1
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
GABINETE DO CONSELHEIRO ROBSON MARINHO
Conselheiro Robson Marinho
Segunda Câmara
Sessão: 15/10/2024
50 TC-004242.989.22-6 PREFEITURA MUNICIPAL – CONTAS ANUAIS – PARECER
Prefeitura Municipal:Embu-Guaçu.
Exercício:2022.
Prefeito(a):José Antonio Pereira.
Advogado(s):Danilo Atalla Pereira (OAB/SP nº 172.480), Sérgio Carlos Fernandes (OAB/SP nº
387.393), Miriam Athiê (OAB/SP nº 79.338) e outros.
Procurador(es) de Contas:Rafael Antonio Baldo.
Fiscalizada por:GDF-8.
Fiscalização atual:GDF-8
TÍTULO SITUAÇÃO (Ref.)
Ensino 29,66% (25%)
FUNDEB 100,00% (95–100%)
Educação Básica 99,97% (60%)
Pessoal 58,04% (54%)
Saúde 33,17% (15%)
Receita Prevista R$180.648.705,17
Receita Realizada R$220.290.514,96
Execução Financeira R$12.068.247,07
Execução orçamentária Déficit →4,12%
Transferência à Câmara de Vereadores Regular
Precatórios (pagamentos) Regular
Encargos sociais Regular
EMENTA: CONTAS ANUAIS. PREFEITURA. EXTRAPOLAÇÃO DAS
DESPESAS COM PESSOAL. PAGAMENTO DE HORAS EXTRAS.
CONTRATAÇÕES POR TEMPO DETERMINADO. VÁRIAS
DIVERGÊNCIAS DE DADOS. IEGM “C”. DESFAVORÁVEL.
RECOMENDAÇÕES.
Relatório
Em exame, as contas prestadas pela Prefeitura do Município de
Embu Guaçu, relativas ao exercício de 2022, que foram fiscalizadas pela equipe
técnica da 8ª Diretoria de Fiscalização – 8ª DF.
CÓPIA DE DOCUMENTO ASSINADO DIGITALMENTE POR: ROBSON RIEDEL MARINHO. Sistema e-TCESP. Para obter informações sobre assinatura e/ou ver o arquivo original
acesse http://e-processo.tce.sp.gov.br - link 'Validar documento digital' e informe o código do documento: 5-M8ZX-9O4W-7M9H-COVL
2
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
GABINETE DO CONSELHEIRO ROBSON MARINHO
No relatório de fiscalização (evento 15) foram anotadas as
seguintes ocorrências:
Índices e Indicadores da Gestão Municipal
- baixo índice de classificação no IEG-M nos últimos quatro anos, demonstrando
que a gestão municipal não vem promovendo esforços para melhorar a
efetividade da gestão.
Fiscalizações Ordenadas do Período
- Resíduos Sólidos: diversas irregularidades apontadas em que não houve
justificativa do município, sendo posteriormente apurado que as irregularidades
não foram sanadas; Educação: problemas no transporte escolar e problemas
estruturais nas escolas visitadas; Creche: não houve busca ativa de crianças em
idade escolar e as escolas possuíam diversos problemas estruturais.
Fiscalização da Atuação do Controle Interno
- falta de comprovação de participação do responsável pelo controle interno em
cursos, palestras, eventos, ou atividades, visando o aperfeiçoamento da sua
capacitação técnica.
Obras Paralisadas
- as construções de dois imóveis que deveriam abrigar Unidades Básicas de
Saúde, programadas para os bairros de “Vila Cristina” e “Flórida”, permanecem
paralisadas, gerando despesas à Administração, além de prejudicar os
munícipes quanto ao melhor atendimento na área da saúde.
Planejamento das Políticas Públicas (i-Plan/IEG-M)
- ausência de realização de diagnóstico dos problemas do município
previamente a elaboração das peças orçamentárias, bem como de participação
popular na elaboração destas leis; PPA: em sua elaboração não foram
incorporados diversos planos municipais como o de saúde, educação,
saneamento básico, resíduos sólidos, plano diretor; diversas metas não
relacionadas com o respectivo indicador; falta de metas para medicamentos
dispensados e para melhoria/ampliação do número de ligações de água e
esgoto; LDO: não havia metas suficientes para suprir a demanda do município
em relação à estrutura física das creches e escolas infantis; metas físicas em
ações da saúde não guardam relação com as ações; não há metas de ligações
CÓPIA DE DOCUMENTO ASSINADO DIGITALMENTE POR: ROBSON RIEDEL MARINHO. Sistema e-TCESP. Para obter informações sobre assinatura e/ou ver o arquivo original
acesse http://e-processo.tce.sp.gov.br - link 'Validar documento digital' e informe o código do documento: 5-M8ZX-9O4W-7M9H-COVL
3
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
GABINETE DO CONSELHEIRO ROBSON MARINHO
de esgoto e abastecimento de água em relação ao meio ambiente; LOA:
destinação de recursos insuficientes para melhorias no sistema de água e esgoto
e construção de novas creches; alterações orçamentárias correspondentes a
58% das dotações iniciais.
Adequação Fiscal das Políticas Públicas (i-Fiscal/IEG-M)
- falta de implantação de Plano de Cargos e Salários Específico para os Fiscais
Tributários, o que compromete a autonomia no desempenho de suas funções; o
servidor responsável pela contabilidade da Prefeitura Municipal não é ocupante
de cargo de provimento efetivo; estabelecimento de alíquotas progressivas, com
base no valor venal do imóvel, para o Imposto de Transmissão de Bens Imóveis
(ITBI), contrariando a Súmula nº 656 do Supremo Tribunal Federal (STF).
Execução das Políticas Públicas do Ensino (i-Educ/IEG-M)
- maior parte das turmas de creches em salas com menos de 2,3 m² por aluno
(a Fiscalização apurou, por amostragem, que existe turma em sala com menos
de 1 m² por aluno); nenhuma creche possui sala de aleitamento materno; todas
as turmas de pré-escola contam com mais de 22 alunos por sala; 57 das 88
turmas dos anos iniciais do ensino fundamental estão em salas com menos de
1,875m² por aluno; 133 crianças não conseguiram vagas em creches no
município; não houve nenhuma melhoria em estruturas físicas das creches em
2022; instalações físicas das creches: a Fiscalização apurou que existe escola
(EM Sítio Gerassi) onde os alimentos são estocados em sala de aula, em pallets
cobertos, com teias de aranhas; Outras creches fiscalizadas possuíam variados
problemas de infraestrutura como: problemas em portas, ralos, telhas de amianto
desgastadas, infiltrações próximas à rede elétrica etc.
Execução das Políticas Públicas da Saúde (i-Saúde/IEG-M)
- ausência de sistema informatizado de gestão e controle de estoques; falta de
medicamentos, de médicos nas equipes da Saúde da Família e de médicos
especialistas; utilização de folha de ponto manual ao invés de ponto biométrico
para médicos; munícipes aguardando por consulta/exame desde 2017; atual
estrutura do setor de regulação carece de servidores e não consegue realizar
agendamento de “vagas de bolsão” no sistema SIRESP/CROSS; a estrutura
deficitária impede que possíveis cancelamentos/reagendamentos sejam
realizados em tempo, causando um grande absenteísmo nas consultas/exames
agendados; o Município não utiliza funcionalidade Cadastro de Demanda por
Recurso do sistema SIRESP/CROSS, com isso o Estado não tem informações
CÓPIA DE DOCUMENTO ASSINADO DIGITALMENTE POR: ROBSON RIEDEL MARINHO. Sistema e-TCESP. Para obter informações sobre assinatura e/ou ver o arquivo original
acesse http://e-processo.tce.sp.gov.br - link 'Validar documento digital' e informe o código do documento: 5-M8ZX-9O4W-7M9H-COVL
4
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
GABINETE DO CONSELHEIRO ROBSON MARINHO
precisas sobre a real fila de espera, dificultando alocação de vagas para o
município e região.
Execução das Políticas Públicas Ambientais (i-Amb/IEG-M)
- existência de pontos de descarte irregular de lixo no município; os servidores
responsáveis pelo meio ambiente não recebem treinamento específico para a
matéria; não foi instituída lei regulamentando a proibição de queimada urbana
pelo Município; ausência de participação em algum Programa de Educação
Ambiental; não é realizado monitoramento e avaliação das ações e metas
contidos em seu Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos nem
a coleta seletiva de resíduos sólidos; a Prefeitura utiliza dados sobre
abastecimento de água e coleta de esgoto oriundos da SABESP, que atende a
apenas parte do município; os últimos dados públicos disponíveis (2021)
apontam que apenas 88,84% e 40,80% da população são atendidas com
abastecimento de água e esgotamento sanitário, respectivamente; a Prefeitura
não deve conseguir cumprir suas próprias metas de universalização de água e
esgoto para 2024.
Execução das Políticas Públicas de infraestrutura (i-Cidade/IEG-M)
- condições insatisfatórias do asfalto municipal.
Iluminação Pública
- Município tem déficit acumulado no gasto com iluminação pública dos recursos
vinculados da CIP.
Execução das Políticas Públicas de Tecnologia da Informação (i-Gov
TI/IEG-M)
- a Prefeitura não definiu as atribuições de pessoa da área de Tecnologia da
Informação; não foi promovido programa de capacitação e atualização da área
de TI; a equipe de TI não participa da comissão de julgamento nem do
recebimento de equipamentos de TI; ausência de Plano Diretor de Tecnologia
da Informação; a Prefeitura não possui inventário dos Ativos de TI; falta de
regulamentação de tratamento de dados pessoais, de acordo com a LGPD e de
software integrado para planejamento, controle de frotas, saúde, ensino e
saneamento.
Resultado da Execução Orçamentária
- déficit de 4,12% na execução orçamentária.
CÓPIA DE DOCUMENTO ASSINADO DIGITALMENTE POR: ROBSON RIEDEL MARINHO. Sistema e-TCESP. Para obter informações sobre assinatura e/ou ver o arquivo original
acesse http://e-processo.tce.sp.gov.br - link 'Validar documento digital' e informe o código do documento: 5-M8ZX-9O4W-7M9H-COVL
5
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
GABINETE DO CONSELHEIRO ROBSON MARINHO
Precatórios
- o Balanço Patrimonial não registra, corretamente, os saldos financeiros
existentes nas contas bancárias junto aos Tribunais.
Despesa de Pessoal
- classificação incorreta de despesas de terceirização de mão de obra (médicos);
despesas de pessoal atingindo 58,04% da RCL no último quadrimestre
(considerando inclusão de despesas de pessoal decorrente de terceirização);
superação do limite prudencial no segundo quadrimestre de 2022.
Demais Aspectos sobre Recursos Humanos
- dados de quadro de pessoal informados incorretamente ao AUDESP; nove
cargos comissionados de diretor de departamento que não possuem ensino
superior.
Contratações de Pessoal por Tempo Determinado
- contratação de pessoal por tempo determinado para cargos vagos que
deveriam ter sido providos via concurso público.
Excesso de Horas Extras
- o Município aumentou em 42,8% o valor pago em horas extras de 2021 para
2022, contribuindo ainda mais para a superação do limite de 54% da RCL de
despesas de pessoal; diversos servidores receberam mais de 60h extras (em
média) por mês em 2022; nas folhas de ponto analisadas pela Fiscalização foi
constatado que alguns servidores trabalharam por longos períodos (um deles
por 214 dias) com apenas uma ou duas folgas, demonstrando ou que os
documentos apresentados carecem de fidedignidade ou que os servidores estão
sendo submetidos a jornadas de trabalho ilegais.
Gratificações
- a Prefeitura incorporou ao salário dos servidores gratificação de ensino superior
para ocupantes de cargos que já exigiam o ensino superior como requisito de
entrada.
CÓPIA DE DOCUMENTO ASSINADO DIGITALMENTE POR: ROBSON RIEDEL MARINHO. Sistema e-TCESP. Para obter informações sobre assinatura e/ou ver o arquivo original
acesse http://e-processo.tce.sp.gov.br - link 'Validar documento digital' e informe o código do documento: 5-M8ZX-9O4W-7M9H-COVL
6
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
GABINETE DO CONSELHEIRO ROBSON MARINHO
Verbas Rescisórias
- a Prefeitura não está recolhendo corretamente encargos de IRPF e INSS das
verbas rescisórias de servidores comissionados exonerados.
Regime de Adiantamentos
- falhas na formalização de processos de adiantamento.
Dívida Ativa
- falhas na cobrança da dívida ativa, falta de controle do município em relação
aos devedores.
Despesas impróprias sem Ressarcimento – Multas de Trânsito
- ocorrência de multas de trânsito sem ressarcimento.
Tesouraria
- lançamentos em contas correntes sem contrapartida e/ou com históricos
genéricos/sintéticos.
Demais Apurações sobre o FUNDEB
- não houve implementação do serviço de psicologia educacional e de serviço
social na rede pública escolar compondo equipes multiprofissionais, nos termos
da Lei nº 13.935, de 11 de dezembro de 2019.
Demais Informações sobre o Ensino
- o Município não cumpriu o piso nacional para o magistério público da educação
básica.
A Lei de Acesso à Informação e a Lei da Transparência Fiscal
- falta de regulamentação da lei de acesso à informação; a Prefeitura não realiza
todas as suas publicações no Diário Oficial Online, contrariando lei local.
Fidedignidade dos Dados informados ao Sistema AUDESP
- divergências nas informações prestadas ao Sistema AUDESP.
CÓPIA DE DOCUMENTO ASSINADO DIGITALMENTE POR: ROBSON RIEDEL MARINHO. Sistema e-TCESP. Para obter informações sobre assinatura e/ou ver o arquivo original
acesse http://e-processo.tce.sp.gov.br - link 'Validar documento digital' e informe o código do documento: 5-M8ZX-9O4W-7M9H-COVL
7
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
GABINETE DO CONSELHEIRO ROBSON MARINHO
Perspectivas de Atingimento dos Objetivos de Desenvolvimento
Sustentável – ODS
- possibilidade de não atingir diversas metas propostas pela Agenda 2030 da
ONU.
Atendimento à Lei Orgânica, Instruções e Recomendações do Tribunal de
Contas do Estado de São Paulo
- falta de atendimento às recomendações e determinações exaradas por esta
Corte de Contas.
Após notificação do responsável pelas presentes contas, por
despacho publicado no DOE de 4/8/2023, o senhor José Antonio Pereira
apresentou suas justificativas (evento 63), que vieram acompanhadas de
documentos, nas quais noticia o saneamento de algumas e contesta outras
falhas.
Setor Especializado de ATJ (evento 78.1) ao analisar as alegações
encaminhadas entendeu que “é inequívoco o descumprimento do disposto no
artigo 18, § 1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, uma vez que as despesas
com terceirização de mão de obra devem ser incorporadas aos dispêndios com
pessoal, resultando na infringência ao preceituado no artigo 20, inciso III, alínea
“b”, da mesma Lei, LRF - Lei Complementar nº 101, de 04/05/2000 [Gastos
Laborais corresponderam a 58,04% da RCL → limite legal de 54%]”.
Assessoria Técnica (evento 78.2), quanto à ótica econômicofinanceira, considera que não há questão de ordem contábil que possa
comprometer as contas do exercício de 2022 da Prefeitura Municipal de EmbuGuaçu.
Conclui pela emissão de parecer favorável à aprovação da
matéria.
CÓPIA DE DOCUMENTO ASSINADO DIGITALMENTE POR: ROBSON RIEDEL MARINHO. Sistema e-TCESP. Para obter informações sobre assinatura e/ou ver o arquivo original
acesse http://e-processo.tce.sp.gov.br - link 'Validar documento digital' e informe o código do documento: 5-M8ZX-9O4W-7M9H-COVL
8
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
GABINETE DO CONSELHEIRO ROBSON MARINHO
Assessoria Técnica (evento 78.3), quanto à ótica jurídica, considera
que foram observadas as normas constitucionais e legais no que se refere à
aplicação no ensino, remuneração dos profissionais da educação básica, saúde,
transferências de duodécimos ao Legislativo, subsídios dos agentes políticos,
precatórios e encargos sociais.
Quanto às despesas com pessoal, considera que o apontamento
possa ser relevado “considerando-se que a Administração Pública vem adotando
providências para regularizar a questão nos termos da Lei”.
Desse modo conclui, acompanhada de Chefia de ATJ (evento
78.4), pela emissão de parecer favorável à aprovação da matéria, com
recomendações.
O Ministério Público de Contas, em parecer lançado no evento 82,
por sua vez, opina pela emissão de parecer desfavorável às contas da
Prefeitura Municipal de Embu-Guaçu, com recomendações, tendo em vista os
aspectos relacionados à gestão fiscal (alterações orçamentárias), aos gastos
obrigatórios (qualidade do gasto no setor de educação e de saúde; demanda
reprimida em creche), à gestão de pessoal (excesso de despesa de pessoal;
pagamento elevado de horas extras), à gestão de bens e serviços (obras
paralisadas) e à promoção da governança (IEGM/2022 desfavorável e
planejamento precário).
Conforme dados do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira, INEP, do Ministério da Educação, a situação
operacional da educação no Município em exame é retratada nas Tabelas
abaixo:
CÓPIA DE DOCUMENTO ASSINADO DIGITALMENTE POR: ROBSON RIEDEL MARINHO. Sistema e-TCESP. Para obter informações sobre assinatura e/ou ver o arquivo original
acesse http://e-processo.tce.sp.gov.br - link 'Validar documento digital' e informe o código do documento: 5-M8ZX-9O4W-7M9H-COVL
9
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
GABINETE DO CONSELHEIRO ROBSON MARINHO
A situação operacional da saúde no Município apresenta-se na
seguinte conformidade:
CÓPIA DE DOCUMENTO ASSINADO DIGITALMENTE POR: ROBSON RIEDEL MARINHO. Sistema e-TCESP. Para obter informações sobre assinatura e/ou ver o arquivo original
acesse http://e-processo.tce.sp.gov.br - link 'Validar documento digital' e informe o código do documento: 5-M8ZX-9O4W-7M9H-COVL
10
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
GABINETE DO CONSELHEIRO ROBSON MARINHO
Por fim, o Índice de Efetividade da Gestão Municipal no exercício
apresentou as seguintes notas:
Contas anteriores:
2019 – TC-004864.989.19-9 – Favorável, com recomendações;
2020 – TC-003212.989.20-6 – Favorável, com recomendações
1
; e
1
Decisão revertida em sede de Reexame (Motivo do parecer desfavorável: falhas reincidentes relativas: à inobservância
ao prazo constitucional para repasse dos duodécimos; ao excessivo pagamento de horas extras; ao conjunto de falhas
na concessão de gratificações; e à inobservância ao teto constitucional na remuneração de servidores municipais).
CÓPIA DE DOCUMENTO ASSINADO DIGITALMENTE POR: ROBSON RIEDEL MARINHO. Sistema e-TCESP. Para obter informações sobre assinatura e/ou ver o arquivo original
acesse http://e-processo.tce.sp.gov.br - link 'Validar documento digital' e informe o código do documento: 5-M8ZX-9O4W-7M9H-COVL
11
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
GABINETE DO CONSELHEIRO ROBSON MARINHO
2021 – TC-007195.989.20-7 – Favorável, com recomendações
2
.
Houve ingresso de memoriais. (Protocolo #MEM0000007055)
É o relatório.
Alns
2
Decisão revertida em sede de Reexame (Motivo do parecer desfavorável: falhas: excessivo redesenho de peças
orçamentárias; elevado e reincidente pagamento de horas extras; baixos indicadores operacionais).
CÓPIA DE DOCUMENTO ASSINADO DIGITALMENTE POR: ROBSON RIEDEL MARINHO. Sistema e-TCESP. Para obter informações sobre assinatura e/ou ver o arquivo original
acesse http://e-processo.tce.sp.gov.br - link 'Validar documento digital' e informe o código do documento: 5-M8ZX-9O4W-7M9H-COVL
12
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
GABINETE DO CONSELHEIRO ROBSON MARINHO
Voto
TC-004242.989.22-6
Na instrução processual, foram apontadas falhas, dentre as quais
se destaca a, que atingiu 58,04% da Receita Corrente Líquida, infringindo o
disposto no art. 20, inciso III, letra “b”, da Lei Complementar nº 101/2000.
A Fiscalização analisou a contratação de equipe médica para
atendimento da população em Unidade de Pronto Atendimento e Unidade Mista
de Saúde do Município3
verificando tratar- se apenas de mão de obra (médicos,
enfermeiros, técnicos de enfermagem, técnico de gesso, nutricionistas etc.).
Consta que as contratações de serviços médicos não se revestem
de características de prestação de serviços complementares de saúde nos
termos do disposto no art. 199, § 1º, da Constituição Federal, mas tiveram por
escopo a execução de serviços regulares e contínuos à população, pertencentes
à atividade-fim do Poder Público, com atribuições que deveriam ser realizadas
por servidores admitidos por meio de concurso público.
Considerando farta jurisprudência desta Corte a este respeito,
foram efetuados os devidos ajustes com a inclusão destes gastos de
terceirização, ocorrendo a superação do limite da despesa laboral.
E embora o interessado alegue que estava adotando providências
para regularizar a questão nos termos da Lei e que a norma reguladora prevê
um prazo para adequação dessas despesas, não foi isso que se concretizou.
Conforme consta do relatório de fiscalização das contas da
Prefeitura Municipal de Embu Guaçu relativas ao exercício de 2023 (TC4471.989.23 - evento 22 – fls.50), o excesso de gastos perdurou no ano seguinte,
o que demonstra que a origem não se adequou aos ditames legais.
3
TC-10891.989.22 – Contratada: Medic Health Serviços Médicos EIRELI. Julgamento Irregular e aplicação de multa.
CÓPIA DE DOCUMENTO ASSINADO DIGITALMENTE POR: ROBSON RIEDEL MARINHO. Sistema e-TCESP. Para obter informações sobre assinatura e/ou ver o arquivo original
acesse http://e-processo.tce.sp.gov.br - link 'Validar documento digital' e informe o código do documento: 5-M8ZX-9O4W-7M9H-COVL
13
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
GABINETE DO CONSELHEIRO ROBSON MARINHO
Agregam-se a essa ocorrência o excessivo e reincidente
pagamento de horas extraordinárias aos servidores no decorrer do exercício em
exame, a contratação de pessoal por tempo determinado para cargos vagos que
deveriam ter sido providos via concurso público, as várias divergências de dados
nos registros e a baixa efetividade das políticas públicas refletida nos resultados
do IEGM.
No mais, os autos revelam que o Município de Embu Guaçu
cumpriu seu dever com a educação ao aplicar 29,66% da receita de impostos e
transferências na educação básica, atendendo dessa forma ao que dispõe o
artigo 212 da Constituição Federal.
Dos recursos provenientes do FUNDEB, parcela equivalente a
99,97% foi destinada à valorização dos profissionais da educação básica,
tendo aplicado sua totalidade, cumprindo-se, dessa forma, as regras instituídas
pela Lei Federal nº 14.113/2020.
Demais disso, o Município aplicou nas ações e serviços de saúde
o equivalente a 33,17% da receita de impostos, atendendo, pois, ao artigo 7º da
CÓPIA DE DOCUMENTO ASSINADO DIGITALMENTE POR: ROBSON RIEDEL MARINHO. Sistema e-TCESP. Para obter informações sobre assinatura e/ou ver o arquivo original
acesse http://e-processo.tce.sp.gov.br - link 'Validar documento digital' e informe o código do documento: 5-M8ZX-9O4W-7M9H-COVL
14
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
GABINETE DO CONSELHEIRO ROBSON MARINHO
Lei Complementar nº 141, de 13 de janeiro de 2012, que dispõe sobre os valores
mínimos a serem aplicados pelos Municípios no setor.
Os encargos sociais (INSS, FGTS e PASEP) do período foram
devidamente recolhidos.
No tocante aos subsídios dos agentes políticos, constatou a
fiscalização não terem ocorrido pagamentos imerecidos.
Os repasses à Câmara Municipal não ultrapassaram o limite
máximo constitucional, tendo sido suficientes para cobertura das despesas do
Legislativo.
De acordo com as informações da fiscalização em relação aos
precatórios, o Município está enquadrado no Regime Especial e pagou a
totalidade da dívida judicial e dos requisitórios de baixa monta, incidentes no
período em exame.
Sobre os aspectos econômico-financeiros, conforme manifestação
de ATJ (evento 78.2), a situação das contas apresentada pela Prefeitura
demonstra uma posição de equilíbrio, não havendo questão que possa
comprometer a matéria em análise sob esta vertente.
A respeito das movimentações orçamentárias, embora
demonstrem a falta da boa técnica orçamentária e da observância ao princípio
do planejamento, diante do resultado orçamentário favorável, tem-se que não
causaram efetivo prejuízo aos demonstrativos e podem ser toleradas mediante
recomendação adiante exarada.
Os demais apontamentos efetuados pela fiscalização podem ser
alçados ao campo das recomendações diante das justificativas apresentadas
pelo interessado.
CÓPIA DE DOCUMENTO ASSINADO DIGITALMENTE POR: ROBSON RIEDEL MARINHO. Sistema e-TCESP. Para obter informações sobre assinatura e/ou ver o arquivo original
acesse http://e-processo.tce.sp.gov.br - link 'Validar documento digital' e informe o código do documento: 5-M8ZX-9O4W-7M9H-COVL
15
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
GABINETE DO CONSELHEIRO ROBSON MARINHO
Feitas essas considerações, voto pela emissão de parecer
desfavorável à aprovação das contas prestadas pela Prefeitura Municipal de
Embu Guaçu, relativas ao exercício de 2022.
À margem do parecer, determino a expedição de ofício à origem
com as seguintes recomendações:
- corrija todas as irregularidades constatadas nas Fiscalizações Ordenadas
(Educação – Infraestrutura e Programas Suplementares; Creches);
- garanta a efetiva atuação do Controle Interno;
- corrija as impropriedades apontadas pelo IEG-M, conferindo maior efetividade
aos serviços prestados à população;
- aprimore o controle de horas extras realizadas e limite tal contratação a
situações excepcionais;
- sane toda a demanda reprimida existente no ensino infantil;
- amplie a oferta de educação em tempo integral;
- promova a aplicação dos recursos financeiros do Salário Educação pendentes
de exercícios anteriores;
- alimente o Sistema AUDESP com dados fidedignos;
- promova melhorias e correções necessárias a fim de atingir as metas dos
Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, estabelecidas pela Agenda 2030
entre países-membros da ONU;
- atenda integralmente às disposições da Lei Orgânica, das Instruções e as
recomendações exaradas pela Corte de Contas; e
- evite que as impropriedades anotadas na instrução processual voltem a ocorrer.
CÓPIA DE DOCUMENTO ASSINADO DIGITALMENTE POR: ROBSON RIEDEL MARINHO. Sistema e-TCESP. Para obter informações sobre assinatura e/ou ver o arquivo original
acesse http://e-processo.tce.sp.gov.br - link 'Validar documento digital' e informe o código do documento: 5-M8ZX-9O4W-7M9H-COVL
16
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
GABINETE DO CONSELHEIRO ROBSON MARINHO
Arquivem-se definitivamente eventuais expedientes eletrônicos
referenciados. Fica também autorizado o arquivamento, quando oportuno, deste
processo.
Esta decisão não alcança os atos porventura pendentes de
apreciação por este Tribunal.
É como voto.
CÓPIA DE DOCUMENTO ASSINADO DIGITALMENTE POR: ROBSON RIEDEL MARINHO. Sistema e-TCESP. Para obter informações sobre assinatura e/ou ver o arquivo original
acesse http://e-processo.tce.sp.gov.br - link 'Validar documento digital' e informe o código do documento: 5-M8ZX-9O4W-7M9H-COVL
p . 1 d e 1
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
EDITAL Nº 029/2025
O PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE EMBU-GUAÇU, no uso de suas atribuições
legais e, de acordo com o disposto no art. 191 da Resolução nº 001/91, FAZ SABER que
tramita nesta Casa Legislativa o Processo TC-004242/989/22-6, oriundo do Tribunal de
Contas do Estado de São Paulo, referente ao parecer DESFAVORÁVEL às Contas do
exercício financeiro de 2022 da Prefeitura Municipal de Embu-Guaçu. Informa-se,
ademais, que o referido parecer está disponível para consulta no sítio eletrônico oficial
da Câmara Municipal de Embu-Guaçu.
Embu-Guaçu, na data da assinatura digital.
João Domingues Mendes
Presidente
Assinado digitalmente
Luiz Fernando Ferreira De Souza
Secretário Legislativo
Assinado digitalmente
Publicado e registrado na Secretaria da Câmara Municipal de Embu-Guaçu, na data da
assinatura digital. Assinado por 2 pessoas: JOÃO DOMINGUES MENDES e LUIZ FERNANDO FERREIRA DE SOUZA Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/93CA-63F6-8B89-4FCC e informe o código 93CA-63F6-8B89-4FCC
VERIFICAÇÃO DAS
ASSINATURAS
Código para verificação: 93CA-63F6-8B89-4FCC
Este documento foi assinado digitalmente pelos seguintes signatários nas datas indicadas:
JOÃO DOMINGUES MENDES (CPF 295.XXX.XXX-90) em 25/11/2025 09:14:35 GMT-03:00
Papel: Parte
Emitido por: Sub-Autoridade Certificadora 1Doc (Assinatura 1Doc)
LUIZ FERNANDO FERREIRA DE SOUZA (CPF 368.XXX.XXX-80) em 25/11/2025 09:27:31 GMT-03:00
Papel: Parte
Emitido por: Sub-Autoridade Certificadora 1Doc (Assinatura 1Doc)
Para verificar a validade das assinaturas, acesse a Central de Verificação por meio do link:
https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/93CA-63F6-8B89-4FCC
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
PARECER Nº 109/2026
Comissão de Finanças e Orçamento.
PROCESSO TC-004242/989/22-6, ORIUNDO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE
SÃO PAULO, REFERENTE AO PARECER DESFAVORÁVEL ÀS CONTAS DO EXERCÍCIO
FINANCEIRO DE 2022 DA PREFEITURA MUNICIPAL DE EMBU-GUAÇU
1 – RELATÓRIO
Trata-se do exame, por esta Comissão de Finanças e Orçamento, das Contas
Anuais da Prefeitura Municipal de Embu-Guaçu, relativas ao exercício de 2022, objeto de apreciação
pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, que emitiu parecer prévio desfavorável à aprovação
das contas, nos termos do respectivo processo.
O parecer técnico da Corte de Contas apontou diversas ocorrências no âmbito
da execução orçamentária, financeira, patrimonial e operacional da Administração Municipal,
destacando, contudo, como fundamento central para a emissão de parecer desfavorável, a
extrapolação do limite de despesa com pessoal, que atingiu o percentual de 58,04% da Receita
Corrente Líquida, em desacordo com o limite estabelecido no art. 20, inciso III, alínea “b”, da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Consta dos autos que o excesso foi apurado, em especial, em razão da inclusão,
pela fiscalização, de despesas decorrentes da contratação de serviços médicos por meio de pessoa
jurídica, caracterizadas como terceirização de mão de obra em atividade-fim, enquadradas como
“outras despesas de pessoal”, nos termos do art. 18, §1º, da referida Lei Complementar.
Além disso, o parecer do Tribunal consignou outros apontamentos relevantes,
tais como:
• elevado pagamento de horas extras;
• contratações temporárias para atendimento de necessidades permanentes;
• inconsistências em dados informados ao sistema AUDESP; Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
• fragilidades no planejamento e baixa efetividade das políticas públicas, refletidas no índice IEGM.
Por outro lado, o próprio parecer reconheceu a regularidade de diversos
indicadores constitucionais e legais, dentre os quais:
• aplicação mínima na educação;
• aplicação de recursos do FUNDEB;
• investimentos em ações e serviços públicos de saúde;
• regularidade no pagamento de encargos sociais;
• repasses ao Poder Legislativo;
• pagamento de precatórios;
• equilíbrio econômico-financeiro do exercício.
Regularmente notificado, o Ex-Prefeito Municipal apresentou defesa
tempestiva, na qual sustenta, em síntese:
• a possibilidade de relevação de grande parte dos apontamentos ao campo das recomendações,
com base em precedentes do próprio Tribunal;
• a inadequação da inclusão integral das despesas com contratação de serviços médicos no
cômputo da despesa de pessoal;
• que, sem tal inclusão, o índice de despesa com pessoal situar-se-ia abaixo do limite legal;
• a adoção de medidas corretivas no exercício subsequente, voltadas à redução de despesas,
reorganização do quadro funcional e contenção de gastos.
É o relatório.
2 – DELIMITAÇÃO DA CONTROVÉRSIA
A análise das presentes contas exige, inicialmente, a adequada delimitação das
matérias efetivamente controvertidas, a fim de orientar o juízo técnico desta Comissão de Finanças e
Orçamento.
Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS
Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
Isso porque, tanto o parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas do Estado
de São Paulo quanto a defesa apresentada pelo ex-Chefe do Executivo revelam a existência de
múltiplos apontamentos, de natureza heterogênea, envolvendo aspectos orçamentários, financeiros,
operacionais e de gestão administrativa.
Entretanto, da leitura sistemática do conjunto processual, verifica-se que tais
ocorrências não possuem a mesma densidade jurídica e relevância para fins de julgamento das
contas, sendo necessário distingui-las conforme sua gravidade e potencial de comprometimento da
regularidade global do exercício.
De um lado, identificam-se irregularidades de natureza acessória ou passíveis
de relevação ao campo das recomendações, relacionadas, em sua maioria, a falhas de planejamento,
deficiências operacionais, inconsistências formais e fragilidades na execução de políticas públicas,
muitas das quais, inclusive, reconhecidas pelo próprio Tribunal como não suficientes, isoladamente,
para ensejar a rejeição das contas, sobretudo diante das justificativas apresentadas pela defesa e da
adoção de medidas corretivas em exercícios subsequentes.
De outro lado, emerge, com destaque inequívoco, irregularidade de caráter
estrutural e materialmente relevante, consistente na extrapolação do limite de despesa com pessoal,
apurada no percentual de 58,04% da Receita Corrente Líquida, acima do limite legal previsto no art.
20, inciso III, alínea “b”, da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Tal apontamento não apenas possui relevância quantitativa, mas também
qualitativa, na medida em que decorre da inclusão, pela fiscalização, de despesas oriundas de
contratação de serviços médicos por meio de pessoa jurídica, consideradas como terceirização de mão
de obra em atividade-fim, circunstância que atrai a incidência do art. 18, §1º, da mesma Lei
Complementar.
A controvérsia central, portanto, a ser enfrentada por esta Comissão, reside em
verificar:
• se os argumentos apresentados pela defesa são aptos a afastar a caracterização dessas
despesas como integrantes do cômputo da despesa com pessoal; Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
• e, por conseguinte, se há elementos suficientes para desconstituir o fundamento determinante
do parecer desfavorável emitido pela Corte de Contas.
Dessa forma, o exame das contas será conduzido de maneira estruturada,
distinguindo-se:
(i) os apontamentos de natureza acessória, passíveis de relevação ou
recomendação; e
(ii) a irregularidade central relativa à despesa com pessoal, cujo enfrentamento
será determinante para a conclusão deste parecer.
3 – ANÁLISE TÉCNICA DO RELATOR
Da análise detida do parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas do Estado
de São Paulo, em conjunto com os elementos constantes dos autos e as razões apresentadas pela
defesa, verifica-se que diversos aspectos da gestão fiscal e orçamentária do exercício de 2022 foram
considerados regulares ou adequadamente cumpridos, não constituindo, portanto, fundamento para
a rejeição das contas.
Nesse sentido, cumpre destacar que o próprio órgão de controle externo
reconheceu a observância de importantes parâmetros constitucionais e legais, os quais demonstram
que, sob diversos aspectos, a Administração Municipal manteve-se alinhada às exigências normativas
aplicáveis.
Inicialmente, quanto à aplicação de recursos na educação, restou comprovado
o cumprimento do percentual mínimo constitucional, nos termos do art. 212 da Constituição Federal,
evidenciando que o Município destinou os recursos exigidos para a manutenção e desenvolvimento do
ensino.
No mesmo sentido, verificou-se a regular aplicação dos recursos do FUNDEB,
inclusive no que se refere à destinação mínima para a remuneração dos profissionais da educação
básica, em conformidade com a legislação de regência, demonstrando observância às diretrizes de
valorização do magistério e financiamento da educação pública. Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
No tocante à aplicação de recursos em ações e serviços públicos de saúde,
constatou-se igualmente o atendimento ao percentual mínimo exigido, nos termos da legislação
vigente, revelando que o Município cumpriu suas obrigações constitucionais na área.
Ademais, foram considerados regulares os aspectos relacionados ao
pagamento de encargos sociais, não havendo apontamentos que indiquem inadimplência ou
irregularidade relevante nesse campo, o que demonstra responsabilidade na gestão das obrigações
previdenciárias e trabalhistas.
Também não se verificaram impropriedades quanto aos repasses ao Poder
Legislativo, os quais foram efetuados em conformidade com os limites e prazos legais, nos termos do
art. 29-A da Constituição Federal, tampouco quanto à fixação e pagamento dos subsídios dos agentes
políticos, que se mantiveram dentro dos parâmetros normativos.
No que se refere ao pagamento de precatórios, constatou-se o cumprimento
das obrigações judiciais, sem registro de inadimplemento capaz de comprometer a regularidade das
contas.
Por fim, sob a ótica macroeconômica, o exercício apresentou equilíbrio
econômico-financeiro, sendo consignado que, apesar de resultado orçamentário deficitário, este se
mostrou amparado por superávit financeiro de exercícios anteriores, não configurando, por si só,
situação apta a comprometer a gestão fiscal do período.
Diante desse conjunto de elementos, é possível afirmar que, sob diversos
aspectos relevantes da gestão pública, as contas do exercício de 2022 apresentaram-se regulares,
circunstância que deve ser devidamente considerada por esta Comissão no juízo global a ser
formulado.
3.1 – ANÁLISE DOS APONTAMENTOS SECUNDÁRIOS E DA DEFESA
No exame dos autos, verifica-se que, além da irregularidade central já
delimitada, o parecer prévio do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo consignou diversos
apontamentos de natureza administrativa, operacional e gerencial. Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
Tais ocorrências devem ser analisadas à luz das justificativas apresentadas pela
defesa, com o objetivo de verificar se possuem gravidade suficiente para comprometer a regularidade
das contas ou se podem ser adequadamente alçadas ao campo das recomendações, conforme,
inclusive, indicado pelo próprio Tribunal ao reconhecer que os demais apontamentos não se revestem,
isoladamente, de potencial para ensejar a rejeição.
Passa-se, assim, à análise individualizada:
a. Planejamento e Índice de Efetividade da Gestão Municipal (IEG-M)
No tocante ao planejamento governamental, o Tribunal apontou fragilidades
na estrutura de planejamento e desempenho insatisfatório no Índice de Efetividade da Gestão
Municipal (IEG-M), evidenciando limitações na capacidade de organização e execução de políticas
públicas.
A defesa sustenta que o IEG-M possui caráter meramente instrumental, voltado
à aferição qualitativa da gestão, não sendo parâmetro direto para julgamento das contas, além de
destacar a adoção de medidas de aprimoramento nos exercícios subsequentes.
Sob análise técnica, verifica-se que o entendimento consolidado do Tribunal de
Contas é no sentido de que o IEG-M constitui ferramenta de diagnóstico, não possuindo natureza
sancionatória. As falhas identificadas, embora relevantes sob o prisma da eficiência administrativa, não
evidenciam ilegalidade na aplicação dos recursos nem descumprimento direto de obrigação legal.
Conclui-se, portanto, que o apontamento possui natureza gerencial e deve ser
tratado no campo das recomendações, não sendo suficiente, por si só, para comprometer a
regularidade das contas.
b. Educação e Oferta de Creches
No âmbito da educação, foram apontadas deficiências relacionadas à oferta de
vagas em creches e à efetividade da política educacional. Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
A defesa alega que o Município vem promovendo expansão gradual da rede,
enfrentando limitações estruturais e orçamentárias, bem como adotando medidas corretivas ao longo
do tempo.
Importa ressaltar que, conforme já reconhecido pelo próprio Tribunal, houve
cumprimento dos índices constitucionais mínimos de aplicação em educação, inexistindo apontamento
de desvio de recursos ou irregularidade na execução financeira.
A falha identificada, portanto, insere-se no campo da eficiência da política
pública, e não da legalidade da despesa.
Dessa forma, conclui-se que se trata de apontamento de natureza operacional
e estrutural, passível de recomendação, sem aptidão isolada para ensejar a rejeição das contas.
c. Saúde (Aspectos Operacionais)
No que se refere à área da saúde, o Tribunal consignou falhas relacionadas à
organização dos serviços e à qualidade do atendimento prestado à população.
A defesa aponta dificuldades estruturais enfrentadas pelo Município,
especialmente no contexto pós-pandemia, destacando ainda a adoção de providências administrativas
para reorganização da rede de atendimento.
Sob análise técnica, observa-se que não houve descumprimento do percentual
mínimo constitucional de aplicação em saúde, tampouco indicação de irregularidade na execução
orçamentária dos recursos.
As ocorrências apontadas revelam fragilidades de gestão e organização dos
serviços, sem, contudo, configurar ilegalidade ou desvio de finalidade na aplicação dos recursos
públicos.
Conclui-se, assim, que tais falhas possuem natureza administrativa e
qualitativa, devendo ser tratadas como recomendações, não comprometendo, isoladamente, a
regularidade das contas. Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
d. Meio Ambiente, Infraestrutura, Tecnologia da Informação e Transparência
O parecer prévio também registrou deficiências em áreas estruturais da
Administração, envolvendo gestão ambiental, infraestrutura urbana, governança de tecnologia da
informação e transparência administrativa.
A defesa sustenta que tais falhas decorrem de limitações estruturais do
Município, bem como de processos de evolução administrativa, tendo sido adotadas medidas
progressivas de aprimoramento.
Do ponto de vista jurídico-contábil, verifica-se que tais apontamentos não
evidenciam ilegalidade na despesa pública, tampouco demonstram prejuízo direto ao erário ou
violação objetiva de limites legais.
Tratam-se, em verdade, de fragilidades relacionadas ao grau de maturidade
institucional da Administração Pública, comuns em avaliações de efetividade.
Diante disso, conclui-se que tais ocorrências devem ser tratadas no campo das
recomendações, sem força autônoma para justificar a rejeição das contas.
e. Dívida Ativa, Regime de Adiantamentos, Tesouraria e Sistema AUDESP
No campo financeiro e de controle interno, foram apontadas inconsistências na
gestão da dívida ativa, no regime de adiantamentos, nas rotinas de tesouraria e na alimentação do
sistema AUDESP.
A defesa argumenta que tais falhas não decorreram de má-fé ou dolo, tendo
sido adotadas medidas corretivas e aprimoramentos nos controles administrativos.
Da análise técnica, verifica-se que não há indicação de danos ao erário,
tampouco de comprometimento do equilíbrio fiscal do exercício, tratando-se de falhas de natureza
predominantemente formal e procedimental. Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
Tais ocorrências são recorrentes na análise de contas públicas e, em regra, são
objeto de recomendações e determinações para aprimoramento da gestão.
Assim, conclui-se que os apontamentos não possuem gravidade suficiente para
comprometer a regularidade das contas, devendo ser tratados no campo das recomendações.
f. Recursos Humanos: Cargos, Contratações Temporárias, Gratificações e Verbas
Rescisórias
No âmbito da gestão de pessoal, o Tribunal apontou questões relacionadas à
estrutura de cargos, contratações temporárias, pagamento de gratificações e verbas rescisórias.
A defesa sustenta que tais situações decorreram de necessidades
administrativas específicas, destacando a realização de concurso público, a adoção de medidas de
contenção de despesas e a reorganização gradual do quadro funcional.
Sob análise isolada, verifica-se que tais apontamentos podem ser
compreendidos como falhas de gestão de pessoal, passíveis de correção administrativa, especialmente
diante da demonstração de providências adotadas pela Administração.
Todavia, cumpre registrar que tais aspectos não podem ser completamente
dissociados da análise da despesa total com pessoal, a qual será examinada em item próprio, por
constituir o núcleo central da controvérsia.
Dessa forma, conclui-se que, isoladamente considerados, os apontamentos
relativos a recursos humanos poderiam ser tratados no campo das recomendações, sem prejuízo de
sua reavaliação no contexto global da despesa com pessoal.
3.2 – ANÁLISE DA IRREGULARIDADE CENTRAL: DESPESA COM
PESSOAL
Conforme já delimitado, a controvérsia central das presentes contas reside na
extrapolação do limite de despesa com pessoal, apurada no percentual de 58,04% da Receita Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
Corrente Líquida, acima do limite de 54% previsto no art. 20, inciso III, alínea “b”, da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
O ponto determinante para a formação desse índice decorre da inclusão, pela
fiscalização do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, das despesas relacionadas à contratação de
serviços médicos por meio de pessoa jurídica, consideradas como terceirização de mão de obra em
atividade-fim, enquadradas como “outras despesas de pessoal”, nos termos do art. 18, §1º, da referida
Lei Complementar.
Nesse contexto, impõe-se enfrentar, de forma objetiva, a primeira questão
central: se a terceirização médica poderia ou não ser excluída do cômputo da despesa com pessoal.
A análise dos autos evidencia que o Tribunal de Contas afastou expressamente
a caracterização dessas contratações como prestação de serviços autônomos ou complementares,
reconhecendo que se tratava, na essência, de fornecimento de mão de obra para execução de
atividades permanentes e típicas da Administração Pública, especialmente na área da saúde,
envolvendo médicos, enfermeiros e técnicos.
Dessa forma, à luz do art. 18, §1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, tais
despesas foram consideradas como “outras despesas de pessoal”, uma vez que, sob a ótica da
fiscalização, representam substituição de servidores públicos no desempenho de funções típicas e
contínuas, sendo juridicamente justificável sua inclusão no cálculo do limite legal.
Cumpre destacar que o entendimento do Tribunal de Contas do Estado de São
Paulo não é absoluto no sentido de incluir automaticamente toda e qualquer contratação na área da
saúde no cômputo da despesa com pessoal. Ao contrário, a própria Corte admite, em determinadas
hipóteses, especialmente nos modelos estruturados de gestão por Organizações Sociais, que tais
despesas não integrem o limite da Lei de Responsabilidade Fiscal, quando presentes autonomia
gerencial, metas e estrutura organizacional própria.
Todavia, o mesmo entendimento técnico estabelece distinção essencial:
quando a contratação se aproxima da disponibilização direta de profissionais para atuação em serviços
públicos, sem a complexidade e autonomia próprias de um contrato de gestão, há tendência de Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
caracterização como substituição de servidores públicos, conduzindo, nessa linha interpretativa, à
inclusão das despesas no cômputo da despesa com pessoal.
No caso concreto, o Tribunal concluiu que não se tratava de modelo de gestão
por Organização Social, mas sim de contratação voltada predominantemente ao fornecimento de
profissionais, razão pela qual entendeu pela inclusão das despesas no índice, em consonância com a
interpretação técnica adotada pela Corte.
Superada essa questão, passa-se à segunda indagação: se a defesa
apresentada trouxe elementos novos aptos a afastar ou relativizar a conclusão do Tribunal de
Contas.
A defesa sustenta que a contratação envolvia prestação de serviços e não mera
substituição de servidores, além de apontar dificuldades na realização de concursos públicos e medidas
administrativas adotadas para redução das despesas.
Entretanto, tais argumentos, embora relevantes sob o ponto de vista
administrativo, não se mostraram suficientes, no âmbito da análise técnica realizada, para
descaracterizar integralmente a natureza das despesas apuradas, uma vez que não demonstram
alteração substancial no objeto da contratação, tampouco infirmam, de forma conclusiva, a
compreensão de que houve utilização de mão de obra para atendimento de necessidades
permanentes da Administração.
Além disso, as justificativas apresentadas contribuem, em grande medida, para
contextualizar o cenário enfrentado pelo Município, sem, contudo, apresentar elementos plenamente
aptos a afastar o enquadramento jurídico realizado pela Corte de Contas.
Dessa forma, conclui-se que a defesa, embora relevante sob o ponto de vista
administrativo, não trouxe elementos novos ou suficientes para desconstituir, de forma integral, o
fundamento determinante do parecer desfavorável, especialmente sob a ótica estritamente técnica. Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
Por fim, cumpre enfrentar a terceira questão: se a persistência do excesso de
despesa com pessoal no exercício subsequente enfraquece a tese de irregularidade pontual ou
excepcional.
Nesse aspecto, a análise do Tribunal consignou que a situação não se restringiu
ao exercício de 2022, tendo sido verificados níveis elevados de despesa com pessoal também no
exercício seguinte.
Tal circunstância indica a necessidade de atenção quanto à continuidade do
comportamento das despesas, sugerindo que a questão demanda acompanhamento e adoção de
medidas estruturais de ajuste, ainda que não permita, por si só, afastar integralmente as justificativas
apresentadas quanto ao contexto específico do exercício analisado.
Ademais, embora a defesa mencione a adoção de medidas corretivas, tais
providências possuem natureza prospectiva, contribuindo para o processo de adequação fiscal, ainda
que não sejam suficientes para alterar, de forma retroativa, o resultado apurado no exercício em
exame.
Importa registrar, ainda, que a utilização de contratação indireta para
suprimento de necessidade permanente da Administração suscita debate quanto à sua
compatibilidade com o disposto no art. 37, inciso II, da Constituição Federal, que estabelece o concurso
público como regra para investidura em cargos e empregos públicos, reforçando a necessidade de
aprimoramento das práticas administrativas.
Diante de todo o exposto, conclui-se que:
a inclusão das despesas decorrentes da contratação de serviços médicos no
cálculo da despesa com pessoal encontra respaldo na interpretação adotada pelo Tribunal de Contas
do Estado de São Paulo;
a defesa apresentada não trouxe elementos suficientes para afastar
integralmente o enquadramento técnico realizado, embora apresente aspectos relevantes para
compreensão do contexto administrativo; Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
e a análise do exercício subsequente indica a necessidade de continuidade das
medidas de ajuste e aperfeiçoamento da gestão fiscal.
Assim, resta caracterizada irregularidade relevante sob o ponto de vista
técnico, cuja gravidade e repercussão no julgamento das contas será objeto de apreciação no âmbito
da decisão colegiada desta Comissão.
3.3 – EFEITO AGRAVANTE DOS FATORES ASSOCIADOS
Além da irregularidade central relativa à despesa com pessoal, o parecer prévio
do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo consignou a existência de fatores associados que
contribuem para a compreensão do contexto em que se deu a extrapolação do limite legal, os quais,
embora não determinantes de forma isolada, reforçam o juízo global desfavorável.
Dentre esses fatores, destaca-se, inicialmente, o pagamento elevado e
reiterado de horas extras, apontado pela fiscalização como prática recorrente no âmbito da
Administração. A defesa, por sua vez, sustenta que tal medida decorreu de necessidade excepcional,
especialmente diante da insuficiência de servidores efetivos, agravada pelas restrições impostas
durante o período da pandemia, bem como pela continuidade dos serviços públicos essenciais.
De fato, a justificativa apresentada revela plausibilidade sob o ponto de vista
administrativo, sobretudo em contextos de restrição de contratações e aumento de demanda.
Entretanto, a utilização reiterada de horas extraordinárias como mecanismo de funcionamento regular
da Administração evidencia solução de caráter paliativo, não sendo compatível com uma gestão
estrutural adequada de pessoal, o que mantém a pertinência do apontamento como fator agravante.
No que se refere às contratações temporárias para atendimento de
necessidades permanentes, o Tribunal apontou a utilização desse instrumento em hipóteses que
demandariam provimento efetivo de cargos. A defesa argumenta que tais contratações decorreram da
defasagem do quadro de servidores, da existência de elevado número de cargos vagos e da
necessidade de garantir a continuidade dos serviços públicos. Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
Ainda que tais argumentos demonstrem a existência de dificuldades concretas
na gestão de pessoal, verifica-se que a utilização de contratações temporárias para suprimento de
demandas permanentes configura desvio da finalidade excepcional desse instrumento, reforçando a
inadequação estrutural já evidenciada na análise da despesa com pessoal.
Quanto às divergências e inconsistências nas informações prestadas ao
sistema AUDESP, a defesa sustenta tratar-se de falhas formais, sem ocorrência de dolo ou prejuízo ao
erário, tendo sido adotadas medidas para correção e aprimoramento dos controles internos.
Sob análise técnica, tais justificativas são suficientes para afastar a
caracterização de irregularidade grave autônoma, uma vez que não há indicação de dano ao erário.
Todavia, as inconsistências identificadas revelam fragilidade nos mecanismos de controle e na
confiabilidade das informações prestadas, circunstância que, embora não determinante, contribui para
o contexto geral de inadequação administrativa.
Por fim, quanto à baixa efetividade das políticas públicas, refletida nos
indicadores de desempenho da gestão municipal, a defesa sustenta que tais resultados decorrem de
limitações estruturais e de um processo gradual de aprimoramento da Administração.
De fato, conforme já analisado em item anterior, tais apontamentos possuem
natureza predominantemente gerencial e, isoladamente, não seriam suficientes para ensejar a rejeição
das contas. Contudo, quando analisados em conjunto com as demais ocorrências, evidenciam
limitações na capacidade de planejamento, execução e controle das ações governamentais.
Dessa forma, a análise integrada desses fatores permite concluir que, embora
as justificativas apresentadas pela defesa sejam, em parte, plausíveis e aptas a mitigar a gravidade
isolada de cada apontamento, não são suficientes para afastar o seu caráter contributivo para a
irregularidade central.
Assim, tais ocorrências devem ser compreendidas como elementos que,
somados à extrapolação do limite de despesa com pessoal, evidenciam um cenário de fragilidade na
gestão administrativa, reforçando o entendimento de que a irregularidade verificada não se deu de Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
forma isolada, mas inserida em um contexto mais amplo de inadequação estrutural da Administração
no exercício analisado.
No curso da análise empreendida, cumpre registrar que também foram
suscitadas outras questões relacionadas à gestão administrativa do exercício, dentre as quais se
destacam: a incorporação de gratificações vinculadas à formação em nível superior, com impacto
financeiro relevante; discussões acerca da progressividade da alíquota do ITBI e seus possíveis reflexos
na arrecadação municipal; questionamentos quanto ao cumprimento de metas de universalização de
serviços públicos delegados, notadamente no âmbito do contrato com a SABESP; e apontamentos
acerca da execução dos recursos vinculados à Contribuição de Iluminação Pública (CIP).
Tais aspectos, contudo, não integram diretamente o núcleo das irregularidades
analisadas pelo Tribunal de Contas no presente processo, sendo aqui registrados apenas como
elementos adicionais observados no contexto da gestão municipal.
4 – CONCLUSÃO DO RELATOR
Diante da análise dos elementos constantes dos autos, especialmente do
parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo e das razões de defesa
apresentadas pelo ex-Chefe do Executivo, verifica-se que, embora diversos apontamentos possuam
natureza administrativa, operacional ou formal, passíveis de relevação ao campo das recomendações,
subsiste irregularidade de caráter grave e estrutural apta a comprometer a regularidade das contas.
Conforme demonstrado ao longo da presente análise, a extrapolação do limite
de despesa com pessoal decorreu da utilização de contratações indiretas para suprimento de
necessidades permanentes da Administração, especialmente na área da saúde, configurando
substituição de servidores públicos e atraindo a incidência do art. 18, §1º, da Lei de Responsabilidade
Fiscal.
A defesa apresentada, embora relevante sob o aspecto administrativo e
acompanhada de justificativas plausíveis quanto às dificuldades enfrentadas pelo Município, não
trouxe elementos novos capazes de afastar a natureza das despesas apuradas, tampouco de
descaracterizar o excesso verificado no exercício. Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
Ademais, a persistência da situação em exercício subsequente, bem como a
existência de fatores associados, como o pagamento reiterado de horas extras, contratações
temporárias para atendimento de demandas permanentes, inconsistências de dados e limitações na
efetividade das políticas públicas, reforçam o caráter estrutural da irregularidade.
Dessa forma, conclui-se que a falha relativa à despesa com pessoal não se
mostra isolada ou circunstancial, mas inserida em um contexto mais amplo de inadequação da gestão
administrativa, sendo suficiente, por si só, para justificar a manutenção do parecer prévio desfavorável.
Assim, opino pela emissão de PARECER DESFAVORÁVEL à aprovação das
contas da Prefeitura Municipal de Embu-Guaçu, relativas ao exercício de 2022, acompanhando o
entendimento do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo.
Sala das Comissões, Vereador Francisco José Luchetta, na data da assinatura
digital.
David Reis
Vereador – MDB
Relator
5 – DECISÃO DA COMISSÃO
Nos termos do art. 57, §§ 3º e 4º do Regimento Interno, tendo sido rejeitadas
as conclusões do Relator pela maioria dos membros desta Comissão, a manifestação divergente passa
a constituir o parecer da Comissão de Finanças e Orçamento, nos termos que seguem.
A maioria da Comissão de Finanças e Orçamento, após detida análise do
parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, das razões de defesa
apresentadas pelo ex-Chefe do Poder Executivo e do relatório apresentado pelo Relator, passa a decidir
fundamentadamente nos termos abaixo.
5.1. Competência soberana da Câmara Municipal
Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS
Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
Inicialmente, cumpre registrar que o parecer prévio emitido pelo Tribunal de
Contas do Estado de São Paulo, embora revestido de elevada autoridade técnica e relevante força
persuasiva, não possui caráter vinculante absoluto, competindo à Câmara Municipal, na forma do art.
31 da Constituição Federal, exercer o julgamento político-administrativo das contas prestadas pelo
Chefe do Poder Executivo.
Essa competência constitucional não pode ser reduzida a ato meramente
homologatório da manifestação técnica da Corte de Contas. Ao contrário, impõe ao Poder Legislativo
local o dever de proceder à análise própria, crítica, motivada e circunstanciada do conjunto dos autos,
inclusive das justificativas apresentadas pelo responsável, sob pena de esvaziamento da função
fiscalizatória e julgadora que a ordem constitucional expressamente lhe atribuiu.
No caso concreto, a necessidade de exame próprio por esta Comissão mostrase ainda mais evidente porque a controvérsia central das contas não se resume a constatação objetiva
e incontroversa de inadimplemento constitucional ou de colapso fiscal generalizado, mas envolve, em
grande medida, juízo técnico de enquadramento jurídico-contábil acerca da natureza de
determinadas despesas na área da saúde, especialmente no tocante à sua inclusão no cômputo da
despesa com pessoal. O próprio parecer prévio evidencia que, fora esse núcleo específico, diversos
indicadores essenciais da gestão foram considerados regulares, como ensino, FUNDEB, saúde,
encargos sociais, repasses ao Legislativo e precatórios.
Além disso, a defesa apresentada pelo ex-Prefeito, ao se dirigir à Câmara
Municipal, expressamente invoca a competência constitucional e soberana desta Casa para reapreciar
o mérito do parecer desfavorável, sustentando que a decisão final sobre as contas não se esgota na
conclusão adotada pelo Tribunal, mas deve ser formada pelo Legislativo local a partir do exame amplo
dos elementos de fato e de direito constantes do processo. Nesse sentido, a peça defensiva ressalta,
desde suas primeiras páginas, que espera da Câmara, “no exercício de sua competência constitucional
e soberana”, a reapreciação das contas de 2022 à luz das justificativas apresentadas.
Esse ponto é juridicamente relevante também porque, no âmbito do próprio
processo do Tribunal, não houve uniformidade absoluta de avaliação técnica. Conforme consta do
voto, a Assessoria Técnica, sob a ótica econômico-financeira, entendeu que não havia questão contábil Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
apta a comprometer as contas, enquanto a Assessoria Técnica jurídica concluiu pela observância dos
principais parâmetros constitucionais e legais e admitiu a possibilidade de relevação do apontamento
relativo às despesas com pessoal, diante das providências adotadas pela Administração. Tal
circunstância reforça que a matéria submetida ao julgamento desta Casa não se apresenta como
absolutamente fechada ou imune a apreciação diversa, desde que motivada.
Portanto, ao divergir do entendimento adotado pelo Relator e, por
consequência, do parecer prévio desfavorável emitido pela Corte de Contas, a maioria desta Comissão
não incorre em afronta institucional ao controle externo, nem pretende substituir a função técnica
do Tribunal, mas exerce, de forma legítima e fundamentada, a competência constitucional que lhe é
própria. O que se exige, nesse contexto, não é submissão automática ao parecer prévio, mas sim
decisão devidamente motivada, lastreada nos autos e comprometida com a racionalidade, a
proporcionalidade e a juridicidade do julgamento.
Dessa forma, fica assentado, desde logo, que a divergência ora firmada pela
maioria da Comissão decorre do regular exercício da competência julgadora da Câmara Municipal,
fundada em apreciação autônoma e motivada do processo, das justificativas defensivas e da natureza
controvertida do principal apontamento que embasou a conclusão desfavorável do Tribunal de Contas.
5.2. Quadro global positivo das contas
Superada a premissa da competência constitucional desta Casa, passa-se à
análise do conjunto das contas, sob a ótica global da gestão fiscal e administrativa.
Nesse ponto, é fundamental destacar que o parecer prévio emitido pelo
Tribunal de Contas do Estado de São Paulo não identifica quadro generalizado de irregularidades ou
descontrole das finanças públicas, mas, ao contrário, reconhece expressamente a regularidade de
diversos aspectos centrais da gestão municipal.
Conforme consignado no próprio voto condutor do parecer prévio, foram
cumpridos os principais índices constitucionais e legais, dentre os quais:
• aplicação no ensino em percentual superior ao mínimo constitucional; Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
• utilização integral dos recursos do FUNDEB;
• aplicação quase total dos recursos na remuneração dos profissionais da educação básica;
• aplicação em saúde em patamar significativamente superior ao mínimo constitucional;
• regularidade no pagamento de encargos sociais;
• regularidade dos repasses ao Poder Legislativo;
• regularidade no pagamento de precatórios.
Tais elementos demonstram que, sob a perspectiva dos pilares estruturantes
da responsabilidade fiscal — educação, saúde, equilíbrio financeiro e cumprimento de obrigações
legais —, a gestão atendeu aos parâmetros exigidos pela ordem constitucional e infraconstitucional.
O próprio Tribunal de Contas, ao examinar os aspectos econômico-financeiros,
consignou que a situação das contas revelava posição de equilíbrio, não sendo identificada, sob esse
prisma, irregularidade suficiente para comprometer a matéria.
Ainda nesse sentido, o voto registra que as movimentações orçamentárias,
embora revelem falhas de planejamento, não causaram prejuízo efetivo aos demonstrativos,
podendo ser toleradas com recomendações, o que reforça a inexistência de dano concreto ao
equilíbrio fiscal do exercício.
Esse contexto é expressamente explorado pela defesa do ex-Prefeito, que
ressalta que as contas apresentaram desempenho satisfatório nos principais indicadores de gestão
pública, destacando o cumprimento dos índices constitucionais e a manutenção do equilíbrio das
finanças municipais como elementos que demonstram a regularidade substancial da administração.
A defesa também enfatiza que a rejeição das contas não decorre de um
conjunto amplo de irregularidades, mas de um único núcleo específico de controvérsia, relacionado à
despesa com pessoal, o que, em sua ótica, não seria suficiente para comprometer o julgamento global
das contas.
Tal argumento revela-se relevante, pois evidencia que o próprio processo
técnico não aponta para uma gestão desorganizada ou incompatível com os princípios da Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
administração pública, mas sim para uma situação pontual que exige análise mais aprofundada quanto
à sua natureza e gravidade.
Ademais, o próprio parecer prévio admite que diversos apontamentos
identificados pela fiscalização podem ser alçados ao campo das recomendações, diante das
justificativas apresentadas, o que reforça a compreensão de que tais falhas não possuem gravidade
suficiente para comprometer, por si, a regularidade das contas.
Diante desse cenário, a maioria da Comissão entende que a análise das contas
não pode se dar de forma fragmentada ou dissociada de seu contexto global. Ao contrário, deve-se
considerar que:
• houve cumprimento dos principais deveres constitucionais;
• não se verificou desequilíbrio fiscal estrutural;
• não há registro de dano relevante ao erário;
• e as falhas apontadas, em sua maioria, foram tratadas como passíveis de recomendação pelo
próprio Tribunal.
Assim, o conjunto das contas revela predominância de aspectos positivos e
regulares, circunstância que afasta, em princípio, a conclusão de comprometimento global da gestão
e impõe que o ponto central de divergência — relativo à despesa com pessoal — seja analisado com
especial cautela, à luz do princípio da proporcionalidade e das circunstâncias concretas do exercício.
5.3. Existência de divergência técnica interna no próprio Tribunal de Contas
Prosseguindo na análise, cumpre destacar que a conclusão desfavorável
consignada no parecer prévio não se formou a partir de entendimento técnico absolutamente
uniforme no âmbito da própria Corte de Contas, circunstância que reforça a necessidade de
apreciação crítica por esta Comissão.
Conforme se extrai do voto condutor, houve manifestação da Assessoria
Técnica sob a ótica econômico-financeira no sentido de que não se identificava questão contábil Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
suficiente para comprometer as contas, reconhecendo-se a manutenção do equilíbrio das finanças
municipais no exercício analisado.
De igual modo, a Assessoria Técnica jurídica, ao examinar os principais aspectos
da gestão, concluiu pela observância das normas constitucionais e legais nos tópicos estruturantes,
notadamente quanto à educação, saúde, repasses ao Legislativo, encargos sociais e demais obrigações
fiscais, admitindo, inclusive, a possibilidade de relevação de determinados apontamentos diante das
justificativas apresentadas.
Tal circunstância evidencia que a matéria não se apresentou, no âmbito
técnico, como de solução única ou incontroversa, mas sim como objeto de avaliação jurídica sujeita a
diferentes interpretações quanto ao grau de gravidade das falhas identificadas, especialmente no
que se refere à despesa com pessoal.
A própria defesa do ex-Prefeito explora expressamente esse ponto, destacando
que setores técnicos do Tribunal manifestaram-se favoravelmente à aprovação das contas, com
recomendações, e que a conclusão desfavorável acabou por se consolidar a partir de posicionamento
específico do Relator, não representando consenso técnico absoluto.
Esse dado é particularmente relevante para o julgamento a ser proferido por
esta Casa Legislativa, pois afasta a premissa de que a rejeição das contas decorra de irregularidade
inequívoca, tecnicamente pacificada e insuscetível de revisão.
Ao contrário, demonstra que o processo envolveu juízo de valoração técnica
sobre a gravidade e os efeitos das falhas apontadas, especialmente no tocante à classificação de
determinadas despesas e ao seu impacto no resultado final das contas.
Nesse contexto, a divergência ora adotada pela maioria da Comissão não
representa ruptura arbitrária com o entendimento do Tribunal de Contas, mas sim o exercício legítimo
de uma interpretação alternativa, igualmente fundamentada, apoiada em elementos constantes dos
próprios autos e nas manifestações técnicas que compuseram o processo. Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
Ademais, o reconhecimento de divergência técnica interna reforça a aplicação
do princípio da prudência no julgamento das contas, especialmente quando a decisão mais gravosa —
a rejeição — se funda em interpretação não unânime e sujeita a controvérsia.
Dessa forma, entende esta Comissão que a ausência de consenso técnico no
âmbito do próprio Tribunal de Contas constitui elemento relevante a ser considerado no presente
julgamento, autorizando a adoção de conclusão diversa, desde que devidamente motivada, como ora
se faz.
5.4. Controvérsia sobre a natureza jurídica da terceirização médica
O núcleo central do parecer prévio desfavorável reside na conclusão de que as
despesas decorrentes da contratação de equipe médica para atendimento da população na Unidade
de Pronto Atendimento e na Unidade Mista de Saúde do Município deveriam ser computadas como
“outras despesas de pessoal”, nos termos do art. 18, § 1º, da Lei Complementar nº 101/2000, por se
tratar, na ótica da fiscalização e do voto condutor, de mera terceirização de mão de obra para execução
de atividades permanentes da Administração.
A maioria da Comissão reconhece que se trata de tema sensível e juridicamente
relevante. Todavia, entende que a solução adotada no parecer prévio não pode ser tratada como única
leitura juridicamente possível dos fatos, nem como enquadramento incontroverso a ponto de,
isoladamente, sustentar a rejeição das contas.
Isso porque a própria defesa do ex-Prefeito demonstrou que, à época, a
Administração compreendia que os gastos com a contratação em questão deveriam ser classificados
como despesas de serviços de terceiros, e não como substituição direta de servidores, justamente
porque o vínculo jurídico se estabelecia com a empresa contratada, e não com profissionais
individualmente escolhidos, nomeados ou subordinados diretamente ao Município. A defesa registra
expressamente que “não era previsto que os gastos com empresa terceirizada de gestão e apoio seriam
computados em despesa com pessoal”, sustentando que tais dispêndios foram lançados na categoria
“outros serviços de terceiros – pessoa jurídica”, e não em despesa de pessoal decorrente de
terceirização.
Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS
Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
Mais do que isso, a defesa sustenta que o objeto contratual não se limitava ao
simples fornecimento de profissionais da saúde, mas abrangia a organização operacional dos plantões
e coberturas necessárias ao funcionamento ininterrupto das unidades de atendimento, em contexto
de demanda contínua e elevada pressão sobre o sistema municipal de saúde. Nesse sentido, afirma
expressamente que a contratação da empresa “não se limitava somente ao fornecimento de
profissionais da saúde, mas inclui a organização dos plantões e das coberturas necessárias”, de forma
a assegurar a continuidade do atendimento nas unidades públicas.
Esse ponto é juridicamente relevante porque desloca a análise da mera
dicotomia formal entre “atividade-fim” e “atividade-meio” para o exame mais complexo da natureza
concreta do ajuste firmado, notadamente em cenário de reorganização assistencial. A defesa ainda
acrescenta que, nas gestões anteriores, havia prestação dos serviços mediante Organização Social, e
que, no curso do período pandêmico, tal modelo foi descontinuado, deixando um vácuo assistencial
que obrigou a Administração a buscar alternativa contratual para garantir a continuidade dos serviços.
Nesse contexto, a maioria da Comissão entende que a controvérsia não se
resolve de modo simplista pela afirmação de que toda contratação envolvendo profissionais da saúde,
por si só, caracteriza substituição irregular de servidores. O próprio relatório e o voto do Tribunal
deixam claro que a conclusão desfavorável decorreu de uma interpretação específica da contratação
da Medic Health, e não de uma vedação abstrata e automática a qualquer arranjo contratual na área
da saúde.
A defesa, inclusive, procura demonstrar essa distinção ao sustentar que a
contratação foi compreendida, pela Administração, como modalidade de apoio operacional
indispensável à manutenção de serviços essenciais, e não como expediente deliberado de burla ao
concurso público ou à Lei de Responsabilidade Fiscal. Ao final desse raciocínio, invoca expressamente
a dificuldade doutrinária e prática de distinguir contratos de prestação de serviços dos contratos de
mero fornecimento de mão de obra, indicando que se estava diante de tema juridicamente
controvertido, e não de fraude manifesta.
A maioria da Comissão não ignora que o Tribunal de Contas concluiu em sentido
diverso. Contudo, ao proceder ao julgamento político-administrativo das contas, entende que a Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
controvérsia sobre a natureza jurídica da contratação impede que se trate a extrapolação do índice
como fato absolutamente incontroverso e automaticamente apto a conduzir à rejeição.
Em outras palavras: o que se observa nos autos não é a demonstração cabal de
expediente ardiloso voltado à substituição clandestina de servidores, mas sim discussão jurídica séria
sobre a forma de classificação de despesa emergida em contexto de reorganização dos serviços de
saúde. Essa distinção é fundamental, porque a gravidade do apontamento, para fins de rejeição das
contas, depende não apenas da existência do ajuste, mas do grau de certeza quanto ao seu
enquadramento como substituição indevida de pessoal.
A própria defesa afirma que, sem a inclusão promovida pela fiscalização, o
índice de despesa com pessoal seria de 53,25%, isto é, dentro do limite legal de 54%, o que demonstra
que a rejeição das contas decorreu, em essência, da adoção de um critério interpretativo específico
quanto à natureza dessa despesa. Tal dado reforça a necessidade de prudência e proporcionalidade no
julgamento legislativo, pois evidencia que não se está diante de excesso incontroverso, mas de
resultado derivado de opção classificatória juridicamente debatível.
Dessa forma, a maioria da Comissão conclui que a questão relativa à
terceirização médica, embora relevante e merecedora de severas recomendações para
aperfeiçoamento da gestão, não se apresenta, no caso concreto, com grau de certeza e gravidade
suficientes para, isoladamente, sustentar a desaprovação das contas, sobretudo quando considerada
a controvérsia jurídica do enquadramento, o contexto assistencial enfrentado pela Administração e o
panorama global positivo do exercício.
5.5. Índice dentro do limite sem a inclusão da Fiscalização
A análise do impacto da classificação das despesas relativas à contratação de
serviços médicos revela-se determinante para a compreensão da controvérsia central do presente
julgamento.
Conforme assentado no parecer prévio, a extrapolação do limite de despesa
com pessoal — apurada no percentual de 58,04% da Receita Corrente Líquida — decorreu da inclusão,
pela fiscalização, dos valores pagos à empresa contratada para prestação de serviços na área da Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
saúde, sob o fundamento de que tais dispêndios configurariam “outras despesas de pessoal”, nos
termos do art. 18, § 1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Todavia, a defesa do ex-Prefeito sustenta, de forma expressa e fundamentada,
que tal inclusão não se mostra incontroversa, afirmando que, sob a ótica da Administração, os valores
foram corretamente classificados como despesas com serviços de terceiros, e não como substituição
direta de servidores públicos.
Nesse sentido, a peça defensiva destaca que, caso não fosse adotado o critério
de inclusão utilizado pela fiscalização, o índice de despesa com pessoal no exercício de 2022 se fixaria
em 53,25% da Receita Corrente Líquida, ou seja, dentro do limite legal de 54% estabelecido pela Lei
de Responsabilidade Fiscal.
Tal dado possui relevância decisiva para o julgamento das contas, pois
evidencia que a conclusão pela extrapolação do limite não decorre de situação incontroversa de
excesso de despesa, mas sim de interpretação específica quanto à natureza jurídica das despesas
analisadas.
Em outras palavras, não se está diante de hipótese em que o Município, de
forma inequívoca, ultrapassou os limites legais de despesa com pessoal com base em dados objetivos
e incontestáveis. Ao contrário, a extrapolação identificada resulta da adoção de um critério
classificatório que, conforme demonstrado, é objeto de controvérsia técnica e jurídica, inclusive no
âmbito do próprio processo.
A defesa reforça essa perspectiva ao sustentar que a metodologia adotada pela
fiscalização acabou por “converter” despesas originalmente classificadas como serviços em despesas
de pessoal, alterando substancialmente o resultado do índice final, sem que tal reclassificação
represente, necessariamente, situação de burla deliberada à legislação fiscal.
Esse ponto é fundamental, pois, sob a ótica da proporcionalidade, não se
mostra adequado equiparar:
• situações de extrapolação evidente e incontroversa do limite legal; Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
• com hipóteses, como a presente, em que o resultado do índice depende diretamente de opção
interpretativa sobre a classificação da despesa.
Ademais, cumpre observar que o próprio comportamento do índice ao longo
do exercício reforça a ausência de descontrole estrutural, tendo sido registrado, conforme apontado
pela defesa:
• 51,10% no primeiro quadrimestre;
• 52,04% no segundo quadrimestre;
• com elevação concentrada apenas no encerramento do exercício.
Tal evolução indica que a situação não se caracterizava, originalmente, como
desvio persistente ou sistemático, mas sim como cenário pontual, agravado pela reclassificação
promovida pela fiscalização.
Diante desse quadro, a maioria da Comissão entende que a extrapolação do
limite de despesa com pessoal, tal como apurada no parecer prévio, não pode ser tratada como fato
incontroverso e automaticamente apto a ensejar a rejeição das contas, uma vez que:
• depende de critério interpretativo relevante e discutível;
• não se verificaria caso prevalecesse a classificação originalmente adotada pela Administração;
• e não se apresenta acompanhada de outros elementos que indiquem descontrole fiscal
generalizado.
Assim, a controvérsia acerca da inclusão das despesas no cálculo da despesa
com pessoal reforça a necessidade de julgamento pautado pela prudência e pela proporcionalidade,
afastando a aplicação automática da sanção mais gravosa e autorizando a requalificação do
apontamento para o campo das recomendações.
5.6. Contexto excepcional da saúde pública
A análise da controvérsia relativa à despesa com pessoal não pode ser realizada
de forma abstrata ou dissociada do contexto concreto em que a Administração Pública Municipal atuou
no exercício de 2022. Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
Conforme ressaltado pela defesa do ex-Prefeito, o Município ainda enfrentava,
naquele exercício, os efeitos residuais e operacionais da pandemia da Covid-19, especialmente no
âmbito da saúde pública, setor em que se concentraram as maiores pressões assistenciais e as mais
relevantes demandas por continuidade e ampliação de atendimento. A peça defensiva registra
expressamente que, embora em momento posterior os efeitos da pandemia possam parecer distantes,
no período compreendido entre 2020 e 2022 houve verdadeiro quadro de excepcionalidade sanitária,
exigindo dos gestores públicos atuação imediata, flexível e voltada à preservação da continuidade do
serviço essencial de saúde.
A defesa também enfatiza que, naquele contexto, a Administração Municipal
precisou enfrentar simultaneamente:
• a pressão contínua por atendimento em saúde de urgência e emergência;
• a carência de profissionais disponíveis para composição do quadro;
• a necessidade de manutenção do funcionamento da Unidade de Pronto Atendimento e da
Unidade Mista de Saúde;
• e a impossibilidade de interrupção do serviço, diante do risco concreto à população usuária do
SUS.
Esse ponto assume particular relevo porque o próprio voto do Tribunal
reconhece que a contratação questionada estava ligada ao atendimento da população na UPA e na
Unidade Mista de Saúde do Município. Ou seja, não se trata de despesa acessória, periférica ou
vinculada a atividade administrativa secundária, mas sim de ajuste relacionado à sustentação de
serviço essencial e diretamente conectado à tutela da vida e da saúde dos munícipes.
A defesa vai além ao esclarecer que o Município não dispunha de estrutura
privada equivalente de pronto atendimento e que, portanto, a responsabilidade pela continuidade da
assistência recaía integralmente sobre o sistema público municipal. Nessa linha, sustenta que a
interrupção ou insuficiência da cobertura assistencial poderia acarretar consequências gravíssimas e
irreparáveis, circunstância que impunha à gestão pública a adoção de soluções imediatas para
preservação do funcionamento das unidades. Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
Ademais, a defesa aponta que, nas gestões anteriores, a prestação desses
serviços ocorria mediante parceria com Organização Social, e que a descontinuidade desse modelo, no
curso do período pandêmico, gerou um vácuo assistencial que obrigou a Administração a buscar
alternativa contratual apta a manter o atendimento. Tal argumento é relevante porque afasta, ao
menos em juízo político-administrativo, a leitura de que a contratação questionada teria derivado de
escolha arbitrária ou de simples conveniência gerencial, revelando, em vez disso, resposta
administrativa a cenário excepcional de desassistência potencial.
A própria defesa invoca, nesse contexto, o art. 22, § 1º, da Lei de Introdução às
Normas do Direito Brasileiro, segundo o qual, na apreciação da regularidade de atos administrativos,
devem ser consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a
atuação do agente público. Embora tal invocação não tenha sido acolhida pelo parecer prévio em toda
sua extensão, ela se mostra juridicamente pertinente no âmbito do julgamento legislativo, justamente
porque a Câmara não examina apenas a legalidade estrita em perspectiva abstrata, mas a
compatibilidade do conjunto da gestão com os deveres políticos e administrativos do mandatário.
A maioria da Comissão entende, assim, que o contexto fático da saúde pública
em 2022 constitui elemento interpretativo indispensável para aferição da gravidade do apontamento.
Não se nega que a responsabilidade fiscal deva ser observada com rigor, tampouco se pretende afastar
a necessidade de adequada estruturação do quadro de pessoal. O que se reconhece é que, no caso
concreto, a Administração agiu em ambiente de elevada excepcionalidade, pressionada pela
necessidade de evitar descontinuidade de serviços essenciais de saúde, circunstância que mitiga o peso
reprovador do apontamento e impõe leitura mais proporcional do caso.
Esse entendimento é reforçado pelo fato de que o próprio Município aplicou
33,17% da receita de impostos em ações e serviços públicos de saúde, percentual expressivamente
superior ao mínimo constitucional, o que demonstra prioridade efetiva dada ao setor e compromisso
com a manutenção do atendimento à população.
Diante disso, a maioria da Comissão conclui que o contexto excepcional da
saúde pública e os efeitos ainda presentes da pandemia constituem fatores juridicamente relevantes
para a apreciação das contas, afastando a leitura de que o apontamento relativo à terceirização médica Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
represente, por si só, comportamento doloso, temerário ou estruturalmente incompatível com a boa
administração. Ao contrário, revelam atuação administrativa orientada pela continuidade de serviço
essencial, o que recomenda prudência na valoração do fato e impede que ele seja convertido,
automaticamente, em fundamento bastante para a rejeição das contas.
5.7. Medidas concretas de reenquadramento e boa-fé administrativa
Para além da controvérsia jurídica acerca da natureza das despesas com
serviços médicos, impõe-se analisar a conduta administrativa adotada pelo gestor diante do
apontamento, especialmente sob a ótica da boa-fé e do dever de recondução aos limites da
responsabilidade fiscal.
Nesse ponto, a defesa do ex-Prefeito demonstra que a Administração não
permaneceu inerte, tendo adotado medidas concretas voltadas à adequação das despesas com
pessoal e à recomposição do equilíbrio fiscal, logo após a identificação da elevação do índice.
Conforme expressamente consignado na peça defensiva, foram
implementadas ações como:
• reorganização do quadro de pessoal;
• realização de concurso público para recomposição de cargos efetivos;
• programas de desligamento voluntário;
• revisão de gratificações;
• e limitação de despesas extraordinárias, como horas extras.
Tais medidas evidenciam atuação administrativa direcionada à correção do
cenário identificado, revelando não apenas conhecimento do problema, mas adoção de providências
efetivas para sua superação, em consonância com o dever de gestão responsável.
A defesa também destaca que, já no exercício subsequente, houve redução do
índice de despesa com pessoal, apontando que, no primeiro quadrimestre de 2023, o percentual teria
sido reconduzido para 53,93% da Receita Corrente Líquida, isto é, novamente abaixo do limite legal. Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
Ainda que o parecer prévio tenha indicado a persistência de níveis elevados em
análise posterior, o dado apresentado pela defesa revela, no mínimo, movimento concreto de ajuste,
incompatível com cenário de omissão administrativa ou descontrole estrutural permanente.
Esse aspecto assume relevância jurídica porque a Lei de Responsabilidade Fiscal
não se limita a sancionar situações de excesso, mas também impõe ao gestor o dever de adoção de
medidas de recondução, sendo certo que a avaliação da regularidade das contas deve considerar não
apenas o resultado numérico isolado, mas também o comportamento do administrador diante da
irregularidade identificada.
A própria defesa, ao tratar desse ponto, sustenta que o Município adotou
“providências efetivas para redução do índice de despesa com pessoal”, buscando demonstrar que não
houve descumprimento deliberado da legislação fiscal, mas sim enfrentamento progressivo de
situação complexa, influenciada por fatores externos e circunstanciais.
Nesse contexto, a maioria da Comissão entende que a presença de medidas
corretivas concretas constitui elemento relevante para a formação do juízo político-administrativo,
pois evidencia que:
• não houve dolo ou intenção de burlar os limites da Lei de Responsabilidade Fiscal;
• não se verificou comportamento omissivo por parte da Administração;
• e houve esforço efetivo de adequação às exigências legais.
Dessa forma, a análise das contas não pode ignorar a boa-fé administrativa e a
atuação corretiva do gestor, sob pena de se adotar interpretação excessivamente rígida e dissociada
da realidade da gestão pública.
A existência de providências de reenquadramento, ainda que não suficientes
para afastar integralmente o apontamento técnico no exercício analisado, mitiga significativamente
sua gravidade, especialmente quando conjugada com o contexto excepcional da saúde pública e com
a controvérsia jurídica sobre a natureza da despesa. Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
Por conseguinte, a maioria da Comissão conclui que o comportamento
administrativo demonstrado nos autos revela postura compatível com os deveres de responsabilidade
fiscal, recomendando-se, no caso, a adoção de medidas de aperfeiçoamento da gestão, e não a
imposição da sanção mais gravosa de rejeição das contas.
5.8. Requalificação dos fatores agravantes como recomendações
administrativas
Além da controvérsia central relativa à despesa com pessoal, o parecer prévio
desfavorável agregou, como elementos de reforço da conclusão adotada, o pagamento elevado de
horas extras, a contratação temporária para suprimento de necessidades permanentes, as
divergências de dados e a baixa efetividade das políticas públicas refletida no IEG-M.
A maioria da Comissão reconhece a relevância desses apontamentos sob a ótica
do aperfeiçoamento da gestão pública. Todavia, entende que tais ocorrências, à luz do conjunto
probatório e das justificativas apresentadas, não possuem gravidade autônoma ou suficiência
material para sustentar a rejeição das contas, devendo ser requalificadas como impropriedades de
natureza recomendatória.
No que se refere ao pagamento elevado e reiterado de horas extras, a defesa
sustenta que tal situação decorreu da insuficiência de servidores em áreas sensíveis, da pressão sobre
a prestação continuada de serviços públicos essenciais e da necessidade de atendimento da demanda
administrativa em contexto ainda impactado pelos efeitos da pandemia. Embora se trate de prática
que deve ser efetivamente controlada e reduzida, não se ignora que o próprio histórico recente do
Tribunal revela que esse tipo de falha, quando desacompanhado de dano concreto ao erário ou de
demonstração de fraude, costuma ser tratado mediante advertência e recomendação de
reorganização administrativa. Nesse contexto, a maioria da Comissão entende que o apontamento,
embora mereça censura administrativa, não possui, no caso concreto, força suficiente para
comprometer a regularidade global das contas.
Quanto às contratações temporárias para atendimento de necessidades
permanentes, a defesa aponta a existência de quadro funcional deficitário, vacância de cargos e Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
dificuldade de provimento imediato, especialmente em setores essenciais. Também registra que a
Administração promoveu concurso público e adotou providências para recomposição gradual do
quadro, o que afasta a leitura de que houve opção deliberada e permanente pela precarização dos
vínculos funcionais. De fato, a contratação temporária fora de sua finalidade constitucional deve ser
corrigida; entretanto, à luz das justificativas apresentadas e do contexto administrativo enfrentado, a
maioria da Comissão compreende que o apontamento deve ser tratado como impropriedade
relevante, porém sanável, recomendando-se firme adequação futura, e não reprovação automática
das contas.
No tocante às divergências e inconsistências nas informações prestadas ao
sistema AUDESP, o próprio processo demonstra que se está diante de falhas predominantemente
formais, relacionadas à qualidade da alimentação de dados e ao aperfeiçoamento dos mecanismos de
controle interno. O voto do Tribunal não apontou, nesse aspecto, dano patrimonial concreto, desvio
de recursos ou falsificação deliberada de demonstrativos, limitando-se a consignar divergências de
registros e necessidade de maior fidedignidade das informações. A defesa, por sua vez, sustenta a
adoção de medidas corretivas e de regularização progressiva dos controles administrativos. Nesse
cenário, a maioria da Comissão entende que tais inconsistências devem ensejar advertência severa e
recomendação expressa de saneamento, mas não se qualificam, por si, como irregularidades bastantes
para macular o juízo global das contas.
Quanto à baixa efetividade das políticas públicas e aos indicadores
desfavoráveis do IEG-M, também aqui a própria defesa do ex-Prefeito apresenta extensa
argumentação no sentido de que tais índices possuem caráter diagnóstico, não sancionatório, devendo
ser lidos à luz das dificuldades estruturais enfrentadas pelo Município e das providências gradualmente
implementadas para correção dos problemas apontados. O próprio Tribunal, no voto condutor, admite
que diversos apontamentos relacionados ao planejamento, à efetividade e à gestão operacional
podem ser alçados ao campo das recomendações, diante das justificativas apresentadas. Dessa forma,
a maioria da Comissão entende que os indicadores de efetividade, embora sinalizem deficiência
administrativa que exige correção urgente, não possuem natureza de causa autônoma de rejeição,
devendo ser tratados como instrumentos de alerta institucional para aprimoramento da governança
municipal.
Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS
Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
Também merece relevo o fato de que vários desses fatores agravantes já foram
analisados no próprio parecer do Relator da Comissão como apontamentos secundários, passíveis, em
tese, de reclassificação para o campo das recomendações, sobretudo quando confrontados com a
defesa e com o panorama geral positivo das contas. Isso demonstra que o próprio debate interno no
âmbito da Câmara já reconhecia que tais falhas, isoladamente, não eram suficientes para sustentar a
rejeição, servindo mais como elementos de advertência e controle futuro do que como fundamento
bastante para a desaprovação.
Dessa forma, a maioria da Comissão conclui que os chamados fatores
agravantes devem ser requalificados como impropriedades administrativas relevantes, porém
recomendatórias, aptas a ensejar determinações de correção, monitoramento e aperfeiçoamento da
gestão, mas insuficientes, no caso concreto, para transformar a controvérsia central sobre despesa
com pessoal em causa necessária e incontornável de rejeição das contas.
Assim, horas extras, contratações temporárias, divergências de dados e baixa
efetividade das políticas públicas devem ser considerados, no presente julgamento, como elementos
de advertência e de reforço às recomendações administrativas a serem dirigidas ao Executivo, e não
como fundamentos autônomos ou cumulativos bastante para justificar a desaprovação das contas do
exercício de 2022.
5.9. Conclusão pela aprovação com recomendações
Diante de todo o exposto, a maioria da Comissão de Finanças e Orçamento, no
exercício de sua competência constitucional de julgamento político-administrativo das contas públicas,
conclui que o conjunto probatório constante dos autos não autoriza a manutenção do parecer
desfavorável, impondo-se a formação de juízo diverso, devidamente motivado.
Conforme demonstrado ao longo da presente decisão, o exame global das
contas evidencia que:
• foram cumpridos os principais índices constitucionais relativos à educação e à saúde;
• houve regularidade no pagamento de encargos sociais, repasses ao Poder Legislativo e
precatórios; Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
• não se verificou situação de desequilíbrio fiscal estrutural;
• e a maior parte dos apontamentos identificados pela fiscalização foi expressamente
considerada, pelo próprio Tribunal de Contas, como passível de tratamento no campo das
recomendações.
No que se refere à irregularidade central relativa à despesa com pessoal, restou
evidenciado que sua configuração decorre de controversa interpretação quanto à natureza jurídica
das despesas com serviços médicos, não se tratando de hipótese de extrapolação incontroversa do
limite legal, mas de resultado diretamente vinculado ao critério classificatório adotado pela
fiscalização.
A própria defesa do ex-Prefeito sustenta, de forma expressa, que,
desconsiderada a inclusão promovida pela fiscalização, o índice de despesa com pessoal se situaria em
53,25% da Receita Corrente Líquida, ou seja, dentro do limite legal de 54%, o que demonstra que a
conclusão pela extrapolação não decorre de dado objetivo isolado, mas de opção interpretativa
juridicamente debatível.
Ademais, verificou-se que a Administração atuou em contexto excepcional na
área da saúde, ainda impactado pelos efeitos da pandemia, tendo adotado medidas voltadas à
continuidade de serviços essenciais e à preservação do atendimento à população, circunstância que
deve ser considerada na avaliação da gravidade do apontamento.
A defesa também demonstrou a adoção de providências concretas para a
recondução das despesas aos limites legais, incluindo reorganização administrativa, realização de
concurso público e revisão de práticas de gestão, o que evidencia atuação pautada pela boa-fé e pelo
dever de correção das irregularidades.
No tocante aos fatores agravantes apontados pelo Tribunal de Contas, a
maioria da Comissão concluiu que tais ocorrências, embora relevantes sob o ponto de vista do
aperfeiçoamento da gestão, não possuem gravidade suficiente para sustentar a rejeição das contas,
devendo ser requalificadas como impropriedades de natureza recomendatória, nos termos já
reconhecidos, inclusive, pelo próprio parecer prévio. Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
Nesse contexto, a manutenção da conclusão desfavorável implicaria adoção de
medida desproporcional, na medida em que desconsideraria o conjunto global positivo das contas, a
controvérsia técnica existente, o contexto excepcional enfrentado pela Administração e as
providências corretivas adotadas, atribuindo à irregularidade apontada peso superior àquele que,
razoavelmente, se extrai dos autos.
A defesa do ex-Prefeito, ao final, pleiteia expressamente que a Câmara
Municipal, “no exercício de sua competência constitucional e soberana”, proceda à reapreciação das
contas à luz das justificativas apresentadas, reconhecendo que a decisão final não se esgota no parecer
técnico da Corte de Contas, mas deve refletir análise global e contextualizada da gestão.
A maioria desta Comissão, ao acolher tal perspectiva, entende que o
julgamento das contas deve observar não apenas a estrita legalidade formal, mas também os princípios
da proporcionalidade, da razoabilidade e da realidade administrativa, evitando que controvérsias
técnicas específicas conduzam, automaticamente, à sanção mais gravosa.
Dessa forma, conclui-se que:
• a irregularidade apontada, embora relevante, não possui, no caso concreto, gravidade
suficiente para justificar a rejeição das contas;
• os fatores associados devem ser tratados no campo das recomendações e determinações
administrativas;
• e o conjunto das contas revela predominância de aspectos regulares e compatíveis com os
deveres da administração pública.
DELIBERAÇÃO FINAL DA COMISSÃO
Diante de todo o exposto, e nos termos do art. 57, §§ 3º e 4º do Regimento
Interno, a Comissão de Finanças e Orçamento, por maioria de seus membros, rejeitando as conclusões
do Relator, delibera pela emissão de PARECER FAVORÁVEL à aprovação das contas da Prefeitura
Municipal de Embu-Guaçu, relativas ao exercício de 2022, sem prejuízo da integral observância das
recomendações e determinações consignadas pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
R u a E m í l i a P i r e s , 1 3 5 - E m b u - G u a ç u - S P - C E P 0 6 9 0 0 - 1 3 0
T e l e f o n e : 4 6 6 2 - 1 6 5 0 - e - m a i l c a m a r a @ e m b u g u a c u . s p . l e g . b r
Sala das Comissões, Vereador Francisco José Luchetta, na data da assinatura
digital.
Vinicius do Mané
Vereador – UNIÃO BRASIL
Presidente
David Reis
Vereador – MDB
Relator
Engenheiro Barros
Vereador - SOLIDARIEDADE
Membro
Assinado por 3 pessoas: DAVID DOS REIS RODRIGUES, MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS e VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS
Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732 e informe o código 17AD-007C-2C25-C732
VERIFICAÇÃO DAS
ASSINATURAS
Código para verificação: 17AD-007C-2C25-C732
Este documento foi assinado digitalmente pelos seguintes signatários nas datas indicadas:
DAVID DOS REIS RODRIGUES (CPF 437.XXX.XXX-30) em 22/04/2026 17:09:20 GMT-03:00
Papel: Parte
Emitido por: Sub-Autoridade Certificadora 1Doc (Assinatura 1Doc)
MARCO VINICIUS NUNES DE BARROS (CPF 320.XXX.XXX-84) em 23/04/2026 10:17:55 GMT-03:00
Papel: Parte
Emitido por: Sub-Autoridade Certificadora 1Doc (Assinatura 1Doc)
VINICIUS LEONARDO DOS SANTOS (CPF 418.XXX.XXX-45) em 23/04/2026 12:03:52 GMT-03:00
Papel: Parte
Emitido por: Sub-Autoridade Certificadora 1Doc (Assinatura 1Doc)
Para verificar a validade das assinaturas, acesse a Central de Verificação por meio do link:
https://cmembuguacu.1doc.com.br/verificacao/17AD-007C-2C25-C732