PREFEITURA MUNICIPAL DE LINHARES
GABINETE DO PREFEITO
MENSAGEM Nº 15, DE 25 DE NOVEMBRO DE 2019.
Senhor Presidente,
Comunico a Vossa Excelência que, nos termos do $ 1º do art. 66 da Constituição c/c
art. 66, 8 2º da Constituição do Estado do Espírito Santo c/c art. 34, 8 1º da Lei Orgânica do
Município de Linhares, decidi vetar totalmente, por INCONSTITUCIONALIDADE, o
Autógrafo n.º 077/2019, que dispõe sobre a fixação dos subsídios mensais dos vereadores do
município de Linhares, Estado do Espírito Santo, para a legislatura de 2021 a 2024, e dá
outras providências.
Atenciosamente,
UERINO LU (<)
Prefeito do Município de Linhares
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VETO
O PREFEITO MUNICIPAL DE LINHARES, ESTADO DO ESPÍRITO
SANTO, no uso de suas atribuições constitucionais (8 1º, do artigo 34, da Lei Orgânica de
Linhares), decide VETAR TOTALMENTE, por inconstitucionalidade, o Projeto de Lei
enviado como Autógrafo n.º 077/2019, o qual dispõe sobre a fixação dos subsídios mensais
dos vereadores do município de Linhares, Estado do Espírito Santo, para a legislatura de 2021
a 2024, e dá outras providências, acolhendo o parecer da procuradoria Geral do Município
como razões de decidir, a seguir transcritas:
RAZÕES DO VETO
Realizando o controle preventivo de constitucionalidade e legalidade do ato normativo
em formação, verifica-se que o texto do Projeto de Lei, de iniciativa da Câmara Municipal de
Linhares, tem como objeto a fixação dos subsídios mensais dos vereadores do município de
Linhares.
Por oportuno, cabe esclarecer que nos termos do art. 30, I, da Constituição Federal
compete aos Municípios legislarem sobre assuntos de interesse local.
Destaca-se que o controle de constitucionalidade das leis é fundamentado pela
presença, dentro do ordenamento jurídico, caracterizado pelo Estado Democrático de Direito,
de uma hierarquia normativa, ou seja, uma superposição de leis. Cada norma tem como
fundamento de validade, outra que lhe é superior, formando uma superposição de leis cujo
ápice é ocupado pela Constituição, lei fundamental do Estado.
Atendendo a tais preceitos, no controle prévio de constitucionalidade, a Lei Orgânica
do Município de Linhares, assim dispõe:
Art. 34. O projeto de lei aprovado será enviado como autógrafo ao Prefeito que,
aquiescendo o sancionará.
$ 1º Se o Prefeito Municipal considera o projeto, no todo ou em parte
inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-la-á, total ou parcialmente,
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no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento e comunicará dentro
de quarenta e oito horas ao Presidente da Câmara, os motivos do veto.
[...] Grifos nossos.
Nesse desiderato, sob o ponto de vista formal, tem-se que o presente autógrafo ao fixar
o subsídio mensal dos vereadores do município de Linhares para a legislatura que se iniciará
em 01 de janeiro de 2021, por meio de lei ordinária, incorreu em vício formal de
inconstitucionalidade, insuscetível de superação, maculando todo o processo legislativo do
ato normativo em formação, nos termos da fundamentação que segue.
Oportuno traçar um breve histórico acerca do processo legislativo no texto
constitucional, desde a promulgação da Carta Magna em 1988.
Em sua redação original, a Constituição Federal era omissa quanto à remuneração dos
vereadores e a forma da sua fixação, o que dava às municipalidades liberdade ampla para
tratar do tema e fixar tal remuneração.
A Emenda Constitucional nº 1, de 1992, acrescentou o inciso VI ao art. 29 da
Constituição, para estabelecer apenas o limite para a remuneração, ao determinar que “a
remuneração dos Vereadores corresponderá a, no máximo, setenta e cinco por cento daquela
estabelecida, em espécie, para os Deputados Estaduais, ressalvado o que dispõe o art. 37, XI”.
Obedecendo-se ao referido limite, não havia qualquer outra restrição em nível constitucional,
o que permitia que a Câmara, por ato próprio, fixasse a remuneração dos edis.
Com a Emenda Constitucional nº 19, de 1998, o art. 29, VI, da Constituição, além de
estabelecer novos limites para os subsídios dos vereadores, passou a exigir a edição de lei em
sentido formal, de iniciativa da própria Câmara Municipal, para fixar tais subsídios, nos
seguintes termos: “subsídio dos Vereadores fixado por lei de iniciativa da Câmara Municipal,
na razão de, no máximo, setenta e cinco por cento daquele estabelecido, em espécie, para os
Deputados Estaduais, observado o que dispõem os arts. 39, 8 4º, 57, 8 7º, 150, II, 153, III, e
153, 829, Iº. 5
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Dessa forma, a fixação do subsídio dos vereadores dependia de uma ação conjunta
entre o Poder Legislativo, iniciando e aprovando projeto de lei, e o Poder Executivo, mediante
a sanção do projeto.
A partir da Emenda Constitucional nº 25, de 2000, modificou-se novamente esse
panorama, dando-se ao art. 29, VI, da Constituição, a redação atualmente vigente:
Art. 29 [...]
VI - o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras
Municipais em cada legislatura para a subsequente, observado o que dispõe esta
Constituição, observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os
seguintes limites máximos:
a) em Municípios de até dez mil habitantes, o subsídio máximo dos
Vereadores corresponderá a vinte por cento do subsídio dos Deputados Estaduais;
b) em Municípios de dez mil e um a cinquenta mil habitantes, o subsídio
máximo dos Vereadores corresponderá a trinta por cento do subsídio dos Deputados
Estaduais;
c) em Municípios de cinquenta mil e um a cem mil habitantes, o subsídio
máximo dos Vereadores corresponderá a quarenta por cento do subsídio dos
Deputados Estaduais;
d) em Municípios de cem mil e um a trezentos mil habitantes, o subsídio
máximo dos Vereadores corresponderá a cinquenta por cento do subsídio dos
Deputados Estaduais;
e) em Municípios de trezentos mil e um a quinhentos mil habitantes, o
subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a sessenta por cento do subsídio dos
Deputados Estaduais;
Além da criação de limites por faixas populacionais, o dispositivo constitucional
determinou que os subsídios dos vereadores fossem diretamente fixados pelas Câmaras
Municipais em uma legislatura para a subsequente, a chamada regra da anterioridade.
Afastou-se, portanto, a participação do Poder Executivo em tal fixação, deixando de
ser necessária a sanção do Prefeito, como na norma constitucional anterior.
A
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No mesmo sentido disserta a Lei Orgânica deste município no inciso VI do artigo 16:
Art. 16É de competência exclusiva da Câmara Municipal, dentre outras, as
seguintes:
L.]
VI - fixar os subsídios do Prefeito Municipal, do Vice Prefeito, Secretários e dos
Vereadores, observando-se o disposto nos Incisos V e VI, “d”, do artigo 29, da
Constituição da República Federativa do Brasil e o estabelecido nesta Lei Orgânica;
Dessa forma, a fixação dos subsídios dos Vereadores é ato de competência exclusiva e
primaria (infraconstitucional) da Câmara Municipal, exercitável por meio de resolução, e não
por lei específica, como a espécie normativa adotada no processo legislativo do ato em
formação em apreço.
Sobre o tema importante trazer à colação as jurisprudências abaixo:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO - SUBSÍDIOS - VEREADORES -—
FIXAÇÃO -— RESOLUÇÃO -— POSSIBILIDADE -— PRECEDENTES —
SEGUIMENTO — NEGATIVA. 1. Eis a síntese do pronunciamento impugnado:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CÂMARA MUNICIPAL DE SOLONÓPOLE.
FIXAÇÃO DO SUBSIDIO DE VEREADORES POR RESOLUÇÃO.
POSSIBILIDADE APÓS O ADVENTO DA EMENDA CONSTITUCIONAL
Nº 25/2000. EXIGÊNCIA DE LEI SUPRIMIDA DO ART. 26, INC. VI. TCM
QUE ADMITE A FIXAÇÃO MEDIANTE RESOLUÇÃO. EXCEÇÃO À REGRA
DO ART.37, INC. X, CF/88. APELAÇÃO CONHECIDA E DESPROVIDA.
SENTENÇA MANTIDA. 1 - Na redação dada pela Emenda Constitucional (EC)
nº 19/1998, o art. 29, inciso VI, da Carta de 1988 realmente dispunha que seria o
"subsidio dos Vereadores fixado por lei de iniciativa da Câmara Municipal".
Todavia, com a reforma empreendida pela EC nº25, de 14.02.2000 (DOU
15.02.2000), esse dispositivo restou alterado, suprimindo-se a exigência de
fixação por lei. 2 - Da substancial modificação na forma de definição dos
subsídios dos Vereadores, verifica-se que o poder constituinte derivado optou por
retornar ao modelo originariamente estabelecido a partir da promulgação
da Constituição Federal, no qual sempre se garantiu ao Poder Legislativo fixar,
para a legislatura seguinte e mediante resolução, o valor dos subsídios.
Entendimento em sentido contrário implicaria em inocuidade da inovação
constitucional. 3 - Na medida em que a resolução questionada foi editada já sob a
égide da EC nº 25/2001, não se há de falar em ofensa ao texto constitucional, e,
portanto, os subsídios fixados por meio deste instrumento normativo são válidos.
Sobre o tema inclusive foi editada Instrução Normativa pelo Tribunal de Contas
dos Municípios do Ceará (IN nº 02/2000), reconhecendo a Resolução como meio
hábil para a fixação e majoração dos vereadores. 4 - Cogita-se aqui de exceção à
regra geral do art. 37, inciso X, da Carta de Outubro, de que os subsídios devem
ser fixados por lei em sentido estrito, mas cuja validade decorre de haver sido
prevista em sede constitucional. 5 - Apelação conhecida e desprovida. Sentença
a)
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mantida. 2. A decisão recorrida está em consonância com a jurisprudência do
Supremo, segundo a qual, observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei
Orgânica e os limites impostos na Constituição Federal, compete exclusivamente à
Câmara Municipal fixar os subsídios do Vereadores para a legislatura futura,
revelando-se desnecessária a veiculação em lei — a teor do artigo 29, inciso VI, da
Lei Maior, na redação dada pela Emenda de nº 25/2000. Confiram as seguintes
decisões: DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. VEREADORES. FIXAÇÃO DE SUBSÍDIOS.
COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL. INCONSTITUCIONALIDADE
DE LEI MUNICIPAL EM FACE DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. OFENSA
AO ART.29, VI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL: INEXISTÊNCIA. 1. A
norma municipal foi declarada inconstitucional pelo órgão especial do TJ/SP, por
violação aos arts. 144 da Constituição do Estado de São Paulo. 2. A fixação dos
subsídios de vereadores é de competência exclusiva da Câmara Municipal, a qual
deve respeitar as prescrições estabelecidas na Lei Orgânica Municipal,
na Constituição do respectivo Estado, bem como na Constituição Federal. 3.
Permaneceu inatacado, nas razões recursais, fundamento suficiente para a
manutenção do acórdão recorrido. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.
(Recurso extraordinário com agravo nº 763.583, relatado pela ministra Cármen
Lúcia na Segunda Turma, acórdão publicado no Diário da Justiça de 15 de março
de 2011). [...] Os requisitos constitucionais para a fixação dos subsídios dos
membros do Legislativo municipal estão previstos diretamente no texto
da Constituição Federal, com as alterações da Emenda Constitucional nº 25, de 14-
2-2000, cuja entrada em vigor ocorreu em 1º-1-2001. [...] O acórdão recorrido, no
ponto, ressaltou o cumprimento desses requisitos trazidos pela EC 25/2000, em
especial, a constitucionalidade da fixação dos subsídios dos Vereadores, para a
legislatura futura, por resolução da própria Câmara, por tratar-se de sua
competência exclusiva. (Recurso extraordinário nº 630.549, relatado pelo ministro
Alexandre de Moraes na Primeira Turma, acórdão publicado no Diário da Justiça
de 14 de junho de 2018). 3. Nego seguimento ao extraordinário. Deixo de fixar os
honorários recursais previstos no artigo 85, 8 11, do Código de Processo Civil de
2015, por tratar-se de extraordinário formalizado no curso de processo cujo rito os
exclua. 4. Publiquem. Brasília, 30 de novembro de 2018. Ministro MARCO
AURÉLIO Relator
A fixação dos subsídios de vereadores é de competência exclusiva da Câmara
Municipal, a qual deve respeitar as prescrições estabelecidas na Lei Orgânica
Municipal, na Constituição do respectivo Estado, bem como na CF, [RE 494.253
AgR, rel. min. Ellen Gracie, j. 22-2-2011,2º T, DJE de 15-3-2011.]
Para que não pairem dúvidas, apresenta-se considerações sobre a espécie normativa
adequada ao caso, qual seja, a Resolução.
O direito constitucional brasileiro tem um escalonamento normativo: 1º) normas
constitucionais (Constituição, emendas, o ADCT e os tratados internacionais sobre direitos
humanos, celebrados pelo Brasil até a promulgação da atual Constituição — art. 5º, 8 2); 2º)
e:
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normas infraconstitucionais (leis complementares, leis ordinárias, os demais tratados
internacionais, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções; 3º)
normas infralegais (regulamentos, portarias e outros atos normativos de grau equivalente).
Observa-se que as resoluções estão inseridas no conceito de lei norma infraconstitucional.
Com efeito, a distinção entre as espécies normativas é fixada pela Constituição
Federal, mediante a reserva de matérias a cada uma das espécies, não se estabelecendo
hierarquia em relação a essas normas primárias que retiram sua validade do próprio texto
constitucional. Há, na verdade, campos de atuações materiais diversos.
Assim, as Resoluções legislativas, quando emanadas como atos normativos primários
das casas de leis, possuem força de lei ordinária, situadas no mesmo plano hierárquico.
Reforçando esse conceito, o Supremo Tribunal Federal ao deferir a liminar na Ação
Declaratória de Constitucionalidade nº 12, confirmou a validade da Resolução 7 do Conselho
Nacional de Justiça. Na ocasião o ministro Ayres Britto, relator da ação, ao proferir o seu
voto, fez considerações importantes sobre o conceito de ato normativo primário.
Para o ministro o Estado-legislador é detentor de duas vontades-normativas: uma
primária e outra derivada. A primária busca o seu fundamento de validade diretamente no
texto constitucional, sem interposição de outra espécie legislativa e, por essa razão, pode
inovar no ordenamento jurídico, já que possui força normativa primária.
Já a vontade secundária busca o seu fundamento de validade em norma
infraconstitucional, ou seja, em outra espécie legislativa já editada, e por isso não pode inovar
no ordenamento jurídico pátrio, o que não se revela a hipótese destes autos administrativo.
O ministro Ayres Britto, enumera dentre os exemplos de atos normativos primários,
estruturados a partir da linguagem do texto Constitucional as resoluções do Senado Federal
(art. 52, VII, VII e IX e art. 155, 8 2º, V, alíneas a e b, todos da Constituição Federal).
—s
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Nesse sentido, o Ministro defende que os órgãos constitucionais as quais foram
atribuídos a competência para editar estes instrumentos jurídicos são detentores da chamada
competência para expedir atos normativos primários, atos que podem inovar no ordenamento
jurídico independentemente da existência de interposto texto legal, uma vez que o fundamento
de validade para edição de tais atos primários advém da própria Constituição.
Para o STF, a lei é o protótipo (expressão cunhada pelo ministro Ayres Britto) do ato
normativo primário, até mesmo pela dicção do artigo 5º, II, da Constituição Federal. Não
obstante, não só a lei veicula atos normativos primários. Existem outros instrumentos
jurídicos previstos no texto constitucional que também são introdutores de diplomas
normativos primários no ordenamento pátrio.
Dentro destas premissas, a Resolução emanada da Câmara de Vereadores é
plenamente constitucional, já que trata de ato normativo primário que encontra seu
fundamento de validade no próprio texto do artigo 29, VI da Constituição Federal.
Resta evidente, assim, que a Resolução que fixa subsídios para os vereadores possui
força de lei, assim como as demais espécies de leis infraconstitucionais, vez que retira o seu
fundamento de validade do próprio texto constitucional (artigo 29, VI, da CF), dispensando a
busca de fundamento de validade em outra espécie legislativa.
Portanto, em razão do princípio da simetria e de acordo com as normas constitucionais
vigentes, os subsídios dos vereadores devem ser fixados por meio de Resolução, sendo
desnecessária a sanção do Prefeito, conforme estabelece o art. 29, VI, da Constituição
Federal.
Deste modo, o Projeto de Lei impugnado afronta preceitos constitucionais, traduzindo,
assim, vício insanável, de gravidade inquestionável.
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Dito isso, fica clara a inconstitucionalidade formal deste ato normativo em formação,
que em franco confronto com a Constituição Federal e com a Lei Orgânica do Município de
Linhares, deixou de observar que os subsídios dos vereadores devem ser fixados por meio de
Projeto de Resolução.
Dado o exposto, este Prefeito Municipal afirma a INCONSTITUCIONALIDADE do
Projeto de Lei enviado como autógrafo n.º 077/2019, com arrimo no artigo 2º da CF c/c artigo
1º da Constituição Estadual c/c artigos 2º e 31, parágrafo único, inciso IV, ambos da Lei
Orgânica, exercendo o VETO TOTAL, conforme artigo 34, 8 1º da Lei Orgânica Municipal.
Estas são as razões que me levam a vetar o Autógrafo em causa, as quais ora submeto
à apreciação dos Senhores Membros da Câmara Municipal.
GUERINO LUIZ ZANÓN
Prefeito do Município de Linhares
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