materia nº 2/2025

República Federativa do Brasil – Estado do Rio de Janeiro
Câmara Municipal de Quissamã
Gabinete da Vereadora Alexandra Moreira Carvalho Gomes
Av. Francisco de Assis Carneiro da Silva, nº497 – Alto Alegre
Quissamã-RJ – (22) 2768-1020 / 2768-1024
Quissamã, 18 de fevereiro de 2025.
REPRESENTAÇÃO À COMISSÃO DE ACOMPANHAMENTO E FISCALIZAÇÃO DO 
FUNDO PREVIDENCIÁRIO DO SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL
Aos Digníssimos Membros da Comissão:
Vereador Adeilson Lopes Carneiro (Presidente)
Vereador Marcos da Silva Moreira (Vice-Presidente)
Vereador Ailson Belarmino Barreto (Relator)
Nos termos dos artigos 44 e 52, inciso IV, do Regimento Interno da Câmara Municipal, bem 
como do inciso IV do §2º do artigo 38 da Lei Orgânica do Município de Quissamã, venho, 
por meio desta, apresentar representação à Comissão de Acompanhamento e 
Fiscalização do Fundo Previdenciário do Servidor Público Municipal para que sejam 
realizados estudos técnicos aprofundados sobre o tema ora exposto e investigados fatos 
determinados de interesse da Administração Pública Municipal, com a devida convocação 
de responsáveis pela gestão do Instituto de Previdência dos Servidores Públicos de 
Quissamã (IPMQ) para prestar esclarecimentos.
OBJETO DA REPRESENTAÇÃO
O presente documento tem como objetivo solicitar da Comissão sob a responsabilidade de 
seus membros a instauração de procedimentos necessários para apurar as irregularidades 
identificadas no Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) do Município de Quissamã, 
gerido pelo IPMQ, com base nas conclusões e determinações do Tribunal de Contas do 
Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ), expressas no Voto GCS-3, referente ao Processo nº 
217.859-0/24, que trata do Relatório de Auditoria de Conformidade realizada no IPMQ.
A auditoria conduzida pelo TCE-RJ revelou uma série de falhas estruturais, inconsistências 
técnicas e riscos fiscais que comprometem a viabilidade financeira do RPPS e colocam em 
risco a segurança previdenciária dos servidores públicos municipais. Diante disso, é 
imperativo que a Comissão avalie a situação com profundidade, visando garantir a 
transparência, legalidade e sustentabilidade do sistema previdenciário municipal.
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Câmara Municipal de Quissamã
Gabinete da Vereadora Alexandra Moreira Carvalho Gomes
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FUNDAMENTAÇÃO DA REPRESENTAÇÃO
1. Irregularidades na Criação e Gestão do RPPS
Conforme consta no relatório do TCE-RJ, a criação do RPPS de Quissamã, instituído pela 
Lei nº 1.880, de 14 de outubro de 2019, ocorreu sem o cumprimento dos requisitos técnicos 
e legais exigidos pela Portaria MF nº 464/2018. As principais irregularidades incluem:
• Avaliação atuarial inicial inadequada: Graves falhas técnicas comprometeram os 
cálculos de viabilidade financeira do regime.
• Premissas atuariais incorretas: Foram utilizados parâmetros que distorcem a 
realidade dos servidores.
• Ausência de aprovação prévia da SPREV: Violando a legislação vigente, 
impedindo correção de inconsistências.
2. Impacto Financeiro e Crescimento do Déficit Atuarial
• Déficit inicial elevado: O estudo de viabilidade de 2019 indicava um déficit de 
R$ 265 milhões. Em 2024, o valor ultrapassou R$ 509 milhões.
• Projeções futuras insustentáveis: O fluxo atuarial aponta um déficit futuro de 
R$ 1,76 bilhão.
3. Riscos Fiscais e Jurídicos
A manutenção do RPPS representa riscos não apenas fiscais, mas também jurídicos para 
a administração municipal. A criação do regime sem o devido respaldo legal pode implicar 
responsabilizações para os gestores envolvidos, inclusive por improbidade administrativa.
PEDIDO DE PROVIDÊNCIAS
Diante da gravidade das irregularidades apontadas e dos riscos fiscais e previdenciários 
identificados, solicito à Comissão de Acompanhamento e Fiscalização do Fundo 
Previdenciário do Servidor Público Municipal que:
1. Realize estudos técnicos detalhados sobre a viabilidade financeira e atuarial do 
RPPS de Quissamã, com base nos dados e recomendações do TCE-RJ.
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Câmara Municipal de Quissamã
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2. Instaure procedimentos investigativos, com a convocação de responsáveis pela 
gestão do IPMQ e do RPPS para prestar esclarecimentos.
3. Elabore um relatório conclusivo no prazo de 60 dias, contendo recomendações 
claras para a adoção de medidas corretivas, incluindo a possibilidade de extinção do 
RPPS e migração dos servidores para o Regime Geral de Previdência Social (RGPS).
4. Encaminhe cópia do relatório final à Câmara Municipal, ao Poder Executivo e ao 
Ministério Público, a fim de subsidiar decisões estratégicas sobre o futuro do sistema 
previdenciário municipal.
Documentos Anexos e Disponíveis para Consulta
Para subsidiar os estudos e investigações solicitados, anexo ao presente documento cópia 
do Voto GCS-3, emitido pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ), 
que embasa esta representação.
Adicionalmente, informo que quaisquer outros documentos relacionados ao processo, 
incluindo o Relatório de Auditoria de Conformidade e demais peças técnicas, podem ser 
acessados no site do TCE-RJ através do seguinte link: https://www.tcerj.tc.br/consulta￾processo/Processo/MailCaptcha?numero=217859&digito=0&ano=2024.
CONCLUSÃO
A presente representação visa garantir a transparência, legalidade e sustentabilidade do 
sistema previdenciário municipal, protegendo os direitos dos servidores públicos e 
preservando a saúde financeira do Município de Quissamã. Confio na competência e 
imparcialidade da Comissão para conduzir os estudos e investigações necessárias, em 
conformidade com as normas legais e regulamentares aplicáveis.
Coloco-me à disposição para colaborar com quaisquer esclarecimentos ou informações 
adicionais que se fizerem necessárias.
Atenciosamente,
Alexandra Moreira Carvalho Gomes
Vereadora
Processo nº 217.859-0/24
Rubrica Fls. 1
1352/1044
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO
CHRISTIANO LACERDA GHUERREN
VOTO GCS-3
PROCESSO: TCE-RJ No 217.859-0/24
ORIGEM: INSTITUTO DE PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO 
MUNICÍPIO DE QUISSAMÃ
ASSUNTO: RELATÓRIO DE AUDITORIA DE CONFORMIDADE
RELATÓRIO DE AUDITORIA DE CONFORMIDADE.
VERIFICAÇÃO DOS MOTIVOS PELOS QUAIS O 
RPPS DE QUISSAMÃ VEM SUSTENTANDO 
DÉFICITS CRESCENTES DESDE A SUA 
INSTITUIÇÃO. NOTIFICAÇÃO. COMUNICAÇÃO
COM DETERMINAÇÕES. 
Trata o presente processo de Relatório de Auditoria de Conformidade realizada, 
entre os dias 07/06 e 30/08/2024, no Instituto de Previdência dos Servidores Públicos 
do Município de Quissamã (IPMQ), que teve como objetivo verificar os motivos pelos 
quais o Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) de Quissamã vem sustentando 
déficits crescentes desde a sua instituição.
A partir do objetivo traçado, foram formuladas as seguintes questões de 
auditoria:
1. A Avaliação Atuarial inicial para implementação do RPPS de Quissamã 
atendeu aos parâmetros gerais estabelecidos na Portaria MF nº 464/2018, 
regramento vigente à época?
2. A Avaliação Atuarial de 2024 foi elaborada com base em estudo que 
comprove a viabilidade orçamentária, financeira e fiscal para implementar 
a proposta de equacionamento do déficit atuarial?
3. O Demonstrativo de Ganhos e Perdas Atuariais e o Relatório de Análise 
de Hipóteses utilizados na Avaliação atuarial de 2024 estão de acordo com 
o previsto na Portaria MTP nº 1.467/2022?
4. Os responsáveis pela previdência municipal adotaram, 
tempestivamente, as medidas cabíveis para preservação do equilíbrio 
financeiro e atuarial desde a criação do RPPS?
Após a realização dos trabalhos, a Coordenadoria de Auditoria em Regimes de 
Previdência Social (CAD-Previdência) sugeriu o seguinte:
Processo nº 217.859-0/24
Rubrica Fls. 2
1352/1044
5.1 PROPOSTA: NOTIFICAÇÃO 
Fundamentação: Art. 15, II, do Regimento Interno do TCERJ.
• Responsável: ao representante da empresa Dvaloni Consultoria Ltda., 
Sr. DANIEL BARBOSA VALONI, atuário responsável pela realização dos 
estudos atuariais escrutinados, para que apresente razões de defesa pelas 
seguintes irregularidades:
a) Utilização de planilha para descrição da Base Cadastral em desacordo 
com a estrutura mínima definida na Instrução Normativa MF SPREV nº 
01/2018 (Achado 1);
b) Não descrição na Nota Técnica Atuarial de 2019 de todas as 
expressões de cálculo e metodologias mandatórias, conforme a Instrução 
Normativa MF SPREV nº 05/2018 (Achado 1);
c) Não realização de Demonstrativo de Duração do Passivo (Achado 1);
d) Desconexão entre os regimes de financiamento descritos na Nota 
Técnica Atuarial de 2019 com aqueles utilizados para construção do 
Relatório de Avaliação Atuarial Inicial de 2019 (Achado 1);
e) Utilização, para efeito do cálculo do valor presente das contribuições 
futuras, de alíquotas de contribuição diferentes daquelas descritas no 
Relatório de Avaliação Atuarial Inicial de 2019 (Achado 1);
f) Adoção de premissas não comprovadas, em detrimento das 
informações levantadas pelo censo previdenciário realizado para 
fundamentar a avaliação atuarial inicial do RPPS (Achado 1);
g) Inconsistências apresentadas no cômputo das parcelas do resultado 
atuarial entre o Relatório de Avaliação Atuarial Inicial de 2019, data focal 
15/05/2019, e o Relatório de Avaliação Atuarial de 2020, data focal 
31/12/2019, relacionadas à provisões matemáticas de benefícios a 
conceder e ao valor presente dos benefícios a conceder (Achado 1);
h) Erros conceituais apresentados pelo fluxo atuarial apresentado para a 
avaliação atuarial inicial quanto à evolução das parcelas relativas aos 
ativos garantidores e ao valor presente das contribuições e benefícios 
(Achado 1);
i) Utilização de referência equivocada e que não condiz com a realidade 
dos gastos previdenciários associados ao vínculo dos servidores 
municipais ao RGPS, antes da implantação do RPPS (Achado 1);
j) Proposição de um Plano de Amortização Inicial com alíquotas 
crescentes, em desacordo com a norma vigente à época (Achado 1);
k) Ocultação do custo do real RPPS ao se estimar uma suposta economia 
financeira utilizando a menor alíquota do plano de amortização proposto 
(Achado 1);
l) Ausência de referência aos impactos relativos à compensação 
financeira entre os regimes previdenciários, bem como, de utilização de 
metodologia inadequada para cômputo dessas eventuais compensações 
(Achado 1);
Processo nº 217.859-0/24
Rubrica Fls. 3
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m) Não realização de Demonstrativo de Viabilidade do Plano de Custeio 
apto a atender aos requisitos mínimos legais, de modo evidenciar os 
impactos da implantação do RPPS para a gestão do ente federativo a 
curto, médio e longo prazos (Achado 1);
n) Inobservância dos parâmetros mínimos estabelecidos na Portaria MTP 
nº 1.467/2022 na apresentação do Demonstrativo de Ganhos e Perdas 
Atuariais (Achado 3).
5.2 PROPOSTA: COMUNICAÇÃO
Fundamentação: Art. 15, I, do Regimento Interno do TCERJ.
• Responsável: atual Prefeito do Município de Quissamã, para que 
cumpra as seguintes DETERMINAÇÕES: 
a) Realize o estudo de viabilidade orçamentária, financeira e fiscal da 
manutenção do RPPS conforme determina a legislação (Achado 2);
b) Adote medidas para promover, tempestivamente, a implementação das 
revisões do plano de amortização do déficit atuarial do RPPS, respeitando 
o prazo legal (Achado 4);
c) Adote medidas para promover, tempestivamente, as alterações 
indicadas nas avaliações atuariais anuais, respeitando o prazo legal e o 
princípio da anterioridade nonagesimal, se for o caso (Achado 4);
d) Avalie a possibilidade de se implementar medidas auxiliares para 
equacionamento do déficit atuarial previstas no artigo 55 da Portaria MTP 
nº 1.467/2022 (Achado 4).
• Responsável: atual Presidente do IPMQ, para que cumpra as 
seguintes DETERMINAÇÕES: 
a) Em conjunto com os demais órgãos competentes do ente, realize 
estudo que comprove a viabilidade orçamentária, financeira e fiscal do 
RPPS conforme determina a legislação e passe a utilizá-lo para melhor 
adequação à realidade dos relatórios atuariais. (Achado 2);
b) Reveja a política de investimentos e as rentabilidades históricas obtidas 
pela carteira de investimentos do RPPS, de modo a verificar a aderência 
às metas atuariais propostas e reavaliar a meta a ser adotada em estudos 
posteriores, em atenção ao artigo 39, §6º, da Portaria MTP nº 1.467/2022 
(Achado 4).
O Ministério Público de Contas, representado pela Procuradora Aline Pires 
Carvalho Assuf, opina em idêntico sentido.
É o Relatório.
Inicialmente, registro que atuo nestes autos nos termos do art. 216 do 
Regimento Interno deste Tribunal, tendo em vista o Ato Executivo nº 26.183, exarado 
pela Presidência desta Egrégia Corte de Contas, publicado no DOERJ de 27 de março
de 2024.
Processo nº 217.859-0/24
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Conforme descrito no relatório, a Auditoria em questão, realizada no Instituto de 
Previdência dos Servidores Públicos do Município de Quissamã (IPMQ), teve como 
objetivo verificar os motivos pelos quais o RPPS de Quissamã vem sustentando déficits 
crescentes desde a sua instituição.
Com o intuito de facilitar a compreensão do objeto auditado, reproduzo trecho 
extraído do bem elaborado Relatório de Auditoria Governamental:
2 VISÃO GERAL DO OBJETO
2.1 CONTEXTUALIZAÇÃO
O RPPS de Quissamã foi instituído formalmente pela Lei nº 1.880 de 14 de 
outubro de 2019, com a criação do Instituto de Previdência do Município de 
Quissamã - IPMQ, autarquia que apresenta a finalidade de garantir aos 
segurados do RPPS municipal os meios de subsistência necessários em 
caso de eventos de invalidez, idade avançada e morte.
Naquela oportunidade, a gestão do ente federativo era exercida pela 
Prefeita Maria de Fátima Pacheco, a qual no dia 15 de outubro de 2019, 
por meio de Decreto, estabeleceu o plano de amortização do déficit 
atuarial.
Nesse ponto, ressalta-se que, desde então, cinco decretos municipais 
promoveram atualizações na planilha de cálculo referente ao plano de 
amortização para equacionamento do déficit atuarial. O último foi o Decreto 
nº 3.387/2022.
Por seu turno, o Gestor do RPPS nomeado pelo Chefe do Poder Executivo 
foi o Sr. Fabiano Barreto Gomes, sendo, até o momento deste relatório, o 
único a presidir o Instituto.
Ademais, cabe destacar a instituição de alíquotas progressivas na 
contribuição dos servidores municipais de Quissamã, por meio da Lei 
Municipal n° 1.923, de 27 de abril de 2020, a qual alterou a Lei Municipal 
nº 1.880/2019.
No entanto, tal mudança legislativa fez com que a totalidade arrecadada 
não perfizesse o equivalente à alíquota uniforme de 14%, o que é 
mandatário para um RPPS com déficit atuarial. Nesse sentido, houve 
Representação por parte deste corpo técnico, presente no Processo TCE￾RJ nº 229.832-6/2023, cuja Decisão Plenária de 05/06/2024 recomendou à 
Chefe do Poder Executivo avaliar a possibilidade da iniciativa de alteração 
normativa com vistas à majoração da alíquota de contribuição dos 
segurados para fins de arrecadar o que se obteria caso adotada a alíquota 
uniforme de 14%.
Acerca dos órgãos de governança, a Lei nº 1.880/2019 definiu a seguinte 
estrutura para o IPMQ: Diretoria Executiva; Conselho Fiscal; Conselho 
Deliberativo; e Comitê de Investimentos.
Quanto à estrutura física, o IPMQ localiza-se na Rua Barão de Vila Franca, 
nº 413, CEP: 28.735-000 - Centro - Quissamã / RJ, em um imóvel alugado 
com recursos próprios e é operacionalizado administrativamente por 11 
servidores, sendo 07 efetivos cedidos da Prefeitura e 04 comissionados. 
Processo nº 217.859-0/24
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Salienta-se que não houve a realização de concurso público para compor o 
quadro próprio de servidores do IPMQ.
A Unidade Gestora do RPPS conta, na data deste relatório, com um 
contrato de consultoria de investimentos com a empresa Mais Valia 
Consultoria Ltda EPP, que tem por objetivo esclarecer e orientar o Comitê 
de Investimentos do IPMQ quanto às possibilidades de investimento
disponíveis no mercado financeiro.
É oportuno registrar que não há acordos de parcelamentos de débitos de 
contribuições, o que confirma repasses tempestivos ao RPPS local.
Quanto aos segurados, o Relatório de Avaliação Atuarial de 2024 
(DOC 010), com data focal em 31/12/2023, indica sua distribuição 
conforme a figura abaixo:
Figura 1 - Distribuição dos segurados do RPPS de Quissamã, conforme Relatório de 
Avaliação Atuarial 2024, fls. 10 (DOC 010).
A motivação da auditoria foi apresentada no tópico abaixo:
3.3 MOTIVAÇÃO DA AUDITORIA
Serão apresentados, a seguir, os aspectos primordiais que compõem a 
motivação desta fiscalização:
Materialidade: No exercício de 2019 o estudo de viabilidade, com data 
focal de 15/05/2019, demonstra que a criação do fundo previdenciário 
iniciaria com um déficit de R$ R$ 265.090.166,78 e a avaliação atuarial 
anual do mesmo ano, com data focal 31/12/2019, já indicava um déficit de 
R$ 287.409.529,74. O último relatório de avaliação atuarial aponta um 
déficit R$ 358.884.128,06. Pouco mais de três anos de sua instituição o 
RPPS de Quissamã teve crescimento de 25% de suas provisões 
matemáticas previdenciárias;
Oportunidade: O exame dos relatórios de avaliação atuarial, da nota 
técnica atuarial e do estudo de viabilidade de implementação do RPPS de 
Quissamã, com baixo grau de maturidade previdenciária, possibilita o 
emprego de técnicas de mitigação de déficits atuariais, com impactos 
menores nas contas municipais, desde que sejam enfrentadas no início da 
criação do fundo, como é o caso em referência. Cabe salientar que para a 
equipe da CAD-Previdência será uma experiência ímpar, no sentido de 
que uma avaliação acurada dos fenômenos que originam o aumento do 
déficit técnico num RPPS novo indicaria a possibilidade de implementação 
de novos procedimentos de auditoria atuarial para o enfrentamento de 
déficits atuariais de outros RPPS fluminenses; 
Processo nº 217.859-0/24
Rubrica Fls. 6
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Relevância: Nos termos do Ministério do Trabalho e Previdência, a 
provisão matemática previdenciária representa o total dos recursos 
necessários ao pagamento dos compromissos dos planos de benefícios, 
calculados atuarialmente. O aumento do déficit atuarial em 25% entre o 
Estudo de viabilidade e a avaliação atuarial de 2023 indica que as 
obrigações previdenciárias estão descontroladas, necessitando de 
tratamento através dos instrumentos oferecidos pela ciência atuarial
Risco: A criação do RPPS em 2019, na véspera da promulgação da 
Emenda Constitucional nº 103/2019, a qual veda a criação de novos 
regimes próprios, indica um risco sobre a gestão fiscal. Agrava-se a 
situação a partir da evolução do déficit atuarial que, desde o primeiro 
estudo técnico, foi de R$ 265.090.166,78 para R$ 509.284.672,53 em 
2024, o que representou um aumento de 92%. Tal tendência sugere 
potencial impacto relevante nas contas públicas do ente no médio e longo 
prazo.
A escolha do presente trabalho se deu, portanto, pela materialidade do 
déficit atuarial constatado, o qual impacta no fluxo financeiro necessário à 
manutenção do equilíbrio do RPPS, podendo gerar a insolvência do 
sistema previdenciário local caso haja a negligência por parte dos 
gestores.
O resultado do trabalho de fiscalização constatou a ocorrência das 
irregularidades materializadas nos achados abaixo reproduzidos, de forma resumida, 
sendo que, para maiores detalhes, deverão ser consultadas as informações constantes 
do Relatório de Auditoria “arquivo digital 12/09/2024 – Informação CAD-Previdência”:
4.1 ACHADO 1: A AVALIAÇÃO ATUARIAL INICIAL PARA 
IMPLEMENTAÇÃO DO RPPS DE QUISSAMÃ NÃO ATENDEU AOS 
PARÂMETROS GERAIS ESTABELECIDOS NA PORTARIA MF Nº 
464/2018, REGRAMENTO VIGENTE À ÉPOCA.
(...)
4.1.3 Situação encontrada
Constatou-se que a avaliação atuarial inicial para a instituição do RPPS do 
Município de Quissamã não atendeu aos parâmetros gerais estabelecidos 
pela Portaria MF nº 464/2018, vigente à época, e nem foi embasada em 
estudo técnico de viabilidade administrativa, financeira e atuarial, 
produzido nos moldes legais, conforme determina a referida norma.
Preliminarmente, impende-se trazer que, dada a singularidade e o oneroso 
impacto representado pela criação e manutenção de um regime 
previdenciário próprio às contas públicas, a Portaria MF nº 464/2018 
dedicou um capítulo para descrever parâmetros e requisitos específicos a 
serem observados pelos Entes Federativos quando estes manifestarem a 
intenção de instituir um RPPS1
.
 
1 Ressalta-se que, com a promulgação da Emenda Constitucional nº 103/2019, a prerrogativa de instituição de novos RPPS foi 
abolida.
Processo nº 217.859-0/24
Rubrica Fls. 7
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Visto a relevância e a natureza eminentemente técnica da matéria, a 
legislação correlata submeteu, ainda, o procedimento de implantação de 
um novo RPPS à aprovação prévia por parte da Secretária de Previdência, 
órgão técnico competente da Administração Direta da União2
.
Considerações iniciais feitas, nas seções seguintes serão apresentados 
resumos dos indícios e das irregularidades identificadas neste achado, as 
quais fundamentam as conclusões e a proposta de encaminhamento. As 
análises detalhadas dos pontos de controle e dos desvios apurados 
encontram-se consubstanciados no papel de trabalho LVF 2024.011.01 
(DOC 006).
4.1.3.1 Base cadastral utilizada não cumpriu os requisitos mínimos e 
apresentou erros patentes3
Preliminarmente, observou-se que a base cadastral apresentada não 
utilizou, conforme descrito na Instrução Normativa SPREV nº 01/2018, o 
leiaute obrigatório disponibilizado à época pela Secretaria de Previdência.
Ademais, a referida base não cumpriu com o rol mínimo de informações 
exigidas pelo órgão regulador, além de utilizar segmentações e 
classificações distintas daquelas definidas pela SPREV à época.
Identificou-se também inconsistências significativas para o cálculo atuarial, 
como a existência de quatro servidores com mais de cem anos de 
contribuição ao RGPS; três servidores com mesma matrícula, mas CPFs 
diferentes; e doze servidores com dados incompletos acerca dos 
dependentes (DOC 011).
Além disso, constatou-se a igualdade entre todos os valores da base de 
cálculo da contribuição previdenciária mensal com os valores da 
remuneração bruta total mensal de todos os servidores; situação não 
factual, visto que sempre há parcelas salariais não sujeitas à tributação 
previdenciária, conforme já discriminado nas folhas de pagamento 
históricas do ente (DOC 019) e como a própria Lei Municipal nº 1.880/2019 
veio a prever em seu artigo 44. 
Ainda é possível evidenciar outro erro, agora, em relação ao cômputo do 
tempo de contribuição passada ao RGPS por parte dos servidores 
municipais.
Dado que todos os servidores, antes da implantação do RPPS, 
encontravam-se vinculados ao RGPS e, portanto, vertendo suas 
contribuições ao INSS, a base cadastral deveria refletir esse fato.
Contudo, pela existência de 987 servidores, cerca de 50% do total, sem 
tempo de contribuição passado ao RGPS, evidenciou-se que tal premissa 
não foi considerada na construção da base cadastral (DOC 011).
Dessa forma, entende-se que, postas essas irregularidades, o cálculo 
atuarial resultante dessa base cadastral estaria comprometido e 
apresentaria fortes indícios de que não seria representativo da real 
situação previdenciária do Município de Quissamã.
 
2 Artigo 5, §§3º e 4º, da Portaria MF nº 464/2018.
3
Item 02 do papel de trabalho LVF 2024.011.01 (DOC 006).
Processo nº 217.859-0/24
Rubrica Fls. 8
1352/1044
4.1.3.2 Nota Técnica Atuarial utilizada na avaliação atuarial inicial não 
cumpria com os requisitos legais4
Assevera-se, primeiro, que a Nota Técnica Atuarial (NTA) é o documento 
base que orienta todo o estudo atuarial e que, nos termos do artigo 2º, 
caput, da Instrução Normativa SPREV nº 05/2018:
“[...] deverá conter todas as formulações e expressões de cálculo 
utilizadas nas avaliações atuariais do RPPS para determinação das 
alíquotas de contribuição, dos encargos do plano de benefícios, das 
provisões matemáticas previdenciárias e fundos de natureza atuarial, 
descrevendo, de forma clara e precisa, as características gerais dos 
benefícios, as bases técnicas adotadas e as metodologias utilizadas 
nessas formulações.”[Grifos produzidos]
Dada a importância desse documento, a Instrução Normativa SPREV 
nº 05/2018 é amplamente descritiva nos requisitos mínimos esperados 
para a formulação de uma NTA adequada para a realização de um estudo 
atuarial em RPPS, explicitando, inclusive, qual a estrutura mínima 
esperada para esse documento.
Nesse sentido, verificou-se que a NTA (DOC 012) utilizada como 
referência para o estudo realizado não apresentou, por exemplo, as 
condições de elegibilidade para a aposentadoria do plano de benefícios 
proposto pelo município, muito menos dispôs sobre regras de transição 
que seriam implementadas5
.
Apesar de o município não dispor, à época, de legislação previdenciária 
própria vigente, a empresa de consultoria, que também fora contratada 
para auxiliar na elaboração da minuta de lei do RPPS municipal, deveria 
ter, conjuntamente com a Administração Pública, definido as diretrizes para 
a concessão dos benefícios previdenciários, para, então, realizar os 
cálculos atuariais necessários à aferição da situação previdenciária do 
RPPS a ser criado.
Verificou-se, também, que o estudo, contrariando a legislação vigente, não 
utilizou como hipótese biométrica mínima a Tábua de Mortalidade mais 
atual disponibilizada, à época, pelo IBGE.
A tábua utilizada, a saber, a IBGE-2016, possuía uma expectativa de vida 
de 75,8 anos, enquanto a tábua mais atual disponível, a IBGE-2017, a 
expectativa de 76,0 anos, uma diferença de três meses e onze dias, que 
para a definição de um plano de custeio previdenciário, calculado para um 
horizonte de mais de 60 anos, representa uma diferença significativa.
Constatou-se ainda que a taxa de juros atuarial de 6,00% fora atribuída 
arbitrariamente, sob a fundamentação de que essa referida taxa “não 
expõe, de forma excessiva, os ativos aos riscos de mercado” (DOC 012, 
página 10).
A irregularidade dessa premissa fundamenta-se no fato de que o estudo 
atuarial realizado não evidenciou por meio do Demonstrativo de Duração 
do Passivo (DOC 015), exigido no artigo 11 da Portaria MF nº 464/2018, 
qual seria a duração do passivo do plano de benefícios do RPPS de 
Quissamã, critério de referência para definição da taxa de juros atuarial.
 
4
Itens 03 e 06 do papel de trabalho LVF 2024.011.01 (DOC 006).
5 Artigos 105 a 109 da Lei Municipal nº 1.880/2019.
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Conforme bibliografia especializada6
, estima-se que uma variação de 0,5 
pontos percentuais nessa taxa pode representar uma alteração no passivo 
atuarial entre 4% e 7%.
Verificou-se, ainda, a despeito das informações colhidas pela própria 
empresa de consultoria durante o censo previdenciário prévio realizado, 
que a NTA considerou a idade de entrada em regimes de previdência 
social para a massa de servidores como de 18 anos, fundamentando essa 
escolha por não haver dados disponíveis, informação contrariada pela 
própria base cadastral apresentada (DOC 011).
Ressalva-se, nesse caso, que a legislação vigente à época estabelecia 
que, quando da inexistência de informações acerca da referida idade de 
entrada, deveria ser assumida a idade mínima de 25 anos.
Ainda nesse sentido, a NTA considerou que a composição familiar da 
massa de servidores de Quissamã seria representada pela família padrão 
definida pelo IBGE, sem a devida justificativa e desconsiderando os dados 
coletados durante o censo previdenciário (DOC 011).
Insta salientar que para nenhuma das premissas acima descritas 
constantes na NTA apresentada foi realizado algum procedimento 
estatístico que comprovasse a razoabilidade da referida consideração.
As premissas utilizadas pelo atuário poderiam estar consubstanciadas no 
Relatório de Análise de Hipóteses e, assim, terem justificadas as 
condições assumidas por ele, conforme previsto pelas normas vigentes.
Contudo, esse documento não foi gerado pela empresa de consultoria 
(DOC 014), dado que sua exigibilidade legal se daria em até quatro anos 
da criação do RPPS; resultando, por conseguinte, na ausência de 
fundamentação das premissas consideradas que não observam os 
parâmetros mínimos legais e, portanto, em irregularidades na NTA.
Verificou-se ainda que a NTA não trouxe, de forma explícita, conforme 
exigido pela norma, a “forma de cálculo relativa à metodologia para 
determinação do valor dos benefícios”7
, apresentando-a de forma genérica 
e imprecisa:
(...)
Conforme pode-se observar, não há uma definição para o fator “SC”, 
dessa forma, não se pode precisar se foi utilizado, para efeito de cálculo, a 
média de algumas das remunerações históricas do servidor; a última 
remuneração registrada; uma projeção da remuneração corrente do 
servidor; ou qualquer outra formulação para determinar o valor do 
benefício previdenciário.
A situação acima descrita denota uma ausência de transparência e uma 
mácula à idoneidade do resultado apresentado, sem contar a 
inobservância da norma vigente.
 
6 SILVA, Daniel Pereira Da. CONSTRUINDO O FUTURO DA PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR: Uma abordagem Atuarial prática 
para Fundos de Pensão. São Paulo: ABRAPP, 2023. ISBN 978-85-99388-80-8.
7 Artigo 2º, §1º, V, da Instrução Normativa SPREV nº 05/2018.
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Verificou-se ainda que a NTA não demonstrou e nem justificou os critérios 
e formulações utilizados para o cálculo da compensação financeira8 e, 
além disso, se assumiu uma métrica desarrazoada para o cálculo da 
parcela do benefício do regime de origem, conforme explicitado abaixo:
Figura 2 - Excerto da NTA contendo as ponderações acerca de eventuais compensações 
previdenciárias para o cálculo da parcela dos benefícios previdenciários sob responsabilidade 
do RPPS (DOC 012, páginas 17 e 18).
A própria Portaria MF nº 464/2018 definiu parâmetros para a estimativa da 
compensação previdenciária a receber, a saber:
Art. 37. Quanto aos benefícios a conceder, a estimativa de compensação 
previdenciária a receber ou a pagar pelo RPPS deverá ter por base os 
dados cadastrais relativos ao tempo de contribuição anterior a outros 
regimes previdenciários, inclusive as comprovações de vínculo 
apresentadas quando da concessão dos benefícios de aposentadoria, ou os 
valores de compensação efetivamente verificados para o RPPS.
§ 1º Para fins de estimativa de compensação a receber, deverá ser 
utilizado, para o cálculo do valor individual, o critério que resulte no menor 
valor entre:
I - o resultante de aplicação de percentual de proporção de tempos de 
contribuição para efeito de compensação estimado na avaliação sobre o 
valor médio per capita dos benefícios pagos pelo RGPS; e
II - o valor médio per capita do fluxo mensal de compensação dos 
requerimentos já deferidos na data focal da avaliação atuarial.
§ 2º Caso a base cadastral e o sistema COMPREV não disponham dos 
dados referidos no caput, poderá ser utilizada, como expectativa de 
recebimento de compensação financeira, o percentual estabelecido na 
instrução normativa de que trata o art. 35.” [Grifos produzidos].
 
8 Artigo 12 da Instrução Normativa SPREV nº 05/2018.
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Em atenção ao inciso I da norma acima, consta no Boletim Estatístico da 
Previdência Social de 20199 que o valor médio per capita dos benefícios 
emitidos pelo RGPS até novembro de 2019 era R$ 1.913,6310; enquanto o 
salário médio de contribuição dos servidores do Município de Quissamã, 
conforme descrito na base cadastral (DOC 011), alcançava a cifra de 
R$ 3.135,39 em abril de 2019.
Já em relação ao inciso II, verifica-se que, como se tratava de um RPPS 
em criação, não existia esse “fluxo mensal de compensação dos 
requerimentos já deferidos”; portanto, restaria, como referência para o 
cálculo da compensação previdenciária, o disposto no artigo 37, §1º, I, da 
Portaria MF nº 464/2018. 
Pelo exposto anteriormente, resta evidente que o valor da base sobre a 
qual incide a compensação previdenciária não guarda equivalência com o 
valor do benefício de inatividade pago pelo RPPS11; portanto, a formulação 
constante na NTA acerca da parcela do valor do benefício cabível ao 
RPPS se mostra descomedida, uma vez que transfere um ônus 
superestimado ao regime previdenciário de origem para fins da 
compensação financeira constitucionalmente prevista.
Assevera-se, ainda, que as irregularidades apontadas em relação às 
definições de premissas e hipóteses atuariais contribuem para 
superdimensionar os ativos ou para subdimensionar os passivos do plano 
de benefícios a ser calculado com base nas formulações disposta na NTA 
apresentada.
4.1.3.3 Falta de fidedignidade dos valores dos compromissos futuros 
apurados pela avaliação atuarial inicial12
Para além dos impactos resultantes das irregularidades constantes na 
NTA, conforme exposto no item anterior, foram identificados outros pontos 
que levantam suspeição sobre o resultado obtido no estudo atuarial 
apresentado.
Preliminarmente, aponta-se uma diferença entre o regime de 
financiamento constante na NTA de referência (DOC 012, página 23) e 
aquele registrado no Relatório da Avaliação Atuarial Inicial de 2019 
(DOC 013, página 17). No primeiro documento, todos os benefícios de 
aposentadoria estariam sujeitos ao regime de capitalização, enquanto, no 
segundo, apenas o benefício de aposentadoria programada e sua reversão 
em pensão estariam sujeitos a esse regime de financiamento.
Outra fonte de incerteza é que, apesar de não se constituir formalmente 
uma irregularidade e de não se dispor de evidências materiais acerca do 
erro, causa estranheza o fato de que ao se aplicar todas as inúmeras 
formulações probabilísticas em relação aos encargos futuros para se 
calcular o custo normal de um novo regime previdenciário, inerentemente 
deficitário, chegue-se a um resultado final que coincida, até a casa dos 
centésimos do porcento, no valor do mínimo legal de contribuição dos 
entes participantes, a saber, 11,00%, totalizando um custo normal de 
22,00% (DOC 013, página 6).
 
9 Disponível em https://www.gov.br/previdencia/pt-br/outros/imagens/2019/12/Beps1112019a_traba_Final1a_portal.pdf. Acesso em 
01/08/2024
10 Dados extraídos do Painel “Grandes Números da Previdência Social”, página 7.
11 Artigo 5º, §1º, I, c, da Portaria MF nº 464/2018.
12 Itens 04, 06, 10 do papel de trabalho LVF 2024.011.01 (DOC 006).
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Evidenciou-se, também, um erro explícito na tabela com os valores das 
provisões (Figura 3), onde se calculou um valor presente de contribuições 
futuras do ente para o RPPS de quase que o dobro do valor presente de 
contribuições futuras dos servidores; situação que diminuiu o, 
indevidamente, o déficit atuarial apresentado na avaliação inicial em mais 
de setenta milhões de reais.
Reforça-se que a avaliação atuarial inicial indicou uma igualdade entre as 
alíquotas de contribuição patronal e dos servidores para o custo normal do 
plano, dessa maneira, a parcela dessa provisão relativa aos servidores 
deveria ser maior ou igual que àquela relativa ao patrocinador13, como é 
possível observar na tabela equivalente constante no Relatório de 
Avaliação Atuarial de 2020, data focal 31/12/2019 (Figura 4).
Figura 3 - Excerto do Relatório da Avaliação Atuarial Inicial contendo a tabela com os valores 
das provisões calculadas. (DOC 013, página 10). Marcações produzidas.
Conforme analisado no item 04 do papel de trabalho LVF 2024.011.01 
(DOC 006), ainda é possível verificar outras imprecisões no cômputo dos 
valores dessas provisões ao se confrontar os dados constantes no 
Relatório de Avaliação Atuarial Inicial (DOC 013), cuja data focal foi 
15/05/2019, e o Relatório de Avaliação Atuarial Anual de 2020 (DOC 017), 
com data focal 31/12/2019.
Figura 4 - Excerto do Relatório da Avaliação Atuarial Anual de 2020 (DOC 017, página 13) 
contendo a tabela com os valores das provisões calculadas.
 
13 A possibilidade da desigualdade evidencia-se pelo fato de que a alíquota patronal incide apenas sobre a base de cálculo 
previdenciária dos servidores ativos, enquanto que a alíquota dos servidores, a depender da legislação local, pode incidir, também, 
sobre parcelas dos benefícios de inatividade.
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Considerando que entre as duas avaliações acima houve apenas uma 
diminuição de cerca de 7% dos servidores ativos14, revela-se inconcebível 
que o valor presente dos benefícios a conceder da avaliação inicial tenha 
reduzido da cifra de R$ 500.482.872,99 para o montante de R$ 
365.529.905,53, representando uma redução de quase 27% em um 
intervalo de cerca de sete meses.
Outro fator a se considerar é o fato de que, a despeito da redução no 
número de servidores ativos ocorrida no intervalo entre as duas avaliações 
atuariais em análise, o custo normal do plano aumentou cerca de 27% (de 
22,00% para 28,00%); portanto, uma queda de R$ 81.224.089,55 para R$ 
74.292.223,62 (diminuição de cerca de 8,5%) para o valor presente das 
contribuições futuras também se mostra desarrazoada.
Ainda nesse sentido, cabe especial destaque ao fato de que, apesar de 
todas as variações descritas anteriormente, ambas as avaliações atuariais 
possuem exatamente a mesma cifra, até os centavos, para a provisão 
matemática de benefícios a conceder, a saber, R$ 365.529.905,53.
Outrossim, cabe ressalvas também ao Fluxo Atuarial Inicial (DOC 016) 
apresentado como representativo da situação previdenciária do Município 
de Quissamã, o qual, além de não guardar equivalência ao resultado 
apresentado no Relatório da Avaliação Atuarial Inicial, não respeitam a 
dinâmica lógica e natural da evolução dos valores dos compromissos e 
encargos de um plano previdenciário, cabendo destaque para as seguintes 
anomalias:
• O ativo garantidor permanece nulo durante todo o período, o que não 
condiz com a realidade de nenhum plano previdenciário em regime de 
capitalização, cuja premissa básica é a formação de reservas;
• O valor atual dos benefícios concedidos permanece nulo durante todo o 
período, quando, naturalmente, deveria aumentar, visto que os servidores 
ativos em algum momento irão se aposentar;
• A massa para de decrescer em 2041, ou seja, não se extingue ao final 
do período, que é premissa básica para realização desse tipo de análise;
• O valor atual dos benefícios a conceder permanece o mesmo a partir de 
2041, ao invés de decrescer e zerar até o final do período, de forma 
análoga ao tópico anterior;
• Considera um plano de amortização com parcelas crescentes, em 
desacordo com a legislação vigente, a qual, para uma avaliação atuarial 
inicial, determina que as parcelas desse plano sejam constantes ou 
decrescentes15;
• O fluxo atuarial apresentado, mesmo contabilizando um plano de 
amortização proposto nos moldes do estudo realizado, ao invés de 
conduzir o plano previdenciário para uma situação de equilíbrio, resulta em 
um déficit de R$ 1.761.704.456,67.
Por fim, o arcabouço dos indícios e provas levantados permite afirmar que 
os valores dos compromissos do plano de benefícios não foram 
devidamente apurados.
 
14 Visto que 139 servidores municipais optaram por permanecerem vinculados ao RGPS.
15 Artigo 6º, II, da Portaria MF nº 464/2018
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4.1.3.4 Apuração equivocada da situação orçamentária, financeira e 
fiscal do ente federativo com os servidores vinculados ao Regime 
Geral de Previdência Social (RGPS)16
Em atenção à legislação vigente à época, o estudo técnico para fins de 
avaliação atuarial inicial deveria promover a comparação da situação 
orçamentária, financeira e fiscal do ente federativo com os servidores 
vinculados ao RGPS com aquela decorrente da instituição do RPPS17
.
Conforme foi possível observar pela análise do item anterior, a apuração 
dos custos do RPPS a ser criado realizada pelo estudo em análise é 
permeada de incertezas, suspeições e erros.
Contudo, também ao se promover a comparação do novo regime proposto 
com o regime até então vigente, verificou-se que o estudo realizado 
recorreu a premissas e generalizações que não condiziam com a realidade 
do Município de Quissamã.
Primeiramente, causa espécie que o estudo realizado não tenha 
considerado um aspecto básico tal qual o impacto do pagamento do Fundo 
Garantidor por Tempo de Serviço (FGTS) no cômputo das despesas 
associadas à vinculação ao RGPS.
Em seguida, conforme análise realizada no item 05 do papel de trabalho 
LVF 2024.011.01 (DOC 006) e na LVF 2024.011.02 (DOC 007), verificou￾se, por meio da revisão analítica das Guias da Previdência Social pagas 
pelo município (DOC 018) e das folhas de pagamentos dos servidores 
municipais (DOC 019), que o Município de Quissamã gozaria de benefícios 
decorrentes de sua classificação no código FPAS 58218, sujeitando-o a um 
regime de compensações, conforme exemplo abaixo referente à 
competência de setembro de 2019:
Figura 5 - Excerto do Processo de Empenho da GPS de setembro de 2019 contendo o 
Relatório de Compensações emitido pela RFB (DOC 018, arquivo “Emp. 4850, 4851, 4854, 
4878, 4857, 4881 e 4861-2019.pdf”, página 7)
Assim, aplicadas essas e outras deduções, como despesas com salário 
família e salário maternidade, chega-se ao seguinte custo real, na forma de 
alíquota de contribuição, do RGPS para o Município de Quissamã:
 
16 Item 10 do papel de trabalho LVF 2024.011.01 (DOC 006).
17 Artigo 5º, §1º, IV, da Portaria MF nº 464/2018
18
 Instrução Normativa RFB nº 971, de 13/11/2009.
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Tabela 1 - Resumo das contribuições relativas aos servidores efetivos vertidas no período de 
outubro de 2018 a setembro de 201919
CONTRIBUIÇÃO RELATIVA AOS 
SERVIDORES EFETIVOS
ALÍQUOTA 
MÉDIA
INSS SERVIDOR R$7.393.437,53 9,4%
INSS PATRONAL 
TEÓRICA
R$17.231.920,11 21,8%
INSS PATRONAL EFETIVA R$6.524.530,20 8,3%
FGTS (PATRONAL) R$5.513.466,74 7,0%
CUSTEIO PATRONAL 
TOTAL TEÓRICO
R$22.745.386,85 28,8%
CUSTEIO PATRONAL 
TOTAL EFETIVO
R$12.037.996,94 15,3%
Dessa forma, evidencia-se que o custo efetivo do RGPS para o município 
seria, à época, cerca de 15,3% sobre a base de cálculo previdenciária da 
folha de pagamentos, mesmo ao se incluir no cálculo as despesas relativas 
ao FGTS, em oposição aos 22% declarados pelo estudo realizado em 
sede da avaliação atuarial inicial.
4.1.3.5 Declaração de vantajosidade financeira enviesada com a 
instituição de um RPPS no Município de Quissamã20
Como já foi discutido anteriormente, os resultados apurados pela avaliação 
atuarial inicial para os compromissos previdenciários futuros com a 
instituição de um RPPS no Município de Quissamã são altamente 
questionáveis e eivados de ilegalidades e imprecisões.
Rememora-se, ainda, que, conforme analisado, todas as impropriedades 
identificadas na NTA teriam como consequência direta o 
superdimensionamento do ativo e subdimensionamento do passivo; 
minimizando, portanto, o déficit atuarial resultante de um cálculo sob esses 
parâmetros.
Desconsiderando-se, agora, toda a suspeição e incertezas associadas ao 
cálculo do plano de custeio que recaem sobre a avaliação atuarial inicial 
apresentada, verifica-se que o referido estudo apurou um déficit atuarial de 
R$ 265.090.166,78.
Para equacionamento desse déficit, em postura diametralmente oposta à 
norma legal vigente21, o estudo realizado propôs um plano de amortização 
com parcelas crescentes com a seguinte cronologia:
 
19 Os valores apurados foram frutos das análises realizadas no item 05 do papel de trabalho LVF 2024.011.01 (DOC 006).
20 Itens 10, 13 e 14 do papel de trabalho LVF 2024.011.01 (DOC 006).
21 Artigo 6º, II, da Portaria MF nº 464/2018:
“Art. 6º Na hipótese de instituição de RPPS, para fins do cumprimento do equilíbrio financeiro e atuarial:
II - o deficit apurado na avaliação atuarial inicial deverá ser integralmente equacionado por plano de amortização com fluxo 
constante ou decrescente de contribuições, na forma de alíquotas ou aportes, não se aplicando o disposto no inciso II do art. 55;” 
[Grifos produzidos].”
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Figura 6 -Excerto do Relatório da Avaliação Atuarial Inicial contendo o plano de amortização 
idealizado para fazer frente ao déficit atuarial pré-existente (DOC 013, página 12)
Analisando-se a progressão do custo suplementar proposto, verifica-se 
que esse custo, que se inicia em 4,89%, em quinze anos alcançaria o valor 
de 23,43% (já superior a alíquota teórica do RGPS) e após trinta anos 
estabilizaria num patamar de 36,67%, o qual, acrescido do custo normal 
calculado nesse estudo, atingiria uma alíquota de custeio patronal total de 
47,67%, o que representaria mais de 216% do custo total caso fosse 
mantido o regime previdenciário geral.
Outro aspecto que causa espécie é a metodologia apresentada pelo 
estudo para alegar uma suposta vantajosidade financeira que a instituição 
de um RPPS traria para o município (Figura 7):
Figura 7 -Excerto do Relatório da Avaliação Atuarial Inicial contendo um quadro resumindo a 
vantajosidade econômica com a implantação do RPPS (DOC 013, página 9)
Processo nº 217.859-0/24
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Não bastassem todos os problemas identificados e analisados até então, o 
Relatório da Avaliação Atuarial Inicial, com a finalidade de arvorar o maior 
ganho financeiro possível com a instituição do RPPS, replicou a menor 
alíquota do custo suplementar (4,89%), apenas para efeito desse cálculo 
em específico, por quatro anos, minimizando, assim, ainda mais, os custos 
associados à implantação do RPPS.
Mesmo se evidenciando um estudo completamente viciado, o mínimo 
esperado para esse cálculo apresentado seria que ele contemplasse, ao 
menos, a progressão das alíquotas dos custos suplementares dispostas no 
próprio relatório para os quatro anos que se escolheu fazer a comparação.
Reforça-se, ainda, que essa comparação entre os custos dos regimes 
apresentada no Relatório da Avaliação Atuarial Inicial levou em 
consideração um custo arbitrário do RGPS, para o qual não se teve o zelo 
de ao menos checar sua adequação, conforme apurado anteriormente.
Pelo exposto, verifica-se que essa suposta economia aventada no 
Relatório da Avaliação Atuarial Inicial não se sustenta, sendo marcada por 
imprecisões, incertezas e tendenciosidades.
4.1.3.6 Ausência de realização do Demonstrativo de Viabilidade do 
Plano de Custeio apresentado22
Foi apresentado pelo jurisdicionado como Demonstrativo de Viabilidade do 
Plano de Custeio o Relatório da Avaliação Atuarial (DOC 013), contudo, tal 
documento não cumpre nenhum dos requisitos e critérios estabelecidos na 
Instrução Normativa SPREV nº 10/2018, a qual, conforme estabelecido no 
artigo 64, §2º, I, da Portaria MF nº 464/2018, disporia acerca da estrutura e 
os elementos mínimos do referido demonstrativo.
Reforça-se, ainda, que o Município de Quissamã não se encontrava 
desobrigado de enviar tal demonstrativo, pois, dada a sua condição de 
propositor da criação de um RPPS, sua situação estaria enquadrada no 
artigo 6º, §4º, da Instrução Normativa SPREV nº 10/2018, impondo que o 
referido demonstrativo fosse anexado ao estudo técnico de que trata o 
artigo 5º da Portaria MF nº 464/2018 e fosse submetido ao processo de 
análise e aprovação prévia pela SPREV.
4.1.3.7 Não submissão dos estudos técnicos da criação do RPPS ao 
processo de análise e aprovação prévia da SPREV23
O jurisdicionado declarou que não pôde reunir, no órgão, evidências 
acerca do processo de aprovação prévia do estudo técnico de que trata o 
artigo 5º da Portaria MF nº 464/2018. (DOC 015).
Contudo, após questionamento à empresa de consultoria contratada 
acerca do fato, o responsável pela empresa se manifestou conforme a 
figura abaixo.
 
22 Itens 05, 06, 07, 08 e 09 do papel de trabalho LVF 2024.011.01 (DOC 006).
23 Item 12 do papel de trabalho LVF 2024.011.01 (DOC 006).
Processo nº 217.859-0/24
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Figura 8 - Declaração do IPMQ contendo a transcrição da resposta do responsável pela 
empresa de consultoria contratada acerca envio prévio do estudo técnico para análise do 
equilíbrio financeiro e atuarial do regime a ser instituído (DOC 020).
Dessa forma, verifica-se que, a despeito da declarada faculdade acerca do 
processo de análise prévia a ser conduzida pela SPREV, o que se 
observou foi a ausência da observância do critério legal definido, visto que 
a legislação vigente não conferia à Secretaria de Previdência a 
competência de reformular procedimentos legais para casos específicos, 
senão, pela edição e publicação de nova norma de caráter geral24
.
Pelo exposto, resta evidenciado que os estudos resultantes da avaliação 
atuarial inicial não passaram pelo processo de aprovação prévia pela 
Secretaria de Previdência para, nos termos da lei, subsidiar o processo de 
análise para a instituição do RPPS do Município de Quissamã.
4.1.3.8 Considerações Finais
Por todo o exposto, toma-se por claro que o estudo apresentado, além de 
não ter cumprido com as exigências constantes na legislação vigente à 
época, foi tendencioso no sentido de atestar a viabilidade da implantação 
de um RPPS em Quissamã.
O conjunto comprobatório reunido por meio das análises realizadas 
revelou uma série de atitudes fruto de imprudência ou negligência, que 
resultaram em um subdimensionamento dos custos do RPPS, em especial:
• a utilização de uma tábua de mortalidade defasada, em desacordo com 
a legislação vigente;
• a utilização de 18 anos como a hipótese de idade de entrada em regime 
de previdência social, contrariando às informações colhidas pelo censo 
realizado pela mesma empresa com a finalidade de fundamentar o estudo 
atuarial que seria realizado;
• a incorporação implícita da compensação previdenciária no cálculo dos 
benefícios sob responsabilidade do município, onerando, 
desproporcionalmente, a União;
 
24 Artigo 9º, II, da Lei nº 9.717/1998
Processo nº 217.859-0/24
Rubrica Fls. 19
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• o superdimensionamento do valor presente das contribuições futuras, 
contabilizando um valor de quase o dobro para as contribuições patronais;
• o equívoco referente aos encargos relativos ao déficit atuarial pré￾existente, por meio de um plano de amortização com alíquotas crescentes, 
em desacordo com norma vigente, e utilizando para efeito de cálculo a 
menor alíquota disponível;
• o superdimensionamento das despesas do município com seus 
servidores vinculados ao RGPS;
• a ausência da realização de relatórios e demonstrativos legais que 
compõem a avaliação atuarial inicial e que têm por finalidade fundamentar 
e comprovar as premissas adotadas e os resultados obtidos.
Reitera-se ainda que o estudo realizado não foi submetido à SPREV, 
contrariando a legislação vigente à época, impossibilitando a secretaria 
identificar e corrigir tempestivamente as irregularidades levantadas nesta 
Auditoria e, assim, sanear o processo de instituição do RPPS do Município 
de Quissamã.
Por fim, acrescenta-se que esta inobservância ao procedimento legal 
também atendeu aos interesses do município, o qual conseguiu implantar 
o seu regime próprio a cerca de um mês da suspensão constitucional 
dessa prerrogativa.
(...)
4.2 ACHADO 2: A AVALIAÇÃO ATUARIAL DE 2024 NÃO FOI 
ELABORADA COM BASE EM ESTUDO QUE COMPROVE A 
VIABILIDADE ORÇAMENTÁRIA, FINANCEIRA E FISCAL PARA 
IMPLEMENTAR A PROPOSTA DE EQUACIONAMENTO DO DÉFICIT 
ATUARIAL.
(...)
4.2.3 Situação encontrada
Os relatórios de avaliações atuariais devem estar baseados em estudos 
que demonstrem a viabilidade orçamentária, financeira e fiscal para 
implementação da proposta de equacionamento do déficit atuarial. Não 
obstante a elaboração de tal estudo, o mesmo não evidencia que as 
soluções atuariais propostas para amortização do déficit atuarial se 
encontram respaldadas na capacidade de o ente arcar com tal despesa. 
Descumpre-se, nesse sentido, o seguinte trecho da Portaria MTP 
nº 1.467/2022:
“DA DEMONSTRAÇÃO DE VIABILIDADE DO PLANO DE CUSTEIO
Art. 64. Deverão ser garantidos os recursos econômicos suficientes para 
honrar os compromissos estabelecidos no plano de custeio e na 
segregação da massa, cabendo ao ente federativo demonstrar a adequação 
do plano de custeio do RPPS à sua capacidade orçamentária e financeira e 
aos limites de gastos com pessoal impostos pela Lei Complementar nº 101, 
de 2000.
§ 1º Os estudos técnicos de implementação e revisão dos planos de 
custeio, inclusive de equacionamento de deficit atuarial e de alteração 
da estrutura atuarial do RPPS, deverão avaliar a viabilidade financeira, 
orçamentária e fiscal para o ente federativo conforme Demonstrativo de 
Viabilidade do Plano de Custeio, observados o disposto no Anexo VI, a 
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estrutura e os elementos mínimos previstos do modelo disponibilizado 
pela SPREV na página da Previdência Social na Internet.
[...]
Anexo VI
Subseção I
Demonstrativo de Viabilidade do Plano de Custeio
Art. 49. Deverá ser apresentado à SPREV o Demonstrativo de Viabilidade 
do Plano de Custeio, documento de caráter declaratório, conforme modelo e 
instrução de preenchimento disponibilizados na página da Previdência 
Social na Internet.
§ 1º O demonstrativo de que trata o caput contempla informações 
estruturadas relativas ao histórico de receitas e despesas do ente 
federativo, às projeções de receitas e despesas do RPPS e ao plano de 
equacionamento do deficit atuarial do regime e o cálculo de indicadores que 
visem avaliar o impacto do plano de custeio para a situação financeira e 
fiscal do ente federativo, considerando-se o equilíbrio financeiro e atuarial 
do RPPS.
§ 2º O Demonstrativo de Viabilidade do Plano de Custeio de que trata o 
caput deverá ser encaminhado à SPREV na forma de planilha eletrônica 
como anexo a estudos técnicos submetidos à sua análise ou no prazo 
previsto em notificação eletrônica por ela emitida.” (Grifos nossos).
Nessa toada, quando indagado sobre o estudo de viabilidade da 
manutenção do RPPS, o Gestor apresentou a seguinte planilha: 
Figura 9 - Resposta ao pedido para apresentar o Estudo de Viabilidade utilizado na 
Avaliação Atuarial de 2024. Fonte: Estudo de Viabilidade orçamentária, financeira e fiscal 
utilizado na Avaliação Atuarial relativa à criação do RPPS – TSID 02, item 04 (DOC 021), 
[Grifo em vermelho produzido];
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Destaca-se, por sua vez, que não houve projeção de Receita Corrente 
Líquida, de Despesa com Pessoal e de Contribução Patronal, pois os 
valores se repetem anualmente entre 2024 e 2058, conforme parte grifada 
em vermelho. Por conseguinte, não se pode afirmar que houve estimativa 
razoável. 
Logo, o Demonstrativo de Viabilidade não fornece informações suficientes 
para a tomada de decisão. 
Destaca-se, também, que para a criação do RPPS, não houve estudo de 
viabilidade orçamentária, financeira e fiscal, mas, sim, um documento de 
duas páginas no qual se apresentou um cálculo em que o ente teria 
redução de dispêndio nos primeiros quatro anos:
Figura 10 - Resposta ao pedido para apresentar o Estudo de Viabilidade relativo à criação do 
RPPS. Fonte: Estudo de Viabilidade orçamentária, financeira e fiscal utilizado na Avaliação 
Atuarial relativa à criação do RPPS – TSID 01, item 17 (DOC 013);
No entanto, tal documento não se qualifica como substitutivo do estudo de 
viabilidade orçamentária, financeira e fiscal, pois o normativo 
previdenciário indica que as seguintes informações devem estar presentes:
“Anexo VI
Art. 50. Para a elaboração do Demonstrativo de Viabilidade do Plano de 
Custeio deverão ser obtidos dados e informações relativos:
I - à Receita Corrente Líquida - RCL, conforme dados do Demonstrativo da 
Receita Corrente Líquida, anexo ao Relatório Resumido da Execução 
Orçamentária - RREO do último bimestre de cada exercício, considerando o 
período de, no mínimo, 5 (cinco) exercícios anteriores àquele a que se 
refere a avaliação atuarial;
II - à Despesa Líquida com Pessoal - DLP, conforme dados do 
Demonstrativo da Despesa com Pessoal - DPP, anexo ao Relatório de 
Gestão Fiscal - RGF de que trata o Manual de Demonstrativos Fiscais -
MDF disponibilizado na página da Secretaria do Tesouro Nacional - STN na 
Internet, considerando o mesmo período informado para a RCL;
III - às contribuições a cargo do ente federativo relativas ao exercício 
anterior àquele a que se refere a avaliação atuarial, contemplando as 
contribuições normais e suplementares, na forma de alíquotas ou aportes, 
devidas pelo ente federativo nas competências de janeiro a dezembro 
daquele exercício e os montantes das parcelas, devidas nesse período, 
relativas a termos de parcelamento firmados entre a unidade gestora e o 
ente federativo, excluindo os valores dos aportes para cobertura de 
insuficiência financeira do RPPS;
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IV - às despesas do RPPS com o pagamento de benefícios e despesas 
administrativas, relativas ao exercício anterior àquele a que se refere a 
avaliação atuarial;
V - à Dívida Consolidada Líquida – DCL, conforme dados do Demonstrativo 
da Dívida Consolidada Líquida, anexo ao RGF;
VI - ao resultado atuarial apurado na avaliação atuarial, sem considerar o 
valor atual do plano de equacionamento do deficit atuarial estabelecido em 
lei; e VII - às projeções de remunerações, despesas com benefícios, 
contribuições, parcelamentos, insuficiências ou excedentes financeiros, 
evolução dos recursos garantidores e demais informações obtidas nos 
fluxos atuariais.
§ 2º As projeções para análise da viabilidade do plano de custeio do RPPS 
deverão ser realizadas para todos os anos do período do plano de 
amortização e, em caso de segregação da massa, pelo período de duas 
vezes a duração do passivo do Fundo em Capitalização, para ambos os 
fundos.”
A fim de se buscar o equilíbrio atuarial, calcula-se as provisões 
matemáticas e o resultado atuarial através do confronto com os ativos 
garantidores. Posteriormente, uma das opções para o equacionamento em 
caso de déficit é propor um plano de amortização. Essa segunda parte 
deve, necessariamente, apresentar um realismo fiscal e orçamentário, sob 
o risco de a proposta ser uma mera formalidade sem efeitos práticos.
Frisa-se, por conseguinte, que o estudo citado é uma condição sine qua 
non para a realização das projeções de amortização do déficit atuarial. Ou 
seja, é tecnicamente incorreto o atuário propor uma solução se não houver 
consciência da compatibilidade da proposta com as reais condições do 
ente em assumir tais despesas.
Para tanto, as projeções devem ser devidamente calculadas, não podendo 
o ente replicar os valores da Receita Corrente Líquida, da Despesa com 
Pessoal e da Contribuição Patronal por 32 anos, sem considerar qualquer 
variação. Nem mesmo variações vegetativas, como aumentos salariais 
decorrentes de promoções, foram consideradas na planilha apresentada. 
A partir do entendimento citado, conclui-se que o atuário não pode aceitar 
a incumbência de propor uma solução atuarial sem um estudo de 
viabilidade orçamentária, financeira e fiscal razoável. Explica-se: se o 
plano de amortização não couber no orçamento do ente, outras medidas 
devem ser avaliadas: segregação da massa, aporte de bens, direitos e 
ativos, adequações das regras de concessão, cálculo e reajustamento dos 
benefícios ou mesmo a extinção do RPPS. 
Por sua vez, cumpre destacar a competência conjunta do ente e do atuário 
no que tange ao estudo de viabilidade ora ressaltado:
“Anexo VI
Art. 50 [...]
§ 4º A responsabilidade pelas informações a serem prestadas no 
Demonstrativo de Viabilidade do Plano de Custeio relativas às projeções 
atuariais do RPPS é do atuário e, pelos dados contábeis, financeiros, 
orçamentários e fiscais, do representante legal do ente federativo e dos 
dirigentes da unidade gestora do RPPS.” [Grifos produzidos].
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Considerando que o IPMQ é a autarquia especializada na gestão do 
RPPS, espera-se que este Instituto realize a interlocução administrativa do 
estudo junto à prefeitura e ao atuário. 
Vislumbra-se, portanto, a competência multidisciplinar para a elaboração 
do referido documento. Abaixo, busca-se demonstrar a responsabilidade 
do RPPS neste tema: 
Figura 11 - Gestão do estudo de viabilidade do RPPS
Insta salientar que a necessidade do referido estudo de viabilidade não 
decorre de uma inovação presente na portaria publicada em 2022, mas, 
sim, desde a extinta Portaria MF nº 464/2018. Ademais, o sítio eletrônico 
da SPREV disponibiliza um modelo que pode ser utilizado como parâmetro 
a ser seguido. Ainda assim, desde a criação do Instituto, jamais se 
materializou tal informe.
Conclui-se que um plano de amortização do déficit atuarial, cujo prazo 
máximo permitido são 35 anos, elaborado sem o estudo de viabilidade que 
comprove a capacidade do ente em arcar com os compromissos no 
decorrer do equacionamento do déficit, dificilmente será efetivamente 
cumprido. Em outras palavras, ao propor um plano inviável, transfere-se a 
dívida para as próximas gestões municipais, prejudicando, assim, as 
contas públicas no médio e longo prazo.
(...)
Processo nº 217.859-0/24
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4.3 ACHADO 3: O DEMONSTRATIVO DE GANHOS E PERDAS 
ATUARIAIS UTILIZADO NA AVALIAÇÃO ATUARIAL DE 2024 NÃO 
ESTÁ DE ACORDO COM O PREVISTO NA PORTARIA MTP Nº 
1.467/2022.
(...)
4.3.3 Situação encontrada
Os relatórios de avaliações atuariais devem apresentar Balanço de 
Ganhos e Perdas Atuariais. Todavia, o documento apresentado não supre 
as exigências do normativo previdenciário, ou seja, não explica as 
variações decorrentes das premissas ou hipóteses utilizadas no ano 
anterior.
Ressalta-se, de antemão, o disposto na Portaria MTP nº 1.467/2022 
acerca do demonstrativo de ganhos e perdas atuariais:
“Art. 55. [...]
§ 2º O Relatório da Avaliação Atuarial, com base no estudo específico da
situação econômicofinanceira e atuarial do RPPS, deverá identificar as 
principais causas do deficit atuarial por meio do balanço de ganhos e 
perdas atuariais, apresentar cenários com as possibilidades para seu 
equacionamento e os seus impactos e propor plano de equacionamento a 
ser implementado em lei pelo ente federativo.” [Grifos produzidos]
Ainda, informa-se conceitos presentes no Anexo VI da Portaria MTP 
nº 1.467/2022:
“ANEXO VI
Art. 2º [...]
XXV - ganhos e perdas atuariais: demonstrativo sobre o ajuste entre a 
realidade e a expectativa que se tinha quando da formulação do plano de 
custeio, acerca do comportamento das hipóteses ou premissas atuariais;
[...]
Art. 13: . Serão apresentados na NTA:
III - as expressões de cálculo e a metodologia para demonstração dos 
ganhos e perdas atuariais, no mínimo para: 
a) valor das remunerações; 
b) expectativa de mortalidade; 
c) taxa de juros; e 
d) quantidade e valores de aposentadorias.”
Portanto, demonstra-se por meio da análise de ganhos e perdas atuariais 
se as premissas ou hipóteses utilizadas foram aderentes de um ano para o 
outro. Por exemplo, se o atuário estima um crescimento real da 
remuneração de 1% e ocorre 5% na prática, tal diferença impactará o 
cálculo do déficit atuarial e, nesse sentido, será exposto no Balanço de 
Ganhos e Perdas Atuariais. 
Ante o exposto, requisitou-se que o RPPS apresentasse o referido estudo, 
o qual está inserido no Relatório de Avaliação Atuarial de 2024. No 
entanto, seu conteúdo não contém informação cuja clareza respalde o 
usuário para sua tomada de decisão.
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Explica-se: o demonstrativo está exposto em praticamente duas páginas, 
sendo que na primeira se apresentou uma introdução meramente 
conceitual, sem nenhuma vinculação ao caso específico do RPPS 
auditado:
Figura 12 - Primeira parte do Demonstrativo de Ganhos e Perdas Atuariais. Fonte: Estudo de 
Viabilidade orçamentária, financeira e fiscal utilizado na Avaliação Atuarial relativa à criação 
do RPPS – TSID 01, item 07, Relatório de Avaliação Atuarial, pág. 16 (DOC 010).
Na sua segunda parte, consta uma tabela com o valor total da perda 
atuarial, porém sem nenhuma explicação das diferenças entre as 
premissas utilizadas e o que se materializou no mundo fático. 
Figura 13 - Segunda parte do Demonstrativo de Ganhos e Perdas Atuariais. Fonte: Estudo de 
Viabilidade orçamentária, financeira e fiscal utilizado na Avaliação Atuarial relativa à criação 
do RPPS – TSID 01, item 07, Relatório de Avaliação Atuarial, pág. 17 (DOC 010);
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Insta salientar que a variação total da Provisão Matemática de Longo 
Prazo entre as avaliações de 2023 e 2024, ambas calculadas pelo mesmo 
atuário, foi de R$ 192.841.839,98, de acordo com a sessão “Resultado 
apurados” dos respectivos Relatórios atuariais. Desse total, conforme a 
Figura 13, o montante de R$ 175.438.751,51 aparenta ser decorrente de 
perda atuarial. Ou seja, as premissas ou hipóteses não performaram 
conforme esperado no estudo anterior.
Nessa toada, as informações apresentadas na tabela não evidenciam a 
aderência das premissas e hipóteses aventadas de um ano para o outro, 
além de não demonstrar, como determina a legislação, o confronto entre o 
que foi previsto e o que de fato ocorreu. Por conseguinte, o Relatório de 
Avaliação Atuarial não fornece base adequada para seus usuários 
tomarem decisões administrativas. 
A partir deste entendimento, conclui-se que o estudo técnico deve 
apresentar, de modo claro e explicativo, no Demonstrativo de Ganhos e 
Perdas Atuariais, no mínimo, as variações das premissas ou hipóteses 
abaixo elencadas, assim como seu impacto no resultado atuarial:
a) valor das remunerações; 
b) expectativa de mortalidade; 
c) taxa de juros; e 
d) quantidade e valores de aposentadorias.
(...)
4.4 ACHADO 4: OS RESPONSÁVEIS PELA PREVIDÊNCIA MUNICIPAL 
NÃO ADOTARAM, TEMPESTIVAMENTE, AS MEDIDAS CABÍVEIS 
PARA PRESERVAÇÃO DO EQUILÍBRIO FINANCEIRO E ATUARIAL 
DESDE A CRIAÇÃO DO RPPS.
(...)
4.4.3 Situação encontrada
Constatou-se que os responsáveis pela Previdência Municipal de 
Quissamã não adotaram, tempestivamente, as medidas cabíveis para 
preservação do equilíbrio financeiro e atuarial desde a criação do seu 
RPPS.
Conforme preconiza a Lei nº 9.717/1998, os regimes próprios estão 
sujeitos à realização de avaliações atuariais periódicas e, também, 
excepcionais, para a “organização e revisão do plano de custeio e 
benefícios”, de modo a primar pelo princípio constitucional do equilíbrio 
financeiro e atuarial dos RPPS.
Essa premissa exige dos responsáveis pela previdência local uma postura 
diligente e pragmática em relação à preservação de condições de 
transparência, solvência, liquidez e equilíbrio econômico, financeiro e 
atuarial do plano de benefícios do RPPS25
.
Nas seções seguintes serão apresentados resumos dos indícios e das 
irregularidades identificadas neste achado, as quais fundamentam as 
conclusões e a proposta de encaminhamento. As análises detalhadas dos 
 
25 Artigo 67, parágrafo único, da Portaria MTP nº 1.467/2022.
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Rubrica Fls. 27
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pontos de controle e dos desvios apurados encontram-se 
consubstanciados no papel de trabalho LVF 2024.011.03 (DOC 008).
4.4.3.1 Rentabilidade histórica incompatível com as metas atuariais 
adotadas26
Por meio dos dados abertos dos RPPS divulgados no sítio eletrônico do 
Ministério da Previdência Social, reuniu-se informações relativas ao DAIR, 
DIPR e DPIN do Município de Quissamã e realizou-se uma revisão 
analítica para avaliar a rentabilidade da carteira de investimentos do 
RPPS.
As metodologias adotadas constam consignadas no item 03 do papel de 
trabalho LVF 2024.011.03 (DOC 008) e os respectivos cálculos e 
resultados da análise efetuada, que serão apresentados a seguir, constam 
no papel de trabalho LVF 2024.011.04 (DOC 009).
Tabela 2 - Comparativo entre as Rentabilidades calculadas pelo método TWR27 das Carteiras 
Teórica e Real do RPPS de Quissamã
2020 2021 2022 2023 202428
Carteira 
RPPS
Valor 
Inicial 
(R$)
2.474.952,50 19.529.083,65 38.815.481,41 68.503.719,48 111.438.406,70
Valor 
Final (R$) 19.529.083,65 38.815.481,41 68.503.719,48 111.438.406,70 130.687.237,33
Carteira 
Teórica
Valor 
Inicial 
(R$)
2.432.879,07 19.727.938,05 43.805.691,75 76.626.841,80 114.815.650,30
Valor 
Final (R$) 19.727.938,05 43.805.691,75 76.626.841,80 114.674.314,62 137.486.124,76
Carteira 
corrigida 
da 
Inflação
Valor 
Inicial 
(R$)
2.426.826,63 19.120.332,53 41.410.068,77 71.234.428,39 104.806.237,67
Valor 
Final (R$) 19.120.332,53 41.410.068,77 71.234.428,39 104.687.216,53 124.804.181,70
Fluxo de 
Caixa
Valor no 
Período 
(R$)
16.040.294,00 19.341.679,38 26.964.752,35 29.666.545,51 14.095.449,98
Rentabili
dade
Carteira 
RPPS 5,48% -0,14% 4,14% 13,52% 4,11%
Carteira 
Teórica 6,79% 12,12% 8,28% 7,88% 6,65%
Atribuída 
à Inflação 3,54% 7,66% 4,18% 3,75% 4,96%
Rentabili
dade 
Real
Carteira 
RPPS 1,87% -7,25% -0,04% 9,41% -0,82%
Carteira 
Teórica 3,14% 4,14% 3,93% 3,98% 1,61%
A tabela acima sintetiza os resultados obtidos, por exercício, desde a 
criação do RPPS de Quissamã, considerando os dados disponíveis no 
banco de dados do Ministério da Previdência.
Enquanto a carteira RPPS representa os valores reais das aplicações 
financeiras do regime próprio, a carteira corrigida da inflação representa 
aquela que seria obtida apenas pela rentabilidade atribuída à inflação e a 
carteira teórica é aquela que seria obtida caso os valores fossem corrigidos 
mensalmente pela taxa equivalente à meta atuarial constante no respectivo 
Plano de Investimentos Anual.
 
26 Item 03 e 04 do papel de trabalho LVF 2024.011.03 (DOC 008).
27 Time Weighted rate of Return. Referir ao item 03 do papel de trabalho LVF 2024.011.03 (DOC 008)
28 Considerou-se o período de janeiro a maio de 2024 (dados disponibilizados à época deste trabalho).
Processo nº 217.859-0/24
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Tabela 3 - Metas atuariais previstas na Política de Investimento do RPPS de Quissamã
ANO INDEXADOR PREFIXADO
2019 IPCA 6,00%
2020 IPCA 5,75%
2021 IPCA 5,48%
2022 IPCA 4,84%
2023 IPCA 4,64%
2024 IPCA 4,76%
Conforme é possível observar na Tabela 2, apenas em 2023 a 
rentabilidade real da carteira do RPPS teve um desempenho não inferior 
ao da carteira teórica, da mesma forma que houve exercícios em que se 
verificou uma perda real no valor dos ativos.
Ao se confrontar, graficamente, a evolução contínua da carteira do RPPS 
do Município de Quissamã com o valor das duas carteiras virtuais 
calculadas, obtém-se o seguinte resultado:
Figura 14 - Comparação da evolução da carteira real do RPPS com a carteira teórica e a 
carteira corrigida da inflação.
Processo nº 217.859-0/24
Rubrica Fls. 29
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Apesar de aparentemente não significativo, apresentando uma diferença 
relativa de cerca de 4,94% em maio de 2024 entre a carteira do RPPS real 
contra a teórica, o descompasso evidenciado implica em uma grave 
repercussão na solvência do plano de benefícios do RPPS.
A taxa real de juros ou meta atuarial traduz não apenas a rentabilidade 
líquida esperada para o ativo garantidor do plano de benefícios, mas 
também a taxa de desconto para apuração do valor presente dos fluxos de 
benefícios e contribuições futuras desse plano.
Conforme bibliografia especializada29, estima-se que uma diminuição de 
0,5 pontos percentuais nessa taxa pode representar um aumento no 
passivo atuarial entre 4% e 7%.
Dessa maneira, ao se performar aquém dessa taxa no retorno dos 
investimentos, o RPPS sofre elevadas perdas atuariais resultantes do 
subdimensionamento dos valores desses compromissos, cuja recorrência 
resultará em aumento descontrolado do déficit atuarial e, fatalmente, na 
iliquidez ou, a depender da situação fiscal do ente, na insolvência do plano 
de benefícios.
Simulando-se30 qual seria a meta atuarial que resultaria, ao longo desses 
três anos e meio do RPPS de Quissamã, em um montante real equivalente 
àquele de maio de 2024 da carteira de investimentos do IPMQ, obteve-se 
2,3%, e não aquela constante na Tabela 3.
Conforme análise realizada no item 03 e 04 do papel de trabalho 
LVF 2024.011.03 (DOC 008), entende-se que o resultado auferido pelos 
investimentos foram fruto, em grande medida, dos infortúnios econômicos 
vigentes e que, a despeito do cenário econômico, o IPMQ buscou gerir sua 
carteira observando os limites legais de investimento por segmento e 
aplicando em ativos financeiros administrados e geridos por instituições 
que gozam de boa reputação no mercado.
Contudo, ressalva-se que a impropriedade observada não reside no fato 
de a rentabilidade real ser baixa, mas no fato de que não se alcançou a 
meta atuarial estabelecida e não se ajustou essa meta para valores mais 
praticáveis, alinhado com o que se encontra previsto na legislação 
correlata.
Assim, conclui-se que o IPMQ não vem atingindo a rentabilidade esperada 
do seu ativo garantidor, resultando em sucessivas perdas atuarias para o 
plano de benefícios do Município de Quissamã
Portanto, impende-se que o instituto busque alternativas para 
compatibilizar a meta atuarial definida com a rentabilidade real do seu ativo 
garantidor; seja pela definição de metas mais modestas ou por mudanças 
na estratégia de investimento, observando, sempre, princípios de 
segurança, rentabilidade, solvência, liquidez, motivação, adequação à 
natureza de suas obrigações e transparência31
.
 
29 SILVA, Daniel Pereira Da . CONSTRUINDO O FUTURO DA PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR: Uma abordagem Atuarial 
prática para Fundos de Pensão. São Paulo: ABRAPP, 2023. ISBN 978-85-99388-80-8.
30 Conforme aba “Simulação meta atuarial” do papel de trabalho LVF 2024.011.04 (DOC 004), na qual se calculou numericamente 
a taxa mensal média por meio da função “atingir meta” disponível no programa de planilhas eletrônicas Microsoft Excel.
31 Artigo 1º, §1º, I, da Resolução CMN nº 4.963/2021.
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Rubrica Fls. 30
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4.4.3.2 Não implementação legal dos planos de custeio revistos 
anualmente em sede das avaliações atuariais anuais 32
Preliminarmente, convém esclarecer que, apesar de a irregularidade das 
alíquotas progressivas de contribuição dos servidores do Município de 
Quissamã (Figura 15) já ser objeto de representação ativa desta Corte de 
Contas33, este desvio será abordado novamente nesta Auditoria; visto que 
essa questão, alvo do referido processo, representa apenas um aspecto 
pontual e específico do problema geral ora identificado, representando, 
dessa maneira, uma ocorrência singular que necessita de um tratamento 
próprio.
Figura 15 - Anexo I ao Decreto Municipal nº 3.843/2024 que atualizou a tabela 
progressiva que fixa as alíquotas de contribuições previdenciárias para o 
Município de Quissamã
Tal recorrência deve-se ao fato de que desde o Relatório de Avaliação 
Atuarial de 2023 (DOC 025) já era indicado que o plano de custeio do 
RPPS de Quissamã seria composto por alíquotas fixas de 14% tanto para 
o ente, quanto para todos os servidores (Figura 16).
(a) (b)
Figura 16 - Excertos dos Relatórios de Avaliação Atuarial Anual de 2023 (a) e 
2024 (b) informando que o plano de custeio calculado indicava uma alíquota 
de contribuição fixa de 14% tanto para o ente quanto para os servidores.
 
32 Item 06 do papel de trabalho LVF 2024.011.03 (DOC 008).
33 Processo de Representação Ativa TCE-RJ nº 229.832-6/2023 em face à não observância do artigo 9º, §§4º e 5º e artigo 11, 
caput, da Emenda Constitucional nº 103/2019 c/c o artigo 11, §1º, II, da Portaria MTP nº 1.467/2022, quando da definição da tabela 
de progressividade das alíquotas aplicáveis aos servidores municipais, resultando em valores arrecadados das contribuições dos 
segurados que não proporcionam montantes mensais equivalentes à aplicação uniforme da alíquota de 14% na base de cálculo 
previdenciária do município.
Processo nº 217.859-0/24
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Nos termos do artigo 54, §1º c/c o artigo 9º, I, ambos da Portaria MTP 
nº 1.467/2022, o município deveria ter implementado o plano de custeio 
obtido por meio da avaliação atuarial de 2023 até o dia 02/10/202334; 
contudo, até a data deste Relatório, tal revisão ainda não havia sido 
promovida.
Ademais, verificou-se que, a despeito das avaliações atuariais iniciais 
apresentarem recorrentemente revisões do plano de amortização, o ente 
deixou de atualizar o valor das prestações desde o resultado do estudo 
anual realizado em 2023, o qual, nos termos do artigo 54, caput, da 
Portaria MTP nº 1.467/2022, teria até o dia 31/12/2023 para ser 
implementado.
Dessa maneira, verifica-se que ainda se encontra vigente o obsoleto 
Decreto Municipal nº 3.387/2022, o qual estabeleceu as prestações do 
plano de amortização de acordo com a avaliação atuarial de 2022, com 
data base 31/12/2021.
(a) (b)
Figura 17 – (a) Excerto do Anexo I do Decreto Municipal nº 3.387/2022 
contendo as prestações anuais do plano de amortização aprovado. (b) 
Excerto do Relatório de Avaliação Atuarial de 2022 contendo o plano de 
amortização proposto.
Salienta-se que a Lei Municipal nº 1.880/2019 instituiu o plano de 
amortização do déficit atuarial do Município de Quissamã e previu que a 
atualização anual desse plano se desse por meio de “ato do Chefe do 
Poder Executivo, com base nos cálculos atuariais” (artigo 38, parágrafo 
único).
Ressalta-se, ainda, que, até a avaliação atuarial de 2022, as revisões do 
plano de amortização do déficit atuarial do Município de Quissamã vinham 
se processando, tempestivamente, nos termos previstos na legislação 
vigente.
Contudo, foi apurado pela equipe de auditoria que, após a publicação da 
Portaria MTP nº 1.467/2022, houve uma mudança de entendimento no 
ente, na qual, agora, para a revisão do plano de amortização faz-se 
necessário encaminhar um projeto de lei para a Câmara Municipal, para 
que este fosse convertido em lei.
 
34 Para a elevação de alíquotas respeitar o princípio da anterioridade nonagesimal (artigo 150, III, c, da Constituição Federal de 
1988).
Processo nº 217.859-0/24
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Nesse sentido, traz-se para escrutínio os dispositivos que regem essa 
matéria tanto da norma revogada, a saber, Portaria MF nº 464/2018, 
quanto na atual norma vigente:
Portaria MF nº 464/2018: Portaria MTP nº 1.467/2022:
Art. 55. O plano de amortização deverá 
observar os critérios definidos em instrução 
normativa da Secretaria de Previdência, que 
disporá sobre:
[...]
III - os percentuais mínimos de deficit que, 
em caso de sua elevação por ocasião das 
avaliações atuariais com data focal em 31 de 
dezembro de cada exercício, exigirão a revisão 
das contribuições previstas no plano de 
amortização já implementado em lei.
[...]
§ 3º A revisão do plano de amortização, a 
que se refere o inciso III, implica a 
implementação, em lei, de novo plano em 
substituição ao anterior, contemplando a 
alteração das alíquotas e valores dos aportes 
para todo o período, observando-se, ainda, 
que:”
Art. 57. O plano de amortização deverá 
observar a categorização das espécies de 
planos e os critérios definidos no Anexo VI, 
relativos aos prazos e percentuais mínimos do 
deficit a ser equacionado, e garantir a 
constituição de reservas necessárias para o 
cumprimento das obrigações do RPPS, atestado 
por meio do fluxo atuarial.
[...]
§ 2º A revisão do plano de amortização 
implica a implementação, em lei, de novo plano 
em substituição ao anterior, contemplando a 
alteração das alíquotas suplementares e valores 
dos aportes para todo o período.
Conforme é possível observar nas redações acima, o dispositivo que faz 
referência à implementação, em lei, de novo plano de amortização, não 
sofreu alterações aptas a modificar sua interpretação, notando-se apenas 
que os critérios que na Portaria de 2018 eram listados no corpo do artigo 
57, passaram, na nova portaria, a comporem o Anexo VI.
Tanto que o Ministério da Previdência Social, conforme figura abaixo, 
continua a conceituar que o plano de amortização do Município de 
Quissamã foi implementado por lei e ainda estabelece “decreto” como “tipo 
da norma”.
Figura 18 - Excerto do DRAA de 2024 do Município de Quissamã. Fonte: 
https://cadprev.previdencia.gov.br/Cadprev/pages/modulos/draa/consultarDe
monstrativos.xhtml
Processo nº 217.859-0/24
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Ainda em relação à intepretação do texto legal, entende-se que a criação 
de um plano de amortização, de fato, deve se apresentar por meio de lei, 
afinal, estaria se criando uma obrigação para o ente sujeita ao crivo do 
Poder Legislativo.
Contudo, a previsão legal da atualização desse mecanismo por meio de 
ato do Chefe do Executivo, além de não afastar o aspecto legal da norma, 
visto que o plano original foi proposto por meio de lei e previa essa forma 
de revisão; exalta, ainda, a premência conferida não só pela portaria 
vigente, como também pelo caput do artigo 40 da Constituição Federal de 
1988, pela primazia da observância dos “critérios que preservem o 
equilíbrio financeiro e atuarial”.
A revisão do plano de amortização do déficit atuarial por ato do Chefe do 
Executivo e em consonância com os resultados apresentados pela 
avaliação atuarial anual imprime a celeridade necessária para que se atue 
em observância à norma prevista, a qual estipula uma data máxima para 
implementação dessas alterações.
Visto que esses limites temporais legais obrigam, explicitamente, apenas 
os municípios, representados pelo Chefe do Poder Executivo, a submissão 
recorrente dessa matéria ao Poder Legislativo do ente acabaria, como 
verificado no caso concreto, por introduzir uma morosidade não condizente 
com a natureza da matéria, retirando a eficácia da medida proposta e 
contribuindo para o agravamento do déficit atuarial.
Por todo o exposto, constata-se que a implementação legal do plano de 
custeio, revisado por meio das avaliações atuariais anuais, não observa o 
prazo estipulado nos normativos que regem essa matéria, visto que o 
plano de custeio decorrente da avaliação atuarial de 2023, que deveria 
estar vigente até o dia 31/12/2023, não teve nenhum dos seus aspectos 
implementado.
(...)
Pois bem. 
À luz das situações minuciosamente descritas, reputo acertada a proposta de 
encaminhamento formulada pela unidade técnica competente, que houve por bem 
sugerir a notificação do responsável pelas irregularidades identificadas nos Achados 
01 e 03, garantindo-lhe, assim, o exercício do contraditório e da ampla defesa; e, ainda, 
comunicação para expedição de determinações ao Prefeito Municipal de Quissamã e 
ao Presidente do IPMQ, para que sejam sanadas as irregularidades apontadas nos 
Achados 02 e 04.
Assim, manifesto-me DE ACORDO com o sugerido pelo corpo instrutivo e pelo 
Ministério Público de Contas, e
VOTO:
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I - Pela NOTIFICAÇÃO, com fulcro no artigo 15, inciso II, do Regimento Interno 
desta Corte, do Sr. Daniel Barbosa Valoni, atuário responsável pela realização dos 
estudos atuariais escrutinados, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, a contar da 
ciência da presente decisão, apresente razões de defesa, acompanhadas da 
documentação porventura necessária, em relação às irregularidades a seguir 
indicadas, alertando-o para o que dispõe o artigo 63 da Lei Complementar Estadual nº 
63/90: 
I.1. Utilização de planilha para descrição da Base Cadastral em desacordo com 
a estrutura mínima definida na Instrução Normativa MF SPREV nº 01/2018 
(Achado 1);
I.2. Não descrição na Nota Técnica Atuarial de 2019 de todas as expressões de 
cálculo e metodologias mandatórias, conforme a Instrução Normativa MF 
SPREV nº 05/2018 (Achado 1);
I.3. Não realização de Demonstrativo de Duração do Passivo (Achado 1);
I.4. Desconexão entre os regimes de financiamento descritos na Nota Técnica 
Atuarial de 2019 com aqueles utilizados para construção do Relatório de 
Avaliação Atuarial Inicial de 2019 (Achado 1);
I.5. Utilização, para efeito do cálculo do valor presente das contribuições futuras, 
de alíquotas de contribuição diferentes daquelas descritas no Relatório de 
Avaliação Atuarial Inicial de 2019 (Achado 1);
I.6. Adoção de premissas não comprovadas, em detrimento das informações 
levantadas pelo censo previdenciário realizado para fundamentar a avaliação 
atuarial inicial do RPPS (Achado 1);
I.7. Inconsistências apresentadas no cômputo das parcelas do resultado atuarial 
entre o Relatório de Avaliação Atuarial Inicial de 2019, data focal 15/05/2019, e o 
Relatório de Avaliação Atuarial de 2020, data focal 31/12/2019, relacionadas à 
provisões matemáticas de benefícios a conceder e ao valor presente dos 
benefícios a conceder (Achado 1);
I.8. Erros conceituais apresentados pelo fluxo atuarial apresentado para a 
avaliação atuarial inicial quanto à evolução das parcelas relativas aos ativos 
garantidores e ao valor presente das contribuições e benefícios (Achado 1);
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I.9. Utilização de referência equivocada e que não condiz com a realidade dos 
gastos previdenciários associados ao vínculo dos servidores municipais ao 
RGPS, antes da implantação do RPPS (Achado 1);
I.10. Proposição de um Plano de Amortização Inicial com alíquotas crescentes, 
em desacordo com a norma vigente à época (Achado 1);
I.11. Ocultação do custo do real RPPS ao se estimar uma suposta economia 
financeira utilizando a menor alíquota do plano de amortização proposto (Achado 
1);
I.12. Ausência de referência aos impactos relativos à compensação financeira 
entre os regimes previdenciários, bem como, de utilização de metodologia 
inadequada para cômputo dessas eventuais compensações (Achado 1);
I.13. Não realização de Demonstrativo de Viabilidade do Plano de Custeio apto a 
atender aos requisitos mínimos legais, de modo a evidenciar os impactos da 
implantação do RPPS para a gestão do ente federativo a curto, médio e longo 
prazos (Achado 1);
I.14. Inobservância dos parâmetros mínimos estabelecidos na Portaria MTP 
nº 1.467/2022 na apresentação do Demonstrativo de Ganhos e Perdas Atuariais 
(Achado 3);
II - Pela COMUNICAÇÃO, nos termos do artigo 15, inciso I, do Regimento 
Interno desta Corte, ao atual Prefeito Municipal de Quissamã, para que cumpra as 
DETERMINAÇÕES a seguir, alertando-o de que o não atendimento injustificado o 
sujeita às sanções previstas no art. 63 da Lei Complementar Estadual nº 63/1990, NÃO
sendo necessário o encaminhamento de comprovação a esta Corte, uma vez que a 
verificação quanto ao atendimento, segundo uma análise de riscos, poderá ser 
realizada em auditoria futura deste Tribunal de Contas:
II.1. Realize o estudo de viabilidade orçamentária, financeira e fiscal da 
manutenção do RPPS conforme determina a legislação (Achado 2);
II.2. Adote medidas para promover, tempestivamente, a implementação das 
revisões do plano de amortização do déficit atuarial do RPPS, respeitando o 
prazo legal (Achado 4);
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II.3. Adote medidas para promover, tempestivamente, as alterações indicadas 
nas avaliações atuariais anuais, respeitando o prazo legal e o princípio da 
anterioridade nonagesimal, se for o caso (Achado 4);
II.4. Avalie a possibilidade de se implementar medidas auxiliares para 
equacionamento do déficit atuarial previstas no artigo 55 da Portaria MTP nº 
1.467/2022 (Achado 4);
III - Pela COMUNICAÇÃO, nos termos do artigo 15, inciso I, do Regimento 
Interno desta Corte, ao atual Presidente do IPMQ, para que cumpra as 
DETERMINAÇÕES a seguir, alertando-o de que o não atendimento injustificado o 
sujeita às sanções previstas no art. 63 da Lei Complementar Estadual nº 63/1990, NÃO
sendo necessário o encaminhamento de comprovação a esta Corte, uma vez que a 
verificação quanto ao atendimento, segundo uma análise de riscos, poderá ser 
realizada em auditoria futura deste Tribunal de Contas:
III.1. Em conjunto com os demais órgãos competentes do ente, realize estudo 
que comprove a viabilidade orçamentária, financeira e fiscal do RPPS conforme 
determina a legislação e passe a utilizá-lo para melhor adequação à realidade 
dos relatórios atuariais (Achado 2);
III.2. Reveja a política de investimentos e as rentabilidades históricas obtidas 
pela carteira de investimentos do RPPS, de modo a verificar a aderência às 
metas atuariais propostas e reavaliar a meta a ser adotada em estudos 
posteriores, em atenção ao artigo 39, §6º, da Portaria MTP nº 1.467/2022 
(Achado 4).
GCS-3, 
CHRISTIANO LACERDA GHUERREN
Conselheiro Substituto
Assinado Digitalmente por: CHRISTIANO LACERDA GHUERREN
Data: 2025.01.17 10:11:12 -03:00
Razão: Processo 217859-0/2024. Para verificar a autenticidade
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80f0-3673ebe75c3b
Local: TCERJ