PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL DE PREFEITO –
PREFEITURA MUNICIPAL DE BAIXO GUANDU– EXERCÍCIO
DE 2020 – PARECER PRÉVIO – APROVAÇÃO COM
RESSALVAS – CIÊNCIA AO GESTOR – ARQUIVAR.
1. Em detrimento da apresentação de justificativas e
documentos que comprovem a regularidade da conduta do
Prefeito Municipal, devem as irregularidades serem afastadas;
2. As irregularidades que, apesar de presentes e mantidas,
não tem o condão de macular as contas apresentadas, devem
permanecer no campo das ressalvas;
3. Por fim, expedição de ciência ao atual Chefe de Poder
Executivo ou a quem vier lhe substituir, na forma do art. 9º,
caput, da Resolução TCEES 361/2022.
O RELATOR EXMO. SR. CONSELHEIRO SÉRGIO MANOEL NADER BORGES:
1. RELATÓRIO
Parecer Prévio 00086/2023-7 - 2ª Câmara
Processo: 02382/2021-1
Classificação: Prestação de Contas Anual de Prefeito
Exercício: 2020
UG: PMBG - Prefeitura Municipal de Baixo Guandu
Relator: Sérgio Manoel Nader Borges
Interessado: LASTENIO LUIZ CARDOSO
Responsável: JOSE DE BARROS NETO
Conferência em www.tcees.tc.br
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Assinado por
LUCIANO VIEIRA
12/09/2023 16:05
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LUCIRLENE SANTOS
RIBAS
12/09/2023 16:47
Assinado por
LUIZ CARLOS
CICILIOTTI DA CUNHA
12/09/2023 19:12
Assinado por
DOMINGOS AUGUSTO
TAUFNER
12/09/2023 19:26
Assinado por
SERGIO MANOEL NADER
BORGES
15/09/2023 10:21
PARECER PRÉVIO TC-086/2023
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Tratam os autos de Prestação de Contas Anual de Prefeito, apresentada pela
Prefeitura Municipal de Baixo Guandu, referente ao exercício 2020, sob a
responsabilidade do Sr. Jose de Barros Neto, encaminhada pelo Sr. Lastênio Luiz
Cardoso.
A Prestação de Contas Anual, encaminhada ao Tribunal de Contas, via sistema
CidadES, com observância ao prazo limite, foi analisada pelo corpo técnico através
do Relatório Técnico RT 00295/2022-3 (evento 79), que, em conclusão, opinou pela
citação dos responsáveis, para apresentação de razões de justificativa, em
decorrência de achados que detectaram indícios de irregularidades.
Por meio da Decisão SEGEX 00759/2022-1 (evento 80), foi determinada a notificação
do responsável para, no improrrogável prazo de 30 dias, apresentar
esclarecimentos/justificativas quanto aos indícios de irregularidades a seguir listados:
Ausência de registro contábil integral dos precatórios devidos (item 3.2.14 do RT
295/2022-3);
Ausência de reconhecimento da integralidade da despesa com precatórios (item
3.2.14 do RT 295/2022-3);
Expedição de ato que resultasse em aumento da despesa com pessoal
(Declaração incompleta) (item 3.4.5 do RT 295/2022-3);
Expedição de ato, nos últimos 180 dias de mandato, que resultasse em aumento
da despesa com pessoal (Declaração incompleta) (item 3.4.10.1 do RT
295/2022-3).
Citados, conforme Termos de Citação 00392/2022-2 (evento 82) e 00393/2022-7
(evento 83), AR/Contrafé 04534/2022-2 (evento 84) e 04536/2022-1 (evento 86),
Certidão 04861/2022-8 (evento 85) e 04893/2022-8 (evento 87), apresentaram a
Resposta de Comunicação 01718/2022-3 (evento 88), as Defesas/Justificativas
01531/2022-3 (evento 89) e 01608/2022-7 (evento 92), consubstanciadas nos
documentos anexos aos eventos 90 e 91.
Na sequência, os autos foram encaminhados ao Núcleo de Controle Externo de
Consolidação das Contas de Governo - NCCONTAS, que elaborou a Instrução
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Técnica Conclusiva 00447/2023-8 (evento 96), que se manifestou quanto aos indícios
de irregularidades contidas no RT 00295/2022-3, tendo, no final, opinado pela
emissão de parecer prévio recomendando a aprovação com ressalva das contas
públicas, com expedição de ciências afim de orientações ao atual Chefe do Executivo.
Encaminhados os autos ao Ministério Público Especial de Contas, foi elaborado o
Parecer 01058/2023-7 (evento 100), da lavra do Procurador de Contas Dr. Heron
Carlos Gomes de Oliveira, que divergindo da área técnica, opinou pela rejeição das
contas apresentadas.
Após a manifestação do Ministério Público de Contas, vieram os autos conclusos.
É o relatório.
2. FUNDAMENTAÇÃO
O exame das presentes contas se dá em cumprimento ao art. 71, inciso II, da
Constituição Estadual, c/c art. 71, inciso I, da Constituição Federal e art. 76 e seguintes
da Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (TCEES).
Nos termos do art. 122, § 4º do Regimento Interno do TCEES, as contas do Prefeito
Municipal são compostas pelo Balanço Geral do Município e demais documentos e
informações exigidos em ato normativo do Tribunal, que no exercício em apreciação
- 2020, encontrava-se normatizado pela Instrução Normativa 68/2020, consolidando
as contas das unidades gestoras: Serviço Autônomo de Água e Esgoto de Baixo
Guandu, Prefeitura Municipal de Baixo Guandu, Câmara Municipal de Baixo Guandu,
Secretaria Municipal de Obras de Baixo Guandu, Secretaria Municipal de
Administração, Secretaria Municipal de Assistência Social, Direitos Humanos e
Habitação de Baixo Guandu, Secretaria Municipal de Educação de Baixo Guandu,
Fundo Municipal de Saúde de Baixo Guandu.
Considerando que essas contas individuais serão julgadas posteriormente, pode
haver erros e irregularidades não detectados no nível consolidado que venham a ser
constatados e julgados no futuro, em atendimento ao que dispõe o art. 71, inciso II,
da Constituição Federal e art. 71, III, da Constituição Estadual.
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O exame das contas dos Prefeitos, chefes do executivo municipal, é tarefa nobre,
complexa e abrangente atribuída constitucionalmente1 às Cortes de Contas, na
medida que, por meio do parecer prévio subsidia a Câmara Municipal com elementos
técnicos para que este Poder emita seu julgamento e, assim, exerça o controle externo
a ela atribuído pelas Constituições2 Federal e Estadual e pela respectiva Lei Orgânica
Municipal.
Em cumprimento ao seu mandato constitucional e legal, e conforme estabelecem o
caput e § único do art. 124 do Regimento Interno do TCEES, o parecer prévio consiste
em apreciação geral e fundamentada da gestão orçamentária, patrimonial, financeira
e fiscal havida no exercício, devendo demonstrar se o balanço geral representa
adequadamente a posição financeira, orçamentária e patrimonial do Município em 31
de dezembro, se as operações estão de acordo com os princípios fundamentais de
contabilidade aplicados à Administração Pública, bem como a observância dos
princípios constitucionais e legais que regem a Administração Pública, concluindo pela
aprovação, aprovação com ressalvas ou rejeição das contas.
Saliente-se que a opinião pela aprovação, aprovação com ressalvas ou rejeição se
fundamenta nos critérios dispostos no art. 80 da Lei Orgânica do TCEES (LC
621/2012):
I - pela aprovação das contas, quando ficar demonstrada, de forma
clara e objetiva, a exatidão dos demonstrativos contábeis, a
compatibilidade dos planos e programas de trabalho com os
resultados da execução orçamentária, a correta realocação dos
créditos orçamentários e o cumprimento das normas constitucionais e
legais;
II - pela aprovação das contas com ressalva, quando ficar
caracterizada impropriedade ou qualquer outra falta de natureza
formal, da qual não resulte dano ao erário, sendo que eventuais
determinações serão objeto de monitoramento pelo Tribunal;
1A Constituição da República do Brasil de 1988 e, consequentemente, a Constituição do Estado do Espírito Santo de 1989, reservaram ao
Tribunal de Contas posição de relevo, dotando-o de amplas atribuições fiscalizadoras. Inserido no Título IV - Da Organização dos Poderes,
Capítulo I - Do Poder Legislativo, e na Seção VI - Da Fiscalização Contábil, Financeira, Orçamentária, Operacional e Patrimonial, o artigo
71 da Constituição do Estado do Espírito Santo define as competências do Tribunal de Contas e estabelece que o Controle Externo será
exercido com o seu auxílio.
2 Art. 31 da Constituição Federal de 1988; art. 29 da Constituição Estadual.
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III - pela rejeição das contas, quando comprovada grave infração à
norma constitucional, legal ou regulamentar de natureza contábil,
financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial.
A Prestação de Contas Anual reflete ainda, a atuação do chefe do Poder Executivo
municipal no exercício das funções políticas de planejamento, organização, direção e
controle das políticas públicas, em respeito aos programas, projetos e atividades
estabelecidos pelos instrumentos de planejamento aprovados pelo Legislativo
municipal, quais sejam: o Plano Plurianual de Investimento, a Lei de Diretrizes
Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual; bem como, em respeito às diretrizes e
metas fiscais estabelecidas e às disposições constitucionais e legais aplicáveis.
As contas consolidadas foram objeto de análise pelos auditores de controle externo
que subscrevem os Relatórios Técnicos (RTs), com vistas à apreciação e à emissão
do parecer prévio que subsidiará o julgamento da prestação de contas anual do
prefeito pelo Poder Legislativo municipal.
A análise do processo sob apreciação pode ser consultada no respectivo Relatório
Técnico que compõe a presente Prestação de Contas Anual.
a) Relatório Técnico Contábil RT 00295/2022-3.
Considerando o comando regimental, a análise da Prestação de Contas do Exercício
de 2020 observou o escopo delimitado por meio da Resolução TC 297/2016 e
alterações posteriores.
Pois bem.
No caso em tela, o Relatório Técnico apontou irregularidades na prestação de contas,
de maneira que a defesa/justificativa apresentada pelos responsáveis trouxeram
maiores esclarecimentos em relação aos achados e possibilitou nova análise pelo
corpo técnico e do Ministério Público de Contas.
Assim, no intento de tornar clara e didática a presente decisão, entendo por fracionála em tópicos, a seguir detalhados:
2.1. DAS IRREGULARIDADES SANADAS - CONCORDÂNCIA DE
ENTENDIMENTO PELA ÁREA TÉCNICA E PELO MINISTÉRIO PÚBLICO DE
CONTAS
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Conforme já narrado, após o apontamento de diversas irregularidades pelo corpo
técnico, foi possibilitado aos responsáveis a apresentação de esclarecimentos,
através da apresentação de defesa escrita e documentos, o que culminou em nova
análise pela área técnica e na sugestão de afastamento sem ressalva das
irregularidades de “ausência de registro contábil integral dos precatórios devidos” e
“expedição de ato que resultasse em aumento da despesa com pessoal”, que
contaram com a anuência do Ministério Público de Contas.
Quanto aos apontamentos da área técnica concernente às irregularidades ora
destacadas, ratifico integralmente e pelos seus próprios fundamentos, das
razões lançadas em Instrução Técnica Conclusiva 00447/2023-8, tornando-os
como razão de decidir, para afastar as irregularidades narradas no item 3.2.14 e
3.4.5 do RT 295/2022, nos seguintes termos:
9.1 Ausência de registro contábil integral dos precatórios
devidos
Refere-se à subseção 3.2.14 do RT 295/2022-3. Citado: Sr.
Jose de Barros Neto. Análise realizada pelo NCONTAS.
• Situação encontrada
A relação de precatórios (RELPRE) encaminhada pelo gestor
contém saldo de R$ 7.300.072,40 em 31/12/2020, mas registro
contábil de R$ 1.969.868,61, portanto, a menor. Assim, foi citado
o gestor pela evidência de ausência de registro contábil integral
dos precatórios devidos (art. 105 da Lei 4320/64 e NBC TSP
ESTRUTURA CONCEITUAL).
• Justificativa apresentada (Defesa/Justificativa
01608/2022-7)
A equipe técnica responsável pela elaboração do
Relatório Técnico nº. 00295/2022-3 relatou que a
Prefeitura Municipal de Baixo Guandu, apresentou o
arquivo "RELPRE", com saldo de R$ 7.300.072,40
em 31/12/2020, e que o valor do registro contábil foi
de R$ 1.969.868,61.
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Considerando o valor acima apresentado pela
equipe técnica, cumpre informar que o montante foi
devidamente contabilizado no Passivo a Longo
prazo no valor de R$ 6.393.239,89 em 31/12/2020
referente a precatório de Fornecedores Nacionais,
totalizando um saldo devedor de precatórios
contabilizado no valor total de R$ 8.363.108,50,
conforme Balanço Patrimonial em anexo.
Para comprovar o registro contábil segue relatório
Listagem do Balancete Conta Corrente, que
confrontado com o Listagem do Balancete Contábil
observa-se que os valores são os mesmos. (Docs.
Anexos)
Desta forma fica demonstrado que houve a
contabilização integral dos precatórios.
Quanto ao valor apontado no arquivo "RELPRE"
observa-se que o mesmo foi gerado incorretamente,
não sendo possível efetuar a geração e o envio do
mesmo arquivo corrigido, tendo em vista que a PCA
2020 já havia sido homologada.
Informa-se, portanto, que as informações enviadas
no arquivo RELPRE não influenciam nos resultados
Patrimoniais.
Assim, pugna-se por uma nova análise da
documentação ora apresentada.
• Análise das justificativas apresentadas
Citado por distorção no valor evidenciado como devido referente
a precatórios, o gestor alegou que foi contabilizado um saldo
devedor no valor total de R$ 8.363.108,50, conforme balanço
patrimonial anexo, e que a relação de precatórios encaminhada
está incorreta.
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Não obstante à alegação de que seria jundada aos autos
documentação pertinente, as mesmas não foram localizadas.
Assim, consultando-se o balancete de verificação, quanto ao
valor de R$ 6.393.239,89, de fato está registrado no passivo; no
entanto, o mesmo não está classificado em conta especifica,
apesar de a defesa alegar que se trata de precatórios, conforme
se demonstra:
Ao somar o valor de R$ 6.393.239,89 com o valor de R$
1.969.868,61 de fato chega-se ao montante de R$ 8.363.108,50.
Ante o exposto, opina-se por acolher as justificativas
apresentadas para o item 3.2.14 do RT 295/2022-3; porém,
dando-se ciência ao interessado da necessidade de classificar
contabilmente o passivo do ente em acordo com Plano de
Contas Aplicado ao Setor Público (PCASP).
[...]
9.3 Expedição de ato que resultasse em aumento da
despesa com pessoal (Declaração incompleta)
Refere-se à subseção 3.4.5 do RT 295/2022-3. Foram citados
os Srs. José de Barros Neto e Lastênio Luiz Cardoso. Análise
realizada pelo NGF.
• Situação encontrada
Conforme relatado no RT 295/2022-3:
Para controle da despesa total com pessoal, o art.
21 da LRF considera “nulo de pleno direito” a
realização dos seguintes atos:
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I - o ato que provoque aumento da despesa
com pessoal e não atenda:
a) às exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei
Complementar e o disposto no inciso XIII do
caput do art. 37 e no § 1º do art. 169 da
Constituição Federal; e (Incluído pela Lei
Complementar nº 173, de 2020)
b) ao limite legal de comprometimento
aplicado às despesas com pessoal inativo;
(Incluído pela Lei Complementar nº 173, de
2020)
[...]
Em razão da pandemia da Covid-19, o art. 8º da LC
173/2020 também proibiu até 31/12/2021:
Art. 8º Na hipótese de que trata o art. 65 da
Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de
2000, a União, os Estados, o Distrito Federal
e os Municípios afetados pela calamidade
pública decorrente da pandemia da Covid-19
ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021,
de:
I - conceder, a qualquer título, vantagem,
aumento, reajuste ou adequação de
remuneração a membros de Poder ou de
órgão, servidores e empregados públicos e
militares, exceto quando derivado de
sentença judicial transitada em julgado ou de
determinação legal anterior à calamidade
pública;
II - criar cargo, emprego ou função que
implique aumento de despesa;
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III - alterar estrutura de carreira que implique
aumento de despesa;
IV - admitir ou contratar pessoal, a qualquer
título, ressalvadas as reposições de cargos
de chefia, de direção e de assessoramento
que não acarretem aumento de despesa, as
reposições decorrentes de vacâncias de
cargos efetivos ou vitalícios, as contratações
temporárias de que trata o inciso IX do caput
do art. 37 da Constituição Federal, as
contratações de temporários para prestação
de serviço militar e as contratações de alunos
de órgãos de formação de militares;
V - realizar concurso público, exceto para as
reposições de vacâncias previstas no inciso
IV;
VI - criar ou majorar auxílios, vantagens,
bônus, abonos, verbas de representação ou
benefícios de qualquer natureza, inclusive os
de cunho indenizatório, em favor de membros
de Poder, do Ministério Público ou da
Defensoria Pública e de servidores e
empregados públicos e militares, ou ainda de
seus dependentes, exceto quando derivado
de sentença judicial transitada em julgado ou
de determinação legal anterior à calamidade;
VII - criar despesa obrigatória de caráter
continuado, ressalvado o disposto nos §§ 1º
e 2º;
VIII - adotar medida que implique reajuste de
despesa obrigatória acima da variação da
inflação medida pelo Índice Nacional de
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Preços ao Consumidor Amplo (IPCA),
observada a preservação do poder aquisitivo
referida no inciso IV do caput do art. 7º da
Constituição Federal;
IX - contar esse tempo como de período
aquisitivo necessário exclusivamente para a
concessão de anuênios, triênios,
quinquênios, licenças-prêmio e demais
mecanismos equivalentes que aumentem a
despesa com pessoal em decorrência da
aquisição de determinado tempo de serviço,
sem qualquer prejuízo para o tempo de
efetivo exercício, aposentadoria, e quaisquer
outros fins.
Em consulta ao arquivo “PESS”, integrante da
prestação de contas anual do exercício de 2020
(Processo TC 02382/2021-1), constatou-se que o(a)
atual chefe do Poder Executivo não declarou que:
• Não praticou ato que provoque
aumento da despesa com pessoal,
desatendendo: às exigências dos arts. 16 e
17 da LRF e o disposto no inciso XIII do caput
do art. 37 e no § 1º do art. 169 da Constituição
Federal; e ao limite legal de
comprometimento aplicado às despesas com
pessoal inativo;
• Não concedeu, a qualquer título,
vantagem, aumento, reajuste ou adequação
de remuneração a membros de Poder ou de
órgão, servidores e empregados públicos e
militares, exceto quando derivado de
sentença judicial transitada em julgado ou de
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determinação legal anterior à calamidade
pública;
• Não criou cargo, emprego ou função
que implique aumento de despesa;
• Não alterou estrutura de carreira que
implique aumento de despesa;
• Não admitiu ou contratou pessoal, a
qualquer título, ressalvadas as reposições de
cargos de chefia, de direção e de
assessoramento que não acarretassem
aumento de despesa, as reposições
decorrentes de vacâncias de cargos efetivos
ou vitalícios, as contratações temporárias de
que trata o inciso IX do caput do art. 37 da
Constituição Federal, as contratações de
temporários para prestação de serviço militar
e as contratações de alunos de órgãos de
formação de militares;
• Não realizou concurso público, exceto
para as reposições de vacâncias previstas no
inciso IV;
• Não criou ou majorou auxílios,
vantagens, bônus, abonos, verbas de
representação ou benefícios de qualquer
natureza, inclusive os de cunho indenizatório,
em favor de membros de Poder, do Ministério
Público ou da Defensoria Pública e de
servidores e empregados públicos e militares,
ou ainda de seus dependentes, exceto
quando derivado de sentença judicial
transitada em julgado ou de determinação
legal anterior à calamidade;
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• Não criou despesa obrigatória de
caráter continuado, ressalvado o disposto nos
§§ 1º e 2º do art. 8º da LC nº173/2020;
• Não adotou medida que implique
reajuste de despesa obrigatória acima da
variação da inflação medida pelo Índice
Nacional de Preços ao Consumidor Amplo
(IPCA), observada a preservação do poder
aquisitivo referida no inciso IV do caput do art.
7º da Constituição Federal;
• Não contou esse tempo como de
período aquisitivo necessário exclusivamente
para a concessão de anuênios, triênios,
quinquênios, licenças-prêmio e demais
mecanismos equivalentes que aumentem a
despesa com pessoal em decorrência da
aquisição de determinado tempo de serviço,
sem qualquer prejuízo para o tempo de
efetivo exercício, aposentadoria, e quaisquer
outros fins.
Diante da declaração emitida (divergente do modelo
previsto no art. 13 da Instrução Normativa TCEES
68/2020), considerou-se que o Chefe do Poder
Executivo no exercício analisado expediu ato que
resultasse em aumento da despesa com pessoal,
descumprindo os arts. 21 da LRF e 8º da LC
173/2020, razão pela qual propomos a oitiva dos
responsáveis, Srs. José de Barros Neto e Lastênio
Luiz Cardoso, para que apresentem razões de
justificativa, bem como documentos que
entenderem necessários.
• Justificativa apresentada
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Em resposta à citação, o Sr. Lastênio Luiz Cardoso apresentou
as seguintes alegações: (Defesa/Justificativa 1.531/2022-3)
A respeitável equipe técnica do TCEES, citou o
gestor responsável pelas contas e responsável pelo
envio das contas de 2020, com base na alegação de
que o arquivo “PESS” enviado na Prestação de
Contas Anual da Prefeitura Municipal de Baixo
Guandu de 2020, foi apresentado de forma
incompleta e divergindo do modelo previsto na IN
068/2020, nos termos da LRF e Lei Complementar
nº. 173/2020, senão vejamos:
Para controle da despesa total com pessoal,
o art. 21 da LRF considera “nulo de pleno
direito” a realização dos seguintes atos:
I - o ato que provoque aumento da
despesa com pessoal e não atenda:
a) às exigências dos arts. 16 e 17 desta
Lei Complementar e o disposto no
inciso XIII do caput do art. 37 e no § 1º
do art. 169 da Constituição Federal; e
(Incluído pela Lei Complementar nº
173, de 2020)
b) ao limite legal de comprometimento
aplicado às despesas com pessoal
inativo; (Incluído pela Lei
Complementar nº 173, de 2020)
[...]
Em razão da pandemia da Covid-19, o art. 8º
da LC 173/2020 também proibiu até
31/12/2021:
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Art. 8º Na hipótese de que trata o art.
65 da Lei Complementar nº 101, de 4
de maio de 2000, a União, os Estados,
o Distrito Federal e os Municípios
afetados pela calamidade pública
decorrente da pandemia da Covid-19
ficam proibidos, até 31 de dezembro de
2021, de:
I - conceder, a qualquer título,
vantagem, aumento, reajuste ou
adequação de remuneração a
membros de Poder ou de órgão,
servidores e empregados públicos e
militares, exceto quando derivado de
sentença judicial transitada em julgado
ou de determinação legal anterior à
calamidade pública;
II - criar cargo, emprego ou função que
implique aumento de despesa;
III - alterar estrutura de carreira que
implique aumento de despesa;
IV - admitir ou contratar pessoal, a
qualquer título, ressalvadas as
reposições de cargos de chefia, de
direção e de assessoramento que não
acarretem aumento de despesa, as
reposições decorrentes de vacâncias
de cargos efetivos ou vitalícios, as
contratações temporárias de que trata
o inciso IX do caput do art. 37 da
Constituição Federal, as contratações
de temporários para prestação de
serviço militar e as contratações de
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alunos de órgãos de formação de
militares;
V - realizar concurso público, exceto
para as reposições de vacâncias
previstas no inciso IV;
VI - criar ou majorar auxílios,
vantagens, bônus, abonos, verbas de
representação ou benefícios de
qualquer natureza, inclusive os de
cunho indenizatório, em favor de
membros de Poder, do Ministério
Público ou da Defensoria Pública e de
servidores e empregados públicos e
militares, ou ainda de seus
dependentes, exceto quando derivado
de sentença judicial transitada em
julgado ou de determinação legal
anterior à calamidade;
VII - criar despesa obrigatória de
caráter continuado, ressalvado o
disposto nos §§ 1º e 2º;
VIII - adotar medida que implique
reajuste de despesa obrigatória acima
da variação da inflação medida pelo
Índice Nacional de Preços ao
Consumidor Amplo (IPCA), observada
a preservação do poder aquisitivo
referida no inciso IV do caput do art. 7º
da Constituição Federal;
IX - contar esse tempo como de
período aquisitivo necessário
exclusivamente para a concessão de
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anuênios, triênios, quinquênios,
licenças-prêmio e demais mecanismos
equivalentes que aumentem a
despesa com pessoal em decorrência
da aquisição de determinado tempo de
serviço, sem qualquer prejuízo para o
tempo de efetivo exercício,
aposentadoria, e quaisquer outros fins.
A ausência de declarações específicas do arquivo
“PESS” não ocorreu de forma proposital ou com a
intenção de omitir informações ou violar o disposto
no art. 8º da LC 173/2020 ou na Lei de
Responsabilidade Fiscal, muito pelo contrário, o que
de fato ocorreu, foi uma falha na elaboração do
referido arquivo em conformidade com o modelo
constante da IN 068/2020.
Desta forma, objetivando sanarmos os fatos e
motivos que ensejaram a citação do item em
questão, estamos apresentado anexo a estas
justificativas, o arquivo “PESS”(DOC-001) em total
conformidade com o modelo estabelecido pelo
Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo
através da IN. 068/2020, afastando assim, os fatos
e motivos que ensejaram a citação do item em
questão.
Em resposta à citação, o Sr. José de Barros Neto apresentou as
seguintes alegações: (Defesa/Justificativa 1.608/2022-7)
A equipe técnica relatou que a Prefeitura Municipal
de Baixo Guandu apresentou o arquivo "PESS", sem
conter declaração de que o município cumpriu com
as determinações elencadas no art. 8º da LC
173/2020, estabelecidas em razão da pandemia da
Covid- 19 e art. 21 da LRF.
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Destaca-se:
Para controle da despesa total com pessoal,
o art. 21 da LRF considera “nulo de pleno
direito” a realização dos seguintes atos:
I - o ato que provoque aumento da
despesa com pessoal e não atenda:
a) às exigências dos arts. 16 e 17 desta
Lei Complementar e o disposto no
inciso XIII do caput do art. 37 e no § 1º
do art. 169 da Constituição Federal; e
(Incluído pela Lei Complementar nº
173, de 2020)
b) ao limite legal de comprometimento
aplicado às despesas com pessoal
inativo; (Incluído pela Lei
Complementar nº 173, de 2020)
[...]
Em razão da pandemia da Covid-19, o art. 8º da LC
173/2020 também proibiu até 31/12/2021:
Art. 8º Na hipótese de que trata o art.
65 da Lei Complementar nº 101, de 4
de maio de 2000, a União, os Estados,
o Distrito Federal e os Municípios
afetados pela calamidade pública
decorrente da pandemia da Covid-19
ficam proibidos, até 31 de dezembro de
2021, de:
I - conceder, a qualquer título,
vantagem, aumento, reajuste ou
adequação de remuneração a
membros de Poder ou de órgão,
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servidores e empregados públicos e
militares, exceto quando derivado de
sentença judicial transitada em julgado
ou de determinação legal anterior à
calamidade pública;
II - criar cargo, emprego ou função que
implique aumento de despesa;
III - alterar estrutura de carreira que
implique aumento de despesa;
IV - admitir ou contratar pessoal, a
qualquer título, ressalvadas as
reposições de cargos de chefia, de
direção e de assessoramento que não
acarretem aumento de despesa, as
reposições decorrentes de vacâncias
de cargos efetivos ou vitalícios, as
contratações temporárias de que trata
o inciso IX do caput do art. 37 da
Constituição Federal, as contratações
de temporários para prestação de
serviço militar e as contratações de
alunos de órgãos de formação de
militares;
V - realizar concurso público, exceto
para as reposições de vacâncias
previstas no inciso IV;
VI - criar ou majorar auxílios,
vantagens, bônus, abonos, verbas de
representação ou benefícios de
qualquer natureza, inclusive os de
cunho indenizatório, em favor de
membros de Poder, do Ministério
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Público ou da Defensoria Pública e de
servidores e empregados públicos e
militares, ou ainda de seus
dependentes, exceto quando derivado
de sentença judicial transitada em
julgado ou de determinação legal
anterior à calamidade;
VII - criar despesa obrigatória de
caráter continuado, ressalvado o
disposto nos §§ 1º e 2º;
VIII - adotar medida que implique
reajuste de despesa obrigatória acima
da variação da inflação medida pelo
Índice Nacional de Preços ao
Consumidor Amplo (IPCA), observada
a preservação do poder aquisitivo
referida no inciso IV do caput do art. 7º
da Constituição Federal;
IX - contar esse tempo como de
período aquisitivo necessário
exclusivamente para a concessão de
anuênios, triênios, quinquênios,
licenças-prêmio e demais mecanismos
equivalentes que aumentem a
despesa com pessoal em decorrência
da aquisição de determinado tempo de
serviço, sem qualquer prejuízo para o
tempo de efetivo exercício,
aposentadoria, e quaisquer outros fins.
A ausência de declarações específicas do arquivo
"PESS" não ocorreu de forma proposital ou com a
intenção de omitir informações ou violar o disposto
no art. 8º da LC 173/2020 ou a Lei de
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Responsabilidade Fiscal, muito pelo contrário, o que
de fato ocorreu, foi uma falha na elaboração do
referido arquivo em conformidade com o modelo
constante da IN 068/2020.
Desta forma, objetivando sanarmos os fatos e
motivos que ensejaram a citação do item em
questão, apresenta-se anexo a presente
justificativa, o arquivo "PESS" (BALANÇO
PATRIMONIAL) em total conformidade com o
modelo estabelecido pelo Tribunal de Contas do
Estado do Espírito Santo através da IN. 068/2020,
afastando assim, os fatos e motivos que ensejaram
a citação do item em questão.
• Análise das justificativas apresentadas
Os dois gestores reconheceram que a declaração encaminhada
estava divergente do modelo constante da IN 68/2020, mas
reforçaram que tal fato não ocorreu de forma proposital, com a
intenção de omitir informações ou violar a LRF ou LC 173/2020,
sendo na verdade uma falha na elaboração do referido arquivo.
Para corrigir, o Sr. Lastênio Luiz Cardoso encaminhou nova
declaração evidenciando o cumprimento do art. 21, I, da LRF e
do art. 8º da LC 173/2020, conforme Peça Complementar
60.025/2022-8 (documento 91).
Logo, sugere-se acolher as alegações de defesa e afastar o
achado apontado no item 3.4.5 do RT 295/2022-3.
Nesse ínterim, por perfilhar integralmente do entendimento da área técnica e do
Ministério Público de Contas, quanto às irregularidades ora apreciadas, as
endosso e tomo os fundamentos como razões de decidir, para dar como
saneados as irregularidades contidas nos itens 3.2.14 e 3.4.5 do RT 295/2022.
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2.2 – DAS IRREGULARIDADES PASSÍVEIS DE RESSALVA - CONCORDÂNCIA
DE ENTENDIMENTO PELA ÁREA TÉCNICA E PARCIAL DIVERGÊNCIA PELO
MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS
No que se refere aos indicativos de irregularidades “ausência de reconhecimento da
despesa com precatórios” e “expedição de ato, nos últimos 180 dias de mandato, que
resultasse em aumento da despesa com pessoal (Declaração incompleta)”, contidas
respectivamente nos itens 3.2.14 e 3.4.10.1 do RT 295/2022, entendeu a área técnica
por considerar os itens passíveis de ressalva, com o que ora concordo.
O Parquet de Contas, por sua vez, ao discordar parcialmente do entendimento
exarado junto à Instrução Técnica Conclusiva, quanto ao item 3.4.10.1 do RT
295/2022, opina pela rejeição das contas, sob o argumento de que “o gestor não
conseguiu, por meio de nova documentação (declaração), demonstrar o cumprimento
do art. 21, II a IV, da LRF, objeto de análise neste ponto”.
De fato, a presente prestação de contas apresenta declarações nas quais não
atendem por completo o modelo constante na IN 68/2020. Em que pese nas
justificativas trazidas pelos responsáveis informarem que não ocorreu de forma
proposital, sendo uma falha na elaboração do referido arquivo, sem intenção de omitir
informações ou violar a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Ocorre que, o caso concreto, deve ser tratado sob a égide do direito como um todo e
não somente sob o comando de uma regra aplicada isoladamente.
Melhor explicando, tem-se que uma análise mais detalhada do sistema jurídico impõe
a atenção a vários tipos de normas, que não decorrem pura, simples e exclusivamente
da lei em sentido estrito, mas também de princípios que preenchem esse sistema,
integrando-o e exercendo a sua função normativa, já reconhecida pela doutrina e
jurisprudência pátria. Vale dizer, os princípios também são normas e, por isso mesmo,
devem ser aplicadas no caso concreto juntamente com as regras já estabelecidas em
leis e outros diplomas normativos, moldando-as e lhes dando o devido suporte.
Essa breve consideração guarda a devida pertinência na medida em que, admitida a
inegável necessidade de atenção e respeito à dinâmica jurídica de subsunção dos
fatos às regras já previamente estabelecidas, cabe aos princípios gerais de direito,
assim como aqueles outros que são inerentes a ramos específicos do direito – como
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o é o direito financeiro e o direito administrativo – elidir excessos e também
pequenos deslizes, caracterizados pelo seu caráter irrisório e insignificante, o
que justifica a aplicação do princípio da proporcionalidade a fim de não se cometer
injustiça, nem tampouco demonstrar uma incompatibilidade da força da reação
deste Tribunal de Contas frente ao baixo grau de lesividade do comportamento
analisado.
Sobre isso, segundo salienta a doutrina jurídica3
, “a proporcionalidade é um aspecto
da razoabilidade voltado à aferição da justa medida da reação administrativa diante
da situação concreta”, e é justamente em virtude desse parâmetro de
proporcionalidade que se torna forçoso o julgamento pelo afastamento das
responsabilidades, expedindo-se recomendação à municipalidade para que, adote as
medidas necessárias à correção e adequação da declaração, de modo a prevenir a
reincidência e atender o modelo contido em IN 68/2020.
Nesta esteira, é o ensinamento de Antônio José Calhau de Resende4
, que diz que “a
razoabilidade é um conceito jurídico indeterminado, elástico e variável no tempo e no
espaço. Consiste em agir com bom senso, prudência, moderação, tomar atitudes
adequadas e coerentes, levando-se em conta a relação de proporcionalidade entre os
meios empregados e a finalidade a ser alcançada, bem como as circunstâncias que
envolvem a prática do ato”.
É inegável que, diante de uma irregularidade – cuja ocorrência não se nega, cabe a
esta Corte de Contas concomitantemente, com fundamento em disposições
normativas positivadas: (i) resguardar o interesse público inerente ao exercício das
funções administrativas pelos jurisdicionados e seus respectivos gestores públicos; e,
também, (ii) fazer valer a força coercitiva e as competências sancionatórias a ela
conferidas por lei.
Ocorre que os exercícios dessas competências sancionatórias não podem suplantar
princípios jurídicos outros que visam equilibrar a intensidade dos meios empregados
para fins de proteção do interesse público e a finalidade que se quer alcançar no
exercício prático de suas funções de controle e de fiscalização.
3 MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 2012, p.114.
4 RESENDE, Antônio José Calhau. O princípio da Razoabilidade dos Atos do Poder Público. Revista do Legislativo.
Abril, 2009.
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Assim, por entender que o Responsável não deve ter as contas julgadas irregulares,
em detrimento apenas desta irregularidade ora tratada, pois houve a entrega da
declaração, apesar do não atendimento em conformidade com o modelo constante
em IN 68/2020, se caracterizando em uma esfera de formalidade, pois tampouco
constatou-se, por ação ou omissão, outros atos e/ou irregularidades que tenham
culminado em grave infração normativa ou regulamentar, não vislumbro razões para
manutenção da irregularidade, mas sim para transportá-la para o campo das
ressalvas.
Em razão da irregularidade do item 3.2.14 do RT 295/2022, ratifico integralmente e
pelos seus próprios fundamentos, das razões lançadas em Instrução Técnica
Conclusiva 00447/2023-3, tornando-os como razão de decidir, para manter a
irregularidade narrada no campo das ressalvas, conforme a seguir:
9.2 Ausência de reconhecimento da integralidade da
despesa com precatórios
Refere-se à subseção 3.2.14 do RT 295/2022-3. Citado: Sr.
Jose de Barros Neto. Análise realizada pelo NCONTAS.
• Situação encontrada
De acordo sitio eletrônico do TJEES, o regime adotado pelo
município é o comum, e em 2020 foram pagos R$ 2.302.793,17
em precatórios, conforme demonstrativo:
Consta do balancete da execução orçamentária o valor
empenhado, liquidado e pago de apenas R$ 35.064,58, motivo
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pelo qual sugere-se que se dê a oitiva ao gestor, tendo em vista
as evidências de ausência de reconhecimento da integralidade
da despesa (art. 90 da Lei 4320/64 e NBC TSP ESTRUTURA
CONCEITUAL).
• Justificativa apresentada
Sabe-se que os precatórios são requisições de
pagamento contra a Fazenda Pública decorrentes
de decisões judiciais transitadas em julgado,
disciplinados pelo arf 100 da Constituição da
República de 1988. O precatório requisitado pelo
Poder Judiciário ao devedor até o dia 20 de julho (a
partir de 2022 até o dia 02 de abril, conforme
Emenda Constitucional 114 de 17 de dezembro de
2021) deve ter seu valor incluso na proposta
orçamentária do exercício seguinte (Resolução 303
de 18/12/2019, do Conselho Nacional de Justiça, art.
15 e§ 1º; Constituição da República, art. 100, § 5º).
O ente devedor do precatório deve enviar ao Poder
Judiciário o recurso incluído em seu orçamento para
o pagamento da dívida, por meio de depósito, na
forma do regime adotado, geral (fixo) ou especial
(Constituição da República, art. 100, § 6º; Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias, art. 97, §§
4° e 5º; Resolução 303 de 18/12/2019, do Conselho
Nacional de Justiça).
Pois bem, o Município de Baixo Guandu em 2012
optou pelo pagamento de precatórios no regime
especial conforme Decreto nº 4.347 /2010 (doe.
anexo). Dessa forma, o Município vem efetuando
deposito judiciais devidamente registrado na conta
do ativo circulante, aguardando a manifestação do
egrégio Tribunal de Justiça do Espirito Santo da
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efetivação dos pagamentos, para que o Município
realizasse a devida baixa.
Ocorre que o departamento de contabilidade não
recebeu os relatórios dos pagamentos realizados
pelo e. TJES contendo a relação dos credores e
seus créditos, para que as baixas fossem realizadas.
Cabe ainda ressaltar, que o valor apurado pela
equipe técnica no valor de R$ 35.064,58, trata-se de
valor pago de RPV (Requisição de Pequeno V alar)
e não de precatórios conforme Relatório de
Empenho (doe. anexo).
Destarte, e prestados os devidos esclarecimentos
que considera suficientes para justificar o respectivo
ponto em análise, e considerando que em nenhum
momento esta administração agiu de má-fé ou com
intenção de dolo ao erário, requer que sejam
julgados regulares os atos praticados pelo
defendente.
• Análise das justificativas apresentadas
O gestor foi citado em razão de não ter sido localizado empenho,
liquidação e pagamento de precatórios em valor compatível com
o informado pelo TJES.
Alegou em sua defesa que o departamento de contabilidade não
recebeu os relatórios dos pagamentos realizados pelo TJES
contendo a relação dos credores e seus créditos, para que as
baixas fossem realizadas.
Entretanto, não há documentos pertinentes, sobre em que data
foram recebidos tais documentos, tampouco informação sobre a
baixa (data de registro retificador e valores).
Constata-se que o município deixou de contabilizar despesa
orçamentária na ordem de 2,3 milhões de reais, prejudicando a
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veracidade do resultado orçamentário apurado e a evidenciação
contábil.
Considerando-se que o resultado orçamentário evidenciado nos
demonstrativos contábeis do ente foi superavitário em R$
6.857.126,65, opina-se por manter a irregularidade do item
3.2.14 do RT 295/2022-3, por inobservância ao art. 90 da Lei
4320/64 e à NBC TSP ESTRUTURA CONCEITUAL, porém, no
campo da ressalva.
Assim sendo, entendo por manter no campo das ressalvas as irregularidades
narradas no item 3.2.14 e 3.4.10.1 do RT 295/2022-3.
Ante todo o exposto, em concordância com o entendimento da área técnica e
divergindo parcialmente do Ministério Público de Contas, VOTO para que seja
adotada a deliberação que ora submeto à apreciação deste Colegiado.
SÉRGIO MANOEL NADER BORGES
Conselheiro Relator
1. PARECER PRÉVIO TC-086/2023-7:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos, RESOLVEM os Conselheiros do Tribunal
de Contas do Estado do Espírito Santo, reunidos em sessão da Segunda Câmara,
ante as razões expostas, em:
1.1 Afastar os seguintes indicativos de irregularidade:
Ausência de registro contábil integral dos precatórios devidos (item 3.2.14 do
RT 295/2022) e
Expedição de ato que resultasse em aumento da despesa com pessoa
(Declaração incompleta) (item 3.4.5 do RT 295/2022).
1.2 Manter as seguintes irregularidades, sem o condão de macular as contas,
pois passíveis de ressalva:
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Ausência de reconhecimento da integralidade da despesa com precatórios
(item 3.2.14 do RT 295/2022) e
Expedição de ato, nos últimos 180 dias de mandato, que resultasse em
aumento da despesa com pessoal (Declaração incompleta) (item 3.4.10.1 do
RT 295/2022).
1.3 Emitir PARECER PRÉVIO recomendando à Câmara Municipal de Baixo
Guandu a APROVAÇÃO COM RESSALVAS da Prestação de Contas do Sr. Jose
de Barros Neto, prefeito municipal de Baixo Guandu, no exercício de 2020, nos
termos do art. 80, II, da Lei Complementar nº 621/2012 c/c o art. 132, inciso II, do
Regimento Interno desta Corte de Contas;
1.4 DAR CIÊNCIA ao atual prefeito, ou a quem lhe vier a substituir, na forma do
artigo 9º, caput, da Resolução TCEES 361/2022, a fim de reorientar a atuação
administrativa:
Da necessidade de atendimento à IN TCEES 68/2020 encaminhando, nas
próximas prestações de contas, declaração completa no modelo previsto no
art. 13, no que concerne a despesa total com pessoal (item 3.4.10.1 da ITC
447/2023);
Da necessidade de atendimento ao art. 90 da Lei 4.320/1964 informando no
DEMCAD a íntegra da movimentação de créditos adicionais ocorrida no
exercício (item 3.2.1 da ITC 447/2023);
Da necessidade de atendimento à IN TCEES 68/2020 encaminhando, nas
próximas prestações de contas, Ato Normativo estabelecendo a programação
financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso, referente ao
exercício da prestação de contas anual (item 3.3.1 da ITC 447/2023);
Da necessidade do município aperfeiçoar as informações quanto a renúncia de
receitas na prestação de contas para o próximo exercício atendendo todas as
exigências da IN 68/2020; aperfeiçoar o planejamento das peças
orçamentárias, visando atender aos princípios da gestão fiscal responsável
(transparência, planejamento e manutenção do equilíbrio orçamentárias
financeiro); além de atentar para as exigências normativas para execução,
ampliação sobre concessão de benefícios fiscais e imunidades tributárias, em
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especial para que efetive o lançamento e a cobrança de impostos em face dos
contribuintes que não fazem jus a imunidade tributária (item 3.5 da ITC
447/2023);
Da importância da transparência na gestão pública (item 7.1.2 da ITC
447/2023);
Da importância na promoção de uma política pública de manutenção e
aprimoramento do controle interno (item 7.1.3 da ITC 447/2023) e
Da necessidade de classificar contabilmente o passivo do ente em acordo com
Plano de Contas Aplicado ao Setor Público (PCASP) (item 3.2.14 DO RT
295/2022).
1.5 DAR CIÊNCIA aos interessados;
1.6 Após o trânsito em julgado, ARQUIVE-SE.
2. Unânime.
3. Data da Sessão: 01/09/2023 – 33ª Sessão Ordinária da 2ª Câmara.
4. Especificação do quórum:
4.1. Conselheiros: Sérgio Manoel Nader Borges (presidente/relator) Domingos
Augusto Taufner e Luiz Carlos Ciciliotti da Cunha.
CONSELHEIRO SÉRGIO MANOEL NADER BORGES
Presidente
CONSELHEIRO DOMINGOS AUGUSTO TAUFNER
CONSELHEIRO LUIZ CARLOS CICILIOTTI DA CUNHA
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Fui presente:
PROCURADOR DE CONTAS LUCIANO VIEIRA
Em substituição ao procurador-geral
LUCIRLENE SANTOS RIBAS
Subsecretária das Sessões
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