GABINETE DO PREFEITO
MENSAGEM Nº 002, DE 01 DE FEVEREIRO DE 2018
Senhor Presidente,
Comunico a Vossa Excelência que, nos termos do $ 1º do art. 66 da Constituição c/c
art. 66, 8 2º da Constituição do Estado do Espírito Santo c/c art. 34, 4 1º da Lei Orgânica do
Município de Linhares, decidi vetar totalmente, por INCONSTITUCIONALIDADE, o
Autógrafo n.º 087/2017, que dispõe sobre o programa “PRO-MULHER” de qualificação de
Mão de Obra Feminina, no município de Linhares/ES.
Atenciosamente,
GUERINO LUIZ ZANON
Prefeito Municipal
Av. Augusto Pestana, n.º 790, centro, Linhares/ES, CEP 29.900-192 Tel.: (27) 3372-6800 Fax.: 3372-6842
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VETO
O PREFEITO MUNICIPAL DE LINHARES, ESTADO DO ESPÍRITO
SANTO, no uso de suas atribuições constitucionais (8 1º, do artigo 34, da Lei Orgânica de
Linhares), decide VETAR TOTALMENTE, por inconstitucionalidade, o Projeto de Lei
enviado como Autógrafo n.º 087/2017, o qual dispõe sobre o programa “PRO-MULHER” de
qualificação de Mão de Obra Feminina, no município de Linhares/ES, acolhendo o parecer da
procuradoria Geral do Município como razões de decidir, a seguir transcritas:
RAZÕES DO VETO
Realizando o controle preventivo de constitucionalidade e legalidade do ato normativo
em formação, verifico que o texto do Projeto de Lei, de iniciativa da Câmara Municipal de
Linhares, tem como objeto instituir o programa “PRO-MULHER?” de qualificação de Mão de
Obra Feminina, no município de Linhares/ES.
Por oportuno, cabe esclarecer que nos termos do art. 30, I, da Constituição Federal
compete aos Municípios legislarem sobre assuntos de interesse local.
Em que pese o município possuir competência para legislar sobre assuntos de interesse
local, analisando os artigos do Autógrafo 087/2017, nota-se que o nobre vereador, criador da
propositura, pretende criar um Programa de qualificação de mão de obra feminina e para tanto
estabelece que “o programa será desenvolvido, implantado e executado pela Secretaria
Municipal de Promoção e Assistência Social, e poderá estabelecer parcerias com outras
secretarias e órgãos municipais (Parágrafo único do artigo 19)”.
Estabelece também, em seu artigo 3º, quais serão as atribuições da Secretaria
Municipal de Promoção e Assistência Social e quais ações serão executadas pela Secretaria
para implantar o Programa.
Ds
]
Ny
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Além disso, determina ainda que “a implantação da Lei ocorrerá através de parceria
pública e privada com o município, utilizando, se for o caso, a estrutura física e humana
disponível da administração Municipal”. Grifos nossos.
Nota-se que o comando normativo acaba por criar atribuições e despesas à Secretaria
Municipal de Assistência Social, o que traduz ingerência na competência exclusiva do Poder
Executivo.
Destaca-se que o controle de constitucionalidade das leis é fundamentado pela
presença, dentro do ordenamento jurídico, caracterizado pelo Estado Democrático de Direito,
de uma hierarquia normativa, ou seja, uma superposição de leis. Cada norma tem como
fundamento de validade, outra que lhe é superior, formando uma superposição de leis cujo
ápice é ocupado pela Constituição, lei fundamental do Estado.
Pelo princípio da simetria, os entes federados seguem a mesma tripartição de poderes
adotada pela Constituição Federal, composta pelo Executivo, Legislativo e Judiciário,
independentes e harmônicos entre si. Logo, os poderes públicos municipais também estão
vinculados ao respeito à independência e harmonia entre si, o que se materializa no resguardo
às competências e prerrogativas recíprocas.
Nessa senda, pelo princípio da simetria constitucional, deve ser observado o disposto
no art. 61, 4 1º da CF de 88.
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro
ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso
Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais
Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos
previstos nesta Constituição.
$ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
[ee5)
II - disponham sobre:
[...]
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária,
serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;
a [.J
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De forma complementar o art. 63 da Constituição Federal dispõe:
Art. 63. Não será admitido aumento da despesa prevista:
I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvado o
disposto no art. 166, $3º e 8 4º;
[-..]
Em reprodução ao texto constitucional, a Lei orgânica do município em seu artigo 31,
IV, dispõe que é de iniciativa privativa do Prefeito Municipal as leis que disponham sobre as
atribuições das Secretarias Municipais e órgãos da Administração pública municipal.
De forma complementar o artigo 32 da Lei orgânica prerroga que “não será admitido
aumento de despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do prefeito Municipal”.
Nota-se que é vedada pela Constituição Federal e pela Lei orgânica do município a
propositura pelo Legislativo Municipal de Projeto de Lei que disponha sobre a organização
administrativa municipal, bem como que aumente despesas nesses projetos, por serem de
iniciativa Privativa do Chefe do Executivo.
Com efeito, a ofensa ao princípio constitucional da independência dos Poderes,
disposta no art. 2º da Constituição Federal/1988, inquina de nulidade o presente autógrafo,
prejudicando todo o seu conteúdo. Esse é o entendimento dos Tribunais pátrios, a saber:
ACÓRDÃO EMENTA - CONSTITUCIONAL - AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE - LEI N.º 3.048 DO MUNICÍPIO DE LINHARES -
CRIAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES À ÓRGÃOS DO PODER EXECUTIVO -
PROJETO DE INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL -
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL SUBJETIVA POR VÍCIO DE
INICIATIVA - MATÉRIA RESERVADA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO
MUNICIPAL - VIOLAÇÃO AOS ARTS. 63, PARÁGRAFO ÚNICO, INCISO IV,
E AO ART. 17 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO -
INCIDÊNCIA DO ENUNCIADO DA SÚMULA N.º 09 DO EGRÉGIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO -
POSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO DO RITO PREVISTO NO ART. 12 DA LEI
N.º 9.868/99 - PROCEDÊNCIA DO PEDIDO FORMULADO NA PETIÇÃO
INICIAL - LEI DECLARADA INCONSTITUCIONAL COM EFICÁCIA ERGA
OMNES E EFEITOS EX TUNC - UNÂNIME. 1 - O art. 12 da Lei n.º 9.868/99
possibilita que o Tribunal desde logo julgue o mérito da Ação Direta de
“3 Inconstitucionalidade quando há relevância da matéria e especial significado para a
=/
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Re
ordem social e para a segurança jurídica. A finalidade do dispositivo é viabilizar
uma decisão definitiva da controvérsia constitucional em curto espaço de tempo. A
existência de entendimento sumulado do Tribunal (enunciado da Súmula n.º 09 do
Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo) a respeito do tema atende à
finalidade do rito abreviado do art. 12 da Lei n.º 9.868/99, sendo desnecessária a
análise da medida liminar quando possível o julgamento definitivo da ação. Não
ofende o contraditório a ausência de informações pelo ente público que, notificado
para tanto, permanece inerte. 2 - O Poder Legislativo Municipal de Linhares, por
meio da Câmara Municipal, ao deflagrar o ato normativo municipal impugnado (Lei
n.º 3.048/11 do Município de Linhares) criou atribuições a órgãos do Poder
Executivo, e, com isso, adentrou em matéria reservada ao Chefe do Poder Executivo
Municipal, usurpando-lhe a competência legislativa (art. 31, parágrafo único, IV, da
Lei Orgânica do Município de Linhares). 3 - O evidente vício de iniciativa enseja a
declaração de inconstitucionalidade formal subjetiva do ato normativo impugnado.
por violação aos arts. 63, parágrafo único, IV, e art. 17 da Constituição Estadual. 4 -
Incidência do enunciado da Súmula n.º 09 do Tribunal de Justiça do Estado do
Espírito Santo, segundo o qual é inconstitucional lei municipal de iniciativa do
Poder Legislativo que disponha sobre matéria de competência exclusiva do Chefe do
Poder Executivo, verbete que traduz o Princípio da Separação dos Poderes. 5 -
Pedido julgado procedente, declarando a inconstitucionalidade formal, por vício de
iniciativa, da Lei Municipal n.º 3.048/11, do Município de Linhares, com atribuição
de eficácia erga omnes e efeitos ex tunc. 6 - Decisão unânime. VISTOS, relatados e
discutidos estes autos, em que são partes as acima indicadas, ACORDA o Tribunal
Pleno do egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo, na conformidade
da ata e notas taquigráficas da sessão, que integram este julgado, em, à
unanimidade, julgar procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade
formal da Lei Municipal n.º 3.048/11, do Município de Linhares, nos termos do voto
do Relator. (TJES, Classe: Direta de Inconstitucionalidade, 100110017322, Relator
Designado: WILLIAM COUTO GONÇALVES, Órgão julgador: TRIBUNAL
PLENO, Data de Julgamento: 17/05/2012, Data da Publicação no Diário:
29/05/2012). Grifos Nossos.
Ação direta de inconstitucionalidade -Lei Municipal nº 3.388/11 (que "Institui o
Programa 'A Mulher na Política' dispondo sobre medidas de incentivo à participação
da mulher na atividade política” - fls. 21) - Ocorrência de vício de
inconstitucionalidade formal subjetiva (posto derivar, o ato normativo objurgado, de
projeto de lei de iniciativa parlamentar - em afronta ao disposto nos artigos 50, 47,
caput, incisos Il e XIV, e 144, todos da Constituição Estadual) e material (uma vez
que a espécie legislativa impugnada prevê a criação de despesa pública sem a
indicação específica da fonte de custeio correspondente - o que vulnera o comando
contido nos artigos 25 e 176,ambos da Carta Paulista) - Precedentes deste Colendo
Órgão Especial - Ação procedente. (TJ-SP - ADI: 2385449320118260000 SP
0238544-93.2011.8.26.0000, Relator: Guilherme G.Strenger, Data de Julgamento:
15/02/2012, Órgão Especial, Data de Publicação: 02/03/2012).
Ação direta de inconstitucionalidade: Lei Complementar Estadual 170/98, do Estado
de Santa Catarina, que dispõe sobre o Sistema Estadual de Ensino: artigo 26, inciso
WI; artigo 27, seus incisos e parágrafos; e parágrafo único do artigo 85:
inconstitucionalidade declarada. II. Prejuízo, quanto ao art. 88 da lei impugnada, que
teve exaurida a sua eficácia com a publicação da Lei Complementar Estadual 351,
de 25 de abril de 2006. III. Processo legislativo: normas de lei de iniciativa
parlamentar que cuidam de jornada de trabalho, distribuição de carga horária,
lotação dos profissionais da educação e uso dos espaços físicos e recursos humanos
e materiais do Estado e de seus municípios na organização do sistema de ensino:
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reserva de iniciativa ao Poder Executivo dos projetos de leis que disponham sobre o
regime jurídico dos servidores públicos, provimento de cargos, estabilidade e
aposentadoria (art. 61, IL & 1º, c). (ADI 1.895, Rel. Min. SEPÚLVEDA
PERTENCE, Tribunal Pleno, Dj de 2/8/2007, grifo nosso). No mesmo sentido: ADI
3.792, Rel Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 1/8/2017; RE 583.231
AgR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, DJe de 2/3/2011; ADI 2.420,
Rel. Min. ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, DJ de 8/4/2005. Entendo, desta forma,
que, a despeito do louvável propósito de tutela, em escolas públicas catarinenses, de
alunos com deficiência, a lei em exame, de iniciativa parlamentar, padece de vício
formal de inconstitucionalidade. O perigo da demora consiste no fato de lei
estabelecer a obrigatoriedade da tomada de diversas providências administrativas
por parte do Estado, com vultoso dispêndio de recursos públicos, o que deve ser
obstado até o julgamento definitivo desta ação. Diante de todo o exposto, com
fundamento no art. 10, $ 3º, da Lei 9.868/1999 e no art. 21, V, do RISTF,
CONCEDO A MEDIDA CAUTELAR pleiteada, ad referendum do Plenário desta
Suprema Corte, para suspender a eficácia da Lei 17.143/2017 do Estado de Santa
Catarina. Comunique-se a Assembleia Legislativa e o Governador do Estado de
Santa Catarina para ciência e cumprimento desta decisão, solicitando-lhes
informações, no prazo máximo de 10 (dez) dias. Após este prazo, dê-se vista ao
Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da República, sucessivamente, no
prazo de 5 (cinco) dias, para que cada qual se manifeste na forma do art. 12 da Lei
9.868/99. Nos termos do art. 21, X, do Regimento Inteno do Supremo Tribunal
Federal, peço dia para julgamento, pelo Plenário, do referendo da medida ora
concedida. Publique-se. Intimem-se. Brasília, 2 de outubro de 2017. Ministro
Alexandre de Moraes Relator Documento assinado digitalmente (STF - MC ADI:
5786 SC - SANTA CATARINA 0011194-15.2017.1.00.0000, Relator: Min.
ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 02/10/2017, Data de
Publicação: DJe-228 05/10/2017).
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE — LEI MUNICIPAL Nº
7.246/2014 - MUNICÍPIO DE GUARULHOS - INICIATIVA PARLAMENTAR —
LEI QUE DISPÕE SOBRE A INSTITUIÇÃO DE PROGRAMA "CATA-TRECO"
- INVASÃO DA COMPETÊNCIA RESERVADA AO CHEFE DO PODER
EXECUTIVO - INGERÊNCIA NA ADMINISTRAÇÃO DO MUNICÍPIO -
VÍCIO DE INICIATIVA CONFIGURADO - VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA
SEPARAÇÃO DE PODERES - CRIAÇÃO DE DESPESAS SEM A INDICAÇÃO
DA FONTE DE CUSTEIO - VIOLAÇÃO DOS ARTIGOS 5º; 24, $ 2º; 25; 47,
XIX, 'A'!; 144; 174, 1, IL E HI; E 176, 1 DA CONSTITUIÇÃO DE SÃO PAULO -
CRIAÇÃO DE DESPESAS SEM A INDICAÇÃO DA FONTE DE CUSTEIO -
PRECEDENTE - INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA — AÇÃO
PROCEDENTE. (TJ-SP - ADI: 20234960520158260000 SP 2023496-
05.2015.8.26.0000, Relator: João Negrini Filho, Data de Julgamento: 23/09/2015,
Órgão Especial, Data de Publicação: 29/09/2015).
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 6.099/2014. MUNICÍPIO
DE PELOTAS. PROGRAMA "INTERNET LIVRE".
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL POR VÍCIO DE INICIATIVA.
COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO.
VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES. É inconstitucional a Lei Municipal
de iniciativa do Poder Legislativo que, instituindo programa de internet livre por
meio de instalação de redes públicas "wireless", estabelece uma série de atribuições
às secretarias e órgãos da administração pública. Competência privativa do chefe do
Poder Executivo para dispor sobre a matéria, a teor do artigo 60, inciso II, d, da
Constituição do Estado do Rio Grande do Sul. A Constituição Estadual (da mesma
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forma que a Constituição Federal), quando estabelece um rol de matérias cuja
iniciativa é reservada a uma estrutura de poder, o faz como garantia da
independência e harmonia entre os poderes. Quando o legislativo municipal interfere
nas competências que são reservadas à iniciativa privativa do Prefeito - como, no
caso, para estabelecer atribuições às Secretarias e órgãos da administração pública -
não apenas incorre em inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa
(inconstitucionalidade subjetiva), senão que implica também flagrante violação à
independência e harmonia dos Poderes que compõem o ente federativo. AÇÃO
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE.
UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70061167771, Tribunal
Pleno,... Tribunal de Justiça do RS, Relator: Marcelo Bandeira Pereira, Julgado em
17/11/2014). (TJ-RS - ADI: 70061167771 RS, Relator: Marcelo Bandeira Pereira,
Data de Julgamento: 17/11/2014, Tribunal Pleno, Data de Publicação: Diário da
Justiça do dia 25/11/2014).
A rigor, a existência da limitação do Poder fiscalizador, que ora interessa, deriva do
princípio da independência e harmonia entre os Poderes, que, decorre do sistema
constitucional brasileiro da técnica da separação dos Poderes formulada por Montesquieu, nos
dizeres do Mestre José Afonso da Silva:
Consiste em conferir cada uma das funções governamentais (executiva, legislativa e
jurisdicional), a órgãos diferentes, que tomam os nomes das respectivas funções,
menos o Judiciário (órgão ou Poder Legislativo, órgão ou Poder Executivo e órgão
ou Poder Judiciário)(...) De outro lado, cabe assinalar que a divisão de funções entre
os órgãos do Poder nem sua independência são absolutas. Há interferências que
visam ao estabelecimento de um sistema de freios e contrapesos na busca de um
equilíbrio necessário à realização do bem comum e indispensável para evitar o
arbítrio e o desmando de um em detrimento de outro e especialmente dos
governados. Se ao Legislativo cabe editar normas gerais e impessoais, estabelece-se
um processo para sua formação em que o Executivo tem a participação importante,
quer pela iniciativa das leis, quer pela sanção e pelo veto. (Curso de Direito
Constitucional Positivo, 700. rev. e amp. p 96 a 98).
A presente propositura, se sancionada, criará várias atribuições à Secretaria de
Assistência Social, o que se insere na competência exclusiva do Chefe do Executivo, em
afronta ao princípio da Separação dos Poderes. Sem falar que inexiste no orçamento
municipal previsão para a despesa que essa nova demanda trará ao município.
O município necessitará dispor de recursos materiais e humanos para cumprir a Lei,
uma vez que a propositura estabelece que o município criará, manterá e atualizará banco de
dados cadastrais, encaminhará mulheres para realização de cursos, entre outras ações.
-
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Em que pese o projeto mencionar que as despesas correrão à conta de dotações
próprias da Secretaria de Assistência Social, elas não foram consignadas no orçamento de
2018, portanto, o Projeto cria despesas sem indicação efetiva de fonte de receita.
Decerto que, quando o parlamentar prevê ações governamentais que ensejam despesas
públicas sem indicar a respectiva fonte de custeio, resta configurada a chamada
inconstitucionalidade indireta por violação ao art. 16, caput, $ 1º, e o art. 17, 88 1º a 5º, todos
da Lei Complementar Federal nº 101, de 04 de maio de 2000.
O Projeto de Lei impugnado afronta preceitos constitucionais, além de criar despesas
públicas sem previsão orçamentária, traduzindo, assim, vício insanável, de gravidade
inquestionável.
Dito isso, fica clara a inconstitucionalidade da norma legislativa que, em franco
confronto com a Constituição Federal, bem como a Lei Orgânica do Município, institui, à
revelia do Executivo e com a invasão da competência exclusiva deste, imposição ao
Município de determinadas ações sem qualquer previsibilidade orçamentária.
Dado o exposto, este Prefeito Municipal afirma a INCONSTITUCIONALIDADE do
Projeto de Lei enviado como autógrafo n.º 087/2017, com arrimo no artigo 2º da CF c/c artigo
1º da Constituição Estadual c/c artigos 2º e 31, parágrafo único, inciso IV, ambos da Lei
Orgânica, exercendo o VETO TOTAL, conforme artigo 34, 8 1º da Lei Orgânica Municipal.
Estas são as razões que me levam a vetar o Autógrafo em causa, as quais ora submeto
à apreciação dos Senhores Membros da Câmara Municipal
É
GUERINO LUIZ ZA
Prefeito Municipal
(o)
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