PREFEITURA MUNICIPAL DE LINHARES
GABINETE DO PREFEITO
MENSAGEM Nº 002, DE 15 DE ABRIL DE 2020.
Senhor Presidente,
Comunico a Vossa Excelência que, nos termos do $ 1º do art. 66 da Constituição c/c
art. 66, $ 2º da Constituição do Estado do Espírito Santo c/c art. 34, $ 1º da Lei Orgânica do
Município de Linhares, decidi vetar totalmente, por INCONSTITUCIONALIDADE
FORMAL e por CONTRARIEDADE AO INTERESSE PÚBLICO, o Autógrafo n.º
004/2020, que altera as Leis Complementares nºs. 2.622/2016, 13/2012 e 14/2012, e dá outras
providências.
Atenciosamente,
x
pes
GUERINO LUIZ
Prefeito do Município de Linhares
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VETO
O PREFEITO MUNICIPAL DE LINHARES, ESTADO DO ESPÍRITO SANTO, no uso
de suas atribuições constitucionais ($ 1º, do artigo 34, da Lei Orgânica de Linhares), decide
VETAR TOTALMENTE, por inconstitucionalidade formal e por contrariedade ao interesse
público, o Projeto de Lei Complementar enviado como Autógrafo n.º 004/2019, que altera as
leis complementares nº 2.622/2016, 13/2012 e 14/2012, e dá outras providências, acolhendo o
parecer da Procuradoria Geral do Município como razões de decidir, a seguir transcritas:
RAZÕES DO VETO
Realizando o controle preventivo de constitucionalidade e legalidade do ato normativo em
formação, verifico que o texto do Projeto de Lei Complementar, de iniciativa da Câmara
Municipal de Linhares, tem como objeto a alteração do conceito de testada adotado pelo
Plano Diretor Municipal de Linhares.
Tal conceito encontra-se expresso no artigo 10, inciso XXVIII da Lei Complementar nº
14/2012, qual seja, “divisa de menor dimensão lindeira à via de circulação”, bem como no
anexo I da Lei Complementar nº 13/2012 e no Anexo I da Lei Complementar nº 2622/2006,
todas integrantes do Plano Diretor Municipal.
Nos termos do artigo 182 da Constituição Federal de 1988, “a política de desenvolvimento
urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei,
tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e
garantir o bem- estar de seus habitantes ”, sendo que o $2º estabelece que “a propriedade
urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de
ordenação da cidade expressas no plano diretor.”
Com a finalidade de regulamentar e instrumentalizar a norma constitucional foi editada a
Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, denominada de Estatuto da Cidade, destinada a
estabelecer normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade
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urbana em prol da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio
ambiental.
O Plano Diretor Municipal, previsto na Constituição Federal de 1988 e regulamentado pelo
Estatuto da Cidade é o instrumento jurídico que direciona o desenvolvimento urbano
integrado da cidade, mediante participação direta e indireta da população.
No processo de elaboração e revisão do Plano Diretor, exige-se que os Poderes Legislativo e
Executivo municipais realizem de audiências públicas e debates com a participação da
população e de associações representativas dos vários seguimentos da comunidade, assim
estabelece o Estatuto da Cidade no artigo, ipisis litteris:
Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico
da política de desenvolvimento e expansão urbana.
$ 1º O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento
municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o
orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.
$ 2º O plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo.
$ 3º A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada
dez anos.
$ 4º No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua
implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais
garantirão:
I— a promoção de audiências públicas e debates com a participação da
população e de associações representativas dos vários segmentos da
comunidade;
É]
Assim, a participação popular ativa no estudo e no encaminhamento dos planos, programas
e projetos destinados à formulação da política urbana, é uma exigência de cunho não apenas
legal, mas também constitucional, que se destina a conferir legitimidade à política de
desenvolvimento urbano.
No mesmo sentido, a Constituição Estadual estabeleceu que:
Art. 231 A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder
Público Municipal conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e
garantir o bem-estar de seus habitantes. de
é
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Parágrafo único - Na formulação da política de desenvolvimento urbano
serão assegurados:
I- plano de uso e ocupação do solo que garanta o controle da expansão
urbana, dos vazios urbanos e da especulação imobiliária, a preservação das
áreas de exploração agrícola e pecuária, além da preservação, proteção e
recuperação do ambiente cultural e natural;
I- plano e programa específico de saneamento básico;
III- organização territorial das vilas e povoados;
IV- participação ativa das entidades comunitárias no estudo e no
encaminhamento dos planos, programas e projetos, e na solução dos
problemas que lhes sejam concernentes.
Com efeito, o processo legislativo que originou o autógrafo nº 004/2020, visando modificar
o conceito de testada expresso nas Leis Complementares nº 2.622/06; 13/2012, e; 14/2012,
leis estas integrantes do Plano Diretor Municipal, deixou de observar o comando
constitucional que estabelece a necessária participação da sociedade diretamente interessada
na política de desenvolvimento urbano municipal, como requisito de validade do próprio
ato, pois além de não ter sido realizada audiência pública, não houve submissão da proposta
de alteração legislativa ao Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano — CMDU.
Insta aclarar que a Lei Complementar nº 11, de 17 de janeiro de 2012, ao dispor sobre o
Plano Diretor Municipal, definiu ser o CMDU o órgão competente para a análise das
propostas destinadas à alteração do Plano Diretor Municipal, com vistas a garantir a
participação popular de maneira indireta, por meio de representantes, conforme o seguinte
artigo:
Art. 138. Fica criado o Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano —
CMDU, como órgão superior do sistema de planejamento municipal, de
natureza consultiva, com as seguintes atribuições:
E..]
IV - analisar propostas de alteração do Plano Diretor do Município de
Linhares;
[.]
Nesse sentido, inequívoca a conclusão de que as alterações constantes do autógrafo nº
004/2020, apresentam vício formal de inconstitucionalidade, em virtude da inobservância de
determinação expressa constante no texto da Constituição Estadual, qual seja, assegurar a
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participação ativa das entidades comunitárias no estudo e no encaminhamento dos planos,
programas e projetos destinados à formulação da política de desenvolvimento urbano.
Registre-se, no ponto, o entendimento do Tribunal de Justiça do Espírito Santo, no sentido
de que a legislação municipal que verse sobre política urbana deve obedecer aos ditames
constitucionais e legais que garantam a participação popular (direta ou indireta) no processo
de formação do ato normativo.
AÇÃO DE INCONSTITUICONALIDADE — INCONSTITUCIONALIDADE
FORMAL - ALTERAÇÃO NO PLANO DIRETOR URBANO MUNICIPAL —
AUSÊNCIA DE REALIZAÇÃO DE AUDIÊNCIAS PÚBLICAS - GESTÃO
DEMOCRÁTICA DAS CIDADES. 1 — A Constituição do Estado do Espirito
Santo prevê a necessária participação popular para à elaboração e alterações
posteriores do Plano Diretor Urbano, consoante se infere do art. 231,
parágrafo único, inciso IV e art. 236. 2 — A elaboração das políticas de
desenvolvimento urbano deverá obedecer às diretrizes da gestão democrática
das cidades e contar com a participação ativa da sociedade, seja através dos
conselhos municipais, v.g. do Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente -
COMDEMA - ou o Conselho Municipal do Plano Diretor Urbano — CMPDU,
seja através da realização das audiências públicas, a fim de atender os anseios
da população como um todo. 3 — À Lei nº 2.093/2014 modificou disposições na
Lei Municipal nº 1.731/2006 (que dispõe sobre Plano Diretor Urbano), e alterou a
ordenação das edificações, sem a realização de consultas públicas. 4 —
Representação de inconstitucionalidade julgada procedente, com efeitos ex tunc .
(TI-ES - ADI: 00355925320168080000, Relator: MANOEL ALVES RABELO,
Data de Julgamento: 16/02/2017, TRIBUNAL PLENO, Data de Publicação:
24/02/2017)
Assim, fica claramente demonstrada a inconstitucionalidade formal constante do autógrafo
apresentado. Demais disso, sob outro prisma, passa-se a demonstrar que o teor referido
autógrafo também encontra-se maculado por vício material.
Isto porque, toda e qualquer alteração de um Plano Diretor por mais simples que pareça,
deve ser precedida de um apurado estudo técnico que identifique as consequências de tal
modificação para todo o arcabouço legislativo preexistente e sua consequente aplicação no
meio ambiente citadino. (do)
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No caso do Município de Linhares, o Plano Diretor Municipal - PDM é composto por várias
normas que dispõe sobre os parâmetros urbanísticos locais. Tal arcabouço legislativo foi
analisado, elaborado e aprovado de maneira global, isto é, a alteração de uma das normas
pode influenciar positiva ou negativamente no contexto geral de aplicabilidade do PDM.
O autografo sub examine visa modificar o conceito de testada, previsto na Lei
Complementar nº 14/2012, como sendo “divisa de menor dimensão lindeira à via de
circulação”, para “divisa lindeira à via de circulação”.
Ocorre que a alteração proposta influenciará diretamente na aplicação dos parâmetros
urbanísticos estabelecidos em outras leis que integram o PDM, bem como irá irradiar seus
efeitos na aplicação de outras normas urbanísticas, como aquelas que dispõem sobre
acessibilidade e até mesmo orientação no trânsito, já que, de início, afetará diretamente o
uso, ocupação e parâmetros construtivos previstos para os lotes de esquina, que não
possuem padrões construtivos diferenciados estabelecidos no PDM.
Para Celson Ferrari! (2004) “um lote urbano possui confrontações com o logradouro
público que se denominam testadas ou frentes; com lotes contíguos, que constituem seus
lados; e com lotes contíguos que não têm testadas voltadas para o mesmo logradouro
público, que se denominam fundos”.
Ao tratar do lote de esquina José Roberto Fernandes Castilho (2010) leciona que, ipsis
litteris:
[...] o lote de esquina encontra-se em situação peculiar porque, do ponto de
vista urbanístico, teria duas testadas, logo o proprietário seria obrigado a
deixar o recuo de dois lados, o que poderia compromete seu potencial
construtivo [...] A legislação urbanística local tem entendido, portanto, que o lote
de esquina deve ser tomado por ficção, como tendo uma testada apenas [...] O
que libera o recuo da outra para ocupação.
O autor afirma, ainda, que a dispensa do recuo em uma das testadas de tais lotes deve ser
definida pelo Poder Público após analisar os vínculos urbanísticos derivados dela, levando-
9
! FERRARI, Celson. Dicionário de urbanismo. São Paulo: Disal, 2004
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O e
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se em conta o tipo de vias lindeiras, se arterial ou local, bem como a extensão da testada que
deverá ser considerada principal.
Ocorre que o artigo 30, inciso VIII da Constituição Federal determina que compete aos
Municípios promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.
Assim, por meio do estudo comparado da legislação municipal que trata do uso e ocupação
do solo urbano, verifica-se que os municípios brasileiros possuem entendimentos
diversificados no que tange aos parâmetros urbanísticos aplicáveis aos lotes de esquina no
que se refere à testada e aos recuos.
Por exemplo, a Lei Municipal nº 861/88 que instituiu o Plano Diretor de Gramado-RS
dispõe nor artigo 24, item 3, alínea “e”, que, ipisis litteris:
[...] nos lotes de esquina - o recuo frontal, nos lotes de esquina, deverá ser
observado na divisa do lote junto ao alinhamento com a via pública de maior
importância viária, independentemente da consideração da frente do lote. Nos
lotes de esquina, desta forma, na divisa do alinhamento com a via pública
secundária, deverá ser observado, a partir do piso do pavimento térreo, um recuo
igual, no mínimo á 2,00 metros, ou o recuo frontal exigido para aquela via pública.
O recuo de fundos, para os lotes de esquina é dispensável para edificações de um
pavimento, devendo ser aumentado para 3,00 metros nas edificações de 2, 3 e 4
pavimentos. O recuo lateral é dispensável para edificações de até 2 pavimentos.
Para 3 pavimentos, deverá ser observado um recuo de 1,5 metros á partir do piso
do segundo pavimento acima do pavimento térreo. Para edificações com
pavimento térreo mais sobre-loja 2 pavimentos, o recuo lateral deverá ser de 2,00
metros á partir do piso do segundo pavimento acima do pavimento térreo.
Já a Lei nº 114/08 que institui normas para o Código de zoneamento, parcelamento e uso do
solo no município de Itajaí-SP, estabelece:
Art. 104 Os recuos frontal, lateral e de fundos serão definidos pela distância da
projeção ortogonal da edificação a cada uma das divisas do lote, medindo-se o
recuo frontal a partir do alinhamento, existente ou projetado.
“é
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g 1º Quando o lote for de esquina, será considerado de duas frentes,
tornando-se obrigatório, em ambas, o recuo frontal, inclusive nos pavimentos
de subsolo.
$ 2º Quando o lote for de esquina, o recuo frontal na parte da edificação
considerada torre deverá respeitar o estabelecido para cada via.
No Município da Serra-ES, a Lei nº 3.820/2012 que dispõe sobre a organização do espaço
territorial, nos artigos 47 e seguintes, estabelece a seguinte regra:
Art. 47 No caso de lotes de esquina voltados para vias de mesma hierarquia adota-
se o afastamento frontal em todas as testadas.
Art. 48 Nos lotes de esquina voltados para vias de diferentes hierarquias os
afastamentos deverão seguir as seguintes determinações:
I- o afastamento frontal deverá ser adotado na via de maior hierarquia;
II - para a via de menor hierarquia será adotado o afastamento lateral da via de
maior hierarquia, ou o afastamento frontal da via de menor hierarquia, adotando
sempre o maior valor.
Art. 48-A Nos casos de terrenos com mais de uma testada, onde a aplicação do
afastamento frontal determinar área máxima de projeção inferior aquela
determinada pela aplicação da taxa de ocupação máxima estabelecida para a
respectiva zona, no Anexo 6, a CMAIV poderá reduzir ou isentar o valor do
afastamento frontal, de forma a garantir a aplicação da taxa máxima de ocupação.
(Incluído pela Lei nº 4.459/2016)
Parágrafo Único. A CMAIV deverá observar a predominância do afastamento da
via, o alinhamento viário, a interferência com projetos viários e as necessidades
específicas de acesso para cada empreendimento. (Incluído pela Lei nº
4.459/2016)
Assim, não se pode afirmar que o conceito utilizado pela Lei Complementar nº 14/2012 no
artigo 10, inciso XXVIII esteja errado e precise ser alterado sem estudos técnicos e sem
identificar os impactos no ambiente urbano.
Por meio de uma interpretação sistemática, pode-se concluir que ao conceituar testada ou
divisa frontal do lote como a divisa de menor dimensão lindeira à via de circulação, sem
as
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fazer qualquer ressalva aos lotes de esquina, o legislador municipal demonstrou que
considera como testada principal a menor dimensão lindeira a via de circulação, sendo que
apenas nesta será admitido o rebaixamento previsto no artigo 111-F da Lei Complementar
18/2012.
Art. 111-F. O rebaixamento de meio-fio somente será permitido nos locais
estritamente necessários para acesso ao estacionamento de veículos, observadas as
seguintes condições: (Incluído pela Lei Complementar nº 27/2014)
I - não poderá exceder a 50% (cinquenta por cento) da extensão da testada do
imóvel. (Incluído pela Lei Complementar nº 27/2014)
II - na testada de um mesmo lote, quando houver rebaixamento de meio-fio
descontínuo, a distância que separa os trechos de meio-fio rebaixado deverá ser
de, no mínimo, seis metros; (Incluído pela Lei Complementar nº 27/2014)
III - deverá ser observada distância mínima de um metro entre o trecho de meio-
fio rebaixado para acesso de veículos e a faixa de travessia ou rampa de pedestres,
quando houver; (Incluído pela Lei Complementar nº 27/2014)
IV - as obras de rebaixamento de meio-fio deverão guardar distância mínima de
meio metro da gola da árvore existente. (Incluído pela Lei Complementar nº
27/2014)
Lado outro, não existe óbice à alteração legislativa, caso fique demonstrado que o conceito
adotado pela legislação vigente não é o mais adequado ao atendimento do interesse público
e ao desenvolvimento sustentável da cidade, principalmente no que tange à sua aplicação
aos lotes de esquina por meio de parâmetros específicos fixados em lei.
Para tanto, não basta alterar o conceito de testada para que conste na legislação como sendo,
simplesmente, “divisa lindeira à via de circulação”, devendo ser realizado um estudo mais
aprofundado sobre a pertinência de tal modificação e sua implicação na interpretação da
legislação urbanística vigente, a fim de que a alteração legal seja realizada de maneira
global e reflita melhorias efetivas nos parâmetros de ocupação dos lotes, em especial os de
esquina, refletindo, assim, o melhor interesse público.
Por tal razão, também se verifica que o presente projeto, por não conter os estudos
necessários, é contrário ao interesse público, uma vez que a alteração do conceito de testada
não poderá ser feita sem impor mudanças em parâmetros urbanísticos globais, bem como
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sem interferir em outras normas urbanísticas como as que tratam da acessibilidade, número
de garagem e rebaixo por lote e da organização do trânsito na cidade.
Dito isso, fica clara a necessidade do veto, quer seja por inconstitucionalidade formal, quer
seja pela contrariedade ao interesse público.
Dado o exposto, este Prefeito Municipal afirma a INCONSTITUCIONALIDADE
FORMAL e a CONTRARIEDADE AO INTERESSE PÚBLICO do Projeto de Lei
enviado como autógrafo n.º 004/2020, com arrimo no artigo 182 da Constituição Federal c/c
artigo 231, parágrafo único, inciso IV da Constituição Estadual c/c artigos 138, inciso IV, da
Lei Complementar nº 11/2012, exercendo o VETO TOTAL, conforme artigo 34, $ 1º da Lei
Orgânica Municipal.
Estas são as razões que me levam a vetar o Autógrafo em causa, as quais ora submeto à
GUERINO LUIZ ZANON—
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE LINHARES
apreciação dos Senhores Membros da Câmara Municipal,
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