materia nº 23/2025

Capitólio
TU RA
Ao Ilmo. Sr.
Dalmir Rodrigues
Presidente da Câmara Municipal de Capitólio
Em cordial visita, remeto a Vossa Senhoria, e por vosso intermédio aos demais
Vereadores, anexo o Projeto de lei que “DISPÕE SOBRE A ALTERAÇÃO DE
DISPOSITIVOS NA LEI MUNICIPAL Nº 2.422/2024, QUE ESTIMA A RECEITA
E FIXA A DESPESA DO MUNICÍPIO DE CAPITÓLIO/MG, PARA O
EXERCÍCIO DE 2025.”
A presente propositura busea regulamentar a lei orçamentária anual, conforme
deliberação do Tribunal Pleno do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, que
versa sobre os limites de suplementação na lei orçamentária municipal.
Segundo informado pelo Assessor de Diretrizes Contábeis do Município,
conforme documento anexo, a deliberação supracitada “concluiu que à lei orçamentária
anual poderá dispor sobre limites-de suplementação .individuálizados para as fontes de
recursos de anulação parcial ou total de. dotações, superavit fináhceiro do exercício
anterior e excesso de arrecadação ”.
Visando atender a deliberação -em questão -é que se sofícita a presente alteração
legislativa, para constar nos incisosTV é V do artigo 3º da Lei Municipal 2.422/2024, o
percentual de 22% (vinte e dois por cento) do montante previsto na lei orçamentária.
Justificada a necessidade, encaminho-lhes o Projeto de Lei, para que seja
apreciado e aprovado, de acordo com o entendimento dos Nobres Legisladores
Municipais.
Na oportunidade, reiterando a Vossa Senhoria, e seus ilustres Pares nossos
protestos de alta estima e distinta consideração.
Capitólio
Capitólio/MG, 07 de março de 2025
N
)
CRISTIANO G LDO DA SILVA
Prefeito de Capitólio/MG
Capitólio
| TU RA
PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 72 /2025 de 07 de março de 2025
“DISPÕE SOBRE A ALTERAÇÃO DE
DISPOSITIVOS NA LEI MUNICIPAL
Nº 24222024, QUE ESTIMA A
RECEITA E FIXA A DESPESA DO
MUNICÍPIO DE CAPITÓLIO/MG,
PARA O EXERCÍCIO DE 2025.”
O Chefe do Poder Executivo do Município de Capitólio/MG, no uso
de suas atribuições legais, RESOLVE PROPOR A SEGUINTE LEI:
Art. 1º Ficam alterados osincisos TV -e-V do artigo 3º da Lei Municipal nº 2.422
de 30 de dezembro de 2024, que pássam.a vigorar com à seguinte tedação:
Art.3º (o)
IV — Abrir créditos.suplementares no valor correspondente
ao total do superávit financeiro por fonte de recursos, no percentual
referente a 22% (vinte e dois por cento) do montante previsto na lei
orçamentária.
V =" Abrir eréditos suplementares no valor correspondente
ao total do excesso de arrecadação, no percentual referente a 22%
(vinte e dois por cento) do montante previsto na lei orçamentária
Art. 2º Esta Lei entra em vigor na data da publicação.
Capitólio/MG, 07 Ne março de 2025
CRISTIANO à
Prefeito de Capitólio/MG
PREFEITURA MUNICIPAL DE CAPITÓLIO
"Rua Mons. Mário da Silveira, 110 — centro
FONE: 37 3373-1244
CEP 37930-000 CAPITOLIO — MG.
Capitólio, 07 de Março de 2025.
Ao Ilmo Sr. Dr.
LUIS GUSTAVO BERNARDES REIS
Assessor Jurídico
Assunto: Alteração de artigo da Lei Orçamentária anual.
Ilmo Sr.
O orçamento público define metas e objetivos através de programas de trabalho,
com créditos iniciais para despesas. No entanto, a necessidade de créditos suplementares
surge quando as dotações iniciais se mostram insuficientes, o uso de créditos suplementares
em orçamentos públicos é uma prática importante para atender a necessidades emergenciais
de despesa, o quais são autorizados pela Lei Orçamentária Anual (LOA) quando as
dotações iniciais não são suficientes para cobrir todas as despesas necessárias.
Estes créditos estão previstos no Art. 3º da Lei 2.422 de 30.12.2024 — Lei
Orçamentária Anual para o Exercício de 202r, para a nossa análise iremos nos limitar aos
seguintes incisos:
“IV — Abrir créditos suplementares no valor correspondente ao total do superávit financeiro por
fonte de recursos, apurado no exercício anterior.
V — Abrir créditos suplementares no valor correspondente ao total do excesso de arrecadação
por fonte de recursos do exercício corrente.”
Não obstante a habitualidade da apresentação e a pratica corrente dos incisos IV e
V, o Tribunal Pleno do Tribunal de Contas do Estado deliberou pela necessidade de uma
forma de apresentação diversa, com a Deliberação sobre os Limites de Suplementação na
Lei Orçamentária Municipal. O qual concluiu que a lei orçamentária anual poderá dispor
sobre limites de suplementação individualizados para as fontes de recursos de anulação
parcial ou total de dotações, superávit financeiro do exercício anterior e excesso de
arrecadação. No entanto, a autorização para abertura de créditos suplementares, mesmo
quando contemple mais de uma fonte de recursos prevista no $ 1º do art. 43 da Lei n.
4320/1964, havendo ou não previsão de suplementação em valores ou percentuais
individualizados por fonte, deverá observar, em regra, um limite prudencial e razoável
sobre o orçamento total, conforme deliberado na consulta n. 1110006, sob pena de
desvirtuamento do orçamento-programa e caracterizar falta de planejamento.
— PREFEITURA MUNICIPAL DE CAPITÓLIO
Rua Mons. Mário da Silveira, 110 — centro
: FONE: 37 3373-1244
CEP 37930-000 CAPITOLIO -— MG.
No sentido a atender a deliberação em questão devemos proceder a alteração nos
incisos IV e V do Artigo 3º o qual deverá constar um percentual de 22% do montante
previsto na Lei orçamentária.
Sendo só para o momento subscrevo-me e coloco-me a disposição para quaisquer
informações adicionais.
Atenciosamente,
GENEILSON LUIZ SOARES
Assessor de Diretrizes Contábeis
Dx TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
Processo 11199298 — Consuilta
T MG Inteiro teor do parecer — Página 1 de 24
Processo: 1119928
Natureza: CONSULTA
Apensos: Consultas n. 1120164 e 1127007
Consulentes: Luiz Otávio Gonçalves (Processo 1119928), João Batista da Cruz
(Processo 1120164) e Dorival Amâncio Froes (Processo 1127007)
Procedência: Municípios de Casa Grande, Imbé de Minas e Munhoz, respectivamente
RELATOR: CONSELHEIRO SUBSTITUTO TELMO PASSARELI
TRIBUNAL PLENO — 27/11/2024
CONSULTA. AUTORIZAÇÃO PARA ABERTURA DE CRÉDITOS SUPLEMENTARES.
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL. FONTES DE RECURSOS. ANULAÇÃO DE
DOTAÇÕES. SUPERÁVIT FINANCEIRO DO EXERCÍCIO ANTERIOR. EXCESSO DE
ARRECADAÇÃO. LIMITES INDIVIDUALIZADOS COM BASE NO ORÇAMENTO
PREVISTO. POSSIBILIDADE.
1. A lei orçamentária anual poderá dispor sobre limites de suplementação individualizados
para as fontes de recursos de anulação parcial ou total de dotação, superávit financeiro do
exercício anterior e excesso de arrecadação.
2. A autorização para abertura de créditos suplementares, mesmo quando contemple mais de
uma fonte de recursos prevista no $ 1º do art. 43 da Lei Federal 4.320/1964, havendo ou
não previsão de suplementação em valores ou percentuais individualizados por fonte, deve
observar o disposto na Consulta 1110006 sobre o limite razoável em relação ao total do
orçamento previsto, sob pena de desvirtuamento do orçamento-programa e caracterizar
falta de planejamento.
3. A previsão, na lei orçamentária anual, de autorização de suplementação com base no total
do excesso de arrecadação ou no total do superávit financeiro apurado no exercício anterior
viola o princípio da vedação à concessão de créditos ilimitados, previsto no inciso VIT do
art. 167 da Constituição da República de 1988, devendo a autorização prévia para abertura
de créditos suplementares com base nessas fontes de recursos ser sempre delimitada por
valor ou percentual incidente sobre o orçamento previsto, com observância aos termos da
Consulta 1110006 deste Tribunal.
PARECER PRÉVIO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, deliberam os Exmos. Srs. Conselheiros do Tribunal
Pleno, na conformidade da Ata de Julgamento e da Nota de Transcrição, diante das razões
expendidas na proposta de voto do Relator, em:
D não admitir a Consulta 1120164, por unanimidade, tendo em vista a ausência do
preenchimento do requisito previsto no art. 210-B, $& 1º, III, do Regimento Interno, e admitir
as Consultas 1119928 e 1127007, por estarem preenchidos os pressupostos estabelecidos
no $ 1º do art. 210-B da norma regimental;
IM) fixar prejulgamento de tese aos questionamentos formulados pelos consulentes nas
Consultas 1119928 e 1127007, com caráter normativo, por maioria, nos seguintes termos:
eumMAnNta assinado nar mein de cartificada dinital ennfnrma dienncsicÃos enntidas na Madida Provisária 99NN-29/20N1 na Reenhuirão n 09/9019 à na Daricão Narme
' DS TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
TCEwm Inteiro
1. a lei orçamentária anual poderá dispor sobre limites de suplementação
individualizados para as fontes de recursos de anulação parcial ou total de
dotação, superávit financeiro do exercício anterior e excesso de
arrecadação;
são 1119928
do parecer — |
Í
2. a autorização para abertura de créditos suplementares, mesmo quando
contemple mais de uma fonte de recursos prevista no $ 1º do art. 43 da Lei
Federal 4.320/1964, havendo ou não previsão de suplementação em valores
ou percentuais individualizados por fonte, deve observar o disposto na
Consulta 1110006 sobre o limite razoável em relação ao total do orçamento
previsto, sob pena de desvirtuamento do orçamento-programa e caracterizar
falta de planejamento;
3. a previsão, na lei orçamentária anual, de autorização de suplementação com
base no total do excesso de arrecadação ou no total do superávit financeiro
apurado no exercício anterior viola o princípio da vedação à concessão de
créditos ilimitados, previsto no inciso VII do art. 167 da Constituição da
República de 1988, devendo a autorização prévia para abertura de créditos
suplementares com base nessas fontes de recursos ser sempre delimitada por
valor ou percentual incidente sobre o orçamento previsto, com observância
aos termos da Consulta 1110006 deste Tribunal;
III) determinar o arquivamento dos autos, após a adoção das medidas legais cabíveis à espécie.
Votaram o Conselheiro Wanderley Ávila, o Conselheiro Cláudio Couto Terrão, o Conselheiro
Mauri Torres, o Conselheiro José Alves Viana e o Conselheiro Durval Ângelo apenas na
preliminar, o Conselheiro Substituto Hamilton Coelho apenas no mérito, o Conselheiro
Agostinho Patrus e o Conselheiro Presidente Gilberto Diniz. Vencido, no mérito, o Conselheiro
Gilberto Diniz.
Presente à sessão o Subprocurador-Geral Daniel de Carvalho Guimarães.
Plenário Governador Milton Campos, 27 de novembro de 2024.
GILBERTO DINIZ
Presidente
TELMO PASSARELI
Relator
(assinado digitalmente)
nr IMAnNto assinado nar mein de cartificada dinital ennforme dienncirães enntidas na Medida Provicária 290NN-2/2001 na Reenluirão n 09/2012 à na Naericsão Narme
De. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
Processo 1119928 Consuitta
MG Inteiro teor do parever — Página 3 de 24
NOTA DE TRANSCRIÇÃO
TRIBUNAL PLENO - 28/6/2023
CONSELHEIRO SUBSTITUTO TELMO PASSARELI:
I- RELATÓRIO
Trata-se de consultas formuladas pelos Chefes do Poder Executivo dos Municípios de Casa
Grande, Imbé de Minas e Munhoz, respectivamente, em que são feitos questionamentos acerca
dos limites autorizativos para abertura de crédito suplementar com base na Lei Orçamentária
Anual (LOA), e que, por isso, foram tratadas de modo conjunto, tendo em vista a convergência
das respostas.
A Consulta 1119928, autuada em 27/05/2022, foi formulada pelo senhor Luiz Otávio
Gonçalves, Chefe do Poder Executivo do Município de Casa Grande, que apresentou o seguinte
questionamento (peças | e 2):
1 — A Lei Orçamentária Municipal pode dispor sobre limites de suplementação
individualizados para as fontes de recursos de anulação parcial ou total de dotação, de
superávit financeiro e de excesso de arrecadação?
2 — Caso seja possível, o limite de suplementação de uma fonte de recurso não incidirá na
outra?
3 — Vindo o Município suplementar com fontes de superávit financeiro e excesso de
arrecadação, esse ato não onerará o limite de suplementação deferido pela Lei
Orçamentária para anulação parcial ou total de dotação, sendo que tais fontes de recursos
também possuem limites definidos na Lei Orçamentária?
A consulta foi autuada e distribuída à minha relatoria em 27/05/2022 (peça 3).
A Coordenadoria de Sistematização de Deliberações e Jurisprudência, na peça 5, verificou que
o questionamento proposto pelo consulente ainda não tinha sido objeto de deliberação nos
termos suscitados.
Posteriormente, em 29/09/2022, tendo em vista a similitude dos questionamentos, as Consultas
1120164 e 1127007 foram apensadas à presente, conforme consta no Termo de Apensamento
Juntado à peça 7.
A Consulta 1120164 foi formulada pelo senhor João Batista da Cruz, Chefe do Poder Executivo
do Município de Imbé de Minas, tendo sido apresentado o seguinte questionamento (peças | e
3):
O limite em percentual autorizado em Lei Orçamentária Anual para abertura de créditos
suplementares tendo como fonte a anulação de outras dotações orçamentárias é onerado
por créditos suplementares abertos tendo como fonte o superávit financeiro ou o excesso
de arrecadação autorizados em outra alínea da mesma Lei Orçamentária Anual?
Já a Consulta 1127007, formulada pelo senhor Dorival Amâncio Fróes, Chefe do Poder
Executivo do Município de Munhoz, apresentou os questionamentos a seguir (peça 2):
Poderá a Lei orçamentária estabelecer limite de suplementação diferenciado para cada tipo
de abertura de crédito?
A LOA poderá estabelecer exclusão dos créditos abertos por excesso e/ou superávit do
limite autorizado na Lei Orçamentária, ficando aqueles autorizados pela sua totalidade?
'NnNIMAantn assinado nar mein de cartificada dinital ennfarmea dienncsicãos enntidas na Madida Praovisária 2990N-2/2001 na Resnluirão n 09/2012 à na Naericão Narmºe
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
Em ambos os casos, Processos 1120164 e 1127007, a Coordenadoria de Sistematização de
Deliberações e Jurisprudência esclareceu que os questionamentos propostos pelos consulentes
ainda não tinham sido objeto de deliberação nos termos suscitados.
Após o apensamento das consultas, os autos foram remetidos à 2º Coordenadoria de
Fiscalização dos Municípios em 20/10/2022 para elaboração de estudo técnico acerca da
indagação formulada pelos consulentes, com fundamento no art. 210-C, capur, do Regimento
Interno desse Tribunal.
A unidade técnica entendeu que a matéria seria de competência da Coordenadoria de Análise
de Contas de Governo Municipais (CACGM), consoante o exposto no “art. 39 da Resolução n.
09/2021), que dispõe sobre a estrutura organizacional e as competências das unidades dos
Serviços Auxiliares e da Escola de Contas desta Corte” (peça 8).
Em virtude das competências estabelecidas, e tendo em vista que o tema é afeto ao escopo da
prestação de contas de governo, a unidade técnica, à peça 9, destacou que a análise da consulta
foi realizada em conjunto pela Coordenadoria de Fiscalização e Avaliação da Macrogestão do
Estado (CFAMGE), pela Coordenadoria de Fiscalização e Avaliação da Macrogestão de Belo
Horizonte (CFAMGBH) e pela Coordenadoria de Análise de Contas de Governo Municipais
(CACGM). Desse modo, após análise, conjunta chegaram à seguinte conclusão:
Diante do exposto, esta Unidade Técnica responde ao primeiro questionamento no sentido
de que a Lei Orçamentária Anual não poderá dispor sobre limites de suplementação de
forma individualizada para cada fonte de recurso, uma vez que, o percentual de até 30%
(trinta por cento) sobre o total do orçamento deverá ser único.
Nesse sentido, entende-se que todo crédito suplementar aberto utilizando a autorização da
Lei Orçamentária, independente. da fonte de recurso, deverá onerar o percentual
estabelecido na LOA. Caso contrário, as demais autorizações genéricas seriam análogas a
concessão de créditos ilimitados.
Por outro lado, é facultada a escolha de quais as fontes de recursos serão utilizadas para
compor o limite. Com efeito, nada impede que dentro do limite sejam definidos sublimites
para cada fonte de recurso escolhida, observada as disposições legais, em especial, o que
dispõe o art. 161, inciso XIV da Constituição do Estado de Minas Gerais para a Lei
Orçamentária Anual do Estado.
É o relatório, no essencial.
1I1- FUNDAMENTAÇÃO
Admissibilidade
Conforme dispõe o $ 1º do art. 210-B do Regimento Interno, são pressupostos de
admissibilidade da consulta: (1) estar subscrita por autoridade definida no art. 210 da norma
regimental; (II) referir-se a matéria de competência do Tribunal; (III) versar sobre matéria em
tese e não sobre caso concreto; (IV) conter indicação precisa da dúvida ou da controvérsia
suscitada; (V) referir-se a questionamento não respondido em consultas anteriores, salvo
quando o relator entender pela necessidade de propor a revogação ou reforma da tese vigente.
' Art. 39. A Coordenadoria de Análise de Contas de Governo Municipais tem por finalidade subsidiar a elaboração
do parecer prévio sobre as contas de governo municipais, competindo-lhe:
mnnImMANto assinado nar mein de cartificado dinital ennfarma dienncirães enntidas na Medida Provisária 2990NN-9/2001 na Recsnliirão n 09/2042 à na Naricão Narme
| TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
Processo 11199238 — Consulta
TCEm Inteiro teor do parecer — Página S de 24
No presente caso, as consultas foram apresentadas pelos senhores Luiz Otávio Gonçalves, João
Batista da Cruz e Dorival Amâncio Fróes, Chefes do Poder Executivo dos Municípios de Casa
Grande, Imbé de Minas e Munhoz, respectivamente.
A legitimidade dos consulentes Luiz Otávio Gonçalves e João Batista da Cruz resta comprovada
mediante pesquisa nos resultados das eleições municipais no sítio eletrônico do Tribunal
Regional Eleitoral de Minas Gerais (TRE-MG), conforme comprovantes anexos. Já a
legitimidade do consulente Dorival Amâncio Fróes está comprovada por meio da ata de posse
anexada à peça | do Processo 1127007. Dessa forma, verifica-se que os consulentes são
autoridades competentes para apresentar as consultas, estando, pois, atendido o disposto no art.
210, $ 1º, 1, do Regimento Interno.
As consultas abordam, em síntese, questões relacionadas ao limite de autorização para abertura
de créditos suplementares com base na Lei Orçamentária Anual (LOA), tendo como
fundamentos legais o art. 7º, inciso 1, da Lei Federal 4.320/19640), o art. 43 da Lei Federal
4.320/1964 e o art. 167, inciso V, da Constituição Federal.
Ressalta-se que o Tribunal detém a atribuição de fiscalizar a execução orçamentária e financeira
dos municípios, bem como tem a competência de apreciar as contas prestadas anualmente pelos
chefes do poder executivo dos municípios, nos termos do art. 71, inciso I, da Constituição
Federal(9), reproduzido no art. 76, inciso XI, da Constituição Estadual”), combinado com o art.
75, da Constituição Federal, cumprindo assim o requisito II do $ 1º do art. 210-B do
Regimento Interno.
? Tribunal Regional Eleitoral de Minas Gerais. Resultados e Estatísticas Eleições 2020. Disponível em:
https://appsO1 .tre-mg.jus.br/aplicativos/html/ele2020/consulta.html?p=(filtro:%22resultado-por￾municipio%22 titulo:%22Por%20munic%C3%ADpio%22)H. Acesso em 07/03/2023.
3 Art. 7º. À Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para: 1 — Abrir créditos suplementares até
determinada importância obedecidas as disposições do artigo 43:
? Art. 43, A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para
ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa.
$ 1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não comprometidos:
I - o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;
II - os provenientes de excesso de arrecadação;
II - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados
em Les:
IV - o produto de operações de credito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao poder executivo
realiza-las.
$ 2º Entende-se por superávit financeiro a diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro,
conjugando-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos e as operações de credito a eles
vinculadas.
$ 3º Entende-se por excesso de arrecadação, para os fins deste artigo, o saldo positivo das diferenças acumuladas
mês a mês entre a arrecadação prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercício.
$ 4º Para o fim de apurar os recursos utilizáveis, provenientes de excesso de arrecadação, deduzir-se-á a
importância dos créditos extraordinários abertos no exercício.
; Art. 167. São vedados: [...] V —a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa
e sem indicação dos recursos correspondentes;
é Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas
da União, ao qual compete: [...] |- apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante
parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
7 Art. 76. O controle externo, a cargo da Assembleia Legislativa, será exercido com o auxílio do Tribunal de
Contas, ao qual compete: [...] XI — fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados ou recebidos pelo
Estado, por força de convênio, acordo, ajuste ou instrumento congênere;
* Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização
numento assinado nar mein de cartificada dinital ennfarma dienncsicães enntidas na Madida Provicária 2990N-2/20N01 na Reenlurão n 09/2012 à na Daricão Narme
x TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
Processo É IS — Consutta
MG Inteiro teor do er — Página 6 de 24
Verifica-se ainda que as Consultas 1119928 e 1127007 apresentaram matéria em tese, não
tratando de nenhum caso específico dos jurisdicionados, estando adstritas, em síntese, a
questões relativas à autorização e composição dos limites para abertura de crédito suplementar
com base na LOA, sendo que as controvérsias foram apresentadas de forma clara e precisa, não
gerando dúvidas sobre os questionamentos dos consulentes, o que demonstra o atendimento às
exigências dos incisos III e IV do $ 1º do art. 210-B do Regimento Interno.
Já a Consulta 1120164, contudo, tem contornos de caso concreto na medida em que o
consulente em sua fundamentação traz a análise realizada pelo Tribunal nos autos da prestação
de contas 2020 de Imbé de Minas, processo 1104320 (peça 3).
Portanto, a Consulta 1120164 deve ser inadmitida, em virtude de contrariedade à exigência do
inciso III, do $ 1º do art. 210-B do Regimento Interno.
Além disso, a Coordenadoria de Sistematização de Deliberações e Jurisprudência, em pesquisa
realizada nos sistemas TCJURIS e MAPJURIS Consultas, nos informativos de jurisprudência
e nos enunciados de súmula, verificou que as indagações apresentadas pelos consulentes, nos
exatos termos ora suscitados, ainda não foi objeto de deliberação desta Corte de Contas,
cumprindo, assim, o requisito previsto no inciso V, $ 1º do art. 210-B do Regimento Interno.
Dessa forma, preenchidos os pressupostos de admissibilidade, entendo pela admissão das
Consultas 1119928 e 1127007.
CONSELHEIRO WANDERLEY ÁVILA:
Com o Relator.
CONSELHEIRO CLÁUDIO COUTO TERRÃO:
De acordo.
CONSELHEIRO MAURI TORRES:
De acordo.
CONSELHEIRO JOSÉ ALVES VIANA:
Com o Relator.
CONSELHEIRO DURVAL ÂNGELO:
De acordo com o Relator.
dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos
Municípios.
Parágrafo único. As Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos, que serão
integrados por sete Conselheiros.
'nNniImMANtn assinado nar mein de rartificada dinital ennfarme dienncinães enntidas na Madida Provicsária 2990N-2/2001 na Reenluirão n 09/9012 e na Naricão Narme
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
CONSELHEIRO AGOSTINHO PATRUS:
De acordo com o Relator.
CONSELHEIRO PRESIDENTE GILBERTO DINIZ:
Também acolho a proposta.
FICA ACOLHIDA A PROPOSTA DE VOTO DO RELATOR, NA ADMISSIBILIDADE
DAS CONSULTAS.
CONSELHEIRO SUBSTITUTO TELMO PASSARELI:
Mérito
Conforme relatado, as dúvidas dos consulentes giram em torno das regras relacionadas aos
limites de autorização para abertura de créditos suplementares na Lei Orçamentária Anual —
LOA.
Em síntese, as indagações dos consulentes se resumem aos seguintes questionamentos:
a) A Lei Orçamentária Anual pode dispor sobre limites de suplementação individualizados para as
fontes de recursos de anulação parcial ou total de dotação, de superávit financeiro e de excesso
de arrecadação?
b) A previsão, na LOA, da possibilidade de suplementação por fontes de superávit financeiro e
excesso de arrecadação onera o limite de suplementação por meio de anulação parcial ou total
de dotação?
c) A LOA poderá estabelecer exclusão dos créditos abertos por excesso e/ou superávit do limite
autorizado na Lei Orçamentária, ficando aqueles autorizados pela sua totalidade?
Antes de adentrar no mérito das consultas, considero importante destacar alguns conceitos que
serão utilizados como base para as conclusões deste parecer.
O conceito de orçamento no Brasil está intimamente ligado à ideia de orçamento-programa
promovida pela Organização das Nações Unidas (ONU), conforme ensina James Giacomoni:
No Brasil, assim como nos demais países latino-americanos, a idealização do orçamento
moderno esteve e, de certa maneira, ainda está representada no chamado Orçamento￾programa, conjunto de conceitos e disposições técnicas sistematizado originalmente pela
Organização das Nações Unidas (ONU).º*)
A definição de orçamento-programa para a ONU, por sua vez, dá ênfase às realizações e não às
aquisições de produtos desacompanhados de suas finalidades, tendo em vista ser
[...] um sistema em que se presta particular atenção às coisas que um governo realiza mais
do que às coisas que adquire. As coisas que um governo adquire, tais como serviços
pessoais, provisões, equipamentos, meios de transporte etc., não são, naturalmente, senão
meios que emprega para o cumprimento de suas funções. O
? GIACOMONI, James. Orçamento Público. 17. Ed. São Paulo: Atlas, 2018, p. 173.
1º NAÇÕES UNIDAS. Manual de orçamento por programas e realizações. Rio de Janeiro: Ministério do
Planejamento e Coordenação Geral, 1971, p.127.
nNeIIMANtn asciNnadn nar main de cartificada dinital ennfarma dienncicrãoes enntidas na Madida Provisária 290NN-2/20N1 na Recnluirão n 09/9012 à na Daricão Narme
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
D,; o 0073 O Í sutta TCEmo r do parever — Página 8 de 24
Dessa forma, consoante destacado no estudo técnico, o orçamento público é caracterizado pelo
estabelecimento de objetivos e metas a serem alcançados por meio de programas de trabalho,
sendo que, para a realização desses programas, são consignados créditos iniciais nas dotações
das leis orçamentárias, os quais se consubstanciam em autorizações para a realização de
despesas. Todavia, algumas dessas despesas podem se revelar insuficientemente dotadas,
gerando a necessidade de reforço por meio de abertura de créditos suplementares.
Importante ressaltar que, pelo princípio da exclusividade, previsto no art. 165, $8º, da
Constituição Federal de 1988, “a lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à
previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para
abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por
antecipação de receita, nos termos da lei”.
Por sua vez, a Lei Federal 4.320/1964, em seu art. 7º, inciso 1, dispõe que a LOA poderá conter
autorização ao Poder Executivo para “abrir créditos suplementares até determinada
importância, obedecidas as disposições do artigo 43”.
Portanto, o ordenamento Jurídico brasileiro permite que na lei orçamentária anual seja
autorizada a abertura de créditos suplementes.
Todavia, cumpre destacar que, embora na LOA possa constar autorização para a abertura de
créditos suplementares, essa autorização deve ser limitada, uma vez que o art. 167, VII, da
Constituição Federal de 1988, veda expressamente a concessão ou utilização de créditos
ilimitados.
Em relação às fontes para suplementação que podem estar previstas na LOA, o $1º do art. 43
da Lei Federal 4.320/1964) estabelece que os recursos passíveis de serem utilizados para
abertura de créditos suplementares são: i) o superávit financeiro apurado em balanço
patrimonial do exercício anterior; ii) os provenientes de excesso de arrecadação; 111) os
resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais,
autorizados em lei; e iv) o produto de operações de crédito autorizadas, em forma que
juridicamente possibilite ao Poder Executivo realizá-las.
Ainda em se tratando do estabelecimento de limites na LOA para suplementação, a unidade
técnica destacou o prejulgamento de tese fixado na Consulta 742472?), segundo o qual “não
pode a Lei Orçamentária ou mesmo outro diploma legal no Município, admitir a abertura de
!! Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para
ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa.
$ 1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não comprometidos:
I - o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;
II - os provenientes de excesso de arrecadação;
III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados
em Lei;
IV - o produto de operações de credito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao poder executivo
realiza-las.
$ 2º Entende-se por superávit financeiro a diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro,
conjugando-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos e as operações de credito a eles vinculadas.
$ 3º Entende-se por excesso de arrecadação, para os fins deste artigo, o saldo positivo das diferenças acumuladas
mês a mês entre a arrecadação prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercício.
$ 4º Para o fim de apurar os recursos utilizáveis, provenientes de excesso de arrecadação, deduzir-se-a a
importância dos créditos extraordinários abertos no exercício.
À Consulta 742472. Relator Conselheiro Wanderley Ávila. Sessão: 07/05/2008.
nNruIMAanNto assinado nar mein de certificada dinital ennfarmea dienncsicães enntitas na Madida Provicária 290N-2/2001 na Recenhirão n 09/2012 é na Dericão Narmes
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
TCE
esso 1119928 Ce
MG Inteiro ter do parecer — Pág
créditos suplementares, sem indicar o percentual sobre a receita orçada municipal, limitativo à
suplementação de dotações orçamentárias previstas no Orçamento”.
Portanto, segundo entendimento deste Tribunal, a autorização para abertura de créditos
suplementares, se não o for por determinada importância, deve sempre estar limitada por um
percentual sobre o orçamento previsto.
O Tribunal considera que a autorização para a abertura de créditos suplementares “sem estipular
limite percentual, contraria normas do Direito Financeiro e de Finanças Públicas, bem como
desrespeita os princípios da limitação dos créditos orçamentários e da exclusividade, em ofensa
ao disposto nos arts. 165, 88º, e 167, VII, da Constituição Federal, bem como ao estabelecido
no art. 5º, $ 4º, da LRF".
De fato, a autorização prévia e genérica para suplementações, desacompanhada de um limite
percentual inequívoco, configura concessão de créditos ilimitados, o que é vedado
expressamente pelo art. 167, VII, da Constituição Federal de 19880%, Além disso, não atende
ao interesse público, nem às exigências das características qualitativas da informação contábil
que devem ser transmitidas de forma clara, precisa e transparente.
Assim, quando a lei orçamentária anual estabelecer autorização prévia para a abertura de
créditos suplementares, independentemente dessa suplementação se dar por uma ou mais fontes
de recursos previstas no $1º do art. 43, da Lei Federal 4.320/1964, sem determinar a importância
autorizada, é imprescindível que essa autorização seja limitada por percentual incidente sobre
o orçamento previsto.
Já no que se refere ao limite total de autorização para abertura de créditos suplementares com
base na LOA, a unidade técnica destacou que o Tribunal tratou recentemente desse tema na
Consulta 1110006”) ao ser questionado acerca da possibilidade de “proposta de lei de alteração
de limite para abertura de créditos suplementares acima de 30% no decorrer do exercício
financeiro”. Durante a votação, o relator, Conselheiro Wanderley Ávila, após encampar o voto
do Conselheiro Cláudio Couto Terrão, apresentou a seguinte resposta à indagação do
consulente:
O ordenamento jurídico atual não estabelece expressamente limitação percentual à
suplementação de créditos orçamentários durante o exercício financeiro, embora o
princípio do planejamento imponha ao gestor e ao legislador que as alterações do
orçamento sejam feitas sob a égide da proporcionalidade e da razoabilidade, sob pena de
descaracterização das leis orçamentárias.
A adoção de uma baliza, como a de 30% (trinta por cento) sobre o total do orçamento, pode
ser útil como referência para avaliação da proporcionalidade e da razoabilidade, sem
prejuízo de as circunstâncias do caso concreto conduzirem a conclusões quanto à eventual
irregularidade da suplementação, seja com percentuais superiores ou inferiores a essa
baliza.
Salienta-se que a jurisprudência deste Tribunal é firme no sentido de, em regra, não considerar
proporcional e razoável a previsão, na LOA, de suplementações que ultrapassem 30% do valor
do orçamento, visto que percentuais mais elevados indicam falta de planejamento do gestor.
Nesses casos, geralmente é emitida recomendação para que a autorização para abertura de
13 Processo 1104320. Relator Conselheiro Durval Ângelo. Sessão 07/12/2021.
14 Art. 167. São vedados: [...] VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;
!5 Consulta 1110006. Relator: Conselheiro Wanderley Avila. Sessão: 09/10/2022.
nrIMANtN assinada NAar MAIN de cartificada dinital ennforma dienncsirães enntidas na Madida Provicária 2990NN-2/20N01 na Reenluirão n N9/290129 é na Narisão Narme
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
Proces
TCEwc Inteiro r do parecer — Página 10 de 24
so 1119938 - Consuita
créditos suplementares, com base na lei orçamentária anual, não ultrapassasse esse percentual,
conforme pareceres prévios emitidos nas Prestações de Contas 9870546) e 1120854”.
Portanto, já está consolidado neste Tribunal o entendimento de que a autorização para abertura
de créditos suplementares com base na LOA, em regra, não deve ultrapassar 30% do valor do
orçamento, pois percentuais mais elevados indicam desvirtuamento do orçamento-programa,
configurando falta de planejamento.
Todavia, cumpre destacar, conforme entendimento firmado na Consulta 1110006, que a adoção
da baliza de 30% (trinta por cento) sobre o total do orçamento, “pode ser útil como referência
para avaliação da proporcionalidade e da razoabilidade”, o que não obsta que, na análise do
caso concreto, seja verificada irregularidade da suplementação com percentuais superiores ou
até mesmo inferiores a essa baliza.
Nesse contexto, conquanto seja possível a previsão de abertura de créditos suplementares na
LOA com base nas fontes diversas de recursos previstas no $1º do art. 43, da Lei Federal
4.320/1964, é imprescindível que essa autorização observe o parâmetro considerado razoável
por este Tribunal, ou seja, que o total da suplementação autorizada, considerando todas as fontes
de recursos, não ultrapasse 30% do total do orçamento previsto.
Noutras palavras, tendo em vista o entendimento consolidado deste Tribunal no sentido de que,
em regra, não se mostra proporcional e razoável a previsão na LOA de suplementação acima
de 30% do valor do orçamento, não restam dúvidas de que, quando na LOA for autorizada a
abertura de créditos suplementares com base em mais de uma fonte de recursos, o total da
suplementação, considerando todas as fontes de recursos, deve observar a baliza de 30% do
orçamento.
Nesse sentido, também foi a conclusão da unidade técnica no relatório de peça 9:
Portanto, diante da leitura conjunta das Consultas já mencionadas e da recomendação deste
Tribunal de que nas Leis Orçamentárias não sejam incluídos dispositivos contendo a figura
do “não onera”, esta Unidade Técnica entende que o percentual de até 30% (trinta por
cento) sobre o total do orçamento deverá ser composto pelas fontes de recursos previstas
no art. 43 da Lei nº 4.320/64, sem a possibilidade de exclusão do limite por outras
autorizações genéricas.
A unidade técnica destacou, ainda, que, dentro da proporção de até 30% do orçamento previsto,
podem ser definidos sublimites para cada fonte de recurso. Todavia, ponderou que esses
sublimites poderiam “engessar” a flexibilidade do orçamento, por não ser possível mensurar os
resultados do excesso de arrecadação ou do superávit financeiro quando da elaboração do
projeto da lei orçamentária anual.
Nesse ponto, cumpre destacar que compete ao Poder Público, de acordo com a sua realidade,
com fulcro nos objetivos e as metas a serem alcançados por meio de programas de trabalho
definidos no orçamento público, estabelecer limite único para a abertura de créditos com
recursos de todas as fontes previstas na LOA ou de limites individualizados contemplando cada
fonte de recursos.
Noutras palavras, o Poder Público, com base em sua realidade, levando em conta as
expectativas de arrecadação de receitas e a fixação das despesas, pode estabelecer um limite
'6 Processo 987054. Relator: Conselheiro Wanderley Ávila. Sessão: 24/08/2017.
!7 Processo 1120854. Relator: Conselheiro em Exercício Adonias Monteiro. Sessão: 13/10/2022.
wimantn ascinado nor main de cartificada dinital ennfnrma dienncirães enntidas na Medida Provicária 290N-2/90N01 na Recnlurão n N9/9012 à na Narigão Narme
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
Processo 1119938 - Consulta
TCEwm Inteiro teor do aa Página 11 de 24
global, na LOA, que abarque todas as fontes de suplementações nela previstas, ou fixar limites
individualizados para cada fonte de recursos destinada à suplementação.
Por exemplo, quando da elaboração e aprovação do projeto de lei orçamentária anual, o Poder
Público pode prever, na LOA, autorização para a abertura de créditos suplementares, até
determinada importância ou até um percentual delimitado do orçamento previsto, com recursos
de anulação parcial ou total de dotação, superávit financeiro do exercício anterior e excesso de
arrecadação. Nesse caso ele estará optando por ter uma maior flexibilidade no uso das fontes
para suplementação.
Por outro lado, o Poder Público, considerando o mesmo limite, em determinado valor ou
percentual do orçamento previsto, pode optar por autorizar previamente com limites
individualizados por fonte de suplementação.
Portanto, havendo previsão na LOA de abertura de créditos suplementares com base na
anulação de dotações, no excesso de arrecadação e no superávit financeiro, deve-se fixar na lei
orçamentária um valor ou percentual máximo geral para todas as fontes de recursos, com ou
sem limites específicos para suplementação em cada uma dessas fontes, devendo o total ser
fixado com lastro no orçamento previsto, observada, em regra, a baliza dos 30% considerada
razoável nos termos da Consulta 1110006.
Cumpre destacar, conforme relatado pela unidade técnica à peça 9, que este Tribunal tem
recomendado reiteradamente que, nas leis orçamentárias, não sejam incluídos dispositivos
contendo a figura do “não onera o limite” para não computar o valor dos créditos suplementares
vinculados ao percentual da LOA, por ser, na prática, ato análogo à concessão de créditos
ilimitados.
De acordo com o entendimento que este Tribunal tem apresentado quando da análise das
prestações de contas, não é possível excluir do percentual total autorizativo para suplementação
previsto na LOA os créditos suplementares abertos com recursos do superávit financeiro do
exercício anterior ou do excesso de arrecadação, uma vez que essa situação se amoldaria à
hipótese de concessão de créditos ilimitados, o que é vedado pelo art. 167, inciso VII, da
Constituição Federal de 1988.
Desse modo, quando na LOA houver previsão de autorização para abertura de créditos
suplementares com fundamento na anulação de dotações, no excesso de arrecadação e no
superávit financeiro, oPoder Público, em regra, deve estabelecer um valor ou percentual de
suplementação geral, que abarque todas essas fontes, ou fixar valores ou percentuais máximos
para cada fonte, mas em qualquer caso não se deve ultrapassar o limite considerado razoável
pelo Tribunal, nos termos da Consulta 1110006.
Assim, na hipótese de ser fixado um percentual geral de suplementação para todas as fontes de
recursos previstas para suplementação, não restam dúvidas que a abertura de créditos com base
em uma fonte impactará a autorização para a abertura de crédito com recursos de outras fontes.
Por outro lado, se o Poder Público optar por estabelecer na LOA limites individualizados, por
fonte de suplementação, a abertura de créditos com base em uma fonte não repercutirá no limite
das demais. Todavia, nesse caso, é importante que esses limites individualizados sejam
definidos pela fixação de valores ou percentuais sobre o orçamento previsto.
Assim, a autorização segregada sem a indicação de determinada importância ou percentual
específico para uma ou mais fontes de recursos, determinada apenas com base no total apurado
do superávit financeiro e do excesso de arrecadação, por exemplo, além de afrontar o disposto
no 167, VII, da Constituição Federal, por caracterizar concessão de créditos ilimitados, pode
nNaIMANtnA assinada nar main de cartificada dinital ennfnrmea dienncirÃães enntias na Madida Provisária 99NN-2/20N01 na Recnlhirão n 09/9012 à na Daricsão Norms
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
Processo 11199238 — Consuita
TCEm Inteiro teor do parecer — Página
comprometer a previsibilidade da autorização dada pelo Poder Legislativo ao Poder Executivo
ao aprovar a LOA.
Na realidade, autorizar previamente na LOA suplementações de forma ilimitada com base no
excesso de arrecadação e no superávit financeiro, como indagado pelos consulentes, é omesmo
que dar um cheque em branco ao Chefe do Poder Executivo para alocar os eventuais e incertos
recursos nos programas que escolher, sem que haja qualquer participação do Poder Legislativo,
nem mesmo em relação ao montante que se está previamente autorizando.
Isso porque o excesso de arrecadação é fato futuro e incerto, cujo valor não se pode prever no
orçamento (se pudesse ser previsto, seria receita que nele deveria constar para se arrecadar);
quanto ao superávit financeiro, na situação ideal, quando da elaboração do orçamento ainda não
se tem certeza da sua ocorrência ou não se lhe apurou o montante (mas na eventualidade de
indesejado atraso na elaboração, envio ou apreciação da lei orçamentária, pode já ser certo, ou
até mesmo ter sido apurado o seu montante).
Nesse sentido, destaco o seguinte trecho do relatório técnico, quanto à previsão de autorizações
segregadas sem limitação na LOA (p. 6 da peça 9):
Mais especificamente a respeito das fontes de recursos mencionadas pelos Consulentes
(Superávit Financeiro e Excesso de Arrecadação), entende-se que uma autorização
segregada poderá comprometer a previsibilidade da autorização dada pelo Poder
Legislativo ao Poder Executivo. Com efeito, não é possível determinar, no momento da
elaboração da LOA, o valor que será apurado para ambas as fontes. Assim, caso o ente
tenha um excesso de arrecadação ou superávit financeiro extraordinariamente maior que o
razoável, todo o valor estaria desde já autorizado, sem conhecimento prévio do Poder
Legislativo de quais os programas e ações seriam contemplados.
Dessa forma, a fixação de limites de suplementação, autorizada previamente, de forma
segregada, com base em valor ou percentual do orçamento previsto, permite que o Poder
Legislativo, quando já atingido o limite previsto na LOA, participe novamente das escolhas das
políticas públicas, de modo a contribuir para que os recursos sejam alocados em programas de
interesse da sociedade, por meio da aprovação de nova lei, específica, autorizativa da abertura
de crédito suplementar.
Para ilustrar o entendimento ora apresentado, cito os processos 11045378) e 11205910”, em
que as leis orçamentárias anuais dos Municípios de José Raydan e Jampruca previram abertura
de créditos suplementares com recursos do excesso de arrecadação e do superávit financeiro,
com limites de suplementação individualizados, porém sem limitá-los a valor ou percentual do
orçamento previsto, como para outras fontes (grifo nosso):
Art. 6º — Fica o Poder Executivo autorizado a:
1 — abrir créditos adicionais suplementares até o limite de 20% do valo total do orçamento
nas dotações que se fizerem insuficientes durante a execução orçamentária de 2020,
podendo, para tanto, utilizar-se da anulação parcial e/ou total de dotações conforme dispõe
o art. 43 da Lei 4.320/1964.
II — abrir créditos suplementares às dotações do orçamento para o exercício de 2020,
utilizando a totalidade do limite apurado do excesso de arrecadação efetivamente realizado;
!8 Processo 1104537. Relator: Conselheiro Substituto Telmo Passareli. Sessão: 28/04/2022.
1 Processo 1120591. Relator: Conselheiro Substituto Telmo Passareli. Sessão: 10/11/2022.
'NfNIMANntn ascinado nar maia de cartificada dinital ennforme dienncicÃãos enntitas na Medida Provisária 990NN-2/2NN1 na Reenlurão n 09/2012 é na Naricão Narme
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
TCEwmo inteir mera ; ; | Pr re le 24
IM — abrir créditos suplementares às dotações do orçamento para O exercício de 2020,
utilizando a totalidade do limite do superávit financeiro apurado no exercicio anterior;
(LOA do Município de José Raydan, Processo 1104537)
Art. 6º —Fica o Poder Executivo autorizado a:
I-— a abrir créditos adicionais suplementares até o limite de 5% do valor total do orçamento
nas dotações que se fizerem insuficientes durante a execução orçamentária de 2021,
podendo, para tanto, utilizar-se de anulação parcial e/ ou total de dotações conforme dispõe
o art. 43 da Lei 4.320/64.
II — abrir créditos suplementares às dotações do orçamento para o exercício de 2021,
utilizando a totalidade do limite apurado do excesso de arrecadação efetivamente realizado;
IM — abrir créditos suplementares às dotações do orçamento para o exercício de 2021,
utilizando a totalidade do limite do superávit financeiro apurado no exercício anterior;
(LOA do Município de Jampruca, Processo 1120591)
No Processo 1104537, relativo ao Município de José Raydan, este Tribunal, considerando a
soma das autorizações de suplementação pela anulação de dotação, excesso de arrecadação e
superávit financeiro (incisos 1, Il e III do art. 6º da LOA), concluiu que o percentual total de
suplementação foi equivalente a 67,18% do orçamento previsto, o que considerou excessivo,
tendo em vista a baliza de 30% sobre o total do orçamento.
Já no Processo 1120591, referente ao Município de Jampruca, levando em conta as autorizações
para suplementação previstas nos incisos 1, II e III do art. 6º da LOA, este Tribunal também
considerou que o percentual total de suplementação ultrapassou o limite considerado razoável,
uma vez que foi apurado o equivalente a 49,42% do orçamento previsto para as suplementações
autorizadas.
Cumpre destacar que, nos dois exemplos acima, o Tribunal considerou aceitável a previsão de
abertura de créditos suplementares com limites de suplementação individualizados, o que não
significa necessariamente descaracterização do orçamento público como instrumento de
planejamento. Todavia, em razão da extrapolação do limite tido como razoável pelo Tribunal,
diante da ausência de fixação de limite percentual para as suplementações por excesso de
arrecadação e superávit financeiro, houve a expedição de recomendação para os Poderes
Executivo e Legislativo, para que houvesse aprimoramento do processo de planejamento, de
forma que o orçamento represente o melhor possível as demandas sociais e as ações de governo,
evitando expressivos ajustes orçamentários pela utilização de altos percentuais de
suplementação.
Portanto, o que se percebe é que, na esteira da jurisprudência deste Tribunal, a análise da baliza
dos 30% sobre o orçamento previsto deve ser realizada de forma conjunta, considerando todas
as fontes de recursos previstas na LOA para a abertura de créditos suplementares.
Ou seja, não há como a previsão de abertura de créditos suplementares com base em uma
determinada fonte de recursos, como o superávit financeiro ou o excesso de arrecadação, não
“onerar” o limite de suplementação de outra fonte de recurso como, por exemplo, a anulação
de dotações. Se houver limites individualizados, cada fonte contabilizará somente o crédito que
lhe corresponde. Mas em todo caso a baliza dos 30% (como regra) do orçamento, considerando
todas as fontes, deve ser respeitada.
Nos dois exemplos citados, depreende-se que o Tribunal considerou elevado o percentual total
de suplementação de dotações consignado nas respectivas leis orçamentárias,
descaracterizando, assim, o orçamento aprovado, o que indica o desvirtuamento do orçamento￾programa, configurando falta de planejamento, fato que motivou a expedição de recomendação.
wimeantn ascinado nar mein de cartificadae dinital ennforma dienncirÃos enntidas na Madida Provisária 290NN-2/2001 na Raenlhicão n 09/9012 à na Daericsão Narme
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
Processo 1119928 — Consulta
TCEwm Inteiro teor do parecer — Página 14 de 24
Neste sentido, a estipulação de limites individualizados para cada fonte de recursos seria
possível, mas é necessária a indicação do valor ou percentual autorizado com base no orçamento
do município, e não autorização genérica com base no total apurado do excesso de arrecadação
e do superávit financeiro. Ou seja, não é possível a autorização de suplementação com base no
valor total do excesso de arrecadação ou no valor total do superávit financeiro apurado no
exercício anterior, devendo a autorização para abertura de créditos suplementares com recursos
dessas fontes ser sempre delimitada por um valor ou percentual incidente sobre o orçamento
previsto (de maneira geral ou individualizada), atendido o disposto na Consulta 1110006.
Ante o exposto, conclui-se que a lei orçamentária anual poderá dispor sobre limites de
suplementação individualizados para as fontes de recursos de anulação parcial ou total de
dotações, superávit financeiro do exercício anterior e excesso de arrecadação. No entanto, a
autorização para abertura de créditos suplementares, mesmo quando contemple mais de uma
fonte de recursos prevista no & 1º do art. 43 da Lei Federal 4.320/1964, havendo ou não previsão
de suplementação em valores ou percentuais individualizados por fonte, deverá observar, em
regra, um limite prudencial e razoável sobre o orçamento total, conforme deliberado na
Consulta 1110006, sob pena de desvirtuamento do orçamento-programa e caracterizar falta de
planejamento.
IM - CONCLUSÃO
Em face do exposto, proponho a não admissão da Consulta 1120164, tendo em vista a ausência
do preenchimento do requisito de admissibilidade previsto no art. 210-B, $ 1º, III, do Regimento
Interno. Ainda em admissibilidade, proponho que sejam admitidas as Consultas 1119928 e
1127007, por estarem preenchidos os pressupostos estabelecidos no $ 1º do art. 210-B da norma
regimental.
Por conseguinte, respondendo aos questionamentos formulados pelos consulentes nas
Consultas 1119928 e 1127007, proponho que seja fixado prejulgamento de tese, com caráter
normativo, nos seguintes termos:
1. A lei orçamentária anual poderá dispor sobre limites de suplementação
individualizados para as fontes de recursos de anulação parcial ou total de
dotação, superávit financeiro do exercício anterior e excesso de arrecadação.
2. A autorização para abertura de créditos suplementares, mesmo quando
contemple mais de uma fonte de recursos prevista no $1º do art. 43 da Lei
Federal 4.320/1964, havendo ou não previsão de suplementação em valores
ou percentuais individualizados por fonte, deve observar o disposto na
Consulta 1110006 sobre o limite razoável em relação ao total do orçamento
previsto, sob pena de desvirtuamento do orçamento-programa e caracterizar
falta de planejamento.
3. A previsão, na lei orçamentária anual, de autorização de suplementação com
base no total do excesso de arrecadação ou no total do superávit financeiro
apurado no exercício anterior viola o princípio da vedação à concessão de
créditos ilimitados, previsto no inciso VII do art. 167 da Constituição da
República de 1988, devendo a autorização prévia para abertura de créditos
suplementares com base nessas fontes de recursos ser sempre delimitada por
valor ou percentual incidente sobre o orçamento previsto, com observância
aos termos da Consulta 1110006 deste Tribunal.
Por fim, após o cumprimento das disposições regimentais contidas do art. 210-D do Regimento
Interno, arquivem-se os autos.
!imantn ascinado nar mein de cartificada dinital ennfarma dienncinãos enntidas na Madida Provisária 299NN-9/9NN1 na Reesnhirão n N9/20129 à na Daricão Narms
a TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
Processo 1119928 - Consulta
MG Inteiro teor do parecer — Página 15 de 24
CONSELHEIRO WANDERLEY ÁVILA:
Com o Relator.
CONSELHEIRO CLÁUDIO COUTO TERRÃO:
Com o Relator.
CONSELHEIRO MAURI TORRES:
Peço vista, senhor Presidente.
CONSELHEIRO PRESIDENTE GILBERTO. DINIZ:
VISTA DA CONSULTA CONCEDIDA AO CONSELHEIRO MAURI TORRES QUANTO
AO MERITO.
(PRESENTE À SESSÃO O PROCURADOR-GERAL MARCÍLIO BARENCO CORRÊA DE
MELLO.)
RETORNO DE VISTA
NOTA DE TRANSCRIÇÃO
TRIBUNAL PLENO - 10/4/2024
CONSELHEIRO MAURI TORRES:
I- RELATÓRIO
Trata-se de consultas formuladas pelos Chefes do Poder Executivo dos Municípios de Casa
Grande, Imbé de Minas e Munhoz, conforme prerrogativa inserta no inciso I do art. 210 do
Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (RITCEMG), nos
seguintes termos:
Consulta n. 1119928
1 — A Lei Orçamentária Municipal pode dispor sobre limites de suplementação
individualizados para as fontes de recursos de anulação parcial ou total de dotação, de
superávit financeiro e de excesso de arrecadação?
2 — Caso seja possível, o limite de suplementação de uma fonte de recurso não incidirá na
outra?
3 — Vindo o Município suplementar com fontes de superávit financeiro e excesso de
arrecadação, esse ato não onerará o limite de suplementação deferido pela Lei
Orçamentária para anulação parcial ou total de dotação, sendo que tais fontes de recursos
também possuem limites definidos na Lei Orçamentária?
1imantn assinado nar main de certificado dinital ennfarma dienncicãoes enntidas na Madida Provisária 290N-2/2001 na Raenlurão n N9/900129 é na Daricsão Narme
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
”
MG Inte r do parecer — Página
Consulta n. 1120164
O limite em percentual autorizado em Lei Orçamentária Anual para abertura de créditos
suplementares tendo como fonte a anulação de outras dotações orçamentárias é onerado
por créditos suplementares abertos tendo como fonte o superávit financeiro ou o excesso
de arrecadação autorizados em outra alínea da mesma Lei Orçamentária Anual?
Consulta n. 1127007
Poderá a Lei orçamentária estabelecer limite de suplementação diferenciado para cada tipo
de abertura de crédito?
A LOA poderá estabelecer exclusão dos créditos abertos por excesso e/ou superávit do
limite autorizado na Lei Orçamentária, ficando aqueles autorizados pela sua totalidade?
Na sessão do Tribunal Pleno do dia 28/06/2023, as Consultas 11199298 e 1127007 foram
admitidas, e a Consulta 1120164, por apresentar contornos de caso concreto, foi inadmitida.
Na sequência, o Conselheiro Substituto Telmo Passareli submeteu aos membros do Tribunal
Pleno sua proposta de voto, consubstanciada na seguinte conclusão:
Por conseguinte, respondendo aos questionamentos formulados pelos consulentes nas
Consultas 1119928 e 1127007, proponho que seja fixado prejulgamento de tese, com
caráter normativo, nos seguintes termos:
1. A lei orçamentária anual poderá dispor sobre limites de suplementação individualizados
para as fontes de recursos de anulação parcial ou total de dotação, superávit financeiro do
exercicio anterior e excesso de arrecadação.
2. A autorização para abertura de créditos suplementares, mesmo quando contemple mais
de uma fonte de recursos prevista no $1º do art. 43 da Lei Federal 4.320/1964, havendo ou
não previsão de suplementação em valores ou percentuais individualizados por fonte, deve
observar o disposto na Consulta 1110006 sobre o limite razoável em relação ao total do
orçamento previsto, sob pena de desvirtuamento do orçamento-programa e caracterizar
falta de planejamento.
3. A previsão, na lei orçamentária anual, de autorização de suplementação com base no
total do excesso de arrecadação ou no total do superávit financeiro apurado no exercício
anterior viola o princípio da vedação à concessão de créditos ilimitados, previsto no inciso
VII do art. 167 da Constituição da República de 1988, devendo a autorização prévia para
abertura de créditos suplementares com base nessas fontes de recursos ser sempre
delimitada por valor ou percentual incidente sobre o orçamento previsto, com observância
aos termos da Consulta 1110006 deste Tribunal.
Iniciada a votação da matéria de mérito, os Conselheiros Wanderley Ávila e Cláudio Couto
Terrão manifestaram-se de acordo com a proposta de voto do relator.
Naquela assentada, pedi vista para analisar mais detidamente o tema.
É, em síntese, o relatório.
1I- FUNDAMENTAÇÃO
Conforme anotou o relator das consultas, as dúvidas dos consulentes giram em torno das regras
relacionadas aos limites de autorização para abertura de créditos suplementares na Lei
Orçamentária Anual - LOA.
No entendimento do Conselheiro Substituto Telmo Passareli, submetido ao Tribunal Pleno em
28/06/2023,
a lei orçamentária anual poderá dispor sobre limites de suplementação individualizados
para as fontes de recursos de anulação parcial ou total de dotações, superávit financeiro do
nimMAanto ascinado nar mein de cartificada dinital ennforma dienncsicãos enntidas na Madida Provisária 2990NN-2/2N01 na Reenhirão 109/9012 à na Naricão Narme
Dr. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
TCEwm aietes r Ído parecer — Página 17 de 24
1119938 — Consuita
exercício anterior e excesso de arrecadação. No entanto, a autorização para abertura de
créditos suplementares, mesmo quando contemple mais de uma fonte de recursos prevista
no $ 1º do art. 43 da Lei Federal 4.320/1964, havendo ou não previsão de suplementação
em valores ou percentuais individualizados por fonte, deverá observar, em regra, um limite
prudencial e razoável sobre o orçamento total, conforme deliberado na Consulta 1110006,
sob pena de desvirtuamento do orçamento-programa e caracterizar falta de planejamento.
Com efeito, após examinar detidamente a matéria, verifiquei que a proposta do relator está
alinhada ao posicionamento desta relatoria no tocante à abertura de créditos suplementares, de
modo que acolho integralmente a proposta de parecer apresentada.
MM - CONCLUSÃO
Em face do exposto, após examinar detidamente a matéria, acolho integralmente a proposta de
parecer apresentada pelo relator Conselheiro Substituto Telmo Passareli em resposta às
presentes consultas, por seus próprios e jurídicos fundamentos.
E como voto.
CONSELHEIRO SUBSTITUTO HAMILTON COELHO:
De acordo com o Relator.
CONSELHEIRO AGOSTINHO PATRUS:
De acordo com o Relator.
CONSELHEIRO PRESIDENTE GILBERTO DINIZ:
Vou pedir vista quanto ao mérito.
VISTA CONCEDIDA À PRESIDÊNCIA QUANTO AO MÉRITO.
(PRESENTE À SESSÃO O PROCURADOR-GERAL MARCÍLIO BARENCO CORRÊA DE
MELLO.)
RETORNO DE VISTA
NOTA DE TRANSCRIÇÃO
TRIBUNAL PLENO - 27/11/2024
CONSELHEIRO PRESIDENTE GILBERTO DINIZ:
I- RELATÓRIO
Trata-se de consultas formuladas pelos Chefes do Poder Executivo dos Municípios de Casa
Grande, Imbé de Minas e Munhoz, respectivamente, e que abordam temas afetos aos limites
autorizativos para abertura de crédito suplementar com base em autorização contida na Lei
Orçamentária Anual - LOA, nos seguintes termos:
'fumMantn assinado nar mein de cartificada dinital ennformea dienncsicães enntidas na Medida Provisária 99NN-2/20N1 na Resnhicão n 09/9019 à na Narisão Naorme
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
Processo 11199238 — Consulta
TCEwmo Inteiro teor do parecer — Página 18 de 24
Consulta nº 1.119.928
1 — A Lei Orçamentária Municipal pode dispor sobre limites de suplementação
individualizados para as fontes de recursos de anulação parcial ou total de dotação, de
superávit financeiro e de excesso de arrecadação?
2 — Caso seja possível, o limite de suplementação de uma fonte de recurso não incidirá na
outra?
3 — Vindo o Município suplementar com fontes de superávit financeiro e excesso de
arrecadação, esse ato não onerará o limite de suplementação deferido pela Lei
Orçamentária para anulação parcial ou total de dotação, sendo que tais fontes de recursos
também possuem limites definidos na Lei Orçamentária?
Consulta nº 1.120.164
O limite em percentual autorizado em Lei Orçamentária Anual para abertura de créditos
suplementares tendo como fonte a anulação de outras dotações orçamentárias é onerado
por créditos suplementares abertos tendo como fonte o superávit financeiro ou o excesso
de arrecadação autorizados em outra alínea da mesma Lei Orçamentária Anual?
Consulta nº 1.127.007
Poderá a Lei orçamentária estabelecer limite de suplementação diferenciado para cada tipo
de abertura de crédito?
A LOA poderá estabelecer exclusão dos créditos abertos por excesso e/ou superávit do
limite autorizado na Lei Orçamentária, ficando aqueles autorizados pela sua totalidade?
Na Sessão de 28/6/2023, à unanimidade, foram admitidas as Consultas nº 1.119.998 e
1.127.007. Por sua vez, a Consulta nº 1.120.164 foi inadmitida, por configurar caso concreto,
visto que o consulente, em sua fundamentação, trouxe a análise realizada nos autos do Processo
nº 1.104.320, concernente à prestação de contas do exercício financeiro de 2020, de
responsabilidade do então Prefeito do Município de Imbé de Minas.
No mérito, o Relator, Conselheiro Substituto Telmo Passareli, respondendo aos
questionamentos formulados pelos consulentes, propôs que fosse fixado prejulgamento de tese,
com caráter normativo, nos seguintes termos:
1. A lei orçamentária anual poderá dispor sobre limites de suplementação
individualizados para as fontes de recursos de anulação parcial ou total de
dotação, superávit financeiro do exercício anterior e excesso de arrecadação.
2. A autorização para abertura de créditos suplementares, mesmo quando
contemple mais de uma fonte de recursos prevista no $1º do art. 43 da Lei
Federal 4.320/1964, havendo ou não previsão de suplementação em valores
ou percentuais individualizados por fonte, deve observar o disposto na
Consulta 1110006 sobre o limite razoável em relação ao total do orçamento
previsto, sob pena de desvirtuamento do orçamento-programa e caracterizar
falta de planejamento.
3. A previsão, na lei orçamentária anual, de autorização de suplementação com
base no total do excesso de arrecadação ou no total do superávit financeiro
apurado no exercício anterior viola o princípio da vedação à concessão de
créditos ilimitados, previsto no inciso VII do art. 167 da Constituição da
República de 1988, devendo a autorização prévia para abertura de créditos
suplementares com base nessas fontes de recursos ser sempre delimitada por
inumeanta assinado nar mein da cartificada dinital ennforma dienncicães enntidas na Madida Provisária 29NN-2/2NN1 na Recnluirão n 09/2012 à na Darigão Narme
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Processo 1119928 —- Co
TCEm Inteiro teor do parecer — Páz
valor ou percentual incidente sobre o orçamento previsto, com observância
aos termos da Consulta 1110006 deste Tribunal.
uilta
1º de 24
Naquela assentada, os Conselheiros Wanderley Ávila e Cláudio Couto Terrão acolheram a
proposta de voto do Relator e, em seguida, o Conselheiro Mauri Torres pediu vista dos autos.
Na Sessão realizada em 10/4/2024, o Conselheiro Mauri Torres acolheu integralmente a
proposta de parecer apresentada pelo Relator, e, na sequência, o Conselheiro Substituto
Hamilton Coelho e o Conselheiro Agostinho Patrus também manifestaram voto de acordo com
a proposta do Relator.
Ato contínuo, pedi vista dos autos.
E o relatório, no essencial.
O - FUNDAMENTAÇÃO
Inicialmente, cumpre destacar o irretocável arcabouço técnico abordado na fundamentação da
proposta de parecer apresentada pelo Relator, de forma a corroborar o entendimento
consolidado no Tribunal de que a autorização para a abertura de créditos suplementares, “sem
estipular limite percentual, contraria normas do Direito Financeiro e de Finanças Públicas, bem
como desrespeita os princípios da limitação dos créditos orçamentários e da exclusividade, em
ofensa ao disposto nos arts. 165, $ 8º, e 167, VII, da Constituição Federal, bem como ao
estabelecido no art. 5º, 8 4º, da LRF”.
Contudo, reputo necessário resgatar o histórico do posicionamento adotado por esta Corte no
caso concreto, em especial em processos de prestação de contas anuais de chefes do Poder
Executivo municipal, de forma a delimitar os efeitos do posicionamento a ser consolidado na
resposta dada às consultas ora em análise.
Isso porque o tema afeto à definição de limite percentual para a abertura de créditos
suplementares a ser definido na Lei Orçamentária Anual - LOA e a instituição de hipóteses de
não oneração desse percentual envolve discussões de longa data. E esse resgate histórico das
decisões já prolatadas no âmbito deste Tribunal de Contas nos permite amadurecer acerca dos
efeitos práticos do posicionamento que, porventura, venha à ser adotado no parecer exarado
nestes autos.
De fato, como bem descrito na manifestação da unidade técnica, o tema é afeto ao escopo das
contas de governo e, até por isso, vem, por anos, sendo objeto de deliberação por esta Corte de
Contas em uma infinidade de processos dessa natureza.
É certo e indiscutível, como retratado pelo Relator, que, “embora na LOA possa constar
autorização para a abertura de créditos suplementares, essa autorização deve ser limitada, uma
vez que o art. 167, VII, da Constituição Federal de 1988, veda expressamente a concessão ou
utilização de créditos ilimitados”.
E, historicamente, como também exposto pelo Relator, a extrapolação do limite tido como
razoável pelo Tribunal, diante da ausência de fixação de limite percentual para as
suplementações por excesso de arrecadação e superávit financeiro, tem resultado na expedição
de recomendação tanto para os Poderes Executivo quanto Legislativo, para aprimorarem o
processo de planejamento, de forma que o orçamento represente o melhor possível as demandas
sociais e as ações de governo, evitando expressivos ajustes orçamentários pela utilização de
altos percentuais de suplementação.
O processo de amadurecimento acerca do tema e a conclusão de que caberia ao Tribunal de
Contas, na emissão de parecer prévio sobre contas de governo, recomendar a adequada atuação
wenmaAnto assinado nar mein de crartificada dinital ennforme dienncicães enntidas na Madida Provisária 990NN-2/2N00N1 na Resnlvicão n 09/9012 à na Nerisão Narme
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Consulta TCEwm
dos principais atores envolvidos na elaboração e aprovação da LOA decorreu, justamente, a
meu sentir, da percepção de que, ainda que o Tribunal entenda como limite plausível o
percentual de 30%, não há como impor esse limite como obrigatório, no momento da aprovação
da LOA, porquanto compete ao Poder Legislativo aprová-lo.
1a
Ponderava-se naquele momento que, mesmo que o orçamento público seja retratado em lei de
iniciativa do Poder Executivo, compete ao Poder Legislativo deliberar sobre a matéria, até
porque não há vedação para que o percentual de abertura de créditos proposto pelo Poder
Executivo, durante o processo legislativo de discussão da LOA, seja revisto pelo legislador.
E, dessa forma, por anos, ao constatar que houve a definição de percentuais superiores a 30%
ou hipóteses de não oneração do percentual definido, foram expedidas recomendações ao Poder
Legislativo, por ocasião da emissão do parecer prévio das contas anuais de chefe de Poder
Executivo, por ser aquela a esfera competente para estabelecer, de forma definitiva, o percentual
de abertura de créditos na LOA regularmente aprovada.
Cabe lembrar que, na resposta à Consulta nº 1.110.006, utilizada como base para a proposta de
voto do Relator, o Tribunal de Contas consolidou entendimento nos seguintes termos, com os
meus destaques:
1. O ordenamento Jurídico atual não estabelece expressamente limitação percentual à
suplementação de créditos orçamentários durante o exercício financeiro, embora o
princípio do. planejamento imponha ao gestor e ao legislador que as alterações do
orçamento sejam feitas sob a égide da proporcionalidade e da razoabilidade, sob pena
de descaracterização das leis orçamentárias.
2. A adoção de uma baliza, como a de 30% (trinta por cento) sobre o total do orçamento,
pode ser útil como referência para avaliação da proporcionalidade e da razoabilidade,
sem prejuízo de as circunstâncias do caso concreto conduzirem a conclusões
quanto à eventual irregularidade da suplementação, seja com percentuais
superiores ou inferiores a essa baliza.
E, em razão disso, o entendimento foi pela adoção de uma baliza, considerada como referência,
mas que, por si só, não seria suficiente para resultar em irregularidade, sendo necessária a
verificação das circunstâncias do caso concreto, independentemente de percentuais
superiores ou inferiores ao parâmetro usualmente adotado pelo Tribunal.
Considero importante realçar esse ponto, visto que, no âmbito das prestações de contas anuais,
cujo controle se dá “a posteriori”, certamente nos depararemos com Leis Orçamentárias
devidamente aprovadas pelo Poder Legislativo e que, possivelmente, possam não atender aos
parâmetros usualmente adotados por esta Corte, isto é, sendo definido percentual superior a
30% ou estabelecendo hipóteses que não oneram o percentual fixado, ainda que inferior a 30%,
mormente pelo fato de a matéria ter sido objeto apenas de recomendação em parecer prévio
emitido pelo Tribunal, por vários anos, como já salientado anteriormente.
Implica dizer que, no caso concreto, haverá situações em que o gestor terá agido com respaldo
em lei autorizativa, devidamente aprovada pelo Poder Legislativo, ainda que contrária ao
entendimento ora esposado pelo Relator em sua fundamentação; e, portanto, em princípio, teria
sido observado o critério definido no art. 42 da Lei nº 4.320, de 1964, ou seja: “os créditos
suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo”.
Nesse contexto, é preciso rememorar que a discussão sobre o tema em processos de prestações
de contas de anos anteriores teve início quando o Ministério Público junto ao Tribunal passou
a manifestar-se acerca de LOA com percentual superior a 30%, por ele considerado demasiado
alto, ou com hipóteses de desoneração do limite, o que, em princípio, evidenciaria falta de
planejamento e organização do Município.
mmMBento ascinado nor main de cartificada dinital ennforma dienncsicães enntidas na Madida Provisária 290N-9/2001 na Reenlurão n 09/9012 à na Daricão Narme
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
TCEm Inteiro
Cito, a título de exemplo, o Parecer Ministerial acostado aos autos do Processo nº 988.097,
prestação de contas anual do prefeito do Município de Martins Soares, exercício financeiro de
2015, nos seguintes termos, com os meus destaques:
Lb- Da abertura de créditos adicionais sem indicação de percentual limitativo:
15. A LOA referente ao exercício de 2015, ao estimar as receitas e fixar as despesas do
Orçamento Fiscal do Município de Martins Soares, autorizou o Poder Executivo a
suplementar os créditos inicialmente previstos até o limite de 10% (dez por cento), nos
termos do art. 4º:
119938 -— Consulta
parecer — Página 21 de 24
“Art. 4º - Fica o Poder Executivo autorizado a:
I — abrir créditos suplementares, respeitadas as prescrições constitucionais e nos
termos da Lei nº 4.320/1964, até o valor correspondente a dez por cento do montante
previsto nesta Lei;
Art. 5º - O limite autorizado no art. 4º não será onerado quando o crédito suplementar
destinar-se a:
I- atender insuficiência das dotações do grupo de natureza de despesa “1- Pessoal e
Encargos Sociais”, mediante a utilização de recursos oriundos de anulação de
despesas consignadas no mesmo grupo;
I1l- atender o pagamento de despesas decorrentes de precatórios e requisições de
pequeno valor;
IIl- atender o pagamento dos serviços da dívida pública;
IV- atender as despesas financiadas com recursos de convênios e demais recursos
vinculados;
V- atender a despesas financiadas com recursos de operações de crédito.” (f. 12)
16. Repare-se que, no art. 5º, foram estabelecidas, sem indicação do percentual limitativo,
condições de desoneração (ou “não oneração”) do limite de créditos suplementares pré￾autorizado na lei orçamentária do Município de Martins Soares. Em outras palavras,
algumas despesas foram excluídas do cômputo do limite pré-autorizado de suplementação
de créditos, o que equivale a dizer que tais despesas podem ser suplementadas
ilimitadamente, sem necessidade de edição de norma legal.
17. Diante disso, sustenta a Unidade Técnica que não foi observado o devido processo
legislativo orçamentário, uma vez que houve contrariedade ao disposto no inciso VII do
art. 167 da Constituição Federal de 1988.
[o]
CONCLUSÃO
23. Em face do exposto, o Ministério Público de Contas CONCLUI que deve ser emitido
parecer prévio no sentido da rejeição das contas do Chefe do Poder Executivo do
Município de Martins Soares relativas ao exercício de 2015, com fundamento no art. 45,
III, da Lei Complementar Estadual n. 102, de 2008.
24. Além disso, deve ser declarada incidentalmente a inconstitucionalidade do art. 5º
da Lei Municipal n. 714/2014, tendo em vista à violação do art. 167, incisos VII, da
Constituição Federal.
25. Por fim, deve ser o gestor público advertido que a abertura de créditos suplementares
com fundamento em elevados percentuais préautorizados na LOA ou na ausência de
percentual limitativo para determinadas despesas possui acentuada gravidade e que a
reincidência da conduta, nos exercícios posteriores à intimação do conteúdo da decisão
exarada nestes autos, acarretará emissão de parecer prévio no sentido da rejeição das
contas.
wimMAntn assinado nar mein de cartificada dinital ennfarma dienncicrães enntidas na Madida Provisária 290NN-2/2001 na Recsnliuirão n 9/9012 é na Daericão Narme
qCCN Dô ôGC>iR"PÊÂÔÔAOO O, OO
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
TCEwm
Importante salientar que o pleito do Ministério Público junto ao Tribunal, consignado nos
referidos autos (Processo nº 988.097), resultou no Incidente de Inconstitucionalidade nº
1.058.786, sobre o qual o Tribunal Pleno, na Sessão de 14/4/2021, adotou o seguinte
posicionamento:
1. Cabe ao Tribunal de Contas, ao apreciar atos sujeitos ao seu controle e fiscalização,
afastar a aplicabilidade de leis e atos normativos do Poder Público, se inconstitucionais,
conforme os termos da Súmula nº 347 do Supremo Tribunal Federal.
2. A previsão abstrata da exclusão de despesas na lei não basta para descaracterizar a rigidez
orçamentária e enfraquecer o orçamento; é necessário verificar como se deu a execução
orçamentária, o que só pode ser feito nos autos da prestação de contas do exercício
correspondente.
3. A desoneração de despesas, por si só, não revela a adoção de créditos ilimitados,
procedimento constitucionalmente vedado.
4. A despeito de ser o orçamento peça importante de planejamento e indispensável às ações
de governo, os dispositivos de desoneração inseridos na lei não sustentam a alegada
contrariedade com o texto constitucional, mas é uma prática que deve ser evitada para que
não comprometa a essência do orçamento como núcleo e sede de planejamento
governamental.
Diante disso é que o Tribunal Pleno, à época, decidiu pelo não acolhimento da proposição da
Primeira Câmara (proferida na Sessão de 18/12/2018, nos autos do Processo nº 988.097),
mantendo a constitucionalidade da lei orçamentária (Lei Municipal nº 714/2014), como
constava da proposta de voto do Relator da prestação de contas.
Nessa linha de entendimento, reafirmo que, ano após ano, foram reiteradas, na emissão de
pareceres prévios sobre contas de Chefes de Poder Executivo em que a prática foi identificada,
recomendações aos Poderes Legislativos para que, ao votarem a LOA, atentassem para a
vedação constitucional e legal de autorização de créditos ilimitados, sendo imprescindível, por
força das sobreditas normas, que o ato de concessão dos créditos adicionais expressasse o seu
valor ou um limite percentual máximo sobre a receita orçada municipal.
O entendimento pela expedição de recomendação, e não pela emissão de parecer prévio pela
rejeição das contas, baseava-se na percepção de que havia permissão explícita do legislador na
lei orçamentária, cujos termos foram considerados válidos e constitucionais.
Desse modo, o histórico ora delineado, a meu juízo, mostra-se indispensável para o deslinde
das indagações apresentadas pelos consulentes nestes autos, porquanto a resposta apresentada
não expõe de forma clara se o entendimento proposto pelo Relator consiste numa determinação
para que a LOA estabeleça percentual único de suplementação limitado a 30% ou se esse
percentual será adotado apenas como “baliza”, orientação a ser observada, mas cujo
cumprimento não será obrigatório, tendo em vista a competência privativa do Poder Legislativo
em aprovar os termos da LOA.
Saliento, por relevante, que na Consulta nº 1.110.006, ciente da ausência de expressa previsão
legal que permita ao Tribunal de Contas estabelecer limite para a abertura de créditos
suplementares de forma impositiva aos jurisdicionados, é que o Tribunal Pleno exarou parecer
com a seguinte tese, que ora enfatizo:
1. O ordenamento Jurídico atual não estabelece expressamente limitação percentual à
suplementação de créditos orçamentários durante o exercício financeiro, embora o
princípio do planejamento imponha ao gestor e ao legislador que as alterações do
orçamento sejam feitas sob a égide da proporcionalidade e da razoabilidade, sob pena
de descaracterização das leis orçamentárias.
innNtIMANntn assinado nar mein de cartificada dinital ennfarmea dienncicrÃoes enntidas na Madida Provisária 290N-2/20N001 na Resnlvirão n 09/9012 à na Daricão Narm
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
MG Inteiro teor do parecer — Pás
2. A adoção de uma baliza, como a de 30% (trinta por cento) sobre o total do orçamento,
pode ser útil como referência para avaliação da proporcionalidade e da razoabilidade,
sem prejuízo de as circunstâncias do caso concreto conduzirem a conclusões quanto à
eventual irregularidade da suplementação, seja com percentuais superiores ou
inferiores a essa baliza”.
Contudo, observo que o entendimento adotado pela unidade técnica acerca da matéria (peça nº
9 do SGAP), para responder ao primeiro questionamento formulado nestes autos, é taxativo (de
até 30%), ao concluir que:
[...] aLei Orçamentária Anual não poderá dispor sobre limites de suplementação de forma
individualizada para cada fonte de recurso, uma vez que, o percentual de até 30% (trinta
por cento) sobre o total do orçamento deverá ser único.
Nesse sentido, entende-se que todo crédito suplementar aberto utilizando a autorização da
Lei Orçamentária, independente da fonte de recurso, deverá onerar o percentual
estabelecido na LOA. (Destaquei.)
Nesse cenário, destaco que, caso a interpretação dada à resposta às consultas ora sob apreciação
seja pela obrigatoriedade de observância do percentual definido pelo Tribunal, a unidade
técnica, ao promover o exame de contas anuais de Chefe de Poder Executivo (municipal ou
estadual), poderá vir a entender pela não aplicação das leis de meios aprovadas de forma
contrária, como já proposto pelo Ministério Público junto ao Tribunal no processo acima
mencionado, o que poderá levar esta Corte a, novamente, ter que enfrentar a questão quanto à
inconstitucionalidade das leis correspondentes.
Dito isso, posiciono-me de acordo com o entendimento externado na Consulta nº 1.110.006,
citada pelo Relator em sua proposta de voto, de que o percentual de 30% constitui baliza a ser
utilizada para avaliação da proporcionalidade e da razoabilidade, não significando a existência
de lei municipal que contrarie os parâmetros recomendados pelo Tribunal irregularidade em si,
mas sim indícios, o que, somente aliado às circunstâncias apuradas no caso concreto, pode
ensejar conclusões quanto à eventual irregularidade na execução orçamentária, irregularidade
esta que pode ser constatada independentemente do percentual estabelecido na lei de meios.
Na hipótese de não ser esse o entendimento a ser consolidado pelo Tribunal Pleno, em respeito
ao princípio da não surpresa e à segurança jurídica, faz-se necessária a modulação dos efeitos
do prejulgamento da tese a ser fixada, a fim de que os jurisdicionados possam se ajustar ao novo
posicionamento deste Tribunal, até mesmo em razão dos possíveis orçamentos já aprovados
para o exercício financeiro de 2025.
II - CONCLUSÃO
Pelo exposto, acolho a proposta de voto do Relator, quanto aos itens 1 e 2 da resposta dada às
consultas, nestes termos:
1. A lei orçamentária anual poderá dispor sobre limites de suplementação
individualizados para as fontes de recursos de anulação parcial ou total de
dotação, superávit financeiro do exercício anterior e excesso de arrecadação.
2. À autorização para abertura de créditos suplementares, mesmo quando
contemple mais de uma fonte de recursos prevista no $1º do art. 43 da Lei
Federal 4.320/1964, havendo ou não previsão de suplementação em valores ou
percentuais individualizados por fonte, deve observar o disposto na Consulta
1110006 sobre o limite razoável em relação ao total do orçamento previsto, sob
pena de desvirtuamento do orçamento-programa e caracterizar falta de
planejamento.
'NfIMANtnA assinado nar mein de cartificada dinital ennforme dienncsicrães enntidas na Medida Praovisária 299NN-29/2001 na Recsnlvirão n 09/2012 à na Darisão Noarr
Dx TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
TCE Processo 1119928 — Consulta
MG Inteiro teor do parecer — Página 24 de 24
Contudo, quanto ao item 3, voto por resposta aos consulentes nos seguintes termos:
3. A previsão, na Lei Orçamentária Anual - LOA, de autorização de suplementação
com base no total do excesso de arrecadação ou no total do superávit financeiro
apurado no exercício anterior viola o princípio da vedação à concessão de
créditos ilimitados, previsto no inciso VII do art. 167 da Constituição da
República, devendo o Poder Legislativo, no processo legislativo de discussão e
aprovação da LOA, atentar para que a concessão de autorização prévia para
abertura de créditos suplementares com base nessas fontes de recursos seja
sempre delimitada por valor ou percentual incidente sobre o orçamento previsto,
tendo como referência a baliza de que trata a resposta dada à Consulta nº
1.110.006 por este Tribunal, sem prejuízo de as circunstâncias do caso concreto
conduzirem a conclusões quanto à eventual irregularidade da suplementação,
seja com percentuais superiores ou inferiores a essa baliza.
E como voto.
Proclamando o resultado:
FICA ACOLHIDA. .A PROPOSTA DE WOTO “DO, RELATOR. VENCIDO,
PARCIALMENTE, O CONSELHEIRO GILBERTO DINIZ.
(PRESENTE À SESSÃO O SUBPROCURADOR-GERAL DANIEL DE CARVALHO
GUIMARÃES.)
* * *
sW/fg
naetimento ascinadn nar mein de rartificada dinital ennfnarmea dienncirães enntidas na Madida Provisária 2990NN-29/20N1 na Recanliirão 1 9/9012 é na Daricão Narm: