101 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
Desse modo, a renúncia de receita e isenção tributária almejada, precisaria ser 
acompanhado do necessário estudo de impacto orçamentário e financeiro, assim 
como, justificativas plausíveis baseadas em evidências que atestassem a viabilidade 
da medida. 
A legislação constitucional e federal citada, trazem de forma expressa, de que ações 
que causem impacto financeiro, deverão trazer a “demonstração pelo proponente de que a renúncia foi 
considerada na estimativa de receita da lei orçamentária” (art. 14 da LRF), da mesma maneira, deverão “ser 
acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro” (art. 113 do ADCT). Motivo pelo qual, 
mesmo frente as exigências constitucionais e legais dispostas, a propositura não trouxe o 
necessário respaldo financeiro e orçamentário.
Nesses termos, a jurisprudência sobre a matéria é uníssona, no sentido de 
compreender como INCONSTITUCIONAIS, aquelas propostas legislativas que criam despesas 
sem indicar a fonte de receita, tampouco a necessária estimativa de impacto orçamentário e 
financeiro. Se não, vejam-se: 
AÇÃO DIRETA DE INSCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO 
DE MONTENEGRO. LEI MUNICIPAL Nº 6.615/2019 QUE 
CONCEDE DESCONTO NO IMPOSTO PREDIAL E 
TERRITORIAL URBANO . RENÚNCIA DE RECEITA FISCAL 
SEM ACOMPANHAMENTO DE ESTIMATIVA DE IMPACTO 
ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO. - Tratando-se isenção de 
IPTU, a matéria é classificada como tributária, havendo 
competência concorrente entre os Poderes Legislativo e Executivo. 
Art. 61, II, b, da Constituição Federal e art . 60 da Constituição 
Estadual - A propositura legislativa que disponha sobre renúncia a 
crédito tributário, deve ser acompanhada de estimativa de impacto 
orçamentário-financeiro, possibilitando averiguação da preservação 
do equilíbrio do orçamento - Ausente a estimativa de impacto 
orçamentário-financeiro, é de ser reconhecida a 
inconstitucionalidade da lei municipal, face a afronta ao art. 14 da 
Lei Complementar nº 101/2000, art. 113 do Ato das Disposições 
Constitucionais Transitórias, bem como ao art. 19 da Constituição 
Estadual . JULGARAM PROCEDENTE A AÇÃO. 
UNÂNIME.(Direta de Inconstitucionalidade, Nº 70082265372, Tribunal 
Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator.: Matilde Chabar Maia, Julgado 
em: 27-11-2019) (TJ-RS - Direta de Inconstitucionalidade: 70082265372 
PORTO ALEGRE, Relator: Matilde Chabar Maia, Data de Julgamento: 
27/11/2019, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 06/12/2019). (grifos 
nossos).
EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL - AÇÃO DIRETA DE 
INCONSTITUCIONALIDADE - MEDIDA CAUTELAR -
ISENÇÃO DE IPTU E TAXA DE COLETA DE LIXO PARA 
PESSOAS COM TRANSTORNO DO ESPECTRO AUTISTA -
TEA - MUNICÍPIO DE TRÊS CORAÇÕES/MG - PRESENÇA 
DOS REQUISITOS NECESSÁRIOS - PERICULUM IN MORA E 
FUMUS BONI IURIS - LIMINAR CONCEDIDA. -O processo 
legislativo das normas deve ser instruído com a estimativa do impacto 
orçamentário e financeiro, nas hipóteses em que a proposição preveja 
criação de despesa ou renúncia de receita, sob pena de incorrer em 
inconstitucionalidade formal -Presentes os pressupostos legais e especiais, 
concede-se liminar para suspender a aplicabilidade de norma impugnada 
até o julgamento final da ação direta de inconstitucionalidade -Medida 
cautelar deferida. (TJ-MG - Ação Direta Inconst: 26478676320238130000 
1.0000 .23.264786-7/000, Relator.: Des.(a) Wanderley Paiva, Data de 
Julgamento: 19/06/2024, ÓRGÃO ESPECIAL, Data de Publicação: 
20/06/2024). (grifos nossos).
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 
MUNICIPAL Nº 5.201, DE 29.06 .2020, DE CARANGOLA. 
RENÚNCIA DE RECEITA DE IMPOSTO SOBRE SERVIÇOS 
DE QUALQUER NATUREZA - ISSQN. ESTUDO COM 
ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO. 
INEXISTÊNCIA . INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. 
ORIENTAÇÃO RECENTE ADVINDA DO EGRÉGIO SUPREMO 
TRIBUNAL FEDERAL. INCONSTITUCIONALIDADE 
PRESENTE. PRETENSÃO ACOLHIDA . 1. O art. 66, III, da 
Constituição do Estado de Minas Gerais, estabelece as matérias de 
iniciativa privativa do Governador do Estado de Minas Gerais. Em razão 
do princípio da simetria, tais matérias se inserem na esfera de exclusiva 
iniciativa do chefe do Poder Executivo local . 2. O egrégio Supremo 
Tribunal Federal, no julgamento do ARE nº 743.480 - MG, com 
repercussão geral, decidiu que as leis em matéria tributária enquadram-se 
na regra de iniciativa geral e qualquer parlamentar está autorizado a 
apresentar projeto de lei cujo conteúdo consista em instituir, modificar ou 
revogar tributo, bem como conceder benefícios fiscais, ainda que acarrete 
diminuição de receita. 3 . Todavia, o mesmo Pretório, em decisões 
mais recentes, fixou tese no sentido de que a estimativa de impacto 
orçamentário e financeiro deve, necessariamente, compor o 
processo legislativo quando a proposição veicule renúncia de 
receita. Do contrário, haverá vício de inconstitucionalidade formal. 
4. Assim, incide em inconstitucionalidade a Lei municipal nº 5 .201, 
de 29.06.2020, de Carangola, que concede isenção tributária parcial 
de Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN) como 
forma de incentivar a prática de esportes em academias e clubes 
desportivos para alunos acima de 60 anos, uma vez que sua 
implementação não foi precedida de estudo a respeito do impacto 
financeiro e orçamentário. 5 . Ação direta de inconstitucionalidade 
julgada procedente. (TJ-MG - Ação Direta Inconst: 
49126530620208130000, Relator.: Des.(a) Caetano Levi Lopes, Data de 
Julgamento: 28/07/2022, Órgão Especial / ÓRGÃO ESPECIAL, Data 
de Publicação: 04/08/2022). (grifos nossos).
Nos mesmos termos, é a vasta jurisprudência no âmbito STF, vejam-se: 
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO 
INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA 
DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. ART . 113 DO 
ADCT. NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. 
PROPOSIÇÕES LEGISLATIVAS QUE CRIEM DESPESA OU 
RENÚNCIA DE RECEITA. NECESSIDADE DE ESTIMATIVA 
DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO . RECURSO 
DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Agravo interno interposto de 
decisão que negou provimento a recurso extraordinário, para manter 
acórdão prolatado em ação direta estadual em que declarada a 
inconstitucionalidade de norma municipal ante vício formal decorrente da 
falta de apresentação de estudos de impacto orçamentário e financeiro da 
renúncia fiscal prevista, nos termos do art . 113 do ADCT. II. QUESTÃO 
EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em saber se o 
art . 113 do ADCT, que exige estimativa de impacto financeiro e 
orçamentário, se aplica também a proposições legislativas de entes 
municipais. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O STF entende que o 
art . 113 do ADCT, introduzido pela EC nº 95/2016, se aplica a 
qualquer ente federativo, devendo acompanhar toda proposição 
legislativa que crie, altere despesa ou conceda renúncia de receita, 
conforme precedentes (ADI 5.816, ADI 6.303 e RE 1.300 .587). 4. A
extinção de crédito tributário mediante compensação configura renúncia 
de receita, conforme previsão do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal 
( LRF) e compreensão da doutrina especializada, a justificar a aplicação do 
art . 113 do ADCT. IV. DISPOSITIVO 5. Agravo interno desprovido .
(STF - RE: 1453991 SP, Relator.: Min. NUNES MARQUES, Data de 
Julgamento: 16/12/2024, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 07-01-2025 PUBLIC 
08-01-2025). (grifos nossos).
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. 
TRIBUTÁRIO. ART. 1º DA LEI N . 8.895/2021, DE SERGIPE. 
REDUÇÃO DE ALÍQUOTA DE IMPOSTO SOBRE OPERAÇÕES 
RELATIVAS À CIRCULAÇÃO DE MERCADORIAS E SOBRE 
PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS E COMUNICAÇÃO - ICMS. 
OPERAÇÕES COM CERVEJAS QUE CONTENHAM SUCO 
CONCENTRADO E/OU INTEGRAL DE LARANJA. 
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. ART. 113 DO ADCT. 
RENÚNCIA DE RECEITA . ESTIMATIVA DE IMPACTO
ORÇAMENTÁRIO.AUSÊNCIA.INCONSTITUCIONALIDADE 
MATERIAL. AUSÊNCIA DE CONVÊNIO NECESSIDADE. 
DESEQUILÍBRIO CONCORRENCIAL. PEDIDO JULGADO 
PROCEDENTE. 1 . Instruído o feito nos termos do art. 10 da Lei n. 
9.868/1999, em cumprimento ao princípio constitucional da razoável 
duração do processo, converte-se a análise do pleito cautelar em 
julgamento definitivo de mérito . Precedentes. 2. A concessão de 
benefício fiscal deve ser precedida de estudos de impacto financeiro 
e orçamentário e de previsão de medidas compensatórias, sob pena 
de inconstitucionalidade formal da norma, com fundamento no art. 
113 do ADCT . Precedentes. 3. A redução de alíquota pela norma 
impugnada do ICMS sobre as cervejas produzidas com suco concentrado 
e/ou integral de laranja, diferenciando-as de todas as outras cervejas e das 
demais bebidas alcoólicas que permanecem submetidas à alíquota de 25% 
prevista pela al. ‘d’ da mesma norma, sem prévia deliberação pelos Estados 
e Distrito Federal no Conselho Nacional de Política Fazendária - Confaz, 
ofende a al . ‘g’ do inc. XIIdo § 2º do art. 155 da Constituição da Republica. 
Precedentes . 4. Ao instituir unilateralmente regime tributário mais 
favorável, a resultar em renúncia de receita sem prévia instrução da 
proposta legislativa com a estimativa do impacto financeiro e 
orçamentário e deliberação pelos Estados e Distrito Federal no 
Conselho Nacional de Política Fazendária - Confaz, a norma 
impugnada revela-se inconstitucional por contrariedade ao art. 113 
do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, inc. II do art . 
150 e al. g do inc. XIIdo § 2º do art. 155 da Constituição da Republica
. 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar 
a inconstitucionalidade do art. 1º da Lei n. 8 .895/2021, de Sergipe, que 
acrescentou a al. m ao inc. I do art. 18 da Lei n . 3.796/1996, de Sergipe.
(STF - ADI: 7374 SE, Relator.: Min. CÁRMEN LÚCIA, Data de 
Julgamento: 12/09/2023, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 31-10-2023 PUBLIC 
03-11-2023). (grifos nossos).
EMENTA Recurso extraordinário. Direito tributário. IPTU. Isenção . Lei 
nº 2.982/20 do Município de Itirapina/SP. Ausência de prévia 
estimativa de impacto orçamentário e financeiro. 
Inconstitucionalidade . Artigo 113 do ADCT. Modulação dos efeitos 
da decisão. 1. De acordo com a jurisprudência da Corte, deve ser 
observado por todos os entes da federação o art . 113 do ADCT, o 
qual estabelece que a proposição legislativa que crie ou altere 
despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada 
da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro. 2. Incidiu 
em inconstitucionalidade a Lei nº 2.982/20 do Município de 
Itirapina/SP, a qual dispôs sobre isenção de IPTU, em razão de a 
respectiva proposição legislativa não ter sido acompanhada de 
estimativa de impacto orçamentário e financeiro . 3. A isenção de 
IPTU a que se refere a lei questionada está relacionada a relevante aspecto 
social, beneficiando munícipes inseridos em contexto de especial 
vulnerabilidade. Necessidade de modulação dos efeitos da decisão. 4 . 
Recurso extraordinário ao qual se dá provimento, declarando-se a 
inconstitucionalidade formal da Lei nº 2.982 do Município de 
Itirapina/SP, de 10 de agosto de 2020. 5. Modulação dos efeitos da 
decisão, estabelecendo-se que ela produza efeitos ex nunc, a partir da data 
da publicação da ata de julgamento do mérito, de modo a preservar as 
isenções de IPTU concedidas até a mesma data . (STF - RE: 1343429 SP, 
Relator.: Min. DIAS TOFFOLI, Data de Julgamento: 09/04/2024, 
Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe￾s/n DIVULG 17-04-2024 PUBLIC 18-04-2024). (grifos nossos).
Motivo pelo qual, em vista da ausência do respectivo estudo de impacto financeiro e 
orçamentário, evidencia-se notória infringência aos dispositivos constitucionais e legais 
acima mencionados. Posto que não atende aos requisitos da Lei Complementar nº 101/2000 
(Lei de Responsabilidade Fiscal) e do art. 113 do ADCT, bem como a vasta jurisprudência 
referenciada, de modo que, RECOMENDA-SE a sua declaração de inconstitucionalidade, com 
emissão dos pareceres pelas Comissões Permanentes competentes, nos termos dos
fundamentos fáticos e jurídicos esposados.
CONCLUSÃO:
Por conseguinte, em vista de todo o esposado, sob os fundamentos fáticos e jurídicos 
extensamente apresentados, e ainda:
CONSIDERANDO que a Constituição Federal, em seus arts. 18 e 30, assegura aos 
Municípios a autonomia para legislar sobre assuntos de interesse local, inclusive no tocante 
à instituição de tributos de sua competência, constata-se a legitimidade formal da iniciativa 
legislativa de isenção tributária;
CONSIDERANDO que a Lei Orgânica Municipal prevê hipóteses expressas de 
isenção de IPTU, reconhecendo, assim, a competência legislativa da Câmara Municipal para 
dispor sobre o sistema tributário municipal e sua arrecadação;
CONSIDERANDO que o art. 146 da Constituição Federal estabelece a necessidade 
de lei complementar para regulamentar normas gerais em matéria tributária, o que foi 
corretamente observado no Projeto de Lei Complementar analisado, atendendo ao aspecto 
formal de validade legislativa;
CONSIDERANDO que, contudo, o art. 2º do Projeto de Lei cria obrigação indevida 
ao Poder Executivo, ao lhe impor o ônus de comprovar documentalmente a prestação de 
serviços públicos, o que caracteriza ingerência na organização administrativa e afronta ao 
princípio da separação dos Poderes, conforme reiterada jurisprudência do Supremo Tribunal 
Federal, como no ARE 1435938/SP (Rel. Min. Roberto Barroso) e no ARE 1486522/RJ 
(Rel. Min. Alexandre de Moraes);
CONSIDERANDO que a proposta legislativa vincula a cobrança do IPTU à efetiva 
prestação de serviços públicos, contrariando o disposto nos arts. 16 e 167 do CTN, que 
consagram a desvinculação da receita dos impostos e vedam sua vinculação a atividades 
estatais específicas, configurando, portanto, ilegalidade material;
CONSIDERANDO que o art. 113 do ADCT e os arts. 14 e 16 da Lei de 
Responsabilidade Fiscal exigem a apresentação de estudo de impacto orçamentário-
financeiro em casos de renúncia de receita, requisito ausente no Projeto de Lei 
Complementar nº 07/2025, o que compromete sua validade jurídica e a sustentabilidade 
fiscal do Município;
CONSIDERANDO que a ausência de Avaliação de Impacto Regulatório (AIR) 
evidencia falha técnica e legislativa, contrariando princípios constitucionais da legalidade, 
razoabilidade, eficiência e transparência, além de configurar potencial abuso do poder 
regulatório;
CONSIDERANDO que a jurisprudência recente do STF e do STJ tem declarado a 
inconstitucionalidade de normas municipais que, a pretexto de criar benefícios ou deveres, 
acabam por usurpar a competência privativa do Poder Executivo ou incorrer em vício de 
iniciativa;
Diante de todo o exposto, opina-se pelo reconhecimento da inconstitucionalidade e 
ilegalidade material do Projeto de Lei Complementar nº 07/2025, recomendando-se:
1. A supressão ou adequação do art. 2º da proposta, de modo a afastar a ingerência 
indevida sobre o Poder Executivo;
2. A exigência de estudo de impacto orçamentário-financeiro, conforme 
determinam o ADCT e a LRF, sob pena de nulidade;
3. A observância de Avaliação de Impacto Regulatório (AIR) antes da deliberação 
final da matéria;
4. Na impossibilidade de sanar os vícios identificados, a rejeição e arquivamento do 
Projeto de Lei Complementar nº 07/2025, em respeito aos princípios 
constitucionais da legalidade, da harmonia entre os Poderes e da responsabilidade 
fiscal, na forma prescrita pelo art. 472
, §1º do Regimento Interno. 
Este é o parecer jurídico. S.M.J.
Toritama, data da assinatura eletrônica.
________________________________________________________
IZAQUE MATHEUS NEGREIROS VERÍSSIMO DA SILVA COSTA
PROCURADOR GERAL| OAB/PE Nº 57.699
2 Art. 47. À Comissão de Justiça e Redação compete manifestar-se sobre todas as proposições quanto ao seu 
aspecto constitucional, legal ou jurídico e quanto ao seu aspecto gramatical e lógico. 
§ 1º Concluindo a Comissão de Justiça e Redação pela inconstitucionalidade, ilegalidade ou injuridicidade de 
um projeto, deve o Parecer ir a Plenário para ser discutido e, somente quando rejeitado, prosseguirá o processo 
sua tramitação.
IZAQUE MATHEUS NEGREIROS 
VERISSIMO DA SILVA 
COSTA:10773554408
Assinado de forma digital por IZAQUE 
MATHEUS NEGREIROS VERISSIMO DA SILVA 
COSTA:10773554408 
Dados: 2025.09.14 20:26:47 -03'00'