CÂMARA MUNICIPAL DE QUISSAMÃ
Gabinete Ver.ª SIMONE FLORES
MEMORANDO/GAB/VR/SF N.º 026/2023 Quissamã-RJ, 04 de julho de 2023
À COMISSÃO DE JUSTIÇA E REDAÇÃO, FINANÇAS E ORÇAMENTO, OBRAS E
SERVIÇOS PÚBLICOS - CJRFOOSP
Ref: Mensagem n.º 34/2023 e Projeto de Lei n.º 62/2023
“A porta, por onde legitimamente se entra no
offício, é só o merecimento (...) o que entra pela
porta, poderá vir a ser ladrão, mas os que não
entram por ella já o são. Uns entram pelo
parentesco, outros pela amizade, outros pela
valia, outros pelo suborno, e todos pela
negociação. E quem negoceia não ha mister outra
prova; já se sabe que não vae a perder. Agora
será ladrão oculto, mas depois ladrão
descoberto.” (Sermão do Bom Ladrão. Obras
completas do Padre António Vieira, vol. V, p. 68,
Porto, Livraria Chardron, 1907)
Excelentíssimos Senhores Membros da CJRFOOSP,
Cumprimentando-os cordialmente, venho à presença de Vossa Excelência,
informar e solicitar providências pois encontra-se sob vossa apreciação as proposições
acima destacadas, quais sejam a Mensagem n.º 34/2023, onde se requer a tramitação
em regime de urgência especial do Projeto de Lei n.º 62/2023, que dispõe sobre a
estrutura administrativa da Administração Direta do Município de Quissamã, alterando a
Lei Municipal n.º 2.937 de 05 de maio de 2021 e dá outras providências, ambas de
autoria do Executivo; o que faço nos termos seguintes.
I – DA MENSAGEM N.º 34/2023 – AUSÊNCIA DE NATUREZA QUE EXIJA
APRECIAÇÃO IMEDIATA
A Mensagem n.º 34/2023, da lavra da Exma. Sr.ª Prefeita, solicita que seja
concedido ao PL n.º 62/2023 a tramitação em Regime de Urgência Especial.
A Resolução Legislativa n.º 62 de 18 de julho de 2018 – Regimento Interno da
Câmara de Vereadores de Quissamã-RJ, estabelece em seu art. 138, §1º que:
Art.138- A concessão de Urgência Especial estará sujeita a assentimento
do Plenário e dependerá de provocação por escrito da Mesa, de proposta
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de maioria absoluta dos Vereadores ou de manifestação da Comissão
autora de proposição em assuntos de sua especialidade ou de sua
competência.
§1º- O Plenário somente considerará a urgência especial
quando a proposição, por sua natureza, exigir apreciação
imediata, sem o que perderá a oportunidade ou a eficácia.
Veja-se, então, que o Regimento Interno da CMQ estabelece requisitos para que o
Regime de Urgência Especial seja concedido, quais sejam: a) que a natureza da
proposição exija apreciação imediata; e b) que resulte em perda de oportunidade ou de
eficácia a não apreciação da proposição sob tal regime.
No caso em tela, o PL n.º 62/2023 dispõe sobre a estrutura administrativa da
Administração Direta do Município de Quissamã, alterando a Lei Municipal n.º 2.937 de
05 de maio de 2021 e dá outras providências, a bem da verdade modifica a estrutura de
algumas Secretarias e cria inúmeros novos cargos em comissão.
Logo se conclui, da simples leitura da proposição que esta não possui natureza
urgente, visto que a máquina administrativa opera normalmente sem as alterações
propostas pelo PL. Tampouco resultará em perda de oportunidade ou de eficácia, visto
que o Poder Executivo poderia a qualquer tempo propor a reestruturação.
Sendo assim, estão ausentes os requisitos estabelecidos pelo Regimento Interno
desta Casa de Leis, que autorizariam a concessão do Regime de Urgência Especial,
devendo o parecer desta ilustre Comissão opinar desfavoravelmente à concessão do
Regime de Urgência Especial em razão do não preenchimento dos requisitos previstos
na norma supracitada.
II – DO PROJETO DE LEI N.º 62 – DA ILEGALIDADE, IMORALIDADE E ABSOLUTA
LESIVIDADE AO ERÁRIO MUNICIPAL
Além de não possuir natureza que exija o seu trâmite com urgência, o Projeto
de Lei n.º 62/2023 se traduz numa verdadeira afronta aos princípios basilares que devem
reger a atividade administrativa do Estado.
Sob o obscuro contexto de sua concepção, o referido PL prevê a modificação da
Lei Municipal n.º 2.937 de 05 de maio de 2021, criando 708 (setecentos e oito) novos
cargos comissionados, onerando em mais de 6 milhões de reais por ano o gasto público
com cargos de provimento em comissão.
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Além de vir desacompanhada de justificativa plausível para a criação de tantos
novos cargos comissionados, não há a menor demonstração sobre quais seriam os
objetivos a serem alcançados com a edição da nova lei – por qual motivo a estrutura e
funcionamento estariam, pois, “inadequados”? Não há resposta, nos expedientes
encaminhados pela Chefe do Executivo, a respeito.
Mesmo que houvesse – e não há – descrição sobre eventuais problemas
estruturais, seria de crucial importância a descrição do que se pretende,
especificamente, com a criação de tantos cargos em comissão. Como trabalhariam os
ocupantes dos referidos cargos? Por qual motivo seriam necessários, por exemplo, mais
de 200 (duzentos) novos assessores no Gabinete da Prefeita? Qual seria o critério de
produtividade eleito para tal contratação?
Não há qualquer possibilidade de se aferir a justificativa real e meritória para a
criação de tantos cargos.
E este é, sem qualquer outro raciocínio, um insanável vício de motivação, que
traria ônus orçamentário ao Erário.
É fundamento básico de Direito Público que o Estado, no exercício de suas
atividades, não pode proceder com a mesma desenvoltura e liberdade com que agem os
particulares, ocupados na defesa dos próprios interesses e conveniências.
Enquanto ao particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na esfera pública
só é permitido fazer o que a lei autoriza.
Por essa razão, o agente público, no desempenho da função estatal, deverá
pautar sua conduta de acordo com os comandos da lei, sob pena de trair o interesse
público, cujo resguardo justifica a própria existência do Estado.
É esse, e somente esse, o corolário do PRINCÍPIO DA LEGALIDADE que está
previsto na Constituição Federal.
Observando-se que os princípios são as ideias fundamentais do sistema
jurídico, esses guardam a função de conferir ao sistema sentido lógico, harmonioso e
racional, facilitando a compreensão de seu funcionamento, exercendo a função de
legitimar o ordenamento jurídico.
CARLOS ALBERTO BITTAR diz que “esses princípios legitimam o ordenamento
jurídico, na medida em que representam os ideais primeiros de justiça, que se encontram
ínsitos na consciência coletiva dos povos, através dos tempos e dos espaços” (Curso de
Direito Civil. Volume 1. 1ª Ed. Rio de Janeiro: Editora Forense Universitária, 1994, p. 46).
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Em nosso Direito positivo há expressa menção aos princípios gerais do direito
como fonte do próprio Direito1
que deverá ser utilizada pelo juiz para preencher lacuna
da lei, após a utilização frustrada da analogia e dos costumes.
MIGUEL REALE ensina que os princípios, como enunciações normativas de
valor genérico, atuam como condicionantes e orientadores do sistema jurídico, tanto para
sua integração, como para a elaboração de novas normas (Lições Preliminares do
Direito. 4ª Ed. São Paulo: Editora Saraiva, 1977, p. 300).
Tendo a Constituição como o texto legal supremo e fundamental de um Estado,
é permitido concluir, mesmo intuitivamente, que os princípios nela contidos
expressamente, ou dela extraídos, configuram-se como os princípios norteadores
fundamentais de todo o ordenamento jurídico do Estado.
Pois, no processo de elaboração de uma Constituição, o constituinte elege, a
priori, quais serão estes princípios, sendo que tal eleição não ocorre de forma alheia ou
seguindo a vontade de uns poucos indivíduos: é um valor da sociedade.
Esta escolha deve, para que a Constituição seja a efetiva tradução dos anseios
da sociedade naquele momento, levar em consideração o momento social, político,
histórico, econômico da Nação, dentre outros. Em outras palavras: os princípios deverão
advir da escolha da sociedade como um corpo único, que neste momento determina
quais serão as linhas orientadoras de sua conduta, quais são os valores que estão
presentes em seu espírito social, advindos do seu desenvolvimento através da história,
como povo organizado sobre determinado território, detentor da soberania de
autodeterminar seu presente e seu futuro.
Em brilhante trabalho, a agora Ministra do STF CARMEM LÚCIA ANTUNES
ROCHA expõe que: “Os princípios constitucionais são os conteúdos intelectivos dos
valores superiores adotados em dada sociedade política, materializados e formalizados
juridicamente para produzir uma regulação política no Estado. Aqueles valores
superiores encarnam-se nos princípios que formam a própria essência do sistema
constitucional, dotando-se, assim, para cumprimento de suas funções, de normatividade
jurídica. A sua opção ético-social antecede a sua caracterização normativa-jurídica.
Quanto mais coerência guardar a principiologia constitucional com aquela opção, mais
legítimo será o sistema jurídico e melhores condições de ter efetividade jurídica e social."
1 Decreto-Lei nº 4.657, de 04 de setembro de 1942, Lei de Introdução ao Código Civil Brasileiro, artigo 4º.
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(Princípios Constitucionais da Administração Pública. 1. Ed. Belo Horizonte: Editora Del
Rey, 1994, p. 23).
Claro é que existem outros princípios que devem nortear o atuar do Estado
(Executivo, Legislativo, Judiciário), implícitos, que são decorrentes do Estado de Direito,
e da totalidade do sistema constitucional, mas, no presente caso, salta aos olhos que os
princípios expressos da legalidade e da moralidade restaram severa e impiedosamente
violados.
Em nossa Constituição Federal encontramos o princípio da legalidade expresso
como determinação legal, de observação obrigatória, em dois momentos: encontra-se
expresso no artigo 5º, inciso II, aonde garante a liberdade dos cidadãos, quando prevê
que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer algo que não seja previsto em lei
e, também, no artigo 37, caput, em que o encontramos como o princípio que deverá ser
obedecido por toda a Administração, em todos os níveis, inclusive o Legislativo e
Judiciário no desempenho de função administrativa.
Assim, o Poder Público nas três esferas possui limites e não está ela livre para
fazer ou deixar de fazer algo de acordo com a vontade dos governantes e agentes
públicos, somente, mas que deverá obedecer a lei em toda a sua atuação.
CELSO RIBEIRO BASTOS explica muito bem esta função dúplice do Princípio
da Legalidade: "De um lado representa o marco avançado do Estado de Direito, que
procura jugular os comportamentos, quer individuais, quer dos órgãos estatais, às
normas jurídicas das quais as leis são a suprema expressão. Nesse sentido, o princípio
da Legalidade é de transcendental importância para vincar as distinções entre o Estado
constitucional e o absolutista, este último de antes da Revolução Francesa. Aqui havia
lugar para o arbítrio. Com o primado da lei cessa o privilégio da vontade caprichosa do
detentor do poder em benefício da lei, que se presume ser a expressão da vontade
coletiva. De outro lado, o princípio da legalidade garante o particular contra os possíveis
desmandos do Executivo e do próprio Judiciário. Instaura-se, em consequência, uma
mecânica entre os Poderes do Estado, da qual resulta ser lícito apenas a um deles, qual
seja o Legislativo, obrigar os particulares.” (Curso de Direito Constitucional, 12ª edição,
São Paulo, Editora Saraiva, 1990. p. 172).
CARLOS ARI SUNDEFELD ensina que: “A atividade administrativa deve ser
desenvolvida nos termos da lei. A Administração só pode fazer o que a lei autoriza: todo
ato seu há de ter base em lei, sob pena de invalidade. Resulta daí uma clara hierarquia
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entre a lei e o ato da Administração Pública que não seja concedido pela lei: o que a lei
não lhe concede expressamente, nega-lhe implicitamente. Todo poder é da lei; apenas
em nome da lei se pode impor obediência. Por isso, os agentes administrativos não
dispõem de liberdade – existente somente para os indivíduos considerados como tais -,
mas de competências, hauridas e limitadas na lei. A doutrina o afirma em uníssono.
Ensina Seabra Fagundes que ‘administrar é aplicar a lei, de ofício’(O Controle dos Atos
Administrativos pelo Poder Judiciário, p.3). Acentua Hely Lopes Meirelles que ‘a eficácia
de toda a atividade administrativa está condicionada ao atendimento da lei. Na
Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal’ (Direito Administrativo
Brasileiro, p. 78). No mesmo sentido, Michel Stassinopoulos: ‘a lei não é apenas o limite
do ato Administrativo, mas sua condição e sua base. Em um Estado de Direito, a
Administração não se encontra apenas na impossibilidade de agir contra legem ou
praeter legem, mas é obrigada a agir sempre secundum legem’(Traité des Actes
Administratifs, p. 69).”
Assim, depreendemos que o princípio da legalidade significa que a atividade
pública se desenvolve vinculada à lei, nos limites dela e para a consecução dos fins nela
previstos. Aperceba-se que ao se referir à lei, devemos encará-la no sentido amplo,
compreendendo tanto a lei stricto sensu como também os atos normativos e a própria
Constituição.
Mas não é somente o princípio da legalidade o maculado – a imoralidade, neste
caso, é bem jurídico ainda mais atingido, pelo impacto social da medida na edição de “lei
de efeitos concretos”.
Claramente, a criação de mais de 700 (setecentos) cargos em comissão na
estrutura administrativa da Prefeitura de Quissamã, em detrimento da realização de
concurso público, visto que a maioria esmagadora dos cargos de provimento em
comissão que se pretende criar com a lei não se enquadra na previsão constitucional de
serem cargos de direção, chefia e assessoramento, não tendo muitos deles sequer a
definição de suas atribuições. Certamente isso ocorre para que a Chefe do Poder
Executivo possa dar emprego para aqueles que poderão auxiliar nas eleições que se
avizinham, atuando como verdadeiros cabos eleitorais, pagos desavergonhadamente
com dinheiro público, no intuito de perpetuar o seu grupo político no Poder.
Com esta conduta, a Constituição Federal é ferida de morte.
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Os servidores não possuem autonomia suficiente para bem cumprir as suas
funções, em razão do medo de perderem o seu sustento. O serviço público fica
prejudicado, pois os melhores não são escolhidos, e sim os apadrinhados. E, por fim, há
lesão ao princípio da isonomia no acesso aos cargos públicos, pois são escolhidos
apenas “os amigos da rainha”, fomentando a criação de verdadeiros “feudos”, e
perpetuando uma prática lesiva ao Estado Democrático de Direito.
Em suma, é um círculo vicioso em que os princípios constitucionais são
violentados sem o menor pudor!
Prescreve assim o art. 37 e seu inciso II da Constituição Federal:
“Art. 37. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e, também, ao seguinte: (…)
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação
prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, ressalvadas
as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre
nomeação e exoneração”.
O conteúdo da norma é de fácil compreensão, pois a mesma está expressa com
clareza solar. Para o ingresso nos quadros da Administração e das funções
administrativas dos três poderes, a regra é o concurso público. Simples assim.
Ademais, a própria Lei Maior versa em quais casos pode haver a nomeação
para cargos em comissão, no inciso V do mesmo art. 37, a saber:
“V – as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores
ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem
preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e
percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições
de direção, chefia e assessoramento”.
Mais uma vez a clareza da norma constitucional é tamanha que chega a ofuscar
os olhos!
NO CASO DOS CARGOS ORA CRIADOS PELO PROJETO DE LEI CITADO,
NADA HÁ QUE CORROBORE O ENTENDIMENTO DE QUE SEJAM CARGOS TÍPICOS
DE CONFIANÇA, POSTO QUE NÃO HÁ QUALQUER JUSTIFICATIVA NESSE
SENTIDO.
O legislador constitucional estabeleceu como princípio geral e obrigatório a
aprovação em concurso público de provas e títulos, como condição para a investidura
em cargo público.
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A dispensa somente pode ocorrer diante de situação excepcional, devidamente
motivada, visto que a subtração de cargos ao regime de provimento por concurso há de
ser ditada por questões de ordem objetiva, inerentes à respectiva natureza dos cargos.
Tudo o que não há neste horrendo Projeto de Lei.
A dispensa de concurso não pode ficar apenas subordinada ao aspecto formal, de
simples indicação em lei, posto que tal importaria em outorgar ao legislador poder
discricionário absoluto, capaz de afastar a exigência do concurso para todos os cargos
do serviço público, bastando, para tanto, declará-los “em comissão”, “de livre nomeação
e exoneração”.
Resta, desde já, neutralizada toda a eficácia do princípio constitucional que impõe
a aprovação prévia em concurso público para a investidura em cargo ou emprego
público.
Assim, a exceção a que se refere a segunda parte do inciso II do art. 37 da
Constituição Federal há de ter âmbito restrito, diante da preponderância e do alcance da
regra contemplada na primeira parte.
Cumpre lembrar, ademais, que as cláusulas de exceção a regras e princípios
gerais estabelecidos na Constituição merecem interpretação estrita.
Pondere-se, outrossim, que o princípio da acessibilidade dos cidadãos ao serviço
público, sob condições iguais – corolário do princípio da igualdade de todos perante a lei
–, não pode ser tido como uma simples regra de organização da atividade pública, mas
deve ser devidamente compreendido como um dos princípios nucleares de estrutura de
uma ordem democrática, ao mesmo nível dos direitos e garantias individuais
consagrados na Lei Fundamental.
A esse respeito, enfatiza José Afonso da Silva:
“O princípio da acessibilidade aos cargos e empregos públicos visa
essencialmente realizar o princípio do mérito que se apura mediante
investidura por concurso de provas e títulos (art. 37, II)” (Curso de direito
constitucional positivo. 6ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1990, p.
570).
De outra parte, consoante preleciona o saudoso HELY LOPES MEIRELLES:
“O concurso é o meio técnico posto à disposição da Administração para
obter-se a moralidade, eficiência e aperfeiçoamento de serviço público, e,
ao mesmo tempo, propiciar igual oportunidade a todos os interessados
que atendam os requisitos da lei, consoante determina o art. 37, II da CF”
(Direito Administrativo Brasileiro. 20. ed. São Paulo: Malheiros Editores,
1995, p. 375)
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Nessa esteira, também decorre da vinculação ao princípio geral da isonomia a
necessária interpretação restritiva ao poder conferido ao legislados para criar cargos de
provimento em comissão, de livre nomeação.
Analisando o inciso V do artigo 37 da Carta Magna anota ainda HELY LOPES
MEIRELLES que os cargos declarados em lei de provimento “em comissão” tem como
principal característica:
“A confiabilidade que devem merecer seus ocupantes, por isso mesmo
nomeáveis e exoneráveis livremente", alertando sobre pronunciamento
do Pretório Excelso no sentido de que "a criação de cargo em comissão,
em moldes artificiais e não condizentes com as praxes de nosso
ordenamento jurídico e administrativo, só pode ser encarada como
inaceitável esvaziamento da exigência constitucional de concurso” (Ob.
cit., p. 378).
Não é qualquer cargo que pode ser considerado de provimento em comissão.
O que caracteriza esse tipo de cargo são as funções de decisão política, de
influência a decisões políticas ou funções de chefia e direção de determinados órgãos,
que exigem um plano de ação.
Esses cargos devem ser de livre nomeação, para serem preenchidos por pessoas
que tenham a missão de executar e tomar decisões sobre um determinado programa
político-ideológico de ação, ou dirigir a planificação de um determinado órgão.
A propósito, ressalta ADILSON DE ABREU DALLARI, de modo incisivo:
“Se a administração puder criar todos os cargos com provento em
comissão, estará aniquilada a regra de concurso público. Da mesma
forma, a simples criação de um único cargo em comissão, sem que isso
se justifique, significa uma burla à regra do concurso público", concluindo
que "é inconstitucional a lei que criar cargo em comissão para o exercício
de funções técnicas, burocráticas ou operacionais, de natureza
puramente profissional, fora dos níveis de direção, chefia e
assessoramento superior” (Regime Constitucional dos Servidores
Públicos. 2. ed., São Paulo: Revista dos Tribunais, 1990, p. 41)
Nessa mesma esteira de raciocínio e entendimento jurídico, MÁRCIO
CAMMAROSANO leciona o seguinte:
“Não é qualquer plexo unitário de competência que reclama seja confiado
o seu exercício a esta ou aquela pessoa, a dedo escolhida, merecedora
da absoluta confiança da autoridade superior, mas apenas aqueles que,
dada a natureza das atribuições a serem exercidas pelos seus titulares,
justificam exigir-se deles não apenas o dever elementar de lealdade às
instituições constitucionais e administrativas a que servirem, comum a
todos os funcionários, mas também um comprometimento político, uma
fidelidade às diretrizes estabelecidas pelos agentes políticos, uma
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lealdade pessoal à autoridade superior” (Provimento de Cargos Públicos
no Direito Brasileiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1984, p. 95).
Os cargos de provimento em comissão não podem significar válvulas de escape
aos princípios da obrigatoriedade do concurso público e da estabilidade.
Leis que estabelecem como de provimento em comissão, cargos sem qualquer
função de chefia e direção, são absolutamente inconstitucionais, por ferirem a intenção
do constituinte, violando preceito e princípios constitucionais da obrigatoriedade do
concurso público e da estabilidade do funcionário.
Sobre o tema já ensinava LÚCIA VALLE FIGUEIREDO:
“É necessário enfatizar, todavia, que não é possível à lei erigir cargos em
comissão que não tenham compatibilidade com a função desempenhada.
É dizer: o texto constitucional ao falar em cargo em comissão ‘declarado
em lei de livre provimento e livre exoneração’ está a pressupor a
existência da necessidade administrativa de tal cargo... Se, ao contrário,
tivermos profusão de cargos em comissão que sejam ocupados não
pelos méritos daqueles que vão exercê-los, mas, sim, pelas ligações que
possam ter os detentores do poder (em qualquer Administração, seja no
Executivo, Legislativo ou Judiciário), será lastimável. Aliás, existirá o que
normalmente vem sendo visto. É preciso cuidado muito grande para
saber-se o real limite da possibilidade constitucional de criar cargos em
comissão” (Curso de Direito Administrativo. 2ª ed. São Paulo: Malheiros,
1995, p. 381-383).
Sobre o tema, providencial a orientação do pleno do Supremo Tribunal Federal -
STF:
“A criação de cargo em comissão, em moldes artificiais e não condizentes
com as praxes de nosso ordenamento jurídico e administrativo, só pode
ser encarada como inaceitável esvaziamento da exigência constitucional
do concurso.” (STF, Pleno, Repr. 1.282-4-SP)
III – DA CONCLUSÃO E DOS REQUERIMENTOS
De todo o exposto, não é outra a conclusão que se pode chegar, senão a de que
a Mensagem n.º 34/2023 que solicita a concessão de urgência especial ao PL n.º
62/2023, carece dos requisitos autorizadores da referida concessão de urgência de
tramitação, conforme se extrai do Regimento Interno da Câmara Municipal de Quissamã,
mais precisamente do art. 138, §1º.
O PL n.º 62/2023, por sua vez, traduz-se em afronta a diversos dispositivos da
Constituição Federal, posto que prevê um aumento significativo do número de cargos em
comissão e um impacto de mais de 6 milhões de reais por ano, nos gastos públicos com o
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pagamento dos salários dos referidos cargos. Mas além disso, não há justificativa
plausível para a criação de mais de 700 (setecentos) cargos comissionados.
Requer-se, assim, à esta douta Comissão, que, ponderando os argumentos
trazidos no presente, opine DESFAVORAVELMENTE à Mensagem n.º 34/2023 e ao
Projeto de Lei n.º 62/2023.
Certa de vossa atenção e compreensão, aproveito o ensejo para externar votos
de elevada estima e distinta consideração.
Atenciosamente,
Simone Flores Soares de Oliveira Barros
Vereadora
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