MUNICÍPIO DE MURIAÉ
GABINETE DO PREFEITO
Muriaé/MG, 21 de novembro de 2024.
Senhor Presidente,
Senhores Vereadores e Senhora Vereadora,
Após detida análise do Projeto de Lei n.º 287/2024 aprovado por esta Augusta Casa
Legislativa, em que pese tratar de elogiável matéria, observei que a proposta padece de vício
de inconstitucionalidade formal e de iniciativa, como passarei a demonstrar nas seguintes
R A Z Õ E S D E V E T O
Preliminarmente, cumpre salientar que, conforme Art. 94, inciso IX, da Lei Orgânica
do Município de Muriaé, compete privativamente ao Prefeito vetar proposições de lei, total ou
parcialmente. Senão vejamos:
Art. 94 – Compete privativamente ao Prefeito:
IX – Vetar proposições de Lei, total ou parcialmente.
Além disso, o veto ora concebido é tempestivo, uma vez que o Art. 81, caput, da Lei
Orgânica do Município, fixa o prazo para veto em 15 (quinze) dias a contar do recebimento do
projeto aprovado:
Art. 81 – A proposição de Lei, resultante de projeto aprovado pela
Câmara, será enviado ao Prefeito que, no prazo de 15 dias, contados
da data de seu recebimento:
Ultrapassados os apontamentos iniciais quanto à legitimidade do Chefe do Executivo e
quanto à tempestividade do veto, passo a tecer as seguintes considerações.
Cuida-se de projeto de lei que “institui a dispensa do pedido médico para realização de
mamografia de rastreamento do câncer nas mulheres através do Sistema Único de Saúde –
SUS -, no âmbito municipal (.sic).”
A proposição tem como escopo, nos termos da justificativa, facilitar e ampliar o acesso
das mulheres para a realização de exame de mamografia ao rastrear ativamente o câncer de
mama, incentivando, assim, a realização de exames preventivos para a detecção precoce da
doença.
Decerto, a iniciativa do vereador proponente e desta Casa Legislativa é louvável, eis
que, imbuídos do mais nobre intento, aprovaram a legislação apresentada, evidenciando o
afinco que têm tido na busca pela consecução do bem comum e do melhor interesse dos
munícipes, sobretudo à necessidade de constatação precoce do câncer de mama.
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Sem embargo, o direito, mormente o Municipal, para além dos bons desígnios, exige a
estrita observância de preceitos outros fundamentais, sem os quais a ordem jurídica entra em
verdadeiro colapso.
Digo isto porquanto, em que pese à boa intenção que permeou os trabalhos de
apresentação, deliberação e aprovação da legislação em comento, a proposta, sob o aspecto
formal, mostra-se inconstitucional. Explico.
Inicialmente, destaca-se que legislações sobre a defesa da saúde devem ser de iniciativa
do Estado e da União, concorrentemente, conforme determina a Constituição Estadual.
Vejamos:
Art. 10 – Compete ao Estado:
XV – legislar privativamente nas matérias de sua competência e,
concorrentemente com a União, sobre:
m) previdência social, proteção e defesa da saúde.
Do mesmo modo, compete privativamente à União legislar sobre as condições para o
exercício de profissões, nos termos da Lei Federal 12.842/2013, que dispõe sobre o exercício
da Medicina, in verbis:
CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
[...]
XVI - organização do sistema nacional de emprego e condições para
o exercício de profissões
LEI FEDERAL 12.842/2013
Art. 2º O objeto da atuação do médico é a saúde do ser humano e
das coletividades humanas, em benefício da qual deverá agir com o
máximo de zelo, com o melhor de sua capacidade profissional e sem
discriminação de qualquer natureza.
Parágrafo único. O médico desenvolverá suas ações profissionais
no campo da atenção à saúde para:
II - a prevenção, o diagnóstico e o tratamento das doenças;
Logo, ao permitir a realização de exame de mamografia sem a devida prescrição médica,
o legislador feriu o campo traçado pela Lei Federal no que diz respeito à regulamentação dos
campos da profissão, bem como da saúde, visto que deve existir uma prévia avaliação médica
que recomende a realização de exames.
Com isso, de modo oposto ao sustentado pela Câmara Municipal, a matéria objeto do
Projeto de Lei n.º 287/2024 não se insere na hipótese interesse local ou de lacuna a ser
suplementada pelo Município, nos termos do Arts. 30, I, 23 e 24, da Constituição Federal,
porquanto se tratar de iniciativa do Estado e da União as leis que tratam da defesa da saúde e
privativa da União quanto à regulamentação da atuação do profissional médico.
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Sobre a matéria, o Tribunal de Justiça de Minas Gerais, em recente decisão, declarou a
inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 5.206/2023, do Município de Lagoa Santa, que
tratava da mesma matéria sub examine. Vejamos:
EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL - AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL Nº 5.206/2023
DO MUNICÍPIO DE LAGOA SANTA - REALIZAÇÃO DE
EXAMES DE MAMOGRAFIA SEM PRESCRIÇÃO MÉDICA
- USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO -
INCOSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA. I.Ação direta
de inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito do Município de
Lagoa Santa contra a Câmara Municipal de Lagoa Santa,
impugnando o § 2º do art. 2º da Lei Municipal n. 5.206/2023, que
autoriza a realização de exames de mamografia sem prescrição
médica. II. A questão central consiste em analisar se o Município de
Lagoa Santa pode legislar sobre a realização de exames de
mamografia sem a prescrição médica, à luz da competência
privativa da União para legislar sobre o exercício de profissões (art.
22, XVI, da CF), bem como analisar se a norma municipal interfere
indevidamente na organização administrativa e orçamentária do
Poder Executivo local, ao criar novas demandas sem previsão de
dotação orçamentária. III. Compete privativamente à União
legislar sobre as condições para o exercício de profissões,
conforme o art. 22, XVI, da Constituição Federal, sendo vedado
ao Município editar norma que dispense prescrição médica para
a realização de exames, uma vez que tal matéria está regulada
pela Lei Federal n. 12.842/2013. A legislação municipal, ao
permitir a realização de exames de mamografia sem prescrição
médica, interfere na regulamentação da profissão médica, que inclui
a responsabilidade pelo diagnóstico e tratamento de doenças,
usurpando a competência da União. A Constituição do Estado de
Minas Gerais não confere ao Município competência para legislar
sobre condições para o exercício de profissões, limitando-se à
competência para legislar sobre assuntos de interesse local, o que
não abrange a normatização de práticas médicas. A norma
impugnada gera um impacto financeiro ao criar novas demandas
para o sistema de saúde municipal, sem a dev ida previsão
orçamentária, em violação ao art. 169 da Constituição do Estado de
Minas Gerais. IV. Pedido procedente. (TJ-MG - Ação Direta
Inconst: 01691691120248130000, Relator: Des.(a) Fernando
Caldeira Brant, Data de Julgamento: 26/09/2024, Órgão Especial
/ ÓRGÃO ESPECIAL, Data de Publicação: 10/10/2024)
Mutatis mutandis, verifica-se que a inconstitucionalidade de projetos congêneres se trata
de entendimento pacífico na jurisprudência:
REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. LEI
DE INICIATIVA DA CÂMARA DO MUNICÍPIO DO RIO DE
JANEIRO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL.
PROCEDÊNCIA. Trata-se de representação de
inconstitucionalidade da Lei 5.959/2015,que determina a
realização do exame preventivo de câncer de mama através da
mamografia nas unidades municipais de saúde, sem necessidade
de prévio encaminhamento médico, de dois em dois anos. Leis
que determinam atribuições do Poder Executivo visando à
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organização da administração com implicação de aumento de
despesas devem ser iniciados por sua Chefia. Princípios insculpidos
na Constituição da Republica que devem ser observados pela lei
impugnada. Vício de inconstitucionalidade formal que se
observa. Ofensa aos artigos 74, XII e 145, VI, ¿a¿ da Constituição
Estadual. Violação ao princípio da separação e independência dos
poderes, previsto no art. 2º da Constituição da Republica e art. 7º da
Constituição do Estado do Rio de Janeiro. PROCEDÊNCIA DA
REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. (TJ-RJ
- ADI: 00337945120168190000 RIO DE JANEIRO TRIBUNAL
DE JUSTICA, Relator: ELISABETE FILIZZOLA ASSUNÇÃO,
Data de Julgamento: 10/04/2017, OE - SECRETARIA DO
TRIBUNAL PLENO E ORGAO ESPECIAL, Data de Publicação:
12/04/2017)
Não obstante, na prática, ao impor tal obrigatoriedade, o Poder Legislativo pratica atos
de exclusiva competência do Poder Executivo, porquanto titular dos serviços públicos
municipais e responsável único pela organização do seu funcionamento, notadamente na
organização do fluxo para realização de exames.
Isso porque, a Lei Orgânica do Município de Muriaé estabelece, no Art. 94, III, XIV e
XXIII, quais atos são de competência reservada ao Prefeito. Vejamos:
Art. 94 – Compete privativamente ao Prefeito:
III – exercer, com auxílio dos Secretários Municipais, a direção
superior do Poder Executivo;
XIV – dispor, na forma da lei, sobre a organização e a atividade do
Poder Executivo;
XXIII – exercer, com o auxílio do Vice-Prefeito, Secretário Municipal
ou diretores equivalentes, a administração do Município, segundo os
princípios da Lei Orgânica Municipal. (Grifado)
Por isso, o Projeto de Lei n.º 287/2024, em que pese meritório sob o aspecto material,
diverge do Princípio da Separação dos Poderes estampado nos incisos supracitados, implicando,
pois, na impossibilidade de proposituras desta alçada por iniciativa do Poder Legislativo.
Nas palavras de Hely Lopes Meirelles1
, a não observância das normas de fixação de
competência decorrentes do referido princípio, como no presente caso, torna patente a
inconstitucionalidade do Projeto de Lei, em face de vício de iniciativa. Vejamos:
“a Câmara, desatendendo à privatividade do Executivo para esses
projetos, votar e aprovar leis sobre tais matérias caberá ao Prefeito
vetá-las, por inconstitucionais. Sancionadas e promulgadas que
sejam, nem por isso se nos afigura que convalesçam de vício inicial,
porque o Executivo não pode renunciar prerrogativas institucionais
inerentes às suas funções, como não pode delegá-las aquiescer em que
o Legislativo as exerça.” (Grifado)
1 Direito Municipal Brasileiro, São Paulo, Malheiros, 7ª ed.
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Por esse motivo, demonstrada a ilegítima ingerência do Poder Legislativo em matéria
de competência exclusiva do Poder Executivo, imperioso o exercício do controle preventivo de
constitucionalidade através do veto, porquanto tratar-se de prerrogativa irrenunciável inerente
às funções institucionais do Prefeito.
Assim, não caberia à Câmara Municipal, em observância à simetria constitucional, a
iniciativa da Projeto de Lei n.º 287/2024, considerando que tal regramento destina-se à dispensa
do pedido médico para realização de mamografia de rastreamento do câncer nas mulheres que
se encontram na idade acima de 40 (quarenta) anos, a cada dois anos, na Rede Pública de Saúde
do Município, ensejando em verdadeira regra de organização da administração da saúde do
Município e acarretando, por certo, aumento de despesa, o que denota a atribuição privativa do
Chefe do Executivo Municipal.
O referido aumento de despesa se justifica pela estimativa de crescimento em 300% de
exames de mamografia, que passará dos atuais 6.689 (seis mil, seiscentos e oitenta e nove) para
26.374 (vinte e seis mil, trezentos e setenta e quatro) exames anuais, inserindo, assim, um
quantitativo não programado de 19.685 (dezenove mil, seiscentos e oitenta e cinco) exames na
Rede Municipal de Saúde.
Por consequência, esse quantitativo de 19.685 (dezenove mil, seiscentos e oitenta e
cinco) exames, por força da Tabela SIGTAP SUS, representa um aumento não provisionado de
despesa na grandeza de R$1.496.000,06 (um milhão, quatrocentos e noventa e seis mil e seis
centavos).
A esse respeito, o Supremo Tribunal Federal2
decidiu que “não usurpa competência
privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não
trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores
públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal).”
No entanto, o Projeto de Lei n.º 287/2024 além de aumentar despesas, trata da estrutura
e organização dos órgãos municipais, nomeadamente à Secretaria Municipal de Saúde,
usurpando, segundo o STF, competência privativa do Chefe do Poder Executivo.
Portanto, ao analisar o projeto sob comento, salta aos olhos que o vereador proponente,
embora imbuído da mais nobre intenção, legisla em área que extrapola sua competência
2 ARE 878911 RG, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 29-09-2016, PROCESSO
ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-217 DIVULG 10-10-2016 PUBLIC 11-10-2016
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constitucional, usurpando competência concorrente do Estado e União em matérias de defesa
da saúde, privativa da União para o exercício de profissões, altera a estrutura e funcionamento
dos órgãos municipais e gera aumento não provisionado de despesas.
São essas as razões, Excelentíssimo Senhor Presidente, que me conduziram a VETAR
TOTALMENTE a proposição em causa, as quais submeto à elevada apreciação dos Senhores
Membros da Câmara Municipal.
Na certeza de contar com a costumeira atenção deste Ilustre Presidente, renovo meu
voto de estima e distinta consideração, extensivo aos D.D.s Edis.
Respeitosamente,
MARCOS GUARINO DE OLIVEIRA
Prefeito Municipal de Muriaé
Ao Exmo. Sr.
ELVANDRO MACIEL DA SILVA
DD. Presidente da Câmara Municipal