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EXCELENTÍSSIMO SENHOR PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE
LINHARES/ES; CONSPÍCUOS PRESIDENTES E RELATORES DAS
COMISSÕES PERMANENTES; MAGNIFICÊNTES AUTORIDADES
LEGISLATIVAS MUNICIPAIS
GAB18/AFGR
PROJETO DE EMENDA
PROPOSTA N°: 002/2022
ALYSSON F. G. REIS, autoridade representante do poder legislativo municipal, com
cátedra neste palácio legislativo, vem por meio deste mui respeitosamente perante vossas
augustas autoridades estatais, apresentar a seguinte Proposição:
PROJETO DE EMENDA
ALTERA A PLO 830/2021, QUE VERSA SOBRE TICKET
ALIMENTAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO
LEGISLATIVO MUNICIPAL DE LINHARES, ESTADO
DO ESPÍRITO SANTO, REGULAMENTA O BENEFÍCIO E
DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS.
Alicerçado no Art. 126, inc. IV do Regimento Interno.
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I – DA JUSTIFICATIVA
Preludialmente, destaca-se que, por motivo inerente ao mandato, chegou ao
conhecimento do nobre edil a informação de que em caso de fornecimento/deferimento
de pecúnia para diárias, este valor seria descontado proporcionalmente no ticket do
servidor beneficiado.
Irresignado por entender que este desconto é um ato atentatório a qualquer servidor
público que está em serviço para atender as necessidades do município e em labor de
interesses da municipalidade, bem como pode trazer limitações, embaraços e percalços
ao trabalho dos parlamentares, o nobre vereador buscou a base legal desta postura, que
nosso ver é uma astronômica iniquidade.
Dessarte, tendo conhecimento do diploma gerador de tal mandamento,
1
e após análise
minuciosa das legislações pertinentes ao caso, verificou-se a extrema necessidade de
alterar a legislação que instituiu esta prescrição tão injusta acerca do Ticket Alimentação
no legislativo municipal.2 Para cumprir este telos a Comissão Executiva apresentou a
PLO 830/2021, entretanto vislumbramos a necessidade de emendar a mesma, e esta
alteração se dá sobre três pressupostos sine qua non:
(i) corrigir uma injustiça que estará sendo praticada contra o servidor que
estiver a trabalho utilizando-se de diária ou ajuda de custo, tendo benefício de
subsistência familiar descontado. A PL principal já o faz, nós apenas estamos
reforçando esta ideia com a inserção de alguns dispositivos;
(ii) evitar que o labor do parlamentar local seja tolhido, uma vez que se o
motorista (servidor designado) para a realização de tal função ou mesmo um
assessor parlamentar não puder se deslocar por causa dos descontos que serão
realizados em seu Ticket Alimentação, logicamente o trabalho do edil fica
comprometido, haja visto que há norma interna corporis3
que regulamenta
quem deve conduzir os veículos oficiais da Casa;
(iii) dar mais segurança jurídica ao benefício concedido pela Lei nº 2.483, de
julho de 2005. Pois atualmente as leis não estipulam por exemplo as hipóteses
em que o servidor mesmo se ausentando, terá seu direito ao ticket resguardado.
Assim, com este escopo de (1) equidade, (2) liberdade para trabalhar em prol da
população linharense e (3) segurança jurídica, buscamos apresentar este presente
Projeto de Lei, mesmo possuindo estimado respeito a quem instituiu a Lei nº 3.877/19,
que ao nosso singelo ver, encontra-se maculada por equívoco interpretativo da lei federal.
1 Vide Lei Municipal nº 3.877, de 27 de setembro de 2019 e Lei Federal nº 8.460, de 17 de setembro de
1992.
2 Vide Lei nº 2.483, de julho de 2005.
3 Vide Instrução Normativa nº 001/2021.
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II – DA PLAUSIBILIDADE JURÍDICA DO OBJETO
II.I - INTRODUÇÃO
A priori, destaca-se que, ao analisar cuidadosamente o caso fático narrado no item 1 desta
Proposição parlamentar, verificou-se que tal interpretação de que o servidor que estiver
usufruindo de diária ou ajuda de custo, deverá ter descontos proporcionais realizados
em seu benefício de Ticket Alimentação, esta pautada em norma local de vinculação
interna - Lei nº 3.877, de 27 de setembro de 2019; que por sua vez reproduziu quase que
ipsis litteris o diploma federal - Lei nº 8.460, de 17 de setembro de 1992.
Ao que pese a nobre intenção do legislador local à época, quando da instituição da norma
municipal supracitada, vislumbramos que tal intenção mesmo sendo a melhor possível,
restou eivada por um equívoco basilar ao interpretar a lei federal, reproduzindo-a quase
ipisi litteris, dando ao texto legal local eficácia diversa daquela pretendida e estabelecida
pelo legislatoris foederati.
Para explicar nosso entendimento, convido a vossas excelências a acompanhar nosso
raciocínio, e buscaremos ao máximo ser mais didático possível e então verão o quão
equivocado se encontra a norma local (Lei nº 3.877, de 27 de setembro de 2019), uma vez
que ignoraram regras, critérios, princípios e métodos da hermenêutica jurídica – ciência
indispensável para a aplicação correta e justa de qualquer letra normativa legal.
II. I - ANALISANDO A LEI FEDERAL: EXEGESE DO TEXTO
A Lei nº 8.460, de 17 de setembro de 1992 prescreve:
VIDE PRÓXIMA PÁGINA!
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(1) Poder Executivo. Primariamente é preciso ter em mente que, o texto normativo
tem caráter vinculante apenas no Executivo, por tanto não vinculando, em regra,
o legislativo. Esta observação se faz importante, uma vez que nosso sistema
republicano e democrático se alicerçou na tripartição dos poderes, independentes
e harmônicos entre si (Art. 2º da CF/88).
A ideia primaz deste pensamento é oriunda da teoria tripartite de Montesquieu, no
qual em sua opus magnum O Espírito das Leis, teoriza que “existem em cada
estado três tipos de poderes, o poder legislativo, o poder executivo das coisas que
dependem do direito das nações e o poder executivo daqueles que dependem do
direito civil”.
4
Para o grande mestre do direito constitucional, José Joaquim Gomes Canotilho,
uma das funções primárias das constituições é “[...] a distribuição dos poderes
[...]”.
5 Dessa forma, é indubitável que o diploma legal sob análise em regra, tem
poder mandatário dentre da esfera do Executivo federal, estadual, distrital e
municipal, não comportando sua aplicação de plano na seara legislativa, a priori.
Ratificando o que o grande mestre Canotilho leciona acima, o ministro da
Suprema Corte Alexandre de Moraes externa que, “[...] a constituição contém o
princípio da divisão de poderes, no sentido de garantia orgânica contra os abusos
dos poderes estatais; a constituição deve ser escrita (documento escrito)”.
6
Caso não seja considerado esta relevantíssima sistemática instituída pela Carta
Magna, corremos o sério risco de aplicar uma norma de poder jurisdicional
4 MONSTESQUIEU, O espírito das leis. Livro XI. Cap. VI. São Paulo: Martins Forense, 2000. p. 167.
5 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional (Versão Digital). 6. ed. rev. Coimbra:
Livraria Almedina Coimbra, 1993. p. 81.
6 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional (Versão Digital). 33. ed. rev. e atual. São Paulo: Atlas,
2017. p. 28.
Art. 22. O Poder Executivo(1) disporá sobre a concessão mensal do auxílio-alimentação(2) por
dia trabalhado, aos servidores públicos federais civis ativos da Administração Pública Federal
direta, autárquica e fundacional.
[...]
§ 5º O auxílio-alimentação é inacumulável(3) com outros de espécie semelhante, tais como
auxílio para a cesta básica(3) ou vantagem pessoal originária de qualquer forma de auxílio ou
benefício alimentação.
[...]
§ 8º As diárias sofrerão desconto(4) correspondente ao auxílio-alimentação a que fizer jus o
servidor, exceto aquelas eventualmente pagas em finais de semana e feriados, observada a
proporcionalidade prevista no § 6º."
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limitado ao Executivo, a outro poder da república. Nesta toada, se assim fizermos,
estaríamos ferindo abruptamente um mandamento constitucional expresso.
No entanto, com base na analogia, que é a aplicação de norma diversa a outro
campo do direito, quando este não possui letra de lei normatizando certo tema em
específico, podemos conceber sim a aplicação da referida lei federal em análise
em terreno legislativo, mas como já dito, desde que não haja norma especial em
específico versando sobre mesmo tema. O que não é o caso.
É sabido de todo obreiro do direito que em caso de antinomia jurídica, existem
critérios que dever ser respeitados para a sanar tal problemática, que são a
hierarquia, a cronologia, a especialidade e a principiologia. E mesmo sendo a Lei
Lei Municipal nº 3.877/19 inferior à nº 8.460/92, na simetria das leis, esta versa
sobre interesses de outro poder da república, enquanto aquela trata de assunto de
interesse local específico do legislativo.
Dessarte, concluímos neste ponto que a Lei nº 8.460, de 17 de setembro de 1992
não poderá ser aplicada de plano na seara legislativa municipal, uma vez que
temos norma especial versando sobre mesmo tema, a saber a Lei nº 3.877, de 27
de setembro de 2019.
(2) Auxílio-alimentação. Data maxima venia, aqui se encontra o grande equívoco
nuclear da lex local (Lei nº 3.877, de 27 de setembro de 2019), quando no afã de
reproduzir o diploma federal, se equivocou na sua missão. No seu telos, a Lei
Municipal nº 3.877/2019 confundiu a finalidade da Lei Federal nº 8.460/92 no que
tange ao benefício lá tratado como auxílio-alimentação. Vejamos o porquê.
Mesmo que desconsiderássemos a especialidade como um dos meios de solução
de conflitos entre as normas federal e local (como externado supra), não
poderíamos aplicar o diploma federal como está propondo o legislator local. E
por que? Bem, para entender melhor nossa afirmativa e o que isto quer dizer é
preciso fazer uma pergunta retórica: o que a lei federal quer dizer quando trata
sobre o auxílio-alimentação?
Para compreender cristalinamente e responder taxativamente esta indagação é
preciso nos valermos de dois métodos ou critérios hermenêuticos, a interpretação
histórica e a lógica. Só assim poderemos ter a real noção do que a lex nacional
está tratando.
A interpretação histórica é a “interpretação [do texto] pela condição ou situação
histórica – concepção hermenêutica pelo sentido e significados dos discursos no
momento em que foram enunciados. De outro modo, tem como parâmetro a
situação histórica, sociocultural, econômica e política que configuravam naquele
momento da elaboração da norma/lei. Pode-se dizer, ainda, mais do que
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configuravam, isto é, sustentavam as interações sociais daquele momento em que
a norma ou lei foram elaboradas.”7
O grande precursor deste tipo de interpretação foi Savigny. Para o grande jurista
alemão o bom sucesso de toda interpretação depende dentre outros elementos, de
“ter suficientemente presente a ideia de todos o complexo histórico e dogmático”8
relativo a norma que está sendo interpretada.
Ensina o professor constitucionalista Flávio Martins que, quando o intérprete
realiza tal análise histórica sobre a lei “tem a vantagem de poder adaptar a lei, de
forma evolutiva, à nova realidade dos fatos, aplicando a norma a casos sequer
imaginados pelo legislador (como aplicar as leis penais do Código Penal de 1940
aos crimes praticados na internet)”.9
Em outras palavras, ao usar da hermenêutica histórica o intérprete não vislumbra
somente o texto legal stricto sensu, mas lato sensu; não enxerga a norma com
óculos, mas com uma lupa, analisando os mínimos detalhes; não se atem apenas
ao que está escrito na letra fria em abstrato da lei, mas em todo o contexto
histórico-cultural que a cercava à época de sua elaboração, aprovação e
promulgação.
É preciso compreender enquanto intérprete, que nenhuma lei positivada nasce do
nada, sem possuir nenhuma carga de influência do meio que a originou. Posto que
a lei emana das situações fáticas-concretas da vida em sociedade, e não poderia,
jamais, ser um objeto isolado do mundo que a cerca, ao passo que, interpretar
qualquer norma jurídica sem se ater ao complexo situacional que existia no
momento de sua origem, é cometer um erro crasso na busca de aplicar qualquer
lei no campo real-social.
Dito isto, voltemos a pergunta: o que a lei federal quer dizer quando trata sobre
o auxílio-alimentação? A lei federal é da década de 90, época em que não havia
ainda a distinção entre a Ticket-alimentação, também conhecido como Valealimentação e Ticket-refeição, também conhecido como Vale-refeição.
O Ticket-alimentação/Vale-alimentação “[...] serve para comprar gêneros
alimentícios (processados ou in natura, como frutas e verduras) em
supermercados, quitandas, mercearias, hortifrútis, sacolões e outros
estabelecimentos que vendem esse tipo de mercadoria”.
10
7 SOARES, Ricardo Maurício Freire. Hermenêutica e interpretação jurídica. 4. ed. São Paulo: Saraiva
Educação, 2019. p. 309.
8 FRANÇA, Limongi R. Hermenêutica Jurídica. 9. ed. ver. ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009.
p. 29.
9 NUNES, Flávio Martins Alves. Curso de direito constitucional (Versão Digital). 3. ed. São Paulo: Saraiva
Educação, 2019. p. 482.
10 Disponível em: <https://www.sodexobeneficios.com.br/qualidade-de-vida/noticias/sodexo-club/qual-adiferenca-entre-vale-alimentacao-e-vale-refeicao.htm>. Sodexô. Acesso em: 21 out. 2021.
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Já o Ticket-refeição/Vale-refeição “serve para comprar refeições prontas durante
o seu horário de trabalho. É o cartão que você vai levar para se alimentar no
almoço ou, dependendo do horário de sua jornada de trabalho, na hora do jantar.
Ele é aceito em restaurantes, padarias e qualquer outro estabelecimento que sirva
refeição”.
11
Por mais que o legislador usa o termo “auxílio-alimentação”, é facilmente
perceptível que o mesmo está se referindo ao que hoje conhecemos como Ticketrefeição/Vale-refeição. Destarte, quando lemos na letra em abstrato “auxílioalimentação”, devemos entender Ticket-refeição/Vale-refeição e não Ticketalimentação/Vale-alimentação. Posto que, mesmo sendo de mesma espécie
(alimentício), são benefício de natureza e propósitos distintos. Como supra
explicado.
Lastimosamente, ao reproduzir quase que ipsis litteris o texto legal federal, o
legislador local não se debruçou neste detalhe significativo e indubitavelmente
indispensável, ou seja, observando que, o que a norma nacional trata como
“auxílio-alimentação” na época de sua redação, deve ser entendido e aplicado
hoje como Ticket-refeição/Vale-refeição.
Aqui se encontra a inaplicabilidade de ambas as normas (federal e municipal),
uma vez que os servidores da Câmara Municipal não percebem como benefício
Ticket-refeição/Vale-refeição, mas sim Ticket-alimentação/Vale-alimentação.
Pois tal benefício como pragmaticamente pode ser constatado, serve para
subsistência familiar, e não para subsidiar despesas com refeições para servidor –
como propõe a norma local.
Por óbvio o legislador congressista não poderia ao tempo em que redigiu a norma
federal em análise, utilizar-se de uma terminologia que àquele tempo (década de
90) lhe era desconhecida. Pois fazer tal exigência é cair em um dos maiores erros
que pode cometer um intérprete - o anacronismo – que ocorre quando se ignora a
evolução histórica das leis. E sabemos que o direito não é, nunca foi, e jamais será
uma ciência estática e inerte no tempo e no espaço.
Assim, a Lei Municipal nº 3.877, de 27 de setembro de 2019 cometeu um grande
erro que tem provocado uma gigantesca injustiça, pois transportou os
mandamentos do diploma federal de forma distorcida – pois como dito, este versa
sobre benefício para refeições diárias para o trabalho e não benefício para
subsistência familiar, que o caso do benefício criado pela Lei nº 2.483, de julho
de 2005 e concedido pelo Parlamento.
Eu sei que podíamos ser inqueridos com a seguinte indagação: mas como se tem
tanta certeza que o “auxílio-alimentação” tratado pela Lei Federal nº 8.460/92
11 Ibid.
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é o que hoje conhecemos como Ticket-refeição/Vale-refeição e não Ticketalimentação/Vale-alimentação (benefício que é concedido pela Casa)?
Por uma simples razão, usando os critérios da interpretação lógica, que nada mais
é do que “uma conduta de pensamento racional que estabelece a conclusão na
esfera da certeza, mas não da verdade. A certeza alcançada é, então, entendida
como resultado do processo de dois tipos de raciocínio: dedutivo ou indutivo.
Assim, a lógica e, particularmente, a lógica formal segue o princípio da não
contradição.”
12
Desta forma, quando vislumbramos no texto as seguintes prescrições:
“Considerar-se-á para o desconto do auxílio-alimentação, por dia não
trabalhado, a proporcionalidade de 22 dias13
... As diárias sofrerão desconto
correspondente ao auxílio-alimentação a que fizer jus o servidor, exceto aquelas
eventualmente pagas em finais de semana e feriados14
...”, fica claro que se trata
de benefício alimentar para subsidiar refeições diárias, correspondentes aos dias
trabalhados, e não um benéfico que tem por escopo a subsistência familiar, que
geralmente é de valor fixo, estático, mutável apenas por lei, e que não está
subordinado aos dias trabalhados.
(3) Inacumulável com auxílio para a cesta básica. Perceba que nossa perspectiva
interpretativa alegada acima está na direção exegética correta. Veja que na part in
fine do § 5º do Art. 22 a lei federal externa que o auxílio-alimentação não pode
cumular com o auxílio para a cesta básica, que hoje foi substituído pelo Ticketalimentação/Vale-alimentação. Vemos aqui mais uma evolução histórica
imbuída na lei, posto que hoje nenhum servidor, salvo raras exceções, recebem
cesta básica como benefício alimentar, mas sim Ticket-alimentação/Valealimentação.
Assim concluímos racionalmente de que auxílio-alimentação tratado pela lei
federal não pode ser o mesmo que Ticket-alimentação/Vale-alimentação, já que
este benefício na lei é referido como auxílio para a cesta básica. Se o auxílioalimentação versado pela lei federal tivesse a mesma natureza do que hoje
conhecemos por Ticket-alimentação/Vale-alimentação, não teria o porquê de o
legislador dizer que este não cumula o com auxílio para a cesta básica.
(4) Descontos do auxílio-alimentação por meio de concessão de diárias/ajusta de
custo. Quando fazemos as considerações criteriosas pertinentes, fica óbvio a
impossibilidade de acumulação entre o benefício do auxílio-alimentação e a
concessão de diárias/ajusta de custo, uma vez que ambos são benefícios de
mesma natureza, ou seja, ambos servem para subsidiar as despesas com refeições
do servidor nos dias de labor.
12 IAMUNDO, Eduardo. Hermenêutica e hermenêutica jurídica. São Paulo: Saraiva, 2017.p. 303.
13 Art. 22, § 6º.
14 Art. 22, § 8º.
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Assim se o servidor já recebe um benefício para se alimentar diariamente, não
teria porque receber outro que possui a mesma finalidade, caracterizaria por
concreto bis in idem – sendo justo e sabiamente vedado pelo legislador nacional
tal prática.
Mas como já vislumbramos e fazemos questão de ratificar mais uma vez, o
auxílio-alimentação tratado pela lex federal (hoje Ticket-refeição/Valerefeição) é benefício distinto do Ticket-alimentação/Vale-alimentação, pois
este último é para mantimento familiar.
Seguindo este viés interpretativo, fica inconcebível aceitar qualquer desconto no
Ticket-alimentação/Vale-alimentação do servidor da Câmara, já que este visa a
mantença própria e de sua família, e não subsidiar as despesas com refeições do
servidor nos dias de labor. E mesmo que este esteja sendo utilizado para refeições,
não muda a natureza alimentícia familiar do benefício, pois a aceitação ou não é
uma questão entre a administradora do benefício e os estabelecimentos
alimentícios, não podendo o servidor ser punido por uma questão que ele não tem
controle, nem competência alguma de intervir.
Por fim, se assim o fosse feito, estaríamos diante de uma iniquidade gritante
praticada contra o servidor que está em viagem/translado à trabalho. Uma filosofia
do mundo antigo nos é útil para este caso em concreto, questiona o apóstolo Paulo:
“Quem jamais milita à sua própria custa? (1ª Coríntios 9:7)
Paulo faz tal indagação porque na antiguidade os soldados romanos ao retornarem
da guerra eram pagos com sal pela sua peleja militar, como ensina o erudito
estadunidense Larry Richards em sua magnífica obra New testament life & time.
15
Sendo assim, se até Roma pagava quem por ela militava (por obrigação), como
pode um trabalhador (servidor) pagar para trabalhar? Inadmissível.
II.III – CONCLUSÃO
Bem, nobres autoridades, após vasta avaliação do texto legal federal, concluímos que:
A norma federal não está tratando de Ticket-alimentação/Vale-alimentação
quando usa a terminologia “auxílio-alimentação”, mas sim de Ticketrefeição/Vale-refeição.
Quando o legislador municipal foi reproduzir a norma para aplicação local interna
na Casa, acabou interpretado equivocadamente a lei nacional, dando assim
aplicação jurídica diversa da tratada na lei federal no que tange o benefício
alimentício.
15 RICHARDS, Lawrence O. Comentário histórico-cultural do Novo Testamento. Tradução de Degmar
Ribas. 3. ed. Rio de janeiro: CPAD, 2008. p. 25.
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Por derradeiro, como ficou constatado que o benefício criado pela casa, por
meio da Lei nº 2.483, de julho de 2005 e que percebem os servidores do
parlamento não tem a mesma natureza do benefício tratado pela norma
nacional, e automaticamente pelo versado pela lei local Lei nº 3.877, de 27 de
setembro de 2019.
Dessarte, conclui-se por fim que, o desconto realizado no Ticket-alimentação/Valealimentação de qualquer servidor por ter sido concedido diárias para viagens ou
traslados à trabalho, é uma iniquidade grotesca e por isto se faz necessário legislar
regulando corretamente o benefício, fazendo isto por meio da norma local que originou o
benefício - Lei Municipal nº 2.483/05. ESTE É NOSSO PRISMA - JUSTIÇA.
III – DO PROJETO
Altera a PLO 830/2021, que versa sobre
Ticket Alimentação dos servidores
públicos do legislativo municipal de
Linhares, estado do Espírito Santo,
regulamenta o benefício e dá outras
providências.
Art. 1° - Altera redação dada pelo Projeto de Lei Ordinária 830 de 21 de dezembro de
2021 ao § 3º do artigo 2º da Lei n.º 3.877, de 27 de setembro de 2019, fazendo com que
passe a vigorar com a seguinte alteração:
Art. 2° - [...].
[...].
§ 3º - O Auxílio Alimentação é benefício de valor fixo, prefixado em lei
própria, que não terá por base de cálculo a proporcionalidade dos dias
trabalhados ou os dias úteis do mês, salvo nos casos de descontos de que trata
o Art. 3º desta Lei, onde serão utilizados como cálculo aritmético a fórmula
de 1/30 (um trinta avos), aplicando assim o critério da proporcionalidade.
[...].
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Linhares/ES, 04 de fevereiro de 2022.
ALYSSON F. G. REIS
VEREADOR