materia nº 3/2018

EGRÉGIO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE
JANEIRO/R].
Ref. Processo TCE/RJ nº 211.233-3/2018 cum am
Exma. Conselheira Relatora = s
aRL 0,
9 proTOSO” A
E 1
À tm puthers
matricula 0213169
MARIA DE FATIMA PACHECO, já qualificado
nestes autos, vem, respeitosamente, apresentar suas RAZÕES DE
DEFESA, pelos fatos e fundamentos que passa a expor:
I- PRELIMINARMENTE
Inicialmente, cumpre expor que o exercício de 2017
deu início à gestão da Prefeita Fátima Pacheco, ora peticionante,
no Município de Quissamã.
Nesta toada, o Município de Quissamã foi um dos
Municípios do Estado do Rio de Janeiro mais afetados pela grave
crise que se instaurou no mercado de Petróleo, o que impactou
drasticamente o equilíbrio das contas públicas, ocasionando uma
considerável redução em seu orçamento, especialmente no
exercício 2015/2016.
Vale lembrar que ao logo dos anos os municípios
produtores de petróleo, notadamente, os pequenos municípios
como Quissamã, tornaram-se extremamente dependentes das
1 É
DU
receitas dos royalties oriundas dessa atividade econômica, que,
por sua vez, apresenta como notas características a volatividade e
a instabilidade dos preços praticados no mercado internacioanal,
assim como dos demais componentes da respectiva cadeia
produtiva. Sob este aspecto da economia dos municípios cuja
maior parte da receita deriva da produção e comercialização do
petróleo, ressalte-se a conclusão a que chegou o Laboratório de
Análise de Orçamento e Políticas Públicas, do Ministério Público
do Estado do Rio de Janeiro e a dependência dos referidos entes
desses recursos.
Em assim sendo, a gestão inaugurada no exercício de
2017 “herdou” dívidas financeiras de grande monta e notável
comprometimento do fluxo de caixa, conforme demonstrado nos
autos do processo n. 205.221-4/17, referentes à análise das constas
prestadas pelo Chefe do Executivo referentes ao exercício de 2016
do Município de Quissamã, cujo Parece Prévio foi pela
reprovação.
Para comprovar o que ora se afirma, verifica-se no
processo supracitado, no que tange à irregularidade n. 02, a
existência de déficit financeiro no montante de 1.411.692,11 (um
milhão quatrocentos e onze mil e seiscentos e noventa e dois reais
e onze centavos), no exercício de 2016.
Noutro giro, em que pese o cenário fiscal gravemente
comprometido, verificado no início da atual gestão, em 2017 o
Município de Quissamã cumpriu a obrigação de manter os gastos
com pessoal dentro dos limites determinados pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, cumprindo, também, as obrigações
quanto aos gastos mínimos com saúde (22,47%) e educação
(34,82%), conforme preconiza a Constituição Federal, tendo
alcançado o desejado equilíbrio financeiro, em atendimento ao $
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4”
1º, art. 1º da LRF, conforme demonstrado no relatório elaborado
pelo Corpo Instrutivo desta Corte de Contas nos presentes autos.
IH - BREVE INTRÓITO
A peticionante foi notificada, na qualidade de Prefeita
do Município de Quissamã, para apresentar razões de defesa no
processo supracitado de Prestação de Contas de Governo
Municipal, referente ao exercício de 2017.
Em análise técnica, o corpo instrutivo deste Tribunal
opinou inicialmente pela emissão de Parecer Prévio Contrário à
aprovação das contas do Governo Municipal, no exercício de 2017,
em virtude de três irregularidades, a seguir apontadas:
IRREGULARIDADE Nº 1 O Município não realizou a
transferência ao RGPS da contribuição retida dos servidores,
sujeitando o Ente ao recolhimento de multa e juros moratórios,
bem como à inclusão de apontamentos e restrições do
Município no Cadastro Único da União - CAUC, podendo,
ainda, tal conduta ser tipificada como crime de apropriação
indébita previdenciária, previsto no Art. 168-A do Código
Penal Brasileiro.
IRREGULARIDADE N.º 2 O superavit financeiro do
exercício de 2017 apurado na presente prestação de contas (R
$490.424,11) é superior ao registrado pelo município no
respectivo Balancete do Fundeb (R$311.176,34), revelando a
saída de recursos da conta do Fundeb, no montante de R
$179.247,77, sem a devida comprovação, o que descumpre o
disposto no artigo 21 clc o inciso I do artigo 23 da Lei Federal
x!
n.º11.494/07.
IRREGULARIDADE N.º 3 O repasse do Poder Executivo ao
Legislativo, no montante de R$7.700.058,36, manteve-se
abaixo do orçamento final da Câmara (R$7.705.754,16),
descumprindo o disposto no inciso III do 8 2º do artigo 29-A
cc o artigo 168, ambos da Constituição Federal de 1988.
Entrementes, não houve irregularidade no exercício de
2017, conforme demonstrado a seguir, tendo o Corpo Técnico sido
induzido a erro, por equívoco da Administração Municipal no
envio das informações ao Colendo Tribunal, conforme explicações
que seguem:
No tocante à irregularidade n. 01, quanto a não
realização de transferência ao RGPS das contribuições retidas dos
servidores, sujeitando o Município ao pagamento de multa e juros,
bem como inclusão no CAUC, vale esclarecer que houve equívoco
ocorrido no preenchimento do “MODELO 24 —
DEMONSTRATIVO DAS CONTRIBUIÇÕES (SERVIDORES E
PATRONAL) DEVIDAS E EFETIVAMENTE REPASSADAS DOS
SEGURADOS DO RGPS — POR UNIDADE GESTORA”, referente
às informações dos valores repassados ao Regime Geral de
Previdência Social - RGPS, induzindo a erro, por conseguinte, o
corpo instrutivo, uma vez que os valores retidos pela
Administração Pública foram rigorosamente transferida ao RGPS,
dentro dos prazos legais.
Para demonstrar a inexistência da irregularidade n.
01, foi realizada a correção e atualização do referido “Modelo 24”,
4
do
que passou a ter as informações corretas, consignando os valores
efetivamente repassados, na forma devida, o que pode ser
demonstrado pelas cópias de todas as guias pagas, referentes às
retenções dos segurados no exercício de 2017, bem como pelas
certidões emitidas pelo INSS, disponíveis em 2017 e 2018 (doc. j.).
Trata-se, portanto, de vício plenamente sanável, já prontamente
corrigido, que não deve, por si só, ensejar a emissão de Parecer
Prévio Contrário.
Ressaltamos que, mesmo diante de todas as
dificuldades financeiras ainda verificadas no exercício de 2017,
além de manter em dia os repasses das contribuições retidas dos
segurados em favor do custeio do RGPS, houve neste período a
retomada dos pagamentos regulares da parte patronal, mantendo-
se o município adimplente com tais obrigações, até a presente
data, conforme demonstram os documentos em anexo.
Com relação ao CAUC, pode ser observado pelos
respectivos extratos de janeiro de 2017 que a atual gestão assumiu
o Município com 4 (quatro) pendências, mas que, com o decorrer
do referido exercício, conseguiu regularizar todas elas e tem se
mantido regular, conforme extratos de 19/01/2017, 26/12/2017 e
19/09/2018 (doc. j.).
De outra banda, com relação a irregularidade n. 02,
acerca da divergência entre o superavit financeiro apurado do
exercício de 2017 e o balencete do Fundeb, tal divergência ocorreu
por situações alheias a gestão de 2017, conforme demonstrado na
documentação anexa (doc. j.).
Em assim sendo, em razão de bloqueios judicias e da
contabilização indevida no superavit de 2016 do valor de R$
122.359,66 (cento e vinte e dois mil, trezentos e cinquenta e nove
>
reais e sessenta e seis centavos) relativa a retanção do INSS do mês
de dezembro de recolhida ao Órgão em 20.01.17.
Outrossim, caso esta honrada Corte, assim não
entenda, cumpre colacionar que o recente entendimento desta
honrada Corte acerca do objeto da irregularidade n. 02, tem sido
pela aplicação de ressalva com determinação e não de reprovação
de contas, se não, vejamos:
Nos autos do processo TCE-RJ n. 210.323-7/18 que
trata da análise das contas de Governo do Município de
Paracambi, o Tribunal emitiu parecer favorável à aprovação das
contas de Governo no exercício de 2017, sendo aplicada ressalva
com determinação, em razão da não consonância do déficit
financeiro do FUNDEB apurado na prestação de contas com o
registrado pelo Município no balancete do referido Fundo:
RESSALVA N. 14. O déficit financeiro do FUNDEB
para o exercício de 2018 apurado na presente prestação
de contas - (R$434.661,89) - não está em consonância
com o superávit financeiro registrado pelo Município no
balancete do FUNDEB, R$63.737,30. (Processo TCE-RJ n.
210.323-7/18, Conselheiro Relator Christiano Lacerda
Ghuerren).
Na análise das contas de governo do Município
de Resende, através do processo n. TCE-RJ n. 210.318-2/18, a Corte
de Contas manteve o entendimento acima explanado:
RESSALVA N.º 12. O valor do superavit financeiro para
o exercício de 2018 apurado na presente prestação de
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contas (R$778.037,10) é inferior ao registrado pelo
município no balancete do Fundeb (R$830.494,85),
resultando em uma diferença de R$52457,75.
DETERMINAÇÃO Nº 12 Observar a correta
movimentação dos recursos do Fundeb, com vistas ao
cumprimento do artigo 21 da Lei 11.494/07 c/c o artigo
85 da Lei n.º 4.320/64. (Processo TCE-R]J n. 210.318-2/18,
Conselheira Relatora Andrea Siqueira Martins).
Pelo acima destacado, resta evidenciado o
entendimento da Corte quanto à aplicação de Ressalva para a
irregularidade n. 02 apontada pelo corpo técnico nos presentes
autos, sendo esta a decisão mais consentânea com os princípios da
razoabilidade e da proporcionalidade.
Vale destacar, por oportuno, a lúcida manifestação
proferida pelo ilustre Conselheiro Dr. Rodrigo Melo do
Nascimento, nos autos do Processo TCE Nº 205.997-5/17, quando
proferiu Voto Revisor (vencido), na análise da contas prestadas
pelo ex-prefeito de Cardoso Moreira, segundo o qual:
“ Preliminarmente, entendo que a consignação de uma
irregularidade ensejadora de emissão de Parecer Prévio
Contrário .deva ser objeto de profunda reflexão pelas
Cortes de Contas, pois pode macular toda a gestão
governamental de um representante eleito
democraticamente pelo Povo. Observo que não há, entre
as Cortes de Contas, consenso no tratamento do que seja
uma irregularidade e do que seja uma ressalva ou
impropriedade, tampouco existe ato normativo nesse
sentido”.
Prossegue o Revisor, citando esclarecedora
7
manifestação do Conselheiro do TCM, Dr. Felipe Galvão
Puccioni:
“Tal problemática foi tratada de forma bastante
elucidativa pelo eminente Conselheiro do Tribunal de
Contas do Município do Rio de Janeiro, Felipe Galvão
Puccioni, no processo nº 040/001.324/2017 — relativo às
Contas de Governo do Município do Rio de Janeiro
referentes ao exercício de 2016 —, nos termos a seguir
reproduzidos”:
'O Parecer Prévio emitido por esta Corte é
eminentemente técnico. Exerce, no caso das Contas
anuais prestadas pelo Prefeito, sua função opinativa,
que no caso Municipal, possui força quase vinculativa,
já que o 8 2º, do artigo 31, da Constituição fixa que o
referido parecer só deixará de prevalecer por decisão
de 2/3 dos membros da Câmara Municipal.
Não se pode deixar de lembrar que a Administração
Pública só pode ou só deve agir se ordenada ou
autorizada por lei. Quando se diz que determinado
julgamento deve ser técnico, está se exigindo que os
argumentos utilizados sejam neutros e imparciais, sem
defesa de qualquer parte ou interesse. Sendo assim,
exige-se que o compromisso do julgador seja apenas
com as leis do Pais e sua consciência.
impende salientar que não há na legislação
qualquer definição de qual seria a conduta típica do
Chefe do Poder Executivo na gestão de governo que
ensejaria rejeição de suas contas anuais. Isto é, o
descumprimento de normas legais durante uma
gestão não necessariamente leva à rejeição das
contas.
É importante frisar que as contas de ordenadores de
despesas, definidas pela doutrina e pela jurisprudência
das Cortes de Contas como “Contas de Gestão”,
consolidam os atos do gestor na administração direta
do dinheiro público. Há, nas leis orgânicas dos
Tribunais de Contas do País, sempre capítulos
específicos definindo as condutas que ensejariam o
julgamento pela regularidade, pela regularidade com
ressalvas e pela irregularidade. Diferente ocorre com o
Parecer Prévio. Não há, em qualquer normativo,
definição de quais condutas ensejariam um parecer
pela rejeição das contas anuais do Chefe do
Executivo”.
Em prosseguimento, a irregularidade apontada n. 03
acerca de repasse a menor para o Poder Legislativo,
descumprimento a CRFB/88, ocorreu em razão de ajuste realizado
pelo Município, em virtude de inconsistências verificadas nos
exercícios anteriores.
Com efeito, o inciso 1 do artigo 29 da Constituição
Federal, estabelece que as despesas do Poder Legislativo
Municipal, incluído os subsídios dos vereadores, não poderá
ultrapassar o percentual de 7% do somatório da receita tributária e
das transferências previstas no 8 5º do art. 153 e nos artigos 158 e
159, efetivamente realizados no exercício anterior.
Como a receita do Poder Legislativo é fixada com base
na projeção dessas receitas em decorrência da necessidade da
entrega do Projeto de Lei do Orçamento Anual antes do término
do exercício, há a necessidade de ajustes no exercício em curso.
No caso de Quissamã, a despesa fixada foi de R$
7.491.200,00 e a dotação atualizada, R$ 7.705.754,16.
Ocorre que, no decorrer do exercício de 2017, a
Secretaria de Fazenda verificou certas inconsistências na
contabilização de algumas taxas e através do processo
administrativo 5805/2017, levou a questão ao conhecimento da
Controladoria e da Procuradoria (doc. j.).
O fato era que determinados preços públicos, uso do
parque de exposição, serviços agrícolas e cemitério, estavam sendo
identificados pela Administração, indevidamente, como taxas, o
que ocorreu por erro na migração das informações, ocasionado
pela substituição do sistema de gestão, ocorrida em 2014.
x!
O entendimento firmado, decorrente dos
pronunciamentos da Controladoria e Procuradoria do município,
foi no sentido de haver impossibilidade de correção do Balancete
referente às receitas, por se tratar de exercício encerrado. Todavia,
restou consiganado que haveria a possibilidade de correção dos
repasses destinados ao Poder Legislativo, por aplicação do
princípio da autotutela, que instrumentaliza a Administração
Pública para a revisão de seus próprios atos, sendo, assim, um
meio adicional de controle.
Neste contexto, foram realizados os ajustes necessários
nos repasses no mês de novembro/2017, e, em decorrência da
atualização orçamentária, foi verificada a existência da diferença
no valor repassado, totalizando a importância de R$ 5.695,80.
Assim, a irregularidade na composição da receita, consistente em
se reconhecer em dado momento, indevidamente, alguns preços
públicos, uso do parque de exposição, serviços agrícolas e
cemitério, como taxas, foi sanada no exercício de 2017, afim de que
esse problema não mais ocorra nos exercícios subsequentes.
De outra banda, caso o Tribunal não acolha a
justificativa acima apresentada, o que se admite apenas por mero
amor ao debate, cumpre salientar que a diferença a menor no
repasse ao Poder Legislativo, conforme apontado pelo Corpo
Instrutivo desta Corte de Contas, representa 0,08% do repasse
anual.
Neste diapasão, pela irrisória diferença na quantia a
ser repassada, verifica-se a inexistência de prejuízo para o pleno
Funcionamento do Poder Legislativo local, nem para a
Administração dos serviços da Câmara Municipal, ressaltando-se
que foi dada a devida ciência ao Presidente do Legislativo quanto
à necessidade de adequação do repasse previsto, em razão da
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34
irregularidade detectada no processo administrativo n. 5805/17,
conforme acima já explanado.
Noutro giro, diante da ausência de prejuízo ao Poder
Legislativo, levando-se em consideração a insignificância da
diferença verificada no montante a ser repassado ao referido
Poder, vislumbramos que a hipótese seja de necessária aplicação
dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, quando
da análise pelo Plenário desta Corte acerca da conduta imputada à
Chefe do Executivo, que, em momento algum, cogitou repassar
intencionalmente valores a menor para a Câmara Municipal, em
respeito aos princípios da separação e da harmonia entre os
Poderes.
Com efeito, em virtude das gravosas consegiiências
para o gestor público, pela severidade das eventuais penalidades
imputáveis, de natureza administrativa e política, decorrentes de
possível emissão de o parecer pela rejeição das contas, mormente
em se tratando de exercício financeiro em que se deu o início da
atual gestão, bem como pela demonstração do cumprimento dos
demais requisitos inerentes a uma gestão responsável, conforme
preconizado pela Lei de Responsabilidade Fiscal, é que, com base
nos supramencionados princípios, deve ser afastada a imputação à
Chefe do Executivo local a irregularidade apontada.
A respeito da aplicação do princípio da
proporcionalidade, vale trazer a luma, mais uma vez, a elucidativa
manifestação do Conselheiro Rodrigo Melo do Nascimento, nos
autos do Processo nº 205.997-5/17, aduzindo sobre déficit
financeiro e sua relação com a receita municipal, aplicando-se,
mutatis mutandis, o mesmo raciocínio ao presente caso:
“Em simples análise histórica do desempenho da
arrecadação do Município nos três últimos exercícios
11
financeiros, observo que a receita arrecadada nesse
período apresentou sucessivas quedas, fato este que
corrobora as supratranscritas alegações do defendente.
Além disso, destaco meu entendimento no sentido de
aceitar déficits financeiros quando o seu valor é
proporcionalmente irrelevante ou imaterial em relação
ao total da Receita Corrente Líquida, assim como em
comparação ao Orçamento do Município.
Dessa forma, comparando o montante do deficit financeiro
de R$ 645.589,23 com o saido da Receita Corrente Liquida
de 2016, no valor de R$ 55.835.245,30 (fl. 821), apura-se um
percentual de 1,16% e, ainda, comparando o total do deficit
financeiro com o OrçamentoFinal do Município, de R$
70.380.842,04, o mesmo representa apenas 0,92%.Assim
sendo, entendo que, in casu, o déficit financeiro apresentado
não deva ensejar a consignação de irregularidade nas
contas, tendo em vista a irrelevância e a imaterialidade do
montante envolvido, devendo, no caso, ser tal item
considerado como Ressalva às Contas e gerar a
correspondente Determinação para seu saneamento”.
II - DOS PEDIDOS
Por todo o exposto, com espeque na Lei
Complementar n. 63/90 ( Lei Orgânica do Tribunal de Contas do
Estado do Rio de Janeiro), requer:
a) Seja recebida a presente defesa, pois tempestiva e,
no mérito, requer o acolhimento das razões de defesa, sendo
emitido parecer prévio favorável à aprovação das contas, em
virtude da demonstração de ausência de irregularidades que
possam ensejar a reprovação das mesmas;
b) Subsidiariamente, requer a conversão das
irregularidades de nºs 02 e 03 em impropriedades, sendo as
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7
mesmos consideradas ensejadoras apenas da consignação de
ressalvas e determinações, uma vez que tal enquadramento
jurídico melhor se coaduna com o posicionamento
majoritariamente verificado neste Tribunal, quando da análise de
diversos processos referentes à prestação de constas sob a
responsabilidade dos prefeitos municipais, por respeito aos
princípios da proporcionalidade e da razoabilidade;
c) Requer a juntada da documentação anexa.
Nestes termos,
Pede e espera deferimento.
Quissamã/R]J, 11 de outubro de 2018.
MARIA DE RASTA ERÉHECO
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