materia nº 1/2021

07/01/2021 SEI - Documento para Assinatura
https://sei.tce.sp.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=usuario_externo_documento_assinar&id_acesso_externo=13560&id_documento=341704… 1/2
GABINETE DA 7ª DIRETORIA DE FISCALIZAÇÃO
Excelentíssimo Presidente,
Cumprimento-vos e, ao ensejo, disponibilizamos o link de acesso à cópia do Processo TC￾004288.989.16-3, referente à prestação de contas da Prefeitura Municipal de Embu-Guaçu, exercício de
2016, para os fins previstos no artigo 31, § 2º, da Constituição Federal, combinado com o artigo 150 da
Constituição do Estado de São Paulo.
link: https://camaras.tce.sp.gov.br/arquivos/5CAB15AD49DF223FB188E5154FA485BF/sftp/000042
Solicitando que este documento seja assinado para comprovação do recebimento, apresento
a Vossa Excelência os protestos de distinta consideração.
Respeitosamente,
---
Declaro ter recebido os links indicados, assinando.
Processo:
0016003/2020-17
Documento:
0283182
07/01/2021 SEI - Documento para Assinatura
https://sei.tce.sp.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=usuario_externo_documento_assinar&id_acesso_externo=13560&id_documento=341704… 2/2
 
Documento assinado eletronicamente por RODRIGO MARQUES RODRIGUES, Diretor Técnico de Divisão - Subs￾tuto,
em 17/12/2020, às 17:12, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539,
de 8 de outubro de 2015.
Documento assinado eletronicamente por DOUGLAS CONCEIÇÃO DOS SANTOS, Usuário Externo, em 18/12/2020, às
09:31, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de
2015.
Processo:
0016003/2020-17
Documento:
0283182
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
ENDEREÇO: Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - SP - CEP 01017-906 
PABX 3292-3266 INTERNET: www.tce.sp.gov.br
PROCESSO: 4288.989.16-3
Município: Embu-Guaçu
Exercício: 2016
Aplicação no Ensino 31,34 %
Art. 60, XII – ADCT 99,18 %
Artigo 21 - LF 11.494/07 99,18 %
1
Despesa com pessoal 57,85 %
2
Aplicação na Saúde 27,34 %
Senhora Assessora Procuradora - Chefe,
Contas do Poder Executivo da Municipalidade de Embu-Guaçu do 
exercício de 2016 apresentaram exacerbado dispêndio com Pessoal e 
Reflexos (57,85% - art. 20, III, “b” da LC 101/00) e suficiente aplicação na 
Saúde (27,34% - art. 7º da Lei Complementar n. 141/2012).
Foi dado atendimento ao caput do artigo 212 da CF e ao inciso XII 
do artigo 60 das Disposições Constitucionais Transitórias; haja vista a 
respectiva destinação de 31,34% das receitas pertinentes e 99,18% das 
receitas oriundas do FUNDEB ao magistério do ensino básico. 
 
1
Após a glosa de restos a pagar não quitados no primeiro trimestre – fls. 05 da manifestação 
lançada no evento 142.
2
Após ajuste lançado por esta Assessoria às fls. 03 da manifestação lançada no evento 142.
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O artigo 21 da Lei Federal n. 11.494/07 não foi observado; haja 
vista que recursos inscritos em restos a pagar não honrados no primeiro 
trimestre de 2017 foram glosados pela Fiscalização deste Tribunal.
Severos desacertos foram descritos pela DF-7.4 no evento n. 91, 
sintetizados a partir de folhas n. 89 daquele evento.
Razões defensivas foram aduzidas consoante Evento n. 121.
 Amparando-se nos aspectos econômico-financeiros, esta 
Assessoria Técnica manifestou-se pela emissão de Parecer Desfavorável –
evento n. 144. Consoante evento n. 142 Assessoria especializada endossou 
a excessiva despesa com pessoal e reflexos e as glosas ocorridas nos 
recursos oriundos do FUNDEB.
Pareceres pretéritos das contas da Municipalidade em questão:
- 2015 – TC – 2331/026/15 – Parecer Desfavorável – não há TJ
- 2014 – TC – 0239/026/14 – Parecer Desfavorável
- 2013 – TC – 1766/026/13 – Parecer Favorável 
É o sucinto, porém necessário relatório. Manifesto-me.
Um dos principais quesitos que norteiam esta Corte na avaliação 
de contas municipais não foi atingido; eis que a situação econômico￾financeira não foi endossada por esta Assessoria consoante manifestação 
lançada no evento n. 144.
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No mesmo sentido, outros pecados foram cometidos pelo 
Executivo; haja vista o excessivo gasto com pessoal e a insuficiente 
utilização de recursos oriundos do FUNDEB após as glosas efetuadas pela 
Fiscalização desta Corte de Contas e confirmadas por esta Assessoria.
De modo similar, creio que desacertos pertinentes a esta área de 
atuação também contaminam a presente avaliação.
 Nas folhas 53 de sua defesa (item B.5.1) o Executivo afirmou que a 
inadimplência de encargos sociais seria decorrente da queda de 
arrecadação de receitas. Se assim fosse, nenhum município paulista teria
honrado suas dívidas. Entendo que tais razões não podem ser acolhidas por 
esta Corte de Contas, pois o problema não é novo nessa Municipalidade; 
haja vista que tal desacerto subsidiou a emissão de r. Parecer Desfavorável 
às contas de 2015.
 Aquisição de combustíveis no importe de R$ 2.552.966,08 sem 
prévio certame licitatório e sem controle analítico de gastos por veículo não 
me parece adequada a uma pessoa jurídica de direito público, a qual deve 
observar os ditames preconizados pela Carta Republicana e, 
especificamente, pela Lei Federal n. 8.666/93.
 Por falar em veículos, há multas sem o devido ressarcimento e
ausência de licenciamento anual, fato que demonstra descontrole 
administrativo.
De modo similar verifico total descontrole na realização de 
despesas com adiantamentos e no setor de licitações e contratos.
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 Por derradeiro, verifico a existência de cargos livremente providos 
sem as características constitucionais de direção, assessoramento ou 
supervisão, demonstrando afronta à norma constitucional que rege a 
matéria; bem como elevada incidência de horas-extras na folha de 
pagamento, sendo que existem servidores que teriam realizado mais de 200 
horas mensais.
 Ainda, registro o pagamento de gratificações sem critérios 
objetivos, inclusive absurda gratificação por nível superior de ensino a 
profissional com cargo que tem como pré-requisito nível superior em 
medicina.
 Por outro lado, ao compulsar as justificativas aduzidas pela Origem 
verifico que medidas estão sendo tomadas no sentido da implantação do
Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos, havendo estudos para 
tanto; bem como providências estariam sendo tomadas para ajustar 
desacertos encontrados nas unidades educacionais, no programa de 
combate da dengue e na cobrança de valores inscritos na dívida ativa, 
inclusive pertinentes a vereadores da Municipalidade.
 Entendo que as matérias a seguir aduzidas não possuiriam força 
para determinar a desaprovação das presentes contas de modo isolado; 
motivo pelo qual proponho severa expedição de recomendações no sentido 
de que sejam o quanto antes regularizadas pelo Executivo:
- Informações inconsistentes nas receitas oriundas da CIP, indicando falta 
de vinculação;
- Descumprimento das disposições do artigo 320 da Lei Federal nº 9.503/97;
- Não aplicação vinculada das receitas oriundas da CIDE e de “Royalties”;
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- Concessão de perdão fiscal de multas e juros através da edição da Lei 
Municipal 2860/16 sem contrapartida.
 Desta forma, firmo posicionamento no sentido de que seja 
emitido Parecer Desfavorável às contas de 2016 do Prefeito de Embu￾Guaçu.
 À margem do Parecer, não me oponho à constituição de autos 
apartados para liquidar eventuais despesas impróprias e entendo necessária 
expedição de severa recomendação no sentido da cessação do pagamento 
de horas extraordinárias e gratificações impróprias.
Ainda, proponho expedição de recomendação no sentido de que 
o quadro de pessoal da Municipalidade seja reestruturado a fim de que 
cargos livremente providos sem as características constitucionais de 
direção, assessoramento ou supervisão sejam eliminados.
 Ressalvamos, entretanto, que o posicionamento aqui adotado 
não alcança os aspectos pertinentes às demais áreas de atuação desta ATJ.
À elevada consideração de Vossa Senhoria.
ATJ, 12 de abril de 2018.
João A. Ramalho Jr.
Assessoria Técnica
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TC- 4288/989/16-3
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO 
PAULO
Assessoria Técnico-Jurídica - ATJ
Senhora Assessora Procuradora-Chefe.
Tratam os presentes autos do exame das contas de 2016
da Prefeitura Municipal de Embu-Guaçu.
O relatório da fiscalização, a qual esteve a cargo da 7ª DF, 
encontra-se no evento nº 91. Devidamente notificado, evento nº 100, o responsável 
pelas contas apresentou suas alegações no evento nº 121.
Procedemos à análise dos resultados orçamentário, 
financeiro, econômico e patrimonial do Município, considerando os elementos contidos 
no relatório da fiscalização.
Com base nos dados do Sistema AUDESP e nas informações 
obtidas na ação fiscalizatória, o resultado da execução orçamentária do Município 
em 2016 ficou negativo em R$ 11.302.500,95 (-8,94%), pois à receita arrecadada de 
R$ 126.415.774,32 foi inferior à despesa executada ajustada de R$ 137.718.275,27. 
Nesse resultado foi incluído o valor de R$ 2.388.046,88, referente a notas de 
empenhos canceladas e débitos não contabilizados (Item B.1.1). 
Ocorreu a abertura de créditos adicionais suplementares e 
adicionais especiais no valor de R$ 46.540.115,88, que correspondeu a 33,14% da 
despesa fixada inicial, ultrapassando o limite de 15% estabelecido no artigo 6º inciso I 
da LOA. Porém, o artigo 7º da LOA prevê a possibilidade de suplementações
específicas excepcionais em mais 20%. O Município realizou investimento 
correspondente a 4,17% da RCL (Item B.1.1).
Os resultados orçamentários dos últimos exercícios foram um 
déficit de 9,40% em 2015, déficit de 6,81% em 2014 e superávit de 2,19% em 2013.
O déficit financeiro retificado de R$ 15.758.662,04 em 2015
aumentou para R$ 24.673.116,11 em 2016 e o resultado econômico positivo 
em R$ 133.500.528,41 elevou a situação patrimonial (Item B.1.2).
O saldo da dívida de curto prazo aumentou de R$ 
29.607.676,38 para R$ 36.828.756,97, sendo que não existia liquidez frente aos 
compromissos de curto prazo, pois, o índice de liquidez imediata era de apenas 0,14
(Item B.1.3). A dívida consolidada ajustada diminuiu 9,46%, sendo feito ajuste pela 
fiscalização com a inclusão do saldo de precatório no balanço patrimonial (Item B.1.4).
Em relação à fiscalização das receitas, foram constatadas 
divergências nos valores transferidos de outros entes federativos e o Município 
efetuou ato de renúncia de receita sem atender as prescrições do artigo 14 da LRF 
(Itens B.1.5 e B.1.5.1).
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO 
PAULO
Assessoria Técnico-Jurídica - ATJ
O saldo da dívida ativa subiu de R$ 40.456.940,38 em 
12/2015 para R$ 170.562.760,82 em 12/2016, em razão da contabilização de multas, 
juros e atualização monetária nos valores da dívida ativa. Esse valor se mostrou 
inconsistente, pois, a provisão para perdas de 2015 e de 2016 foram no mesmo valor 
(R$ 6.254.255,88). A fiscalização não identificou a inscrição na dívida ativa de valores 
devidos pelos vereadores do Município, o que deturpa o resultado (Item B.1.6).
No caso dos precatórios judiciais, o Município foi enquadrado 
no Regime Especial de Pagamento, sendo que existiu divergência no saldo final
apurado em 31/12/2016, entre o consignado no balanço patrimonial, o registrado 
no setor de controle e o valor do Tribunal de Justiça (Item B.4.1).
Em 2016 existia um saldo inicial de precatório no valor 
de R$ 12.413.399,18, recebeu mapa orçamentário de R$ 508.443,81, foi depositado
R$ 1.170.553,33, restando um saldo líquido de R$ 11.751.289,66. Esse saldo foi 
amortecido pelos pagamentos efetuados pelo TJ em 2016 e pelo saldo das contas 
do TJ para receber os depósitos, sendo que, sob essa forma de pagamento, o mesmo 
não deverá ser todo quitado até o exercício de 2020 (Item B.4.1).
Quanto aos requisitórios de baixa monta, existia um saldo 
inicial de R$ 37.922,09, ocorreu à incidência no exercício de R$ 97.860,69, foi pago 
R$ 57.782,58 e restou um saldo de R$ 40.078,11 em 31/12/2016, o qual foi quitado
no exercício de 2017 (Item B.4.1).
Em relação ao recolhimento dos encargos sociais, foram 
apresentadas as guias do PASEP, porém todas as parcelas foram pagas com atraso 
gerando encargos financeiros no valor de R$ 97.322,50 (Item B.5.1).
Em relação ao pagamento do INSS, existem débitos oriundos 
de 2010, decorrentes de compensações indevidas, sendo que a Receita Federal do 
Brasil acusa ter recebido o pedido de parcelamento pleiteado pela Prefeitura, no qual 
foi solicitada a inclusão de todos os débitos existentes. A RFB manifestou que 
enquanto não forem consolidados os valores em seus sistemas, as parcelas estão 
sofrendo retenções mensais no FPM pelo percentual mínimo.
No 2º Quadrimestre de 2016 a Prefeitura realizou um acordo 
com a Receita Federal do Brasil referente à ausência de recolhimento do INSS nos 
períodos de apuração de 06/2015, 09/2015, 11/2015, 13/2015 e 01/2016. O acordo 
prevê o pagamento em 60 meses em parcelas retidas no FPM, sendo o montante total 
do acordo de R$ 5.330.272,54.
No tocante ao FGTS, as competências 01/2016 e 04/2016 
foram pagas com encargos de R$ 18.900,56 e R$ 17.801,27, respectivamente, 
totalizando R$ 36.701,83. Quanto às demais parcelas, a fiscalização apurou que 
as competências de 05 a 12/2016 não foram quitadas no exercício.
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PAULO
Assessoria Técnico-Jurídica - ATJ
Nota-se que as inscrições do FGTS em restos a pagar 
foram incorretas, sendo apurada a falta de registro do montante de R$ 2.430.433,28 
(Item B.5.1).
Verificamos que o parecer das contas do exercício de 2015 
foi desfavorável com recomendações e determinações (E. Segunda Câmara, 
Sessão de 28/11/17), o parecer das contas de 2014 foi desfavorável com alertas
e recomendações, o parecer das contas de 2013 foi favorável com recomendações 
e o parecer das contas de 2012 foi desfavorável com recomendações (Item D.5.1).
Não foi dado cumprimento ao previsto no artigo 42 da LRF, 
pois ocorreu o aumento da iliquidez entre 30/04/16 (R$ 21.058.192,44) e 31/12/16
(R$ 26.303.524,70 – Item E.1.1).
No último mês de mandato, a Prefeitura empenhou mais 
do que um duodécimo da despesa prevista, desatendendo ao artigo 59, § 1º da Lei 
nº 4.320/64 (Item E.3).
Feitas estas considerações iniciais, destacamos as falhas 
relativas à nossa área de atuação apontadas na conclusão do relatório da fiscalização 
de fls. 89/104 (o Município alertado, por 11 (onze) vezes, sobre descompasso entre 
Receitas e Despesas e não tomou as ações para controlar a situação; conforme o 
Sistema AUDESP, o déficit da execução orçamentária foi de R$ 8.914.454,07, ou 
7,05%; após ajuste da fiscalização com a inclusão de R$ 2.388.046,88 de despesas 
não contabilizadas, o déficit da execução orçamentária passou a ser de R$ 
11.302.500,95, ou 8,94% em 2016 e aumentou em 56,57% o déficit financeiro vindo 
do ano anterior; alterações orçamentárias correspondentes a 33,14% da Despesa 
Fixada, ou seja, acima dos 15% permitidos pela legislação local; diferenças entre os 
dados do balanço financeiro da origem e os do AUDESP; houve agravamento da 
situação de liquidez da Prefeitura com índice caindo de 0,15 em 2015 para 0,14 em 
2016; diferenças na contabilização das receitas transferidas de outros entes 
federativos; ausência de inscrição na dívida ativa de valores devidos por vereadores
do município; divergências na contabilização dos Precatórios, com dados da área 
responsável discordando do balanço patrimonial e dos valores do Tribunal de Justiça; 
não pagamento da totalidade dos requisitórios de baixa monta devidos no exercício; 
recolhimentos de FGTS e PASEP em atraso, que resultaram o pagamento de R$ 
47.207,62 em encargos; realização de parcelamento junto a Receita Federal do Brasil 
referente ao não recolhimento do INSS das competências 06, 09, 11, 13/2015 e 
01/2016; não recolhimento da cota patronal do INSS no período de 04/2016; não 
recolhimento no exercício do FGTS referente aos meses de maio a dezembro de 
2016; além do desatendimento ao artigo 42 da LRF e ao artigo 59, § 1º da Lei 
4.320/64, conforme descrito nos itens próprios do relatório).
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PAULO
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Verificamos as justificativas ofertadas no evento nº 121, onde 
a defesa entende que o déficit orçamentário de 8,94% da receita arrecadada não é 
impactante ao ponto de contaminar as Contas Anuais em exame, porque o resultado 
em comento foi influenciado por atendimento de obrigações legai; citou a economia 
orçamentária de R$ 3.634.939,85 apurada no final de exercício; afirmou que foram 
aplicados percentuais elevados com a educação e a saúde, além de dispêndios com a 
manutenção e implantação de ações e programas sociais, gastos com saneamento 
básico, gastos com coleta e disposição de resíduos e rejeitos sólidos, obras de 
infraestrutura, manutenção de prédios públicos, entre outras de primeira necessidade 
e aquelas decorrentes de ordens judiciais; destacou que o Município foi atingido por 
um fenômeno natural absolutamente atípico, denominado microexplosão, que consiste 
numa tempestade acompanhada de ventos fortíssimos, que implicou em prejuízos de 
elevada monta em toda a cidade, sem demonstrar o impacto das despesas no 
resultado anual; lembrou a queda arrecadatória, em razão da severa crise financeira 
que assolou o Brasil, bem como, a retração do PIB em 3,6% em 2016; ressaltou o 
superávit econômico e consequentemente aumento do resultado patrimonial para 
justificar o equilíbrio das contas; citou outras contas com déficits orçamentários 
elevados, que foram relevados por esta Corte; mencionou que as alterações 
orçamentárias foram realizadas de acordo com as normas legais vigentes; assegurou 
que o balanço financeiro não apresentou divergência; alegou que o aumento do déficit 
financeiro foi gerado (i) pela assunção de despesas inadiáveis e necessárias à 
realização de serviços públicos essenciais, (ii) pelo cenário inflacionário e pela crise 
econômica que acometeu o País, e (iii) pela drástica redução de receitas de capital; 
enfatizou que o índice de liquidez em 0,14, em face aos compromissos de curto prazo,
foi gerado pela assunção de despesas inadiáveis e necessárias à realização de 
serviços públicos essenciais, sendo que a matéria foi abordada nas justificativas 
pertinentes ao resultado orçamentário, citando alguns decisões desta Corte, que 
relevou falha semelhante; assegurou que as divergências apuradas nos precatórios 
estão sendo examinadas e assim que verificadas e confirmadas, serão devidamente 
corrigidas; destacou que o não pagamento da totalidade dos requisitórios não pode 
ser considerado motivo para reprovação das presentes contas, já que tais débitos 
podem ser liquidados no exercício posterior, conforme já decidiu esta Colenda Corte 
Contas; afiançou que as pendências dos encargos sociais foram sanadas, tendo em 
vista que foi celebrado parcelamento junto ao INSS e que o mesmo está sendo 
honrado com o valor retido na parcela do FPM devida ao Município, citando decisões 
em que o parcelamento foi aceito por esta Corte para afastar a irregularidade; a 
defesa pleiteia a retirada de R$ 26.895.794,70do cálculo para o atendimento ao artigo 
42 da LRF [despesas de exercícios anteriores, despesas com concessionárias 
(luz, água, telefone,etc) e folha de pagamento/encargos e empenhos anteriores a 
01/05/16], que discordamos (doc. 79, evento 101); dentre outros argumentos.
Verificamos as justificativas ofertadas e entendemos que a 
fiscalização em sua próxima visita ao Município poderá verificar os ajustes anunciados 
acerca do saldo dos precatórios e serem aceitos os argumentos relativos ao 
pagamento dos requisitórios de pequena monta no exercício subseqüente.
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Assessoria Técnico-Jurídica - ATJ
A nosso ver macularam as contas em exame o déficit 
orçamentário de 8,94%, o déficit financeiro de R$ 24.673.116,11, que representou 
mais de dois meses de arrecadação da RCL (R$ 123.145.115,53 - fl. 38), o não 
atendimento ao artigo 42 da LRF, além do não pagamento do FGTS do período de 
maio a dezembro de 2016, sem a comprovação de que a dívida foi parcelada junto à 
Receita Federal do Brasil. 
Contribuiu ainda para formação de juízo desfavorável as 
contas às diversas inconsistências demonstradas no bem elaborado relatório 
da fiscalização, as quais não foram afastadas totalmente pela defesa.
Diante do exposto, sem embargo da análise dos demais 
tópicos do relatório pelas Assessorias pertinentes e diante da relevância dos pontos
criticados na presente manifestação, considero-os capazes de comprometer a matéria 
em análise relativa ás contas de 2016 da Prefeitura Municipal de Embu-Guaçu.
À consideração de Vossa Senhoria.
A.T.J.,em 14 de março de 2018.
Armando José Gonçalves
Assessoria Técnica
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TC-4288/989/16
Fl. 1
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
Processo: TC-4288/989/16
Interessado: Prefeitura Municipal de Embu-Guaçu
Assuntos: Despesas com Pessoal e Aplicação no Ensino.
Exercício: 2016
Relator: Antonio Roque Citadini
Senhora Assessora Procuradora – Chefe,
Cumprindo a respeitável determinação do Excelentíssimo Senhor
Conselheiro Relator, passamos a nos manifestar sobre os resultados apontados no 
laudo da fiscalização “in-loco”(Evento n.91.100), nos subitens B-2.2-Despesa de 
Pessoal, B-3.1-Ensino.
I – Despesa de Pessoal:
No relatório da fiscalização consta que no exercício em exame o 
Poder Executivo despendeu 57,85% da Receita Corrente Líquida – RCL com seu 
pessoal ativo e inativo (R$71.234.421,27/R$123.145.115,53). Porém após a inclusão de 
R$ 1.288.565,16 o índice elevou para 58,89% da Receita Corrente 
Liquida(R$72.522.986,43/R$123.145.115,53) em desconformidade com o limite 
tratado na alínea “b” do inciso III do artigo 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal (54%),
( pág. 39 evento 91.100).
Defendente através de suas justificativas apresentadas às págs. 
9/16 do evento 121-2, requer a exclusão de despesas com Frente de Trabalho.
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De nossa parte, analisando os apontamentos da unidade 
fiscalizadora contidos às págs. 39/40 do evento 91.100, com a devida vênia não 
deparamos com maiores detalhes que pudessem também amparar nosso juízo para 
que as despesas provenientes das despesas com Frente de Trabalho, fossem 
necessariamente lançadas no cômputo dos gastos com pessoal, a luz do §1º do artigo 
18 da Lei Fiscal.
Com efeito, verificamos que as despesas com Frente de já foram 
objeto de análise pela Dra. Cristiana de Castro Moraes, no TC.nº 465/026/14 do 
exercício de 2014, que assim se manifestou:
“(...)
 O Maior detalhamento merece o conjunto de despesas com pessoal, 
uma vez que, em razão das inclusões da inspeção, em primeiro momento, ficaram acima do 
teto fiscal durante todo o exercício. 
 Ocorre que a análise exercida pela Assessoria Técnica acatou os 
argumentos da defesa e, desse modo, extraiu despesas que, na verdade contêm natureza 
social/assistencial e/ou indenizatória.
 Acompanho a ponderação de ATJ, porque o caso concreto não incide 
no regramento estabelecido pelo art. 18 da LRF; ademais, a situação se aproxima de 
precedente nos autos do TC-800222/078/00, da Prefeitura Municipal de Borborema, em 
decisão proferida pelo e. Conselheiro Fulvio Julião Biazzi. 
“Disso, é imperioso reconhecer a impossibilidade de invocação das regras 
impostas para contratação de pessoal a termo (art.37, IX da CF/88), uma vez que a 
matéria não trata de ajustes para atender necessidade excepcional e temporária da 
Administração, eis que, sendo de natureza assistencial, o que se procura atender é 
a situação de premência de pessoas em dificuldade para manter a sua 
subsistência e a de sua família. 
Assim, não vejo elementos para admitir que tenha havido subversão das metas ou 
objetivos do programa, aliás, igual a tantos outros, estabelecidos pelos diversos 
entes públicos da Federação, exatamente para propiciar aos carentes a 
oportunidade, digna, de ver na sua força de trabalho, a forma de recuperarem a 
auto-estima, poder ter meios de sustento mínimo, e, talvez, voltar ao mercado de 
trabalho. 
Considero que a denominação da forma de retribuição aos serviços prestados, 
como remuneração, mesmo podendo ser utilizado qualquer outro vocábulo, não 
empresta condição diferente ao caráter assistencialista do programa. 
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Também, não se pode falar em contratação irregular de pessoal, pela simples 
análise dos serviços desenvolvidos - a exemplo da varrição de ruas, porque na 
verdade, o que se pretendeu, há de ser reconhecido, não foi a substituição da 
mão-de-obra pública, mas o efetivo aproveitamento dessa força ociosa, de forma 
subsidiária, em benefício da coletidade”.
 Na verdade, os beneficiários da Frente de Trabalho, 
normalmente, são trabalhadores desempregados por certo período de 
tempo e que recebem bolsa, por um determinado período – fazendo 
cursos de qualificação e não representam vínculo empregatício e, a 
exemplo do programa mantido pelo Estado de São Paulo, Na verdade, 
os beneficiários da Frente de Trabalho, normalmente, são trabalhadores 
desempregados por certo período de tempo e que recebem bolsa, por 
um determinado período – fazendo cursos de qualificação e não 
representam vínculo empregatício e, a exemplo do programa mantido 
pelo Estado de São Paulo, “O Programa Emergencial de Auxílio-Desemprego, 
que foi criado em 08/06/1999 e também é conhecido como Frente de Trabalho, 
proporciona qualificação profissional e renda para cidadãos que estão 
desempregados e em situação de alta vulnerabilidade social. Isso é feito por meio 
de atividades como limpeza, conservação e manutenção de órgãos públicos 
estaduais e municipais” 
 O mesmo pode ser aplicado às Guardas Mirins, que igualmente, em vários 
Municípios, são instituições de cunho privado, mas que possuem natureza de utilidade pública, 
e que procuram abrigar adolescentes, mais preparando o grupo para a cidadania, do que 
propriamente estabelecendo relação de trabalho.” 
 
 Portanto, acolhemos o entendimento da Senhora Conselheira, 
incluindo os gastos decorrentes da Frente de Trabalho de R$ 1.288.565,16, na 
apuração da despesa com pessoal, conforme segue:
Receita Corrente Líquida 123.145.115,53 100%
Despesa com pessoal apurada pela fiscalização pág.39 72.522.986,43 58,89%
(-) Despesa com Frente de Trabalho (1.288.565,16) 1,05%
(=) Despesa com pessoal apurada após análise da “Defesa Prévia” 71.234.421,27 57,85%
Ante todo apontado, em nosso entendimento o Poder Executivo, 
em 2016, despendeu com seu pessoal o equivalente a 57,85% da Receita Corrente 
Líquida, ultrapassou o limite máximo fixado no artigo 20, inciso III alínea “b” da LRF 
(54%).
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No tocante a recondução dos gastos de Pessoal, informamos que 
o Município, desde o 2º quadrimestre/2015 (agosto/2015), vem reiteradamente 
extrapolando o limite de 54% imposto pelo artigo 20, III, “b” da Lei Fiscal, conforme 
demonstramos:
 2 º quadrimestre de 2015: 54,74%
 3º quadrimestre de 2015: 56,49%
 1º quadrimestre de 2016: 58,57%
 2º quadrimestre de 2016: 57,12%
 3º quadrimestre de 2016: 57,85%
Vale salientar que o § 4º do artigo 23 da Lei de Responsabilidade 
Fiscal disciplina que as restrições : 
“Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os limites 
definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá 
de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando￾se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3º e 4o do art. 169 da Constituição. 
§ 4o As restrições do § 3o aplicam-se imediatamente se a despesa total com pessoal exceder o limite no 
primeiro quadrimestre do último ano do mandato dos titulares de Poder ou órgão referidos no art. 20.”
II – Ensino:
Vale salientar que a defesa ao trazer suas alegações, não abordou
os apontamentos da fiscalização (págs. 44/47 do evento 91.100) , relativos as
Despesas com FUNDEB.
Conforme anotações contidas e complementadas pelo 
demonstrativo da pág. 44, do Evento 91.100, após inspeção “in loco” a fiscalização 
apurou seguintes índices constitucionais e legais relativos ao ensino: 
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 Artigo 212 da Constituição Federal: O Município cumpriu o artigo 212 da 
Constituição Federal, aplicando no ensino o equivalente a 31,34% das receitas 
resultantes de impostos;
 FUNDEB/Magistério (60%): Quanto ao FUNDEB, também houve o atendimento
ao artigo 60, inciso XII do ADCT da Constituição Federal, eis que o Município 
investiu 99,18% de tais recursos na remuneração dos profissionais do magistério 
(mínio 60%);
 FUNDEB / Total aplicado:
 O Município aplicou 100% dos recursos auferidos do FUNDEB em 2016, até 
31/12/2016 , após o ajuste efetuado pela fiscalização (restos a pagar não pagos 
ate 31/03/2017 ) o percentual foi reduzido para 99,18%, não atendendo ao 
disciplinado no § 2º do artigo 21, da Lei Federal n. 11.494/2007. 
É o que submetemos à elevada consideração de Vossa Senhoria.
A.T.J., 14 de fevereiro de 2018.
Delza Aparecida Pereira de Araujo
 Assessoria Técnica
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Processo nº: eTC-4288/989/16-3
Prefeitura Municipal: Embu-Guaçu
Prefeito (a): Clodoaldo Leite da Silva
População estimada (01.07.2016): 67.788
Exercício: 2016
Matéria: Contas anuais
Em exame, nos termos do art. 71, inc. I, c/c art. 31, § 1º, ambos da Constituição 
Federal (CF), art. 33, inc. XIII, da Constituição Estadual, e art. 2º, inc. II, da Lei 
Complementar Estadual 709/1993, prestação das contas municipais em epígrafe.
Verificando o processo e seus anexos, observa-se que a abordagem já 
empreendida pelos órgãos de instrução pode ser considerada apta para o exame da matéria, 
com a emissão do Parecer Prévio por este Tribunal de Contas.
A partir das informações obtidas no curso do processo, consideram-se os 
resultados contidos no quadro abaixo:
SÍNTESE DO APURADO
ITENS
Resultado da execução orçamentária -8,94%
Percentual de investimentos 4,17%
Despesa de pessoal em dezembro de 2016 57,85%
1
Percentual aplicado na Educação Infantil e no Ensino Fundamental (artigo 212 CF) 31,34%
Percentual do FUNDEB aplicado na valorização do Magistério (60%) 99,18%
Total do FUNDEB aplicado em 2016 99,18%
2
Se diferida, a parcela residual (de até 5%) foi aplicada até 31.03 do exercício subsequente? Prejudicado
Percentual aplicado na Saúde 27,34%
Foi suficiente o pagamento/depósito de precatórios judiciais (Regime Ordinário)? Prejudicado
Foi suficiente o pagamento/depósito de precatórios judiciais (Regime Especial Anual/Mensal)? Não
Foi suficiente o pagamento de requisitórios de baixa monta? Não
Efetuados os recolhimentos ao Regime Geral de Previdência Social (INSS)? Não
Efetuados os recolhimentos ao Regime Próprio de Previdência Social? Prejudicado
O repasse à Câmara de Vereadores atendeu ao limite constitucional? Sim
Atendido o artigo 42, da LRF? Não
Atendido o artigo 21, parágrafo único, da LRF? Sim
Observada a adequação da instrução processual, respeitadas as garantias 
constitucionais do contraditório e da ampla defesa, o Ministério Público de Contas opina pelo 
prosseguimento do feito, com emissão de PARECER PRÉVIO DESFAVORÁVEL, com 
recomendações, vez que as contas de Governo não se apresentaram dentro dos parâmetros 
legais e dos padrões esperados pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo.
 
1 Conforme apurado pelo setor de cálculos da ATJ (evento 147.1, fls. 1/4).
2 Conforme apurado pelo setor de cálculos da ATJ (evento 147.1, fls. 4/5).
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Preliminarmente, ressalta-se que as contas desta Municipalidade foram objeto de 
Acompanhamento Quadrimestral, com base no artigo 1º, § 1º, da Resolução nº 01/2012, cujas 
ocorrências de fiscalização foram anotadas nos relatórios do evento 12.75 (1º Quadrimestre) e do 
evento 64.59 (2º Quadrimestre), objetivando oportunizar à Administração a prevenção e correção 
dos rumos das ações que se apresentassem com tendências ao descumprimento dos objetivos 
estabelecidos, dentro do próprio período.
Acompanhando as conclusões da digna ATJ (eventos 147.1 a 147.4), entende o 
Ministério Público de Contas que os presentes demonstrativos não se encontram em boa 
ordem.
O exame das contas municipais abrange todos os aspectos que revelem a 
observância e o respeito aos valores e princípios que regem a Administração Pública e, no 
particular, a instrução destes autos denota uma série de irregularidades que afastam por 
completo o substrato necessário à emissão de parecer prévio favorável. 
A começar por uma das questões mais sensíveis em termos de atuação municipal. 
Conforme apurado pela Fiscalização (evento 91.100, fls. 45/46) e ratificado pelo setor de cálculos 
da ATJ (evento 147.1, fls. 4/5), após glosas referentes a restos a pagar não quitados até 
31/03/2017, concluiu-se que houve aplicação de apenas 99,18% dos recursos do Fundeb, 
despesa que a Corte considera de cunho essencial, o que certamente têm o condão de fulminar 
a matéria em sua integralidade.
Garantido o contraditório e a ampla defesa, os interessados mantiveram-se silentes 
quanto ao desacerto, do que se depreende que consideram correto o ajuste realizado pela DF 
7.4 (evento 91.100, fls. 45/46).
O artigo 21 da Lei Federal nº 11.494/2007 é taxativo ao asseverar que tais 
recursos serão utilizados no exercício financeiro em que forem creditados e os responsáveis
por estas contas devem estar adstritos ao disposto no artigo 93 do Decreto-Lei nº 200/19673
,
que assinala a irregularidade das despesas cujo emprego não se comprovou exaustivamente 
regular.
Atente-se, ainda, ao fato de não ser cabível a tese de que a parcela em comento 
constitui valor ínfimo, eis que se trata de déficit de aplicação em Ensino, item capital no 
exame das contas e do qual os gestores não podem descuidar. 
 
3 Art. 93. Quem quer que utilize dinheiros públicos terá de justificar seu bom e regular emprêgo na conformidade 
das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas competentes.
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Ademais, o subjetivismo envolvido na aferição do que seriam valores passíveis de 
relevação no contexto das contas municipais acarretaria grande insegurança jurídica, não 
encontrando amparo nas normas que regulamentam a aplicação dos recursos do referido 
Fundo, tampouco naquelas que regem a atuação das Cortes de Contas, que devem pautar seus 
exames pela análise técnica e legal, sobretudo em se tratando de parecer sobre as contas 
anuais do Chefe do Executivo, onde eventuais considerações de ordem genérica acerca da 
ação governamental são reservadas ao julgamento político a ser proferido pelo respectivo 
Legislativo. 
Nesse contexto, vale destacar o entendimento constante dos autos do TC￾0585/026/14, em que percentual pendente de aplicação (0,22%), inferior ao verificado nestas 
contas (0,82%), contribuiu para a reprovação dos demonstrativos de 2014 de Potim:
TC-000585/026/14 – Prefeitura Municipal de Potim (Decisão com Trânsito em 
Julgado em 01/12/2016):
“Não vejo como dissentir das manifestações desfavoráveis dos órgãos técnicos da 
Casa e de MPC. 
Na instrução processual, foram apontadas falhas, dentre as quais se destaca a 
insuficiente aplicação da totalidade dos recursos do FUNDEB no período 
(99,78%).
Conforme ressaltou Assessoria Técnica (fls. 235/241), a jurisprudência da Casa 
não tem tolerado deficiências decorrentes da falta de aplicação da parcela 
diferida no caso em que a administração não tenha realizado gasto que 
beneficiasse o setor educacional.
[...]
Feitas essas considerações, voto pela emissão de parecer desfavorável à 
aprovação das contas prestadas pela Prefeitura Municipal de Potim, relativas ao 
exercício de 2014” (g.n.)
Relevar a falha cometida pela Administração seria flexibilizar a vontade expressa 
pelo legislador e abrandar a severidade com que esta Corte vem tratando a matéria, 
desalinhando-se à orientação do Manual “Gestão Financeira de Prefeituras e Câmaras 
Municipais com as regras do último ano de mandato e da legislação eleitoral”4
.
Ademais, não há como tratar desses R$ 184.553,405
, que deveriam ser vertidos no 
ensino em busca de gradativa qualidade e máxima efetividade, sem analisar a dimensão do 
prejuízo sofrido pelos munícipes durante o exercício.
 
4
“3. AS CAUSAS DO PARECER DESFAVORÁVEL:
Eis os principais motivos que indicam a recusa das contas do Prefeito:
[..]
2.Não aplicação integral do Fundo da Educação Básica, o FUNDEB; [...]” (g.n.).
Manual disponível em: https://www4.tce.sp.gov.br/manuais-basicos. Acesso em: 24/05/2018.
5 Nesse sentido, veja-se a posição do total das receitas do Fundeb (R$ 22.527.364,59) e do total aplicado (R$ 
22.342.811,19) (evento 91.100, fl. 44).
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Os achados de auditoria resultantes da fiscalização de natureza operacional da 
Rede Pública Municipal de Ensino (evento 91.100, fls. 4/16) indicam omissão do Poder 
Executivo, seja nas instalações físicas, para as quais não se vê situação favorável à luz do 
Parecer nº 08 do Conselho Nacional da Educação, seja no que diz respeito à falta de apoio à 
atividade docente.
De se destacar que os investimentos por aluno têm sido aquém daqueles 
realizados pelos demais Municípios jurisdicionados a esta Casa:
Gasto anual por aluno6
Embu-Guaçu Média dos Municípios jurisdicionados
2015 R$ 10.310,87 R$ 10.335,73
2016 R$ 10.392,28 R$ 11.020,15
Adicionalmente, chama a atenção deste Órgão Ministerial a existência de déficit 
de vagas para 404 crianças, o que corresponde a 6,56% das vagas disponíveis na Rede 
Municipal de Ensino (evento 91.100, fl. 47).
A oferta de educação básica obrigatória e gratuita é determinada pelo art. 208 da 
Constituição7
, lembrando que o não oferecimento do ensino obrigatório pelo Poder Público ou 
sua oferta irregular importa responsabilidade da autoridade competente (art. 54, § 2º, do Estatuto 
da Criança e do Adolescente).
E mais: o dever de gasto mínimo em educação não se resume formalmente ao 
percentual da receita de impostos e transferências previstos no caput do art. 212. Deve, ainda,
assegurar o atendimento das necessidades do ensino obrigatório, no que se refere à 
 
6 Conforme valores apurados pela AUDESP e disponíveis na pasta pública do TCE-SP: 
P:\AUDESP\CONTINGENCIA - DADOS AUDESP\IEGM\Smart\2016.
7 CF/88, Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de: 
I - educação básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada inclusive 
sua oferta gratuita para todos os que a ela não tiveram acesso na idade própria; (Redação dada pela Emenda 
Constitucional nº 59, de 2009) (Vide Emenda Constitucional nº 59, de 2009) 
II - progressiva universalização do ensino médio gratuito; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 14, de 
1996) 
III - atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência, preferencialmente na rede regular de 
ensino; 
IV - educação infantil, em creche e pré-escola, às crianças até 5 (cinco) anos de idade; (Redação dada pela 
Emenda Constitucional nº 53, de 2006) 
V - acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação artística, segundo a capacidade de cada 
um; 
VI - oferta de ensino noturno regular, adequado às condições do educando; 
VII - atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de 
material didáticoescolar, transporte, alimentação e assistência à saúde. (Redação dada pela Emenda 
Constitucional nº 59, de 2009) [...]
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universalização, à garantia de padrão de qualidade e à equidade nos termos do Plano Nacional 
do setor, tal como determina o § 3º do aludido dispositivo da CF/888
. 
Não é constitucionalmente válido o gasto dos recursos vinculados para a 
educação, sem provar a sua finalidade e efetividade no cumprimento das metas que regem a 
política pública em todo o território brasileiro.
A verdade é que padrões mínimos de gasto não podem ser lidos como permissivos 
para padrões ínfimos de qualidade e para o descumprimento das obrigações legais de fazer 
contidas no plano nacional do setor. Para tanto, o controle dos gastos mínimos em 
manutenção e desenvolvimento do ensino pelos Municípios precisa ser feito em consonância 
com o controle do cumprimento substantivo das obrigações constitucionais e legais referidos 
a tal política pública.
Sob esse viés, entende-se que, cumulativamente à vinculação constitucional e 
legal dos recursos municipais e do Fundeb, sua aplicação deverá assegurar não só o 
atendimento das necessidades de universalização do ensino obrigatório, mas também a 
garantia de padrão de qualidade e equidade, com base no Plano Nacional da Educação e, 
assim sendo, o financiamento da educação pública só será considerado adequado, para efeitos 
de emissão de parecer prévio favorável, por meio da comprovação de resultado 
progressivamente satisfatório, o que não se verificou nos autos, seja em razão da insuficiente 
aplicação do Fundeb, seja por conta do déficit de vagas e da precária situação verificada in 
loco na Rede Pública Municipal de Ensino.
Por seu turno, há de se considerar que a ineficiência da atuação da Administração 
em política pública essencial guarda liame com a rota de descontrole fiscal da Prefeitura, 
conforme se extrai de sua série histórica de indicadores econômico-financeiros:
2014
(TC-0239/026/14, fls. 
41/48)
2015
(TC-2331/026/15, fls. 
164/170)
2016
(evento 91.100, fls. 26/36)
Resultado 
orçamentário
-6,81% -9,40% -8,94%
-R$ 8.014.184,53 -R$ 11.695.290,70 -R$ 11.302.500,95
Resultado financeiro -R$ 7.920.405,58 -R$ 18.640.819,43 -R$ 24.673.116,11
Liquidez imediata 0,44 0,15 0,14
Dívida de curto 
prazo
R$ 14.071.241,19 R$ 29.607.686,38 R$ 36.828.756,97
Dívida ativa R$ 43.714.654,97 R$ 40.456.940,38 R$ 170.562.760,82
 
8 Art. 212. [...]
§ 3º A distribuição dos recursos públicos assegurará prioridade ao atendimento das necessidades do ensino 
obrigatório, no que se refere a universalização, garantia de padrão de qualidade e equidade, nos termos do 
plano nacional de educação. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 59, de 2009).
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Além de não encontrar qualquer amparo em resultado financeiro de exercício 
anterior, o déficit orçamentário de 2016 fez aumentar em 56,57% o déficit financeiro de 2015 
(evento 91.100, fl. 31).
Censurável, inclusive, a inércia do Executivo, vez que, nos termos do art. 59, §1º, 
I, da LRF, o Município foi alertado por onze vezes sobre o descompasso entre receitas e 
despesas, sem que promovesse a imperativa contenção dos gastos não obrigatórios e adiáveis, 
conforme prevê o art. 9º da citada lei, o que configura infração administrativa, nos termos do 
art. 5º, III, da Lei nº 10.028/00 (evento 91.100, fl. 26).
Houve, ainda, abertura de créditos adicionais correspondentes a 33,14% da 
despesa fixada (evento 91.100, fl. 26), evidenciando desarmonia entre as atividades de 
planejamento e execução orçamentária.
Sobre a questão, embora não existam diretrizes legais expressas fixando 
percentual máximo para abertura de tais créditos, esta E. Corte já firmou entendimento no 
sentido de que cabe ao jurisdicionado aprimorar seu planejamento, de molde a evitar 
demasiadas modificações durante a execução do orçamento, tudo em consonância com as 
diretrizes exigidas do gestor público pela LRF9
.
Igualmente reprovável a previsão na LOA para a abertura de créditos em 
percentual acima de 20% da receita (evento 91.100, fl. 3). Isso porque, segundo entendimento já 
pacificado por essa E. Corte, sintetizado no Comunicado SDG nº 29/10, tal autorização deve 
ser compatível com a inflação estimada para o período. Conforme relatório de inflação do 
Banco Central de dez/2015, a projeção central para o IPCA de 2016 era de 6,2%10. Assim, a 
autorização na LOA superou o triplo do recomendado por esta Casa.
E mais: em sua manifestação, o interessado afirma que “[...] houve a abertura de 
créditos adicionais por superávit e excesso de arrecadação, que somados totalizaram o 
montante de R$ 8.066.480,19, conforme se verificará mais adiante” (evento 121.1, fl. 22). 
Ora, uma vez que, no exercício anterior houve déficit financeiro de R$ 
11.695.290,70, extrai-se da peça defensiva mais uma irregularidade a reforçar o juízo 
 
9 Comunicado SDG Nº 32/2015: “O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, em sua permanente tarefa de 
orientação a seus jurisdicionados, recomenda a observância de aspectos relevantes na elaboração das leis 
orçamentárias anuais e demais instrumentos de interesse que podem, assim, ser resumidos: 1. aprimoramento 
nos procedimentos de previsão de receitas e fixação de despesas na proposta orçamentária, que devem 
preservar o equilíbrio previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal, de molde a evitar demasiadas 
modificações durante sua execução, como tem sido reiteradamente apontado por esta Corte”.
10 Disponível em: http://www.bcb.gov.br/htms/relinf/port/2015/12/ri201512c6p.pdf.
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desfavorável, a dizer, a abertura de créditos adicionais com base em recursos financeiros 
fictícios, em afronta ao disposto no art. 43, § 1º, I, da Lei nº 4.320/64.
Criticável, ainda, a precária gestão da dívida ativa da Prefeitura. Houve expressiva 
queda nos recebimentos (40,51%) e aumento nos cancelamentos (50,42%), restando verificada
uma majoração de 321,59% no saldo final da dívida ativa (evento 91.100, fl. 36).
Nesse contexto, deve-se destacar que, no exercício em apreço, a dívida ativa já 
alcançou o expressivo montante de 138,51% da Receita Corrente Líquida da 
municipalidade11
.
Não se deve olvidar que, por oportunidade da apreciação das contas de 2013 de 
Embu-Guaçu, a Prefeitura já havia sido advertida quanto à necessidade de aprimorar seu 
sistema de cobrança de divida ativa e, não obstante tenha havido prazo suficiente, a situação 
se protrai no tempo: 
TC-001766/026/13 – Prefeitura Municipal de Embu-Guaçu (Decisão com Trânsito 
em Julgado em 27/08/2015):
“À margem do parecer, recomende -se ao Chefe do Executivo que:
[...]
- aprimore o sistema de cobrança da dívida ativa” (g.n.).
Tal quadro denota insuficiência nos esforços arrecadatórios empregados pela 
Administração, em afronta ao art. 11 da LRF, que exige efetiva arrecadação de todos os 
tributos atribuídos ao ente estatal, incluídos aqueles que não foram pagos no tempo devido e, 
por isso, inscritos em dívida ativa.
É de se lembrar ao gestor que a negligência na arrecadação de tributo pode 
configurar ato de improbidade previsto no art. 10, inc. X, da Lei nº 8.429/92. 
Aliás, considerando a importância da matéria, e o fato de que Estado e Municípios 
paulistas sob jurisdição desta Corte de Contas, somados, contabilizavam em 31/12/2012 
dívida ativa de aproximadamente R$ 257 bilhões, foi expedido o Comunicado SDG nº
23/2013, que expressamente se reportou à necessidade de se concentrarem esforços para 
melhorar a arrecadação da dívida ativa, um meio de reforçar a saúde das finanças públicas:
Comunicado SDG nº 23/2013 
“O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo comunica que Estado e Municípios 
contabilizavam em 31 de dezembro de 2012 dívida ativa no total de R$ 
257.633.987.035,00. 
 
11 Nesse sentido, veja-se posição da Receita Corrente Líquida (R$ 123.145.115,53) e da dívida ativa (R$ 
170.562.760,82), às fls. 39 e 36 do evento 91.100, respectivamente.
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Reitera-se, diante disso, a necessidade de providências no sentido da recuperação 
desses valores, seja pela via judicial, observado o teor da consulta respondida nos 
autos do processo TC-7667/026/08, seja, especialmente, por meios próprios, 
mediante cobrança administrativa ou protesto extrajudicial, este último, inclusive, 
objeto da consulta respondida nos autos do processo TC-41852/026/10 e previsto 
no parágrafo único do artigo 1º da Lei Federal nº 9.492, de 10 de setembro de 
1997.”
Ante essas considerações, merece censura a postura da Administração que não 
gere adequadamente sua dívida ativa, permitindo elevadas perdas de receitas sem demonstrar 
as ações intentadas para a recuperação de tais créditos. Nesse sentido, o entendimento 
proferido no TC-0617/026/14:
TC-0617/026/14 – Prefeitura Municipal de Ilha Comprida (Parecer Publicado no 
Diário Oficial em 13/04/2016. Decisão ratificada pelo Plenário em 22/03/2017. 
Trânsito em Julgado em 11/05/2017):
“Comprometem ainda as contas as elevadas perdas da receita decorrentes da 
prescrição da dívida. Nesta matéria, como bem observado pela Secretaria 
Diretoria Geral, os argumentos despendidos pelo Responsável não justificam o 
elevado montante de cancelamentos da dívida ativa (R$ 37.824.247,08), 
equivalente a 24,10% da receita arrecadada no exercício e destes, 95,88% por 
prescrição diante da falta de ajuizamento das ações de execução fiscal. 
Segundo o Ministério Público de Contas, tal situação configura ato de 
improbidade administrativa, conforme previsão do artigo 10, inciso X, da Lei 
Federal nº 8.429/92. 
Assim, embora à primeira vista a falha na gestão da dívida ativa pudesse ser 
mitigada à vista da melhora dos resultados fiscais, acompanho a SDG no sentido de 
que tal fato não desobriga o Prefeito de arrecadar os tributos de sua competência, 
nos termos do que dispõe o artigo 30, inciso III, da Constituição Federal, cujo 
mandamento foi reforçado pelo artigo 11 “caput”, da Lei de Responsabilidade 
Fiscal. 
Ademais, a pretensão de debitar as dificuldades no sistema de arrecadação do 
Município e à gestão da dívida ativa às leis de preservação ambiental não merecem 
prosperar, uma vez que os diplomas legais citados (Decreto nº 30.817/89, Lei 
Estadual nº 9146/95 e Lei Federal nº 9985/00) são antigos e de efeitos conhecidos, 
cabendo observar que o Responsável é mandatário municipal desde o exercício de 
2009. 
Há destacar que a má gestão da arrecadação do Executivo Municipal vem 
sendo apontada pela inspeção a cargo da Unidade Regional de Registro em 
exercícios anteriores e objeto de recomendações para adoção de medidas 
necessárias à recuperação de seus créditos, a exemplo das decisões proferidas 
nas contas relativas aos exercícios de 2006 (TC-3486/026/06) e 2009 (TC￾617/026/09), havendo, assim, tempo suficiente ao equacionamento da matéria 
mediante ações administrativas ou judiciais. 
Por outro lado, os efeitos da prescrição sobre a dívida ativa ensejou a emissão do 
parecer desfavorável, dentre outras falhas, das contas de 2010 (TC-3015/026/10) e 
2013 (TC2144/026/13), de forma conjugada, a reincidente abertura de créditos 
suplementares, tal como registrado no exercício em exame. 
Nestas circunstâncias, acompanho as manifestações do Ministério Público e SDG, 
consoante disposição do artigo 2º, inciso II, da Lei Complementar nº 709/93, e voto 
pela emissão de Parecer desfavorável às contas do PREFEITO DO MUNICÍPIO 
DE ILHA COMPRIDA atinentes ao exercício de 2014. 
Por fim, nos termos propostos pelo Ministério Público de Contas determino a 
remessa de cópia do relatório da inspeção e decisão ao Ministério Público do 
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Estado para as providências que entender necessárias quanto aos cancelamentos de 
valores inscritos na dívida ativa por falta de ajuizamento da execução fiscal.”
Surpreende que, mesmo diante do desequilíbrio de seus balanços, a 
municipalidade tenha efetivado irregular renúncia de receita, através da edição da Lei 
Municipal 2860/16, que permitiu o parcelamento de dívidas com isenção de multas e juros 
(evento 91.100, fl.35).
A ampliação do benefício ocorreu sem que tenham sido observadas as premissas 
exigidas pelo art. 14 da LRF, ou seja, não foi acompanhada de estimativa do impacto 
orçamentário-financeiro no exercício em que iniciou sua vigência, nem nos dois seguintes 
(evento 91.100, fl.35). 
Tampouco atendeu ao disposto na LDO e, ao menos, uma das seguintes 
condições: 
I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa 
de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12 da LRF, e de que não afetaria as metas de 
resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias; ou
II - medidas de compensação, por meio do aumento de receita, proveniente da
elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou 
contribuição.
Às fls. 4/7 do evento 121.2, Origem alega que não houve desrespeito à vedação da 
Lei Fiscal, eis que, no seu entender, não houve renúncia de receita, e sim dispensa da 
cobrança de multas e juros.
O argumento não deve prosperar. Isso porque, de acordo com o art. 14, § 1º, da 
LRF, “a renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de 
isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que 
implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que 
correspondam a tratamento diferenciado”.
Assim, a despeito das alegações da Origem, o ato configura sim renúncia de 
receita, realizada fora das condições impostas pela LRF, o que, inclusive, pode caracterizar, 
em tese, ato de improbidade que causa lesão ao erário, nos termos do art. 10, VII da Lei 
8.249/9212
.
 
12 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou 
culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou 
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Quanto ao tema, esclarecedora a leitura da Consulta sob n°. 649.336, do Tribunal 
de Contas do Estado de Minas Gerais13
:
“Cuidam os presentes autos da consulta subscrita pelo Prefeito do Município de 
Delta, Sr. Jorge Manoel da Silva, por meio da qual busca orientação acerca da 
possibilidade de o Município isentar (sic) contribuintes municipais lançados em 
dívida ativa do pagamento de juros e multa, sem incorrer em renúncia de receita.
(...)
Por todo o exposto, é forçosa a conclusão de que a anistia, benefício de natureza 
tributária que dispensa contribuintes do pagamento de multa, juros e outras 
penalidades decorrentes de lei incidentes sobre débitos inscritos em dívida ativa, 
bem assim dos demais benefícios e incentivos previstos no citado § 6º do art. 150 
da vigente Constituição da República, somente pode ser concedida mediante 
autorização legislativa específica.
E mais: para a efetivação de anistia, como também de outros benefícios e 
incentivos de natureza tributária que constituam meios de renúncia de receita 
pública, nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, deve o ente político 
concedente observar as exigências estabelecidas no citado diploma legal, 
sobretudo em seu art. 14, como exaustivamente demonstrado, e ainda as 
disposições do Código Tributário Nacional.” (g.n.)
A conduta da edilidade, bem como do Executivo, que deixou de exercer o poder 
de veto, revela-se temerária e desarrazoada frente à difícil situação financeira do Município.
Acrescente-se, em detrimento da valoração destas contas, a extrapolação do limite 
para dispêndios laborais. Isso porque, ao final do terceiro quadrimestre, a Prefeitura destinou 
57,85% da RCL a tais gastos, superando o teto de 54,00% estabelecido pelo art. 20, III, ‘b’, da 
LRF (evento 147.1, fls. 1/4).
Alertada onze vezes por esta Casa acerca da superação de 90% do limite imposto 
pela Lei Fiscal, a Gestão não promoveu sua recondução aos ditames legais (evento 91.100, fl. 39).
Pelo contrário. Insistiu em conceder novas gratificações, promoveu a criação de 
cargos, contratou pessoal e pagou horas extras durante todo o exercício, mesmo estando 
submetida às vedações do art. 22, parágrafo único, da LRF14 (evento 91.100, fls. 39/42). Quanto 
 
haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:
VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais ou 
regulamentares aplicáveis à espécie;
13 Disponível em: http://200.198.41.151:8081/tribunal_contas/2002/03/-sumario?next=16. Acesso em: 
26/04/2018.
14 “Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 será realizada ao final de 
cada quadrimestre. Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) 
do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso: 
I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados 
de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 
da Constituição;
II - criação de cargo, emprego ou função; 
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ao desacerto, tamanha é sua gravidade que o art. 359-D do Código Penal estabelece como 
sendo crime contra as finanças públicas punível com reclusão de um a dois anos o ato de 
“ordenar despesa não autorizada por lei”.
Vale salientar que o descontrole nos gastos com pessoal já se tornou prática 
corrente na municipalidade. O desacerto, inclusive, já havia conduzido à reprovação das 
contas de 2015 Embu-Guaçu e merece ser tratado, novamente, com o rigor que a questão 
exige, somando-se às causas determinantes à rejeição destes demonstrativos:
TC-002331/026/15 – Prefeitura Municipal de Embu-Guaçu (Decisão com Trânsito 
em Julgado em 24/01/2018):
“[...] o Executivo de Embu-Guaçu ultrapassou o limite de 54% imposto pelo 
artigo 20, III, “b” da Lei de Responsabilidade Fiscal, o que constitui mais uma 
falha capital, que compromete as contas anuais. 
Agrava a situação a não observância das vedações contidas no artigo 22 da 
LRF, mesmo o Executivo tendo recebido 03 (três) alertas dessa Corte de Contas 
quando da superação de 90% do limite máximo permitido, vez que houve 
concessão de novas gratificações, criação de cargos, alterações nas formas de 
remuneração, contratação de servidores e realização excessiva de horas extras. 
As argumentações trazidas pela defesa não esclarecem a alegada “estrita 
necessidade de aumento de gasto com pessoal”, não sendo suficientes para 
afastar as irregularidades documentadas pela Fiscalização.
Verifico, ainda, que não houve recondução do índice a patamar abaixo do limite 
legal, de acordo com as regras do art. 23, c/c art. 66 da LRF. Pelo contrário, no 
exercício seguinte os gastos com pessoal aumentaram ainda mais, conforme dados 
informados pela própria Origem ao Sistema Audesp (fls. 381/383), encerrando os 
quadrimestres de 2016 em 58,57%, 57,12% e 57,84%, respectivamente.” (g.n.)
A precária gestão dos recursos humanos da Prefeitura é reforçada diante da 
nomeação para cargos em comissão em desacordo com o que prevê o art. 37, V, da CF/88 
situação que já havia sido objeto de recomendação nas contas de 201115 e 201316 (evento 
91.100, fls. 75/76).
A situação não se mostrou melhor no que toca à gestão dos encargos sociais.
Conforme anota a Fiscalização, o valor devido ao INSS no período de referência 
01/2016 (juntamente com os montantes referentes a 06/2015, 09/2015, 11/2015 e 12/2015) foi objeto de 
parcelamento em 60 meses com a Receita Federal do Brasil (evento 91.100, fl. 58).
 
III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; 
IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição 
decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança; 
V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição e as 
situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias.”
15 TC-001109/026/11, contas de 2011 da Prefeitura de Embu-Guaçu, Decisão com Trânsito em Julgado em 
16/12/2014.
16 TC-001766/026/13, contas de 2013 da Prefeitura de Embu-Guaçu, Decisão com Trânsito em Julgado em 
27/08/2015.
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No que toca ao FGTS, as competências de janeiro e abril foram recolhidas em 
atraso, o que gerou encargos financeiros da monta de R$ 36.701,83. Já os valores referentes 
aos meses 05 a 12/2016 não foram quitados no exercício (evento 91.100, fl. 58).
Em relação ao PASEP, os montantes oriundos dos períodos 11 e 12/2016 foram 
quitados apenas no exercício seguinte, sendo que as demais competências foram quitadas 
todas em atraso, gerando encargos de mora de R$ 97.322,50 (evento 91.100, fl. 59).
Em suas razões defensivas, aduz a Origem que “tais pendências foram sanadas, 
tendo em vista que foi celebrado parcelamento junto ao INSS, sendo que tal parcelamento está 
sendo honrado, tendo em vista que o valor devido é retido na parcela do FPM devida ao 
Município”. Acrescenta que “[...] esta Corte de Contas reconhece que o parcelamento de 
encargos não recolhidos é suficiente para impedir a reprovação de contas, toando tal 
impropriedade ao campo das recomendações à Origem”, concluindo que “Desta forma, não há 
motivos para reprovação das presentes Contas” (evento 121.2, fls. 23/24).
O argumento não é novo e já foi devidamente enfrentado e corretamente
rechaçado por esta Casa na apreciação das contas de 2015:
TC-002331/026/15 – Prefeitura Municipal de Embu-Guaçu (Decisão com Trânsito 
em Julgado em 24/01/2018):
“A Fiscalização constatou que a Prefeitura Municipal de Embu-Guaçu deixou 
de recolher a cota patronal do INSS dos meses de junho, setembro, novembro e 
décimo terceiro. Na data da inspeção in loco, não havia parcelamento, nem 
autorização legislativa para tanto. 
A defesa informa que o pedido de parcelamento ocorreu em maio de 2016, 
anexando o Discriminativo da Consolidação de Parcelamento da Secretaria da 
Fazenda Federal (documento nº 10 do anexo referente ao TC-022818/026/16). 
O parcelamento efetuado no exercício seguinte ao que é devido não socorre a 
origem, pois gera obrigação de pagamento de juros e multa de mora, além de 
onerar orçamentos de exercícios futuros. No documento anexado pela defesa, 
comprovamos o valor de R$852.385,65 referentes a acréscimos de mora 
decorrentes deste parcelamento. 
Aliás, conforme consta nos autos, também houve atrasos nos recolhimentos de 
FGTS e PASEP, gerando multas nos valores de R$36.512,70 e R$76.612,78, 
respectivamente. No total, a soma desses valores atinge o montante de quase R$ 1 
milhão, restando evidente o prejuízo ao erário provocado pela má Administração 
dos recursos públicos. 
Ressalto, por fim, que há necessidade de participação Legislativa para alteração 
orçamentária dessa magnitude. Verificando os autos e o endereço eletrônico da 
Câmara dos Vereadores de Embu-Guaçu, não encontrei Lei autorizando o referido 
parcelamento, sendo este mais um motivo a impedir que a falha seja relevada.”
(g.n.).
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Com efeito, não fosse esse o entendimento a prevalecer, não haveria razão para o 
Manual17 editado pela própria Casa indicar a falta de repasses dos encargos sociais no 
exercício como causa determinante de parecer desfavorável.
No mais, restou anotado no Relatório de Fiscalização que a municipalidade 
deixou de cumprir as disposições do art. 320 da Lei nº 9.503/97 (Código de Trânsito Brasileiro)18
. 
Isso porque parte substancial da arrecadação não foi aplicada nas finalidades previstas pela 
lei. Ademais, não houve recolhimento de 5% das multas arrecadadas ao FUNSET, conforme 
dispõe o parágrafo único do aludido dispositivo (evento 91.100, fls. 50/52).
A irregularidade merece a reprovação desta Corte, tal como, aliás, é a orientação 
consignada no Manual “Gestão Financeira de Prefeituras e Câmaras Municipais com as 
regras do último ano de mandato e da legislação eleitoral”
19
.:
“3. AS CAUSAS DO PARECER DESFAVORÁVEL
[...]
3.8. INCORRETA APLICAÇÃO DA RECEITA COM MULTAS DE 
TRÂNSITO
Desde que integrado ao Sistema Nacional de Trânsito, o Município arrecada 
multas, devendo aplicá-las nas hipóteses do art. 320 do Código de Trânsito 
Brasileiro:
“Art. 320. A receita arrecadada com a cobrança das multas de trânsito será 
aplicada, exclusivamente, em sinalização, engenharia de tráfego, de campo, 
policiamento, fiscalização e educação de trânsito. 
Parágrafo único - O percentual de cinco por cento do valor das multas de trânsito 
arrecadadas será depositado, mensalmente, na conta de fundo de âmbito nacional 
destinado à segurança e educação de trânsito”.
[...]
Eis mais uma obrigatória vinculação da receita municipal; seu não cumprimento 
enseja o desvio de finalidade combatido no parágrafo único, art. 8º da Lei de 
Responsabilidade Fiscal. [...]” (g.n.)
A gestão 2016 tampouco cumpriu com suas obrigações envolvendo o pagamento 
dos requisitórios de baixa monta, eis que restou um saldo para o exercício seguinte 
correspondente a R$ 40.078,11, em desrespeito ao art. 100, §3º, da CF/88 e ao art. 17 da Lei 
nº 10.259/2001 (evento 91.100, fl. 55). 
De mais a mais, aponta a Fiscalização que não foi suficiente o pagamento de 
 
17 O Tribunal e a gestão financeira dos prefeitos. TCE/SP: São Paulo, Fevereiro 2012, p. 18. Disponível em: 
https://www4.tce.sp.gov.br/sites/tcesp/files/manual-gestao-financeira-prefeitura-municipal_0.pdf.
18 CTB, art. 320. A receita arrecadada com a cobrança das multas de trânsito será aplicada, exclusivamente, em 
sinalização, engenharia de tráfego, de campo, policiamento, fiscalização e educação de trânsito. § 1º O 
percentual de cinco por cento do valor das multas de trânsito arrecadadas será depositado, mensalmente, na conta 
de fundo de âmbito nacional destinado à segurança e educação de trânsito. 2º O órgão responsável deverá 
publicar, anualmente, na rede mundial de computadores (internet), dados sobre a receita arrecadada com a 
cobrança de multas de trânsito e sua destinação.
19 Manual disponível em: https://www4.tce.sp.gov.br/manuais-basicos.
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precatórios judiciais submetidos ao Regime Especial (evento 91.100, fl. 89).
Nesse contexto, informa o Ministério Público de Contas que, de acordo com 
dados levantados pelo E. TJ-SP, em 31/12/2016, a Prefeitura Municipal de Embu-Guaçu 
estava enquadrada no Regime Especial, com um estoque total da dívida de precatórios de R$ 
8.575.397,67 e uma insuficiência de depósitos de R$ 234.633,6520
.
A falha evidencia uma gestão irresponsável na medida em que não direcionou
adequadamente os recursos públicos ao pagamento das obrigações de estatura constitucional, 
além de configurar afronta ao princípio da anualidade.
Procedendo de tal maneira, o gestor posterga para exercícios seguintes obrigação 
de sua responsabilidade, na contramão da gestão fiscal responsável preconizada pela LRF (art. 
1º, §1º).
No tocante às restrições de último ano de mandato impostas pela LRF, houve 
aumento da iliquidez nos últimos dois quadrimestres de 2016, em afronta ao disposto no art. 
42 da Lei Fiscal (evento 91.100, fl. 86).
No caso, foram emitidos onze alertas ao jurisdicionado, nos termos do art. 59, 
§ 1°, inc. V, da LRF, para que fossem efetuadas as devidas correções dos desvios afetos ao 
equilíbrio fiscal, sem que tenham sido adotadas medidas efetivas para reverter o desequilíbrio 
financeiro que se apresentava (evento 91.100, fls. 86/87).
A previsão do dispositivo é, indubitavelmente, rigorosa, e nem poderia ser de 
outra forma, vez que se trata de imposição decisiva para a garantia do equilíbrio fiscal. 
Tamanha importância assume tal vedação, protetora de bem jurídico de relevante expressão, 
que a conduta a ela afrontosa é passível de enquadramento no artigo 359-C do Código 
Penal21
.
 
20 Conforme dados obtidos em: https://api.tjsp.jus.br/handlers/handler/filefetch.ashx?codigo=93153. Acesso em: 
28/05/2018.
21 Assunção de obrigação no último ano do mandato ou legislatura.
Art. 359-C. Ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois últimos quadrimestres do último ano do 
mandato ou legislatura, cuja despesa não possa ser paga no mesmo exercício financeiro ou, caso reste parcela a 
ser paga no exercício seguinte, que não tenha contrapartida suficiente de disponibilidade de caixa:
Pena - reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.
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É notório que a violação ao citado dispositivo é um dos grandes motivos para a 
rejeição das contas dos Prefeitos. Quanto ao tema, relevante citar trecho de manual editado 
por esta E. Corte22
:
[...] no derradeiro ano de mandato, deve o Prefeito quitar despesas empenhadas e 
liquidadas entre maio e dezembro ou, ao menos, reservar dinheiro para que assim o 
faça o sucessor. 
Descumprir tal norma remete o gestor ao art. 359-C do Código Penal. Motivo 
suficiente para o Tribunal de Contas rejeitar as Contas que, naqueles 8 (oito) 
últimos meses, revelem crescimento da despesa líquida a pagar (débitos de curto 
prazo menos disponibilidades de caixa). 
Dito de outro modo, tal aumento revela que, nos dois últimos quadrimestres do 
mandato, fez-se despesa sem lastro de caixa, transferindo-se mais dívida ao 
próximo mandatário. (g.n.)
Semelhante entendimento foi adotado nas decisões proferidas nos autos do TC￾1690/026/0823
, TC-1960/026/0824, TC-1878/026/1225 e TC-2089/026/1226, dentre outros.
Ainda no que toca às restrições de último ano de mandato, reprovável a realização 
de empenho, em dezembro de 2016, de montante acima do duodécimo da despesa prevista no 
orçamento vigente, o que contraria o disposto no art. 59, §1º, da Lei nº 4.320/64 (evento 91.100, 
fl. 89). 
Quanto à impropriedade anotada, Defesa permaneceu silente. 
A irregularidade é determinante à rejeição das contas, conforme entendimento 
firmado em Pareceres previamente proferidos por este E. Tribunal:
TC-1738/026/12 – Prefeitura Municipal de Juquitiba (Decisão com Trânsito em 
Julgado em 13/11/2014):
AS CONTAS DO EXECUTIVO MUNICIPAL DEJUQUITIBA, relativas ao 
exercício de 2012, apresentaram-se com falhas que comprometem os atos em 
exame, agravadas pela ausência de defesa, destaco dentre elas:
VI – O Município violou a vedação empenhando a mais do que um duodécimo da
despesa no orçamento, contrariando o art. 59, §1º da Lei nº 4.320/64; (g.n.)
TC-1456/026/12 – Prefeitura Municipal de Narandiba (Acórdão Publicado no 
Diário Oficial em 29/10/2014):
No entanto, as contas ora examinadas merecem a desaprovação.
[...]
Consigne-se também a inobservância do artigo 59, § 1º, da Lei nº 4.320/64, não 
podendo ser aceita a justificativa de que houve pagamento do 13º salário, por se 
tratar de despesa previsível. (g.n.)
 
22 Gestão Financeira de Prefeituras e Câmaras Municipais com as regras do último ano de mandato e da 
legislação eleitoral. TCE/SP: São Paulo, 2016, p.53. Disponível em: https://www4.tce.sp.gov.br/manuais￾basicos.
23 TC-1690/026/08, contas de 2008 da Prefeitura de Sabino, Decisão com Trânsito em Julgado em 26/01/2011.
24 TC-1960/026/08, contas de 2008 da Prefeitura de Cunha, Decisão com Trânsito em Julgado em 25/07/2011.
25 TC-1878/026/12, contas de 2012 da Prefeitura de Colina, Decisão com Trânsito em Julgado em 27/05/2014.
26 TC-2089/026/12, contas de 2012 da Prefeitura de Trabiju, Decisão com Trânsito em Julgado em 08/04/2016.
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TC-1797/026/12 – Prefeitura Municipal de Ribeira (Decisão com Trânsito em 
Julgado em 18/09/2014.):
Não obstante os aspectos positivos, a gestão merece ser desaprovada.
[...]
O Município também empenhou mais do que um duodécimo da despesa prevista 
no orçamento, contrariando o artigo 59, § 1º, da Lei Federal n.º 4.320, de 1964.
(g.n.)
TC-1632/026/12 – Prefeitura Municipal de Sebastianópolis do Sul (Parecer 
Publicado no Diário Oficial em 10/09/2014.. Entendimento confirmado em fase de 
reexame, conforme Decisão com Trânsito em Julgado em 14/12/2015):
2.8.3. Colabora, também, para a emissão de parecer desfavorável o empenho de 
mais de um duodécimo da despesa prevista no orçamento, no último mês do 
mandato do Prefeito, em patente ofensa ao artigo 59, § 1º, da Lei nº 4.320/64.
[...]
2.9. Ante o exposto, no mérito, VOTO pela emissão de Parecer 
DESFAVORÁVEL à aprovação das contas anuais, atinentes ao exercício de 2012, 
da PREFEITURA MUNICIPAL DE SEBASTIANÓPOLIS DO SUL, ressalvando 
os atos pendentes de apreciação por esta Corte. (g.n.)
No mais, relembre-se que a conduta é arrolada no art. 1º, V, do Decreto-Lei nº 
201, de 27 de fevereiro de 1967, como crime de responsabilidade dos Prefeitos Municipais, 
confirmando a relevância da falha (especialmente ante o disposto no art. 59, §4º, da Lei n° 4.320/6427):
Art. 1º São crimes de responsabilidade dos Prefeitos Municipal, sujeitos ao 
julgamento do Poder Judiciário, independentemente do pronunciamento da Câmara 
dos Vereadores:
[...]
V - ordenar ou efetuar despesas não autorizadas por lei, ou realizá-las em 
desacordo com as normas financeiras pertinentes.
Censuráveis, ainda, as insistentes divergências entre os dados informados pela 
Origem e aqueles apurados pelo Sistema AUDESP (evento 91.100, itens B.1.2.a, B.1.2.c, B.1.3, B.1.4 
e B.3.2), bem como as diversas falhas e inconsistências contábeis (evento 91.100, itens B.1.1.a, 
B.1.5, B.2.1, B.3.1.1.3, B.3.3.1, B.3.3.4, B.4.1.1, B.5.1. B.6.1), em desrespeito à recomendação realizada 
na apreciação das contas de 2013 do Município (evento 91.100, fl. 85).
Tal conduta prejudica a análise dos demonstrativos e ofende os princípios da 
transparência (art. 1º, §1º, da LRF) e da evidenciação contábil (art. 83 da Lei nº 4.320/64), 
fragilizando sobremaneira a fidedignidade dos dados informados pelo ente público e, 
consequentemente, comprometendo o pleno exercício do controle externo.
 
27 Art. 59. [...]
§4º Reputam-se nulos e de nenhum efeito os empenhos e atos praticados em desacordo com o disposto nos 
parágrafos 1º e 2º deste artigo, sem prejuízo da responsabilidade do Prefeito nos termos do Art. 1º, inciso V, do 
Decreto-lei n.º 201, de 27 de fevereiro de 1967.
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Constatou-se, adicionalmente, o encaminhamento intempestivo de documentação 
ao Sistema AUDESP, em desatendimento aos artigos 25 e 26 da LCE nº 709/93, às Instruções 
TCE 02/2016 e à recomendação realizada nas contas de 2013 do Município (evento 91.100, fls. 
83 e 85).
De mais a mais, inaceitável que a municipalidade tenha deixado de observar a 
ordem cronológica de pagamentos, sem que tenha publicado previamente as relevantes razões 
de interesse público que ensejaram a referida quebra, em desrespeito ao disposto no art. 5º, 
caput, da Lei nº 8.666/93 (evento 91.100, fls. 65/66).
Quanto ao assunto, destaque-se que a equipe da DF 7.4, opinou pela procedência 
da Representação protocolada sob o nº eTC-15321.989.16- 2 referente ao não pagamento à 
empresa Comercial Cirúrgica Rioclarense Ltda (evento 91.100, fls. 65).
Considerou procedente, ainda, a representação e-TC-001225.989.17-7, da S&T 
Comércio de Produtos de Limpeza, Descartáveis e Informática, concluindo que houve atraso 
injustificado e não observância da ordem cronológica no pagamento do empenho (evento 
91.100, fls. 66).
Com previsão expressa no art. 5º da Lei nº 8.666/93, a imposição de ordem 
cronológica para os pagamentos busca evitar que a Administração beneficie indevidamente 
determinados credores, escolhendo quais deles receberão com prioridade. 
Quanto à moralidade administrativa, tem-se que não há grandes dificuldades na 
identificação da potencialidade danosa do desrespeito a tal regra, visto que eventual concessão 
de liberdade de escolha ao agente administrativo para seleção da ordem dos pagamentos 
poderia gerar favorecimento indevido de determinados credores. A esse respeito, aduz Marçal 
Justen Filho: 
Tal como a Administração tem o dever-poder de exigir o cumprimento pelo 
particular dos prazos apropriados, também está obrigada ela própria a cumprir os 
prazos correspondentes para a execução da própria prestação.
28
Assim, fica evidente o caráter imperativo da observância do dispositivo legal, 
sendo que o seu desrespeito deve ser severamente repreendido, sob pena de se autorizar a 
criação de verdadeira categoria de credores privilegiados do Estado. 
 
28 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Editora Dialética. 15ª 
Ed. p. 112.
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De se destacar, inclusive, que se trata de desacerto reincidente, eis que, por 
oportunidade da apreciação das contas de 2013 desta Prefeitura, recomendações já haviam 
sido dirigidas à Origem para que a ordem cronológica de pagamentos fosse respeitada.
No cotejo geral destas contas, verifica-se que, se, por um lado, a gestão foi 
incapaz de reequilibrar seus balanços e cumprir com suas obrigações constitucionais e legais, 
por outro, apresentou baixa efetividade, conforme se extrai dos seguintes índices setoriais 
apurados pela Audesp29
, sinalizando descompasso entre os investimentos realizados e as 
respostas esperadas pela sociedade:
IEGM C+: em fase de adequação
i-Educ C+: em fase de adequação
i-Planej C: baixo nível de adequação
i-Fiscal C+: em fase de adequação
i-Amb C: baixo nível de adequação
i-Cidade C+: em fase de adequação
i-Gov-TI C: baixo nível de adequação
Vale destacar que, por intermédio do “Manual Gestão Financeira de Prefeituras e 
Câmaras Municipais com as regras do último ano de mandato e da legislação eleitoral”
30, esta 
Casa reuniu em onze pontos as principais causas do parecer desfavorável:
Eis os principais motivos que indicam a recusa da conta do Prefeito: 
1. Não aplicação dos mínimos constitucionais da Educação (despesa total e 
remuneração do magistério); 
2. Não aplicação integral do Fundo da Educação Básica, o FUNDEB; 
3. Não aplicação do mínimo constitucional na Saúde; 
4. Déficit orçamentário e aumento da dívida flutuante; 
5. Insuficiente pagamento de precatórios judiciais; 
6. Repasse excessivo à Câmara dos Vereadores; 
7. Falta de repasse previdenciário; 
8. Superação do limite da despesa de pessoal; 
9. Não cumprimento do art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal; 
10. Aumento da despesa de pessoal nos últimos 180 dias do mandato (art. 21, 
parágrafo único da LRF);
11. Aplicação incorreta das multas de trânsito e dos Royalties. (g.n.).
 
29 Faixas de Resultados: O IEGM/TCESP possui cinco faixas de resultados, definidas em função da 
consolidação das notas obtidas nos 07 índices setoriais. O enquadramento dos municípios em cada uma destas 
faixas obedece aos seguintes critérios:
Nota Faixa
A Altamente efetiva
B+ Muito efetiva
B Efetiva
C+ Em fase de adequação
C Baixo nível de adequação
Dados disponíveis em: https://iegm.tce.sp.gov.br/. Acesso em: 23/05/2018.
30 Disponível em: https://www4.tce.sp.gov.br/manuais-basicos. Acesso em: 07/05/2018.
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O desrespeito a um desses itens, por si só, revela-se suficiente para a rejeição das 
contas municipais. Assim, gera preocupação que, nas contas em análise, a municipalidade, 
sem embargo de outras falhas, tenha incidido em sete desses pontos capitais. Alguns deles, 
inclusive, já haviam sido objeto de recomendações em exercícios anteriores (déficit orçamentário, 
falta de repasse previdenciário, superação do limite de despesa com pessoal), o que revela a falta de zelo 
do administrador e, até mesmo, certo descaso com o trabalho realizado pelo Controle Externo.
Ante o exposto, o MPC opina pela emissão de PARECER PRÉVIO 
DESFAVORÁVEL, pelos seguintes motivos:
1. Item B.1.1 – alterações orçamentárias correspondentes a 33,14% da despesa inicialmente fixada, revelando 
descompasso entre as etapas de planejamento e execução da LOA (REINCIDÊNCIA);
2. Item B.1.1 – abertura de créditos adicionais com base em superávit financeiro fictício;
3. Item B.1.1 – déficit orçamentário de 8,94%, sem qualquer amparo em resultado financeiro do exercício 
anterior, a despeito dos alertas emitidos por esta Casa (REINCIDÊNCIA);
4. Item B.1.2 – déficit financeiro correspondente a R$ 24.673.116,11, o que representa um acréscimo de 
32,36% em relação ao registrado no exercício anterior (REINCIDÊNCIA);
5. Item B.1.3 – baixo índice de liquidez imediata (0,14), revelando fragilidade para arcar com os 
compromissos de curto prazo (REINCIDÊNCIA);
6. Item B.1.5.1 – irregular renúncia de receitas, em inobservância ao art. 14 da LRF c/c art. 165, §6º, da 
CF/88;
7. Item B.1.6 – crescimento expressivo no saldo da dívida ativa (321,59%) acompanhado de queda nos 
recebimentos (40,51%) e aumento nos cancelamentos (50,42%), destacando-se que a dívida ativa já 
alcançou o expressivo montante de 138,51% da Receita Corrente Líquida da municipalidade, a despeito das 
recomendações emitidas por esta Casa (REINCIDÊNCIA);
8. Item B.2.2 – despesas com pessoal no terceiro quadrimestre atingiram 57,85% da RCL, superando o teto 
estabelecido pelo art. 20, inc. III, ‘b’, da LRF, em situação que se perpetua desde o exercício 2015; 
9. Item B.2.2 – mesmo estando submetida às vedações do art. 22, parágrafo único, da LRF, a Prefeitura 
continuou a conceder novas gratificações, promoveu a criação de cargos, contratou pessoal e pagou horas 
extras durante todo o exercício;
10. Item B.3.1.2 – déficit de vagas para 404 crianças, o que corresponde a 6,56% das vagas disponíveis na rede 
municipal de ensino, em omissão ao dever insculpido no art. 208 da Constituição Federal de 1988;
11. Item B.3.3.2 – incorreta utilização das receitas oriundas das multas de trânsito e ausência de repasses ao 
Funset, em desrespeito ao art. 320 da Lei nº 9.503/97;
12. Item B.4.1.1 – insuficientes depósitos ao regime especial anual, em desrespeito ao disposto na EC nº 
62/2009;
13. Item B.4.1.1 – pagamento parcial dos requisitórios de baixa monta incidentes no exercício, em desrespeito 
ao art. 17 da Lei nº 10.259/2001 e ao art. 100, § 3º, da CF/88.
14. Item B.5.1 – atrasos e ausência de recolhimentos dos encargos sociais, levando ao pagamento de juros e 
multas, acompanhados de parcelamentos que têm afetado negativamente as finanças da Prefeitura
(REINCIDÊNCIA); 
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15. Item B.8 – quebra da ordem cronológica de pagamentos sem que a Prefeitura tenha publicado previamente 
as relevantes razões de interesse público que ensejaram a referida quebra, em desrespeito ao disposto no art. 
5º, caput, da Lei nº 8.666/93 (REINCIDÊNCIA);
16. Item D.2 – falta de fidedignidade nos dados prestados ao Sistema AUDESP, desatendendo aos princípios 
da transparência e da evidenciação contábil (art. 1º da LRF e art. 83 da Lei Federal 4.320/1964) e em 
inobservância ao Comunicado SDG nº 34/2009 (REINCIDÊNCIA);
17. Item D.3.1 – nomeação para cargos comissionados em desacordo com os termos exigidos pelo art. 37, V, 
da Constituição Federal (REINCIDÊNCIA);
18. Item D.5 – atrasos recorrentes no envio de informações ao Sistema AUDESP (REINCIDÊNCIA); e
19. Item E.1.1 – despesas empenhadas nos dois últimos quadrimestres sem cobertura financeira, em 
desatendimento do art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal, não obstante os alertas expedidos por esta E. 
Corte, com base no art. 59, § 1º, da mesma Lei.
Ademais, impende que a Administração adote as providências necessárias ao 
exato cumprimento da Lei (art. 71, inc. IX, da Constituição Federal e art. 33, inc. X, da 
Constituição Estadual) e aprimore a gestão nos seguintes pontos:
1. Item A.1 – edite Plano de Mobilidade Urbana, nos termos do art. 24 da Lei nº 12.587/2012;
2. Item A.1 – institua Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos, em atendimento ao disposto 
no art. 18 da Lei nº 12.305/2010;
3. Item A.2 – dê efetividade ao Sistema de Controle Interno, regulamentado por intermédio da LC nº 
143/2017, que deve produzir relatórios periódicos quanto às suas funções institucionais (art. 74, CF/88);
4. Itens A.3, A.4 e A.5 – estude os apontamentos e promova a correção dos achados de auditoria resultantes 
dos acompanhamentos do Ensino e da Saúde, bem como das fiscalizações ordenadas sobre transparência, 
resíduos sólidos e transporte escolar;
5. Item B.3.1.2 – adote providências efetivas para eliminar por completo o déficit de vagas na Rede 
Municipal de Ensino;
6. Item B.3.3.1 – promova o detalhamento patrimonial dos ativos de iluminação pública;
7. Itens B.3.3.2 e B.3.3.3 – aplique os recursos das multas de trânsito e da CIDE unicamente nas finalidades 
previstas em Lei;
8. Item B.5.3.2 – compatibilize as despesas sujeitas ao regime de adiantamentos ao art. 68 da Lei nº 4.320/64 
e ao Comunicado SDG nº 19/2010, bem como ao disposto na legislação local, a fim de garantir a 
transparência, economicidade e razoabilidade nos gastos públicos;
9. Item B.5.3.3 – promova o desconto em folha de gastos com multas de trânsito oriundas de infrações 
cometidas pelos servidores da Prefeitura;
10. Itens C.1 e C.2.3 - cumpra, com rigor, as normas da Lei nº 8.666/93, Lei nº 10.520/2002 e a jurisprudência 
deste Tribunal, no tocante às despesas realizadas por meio de procedimento licitatório, e/ou por meio de 
dispensa ou de inexigibilidade de licitação, formalizando adequadamente os respectivos contratos e 
acompanhando devidamente a sua execução;
11. Item C.1.1 – efetue melhor planejamento dos dispêndios efetuados via contratação direta, evitando possível 
configuração de fracionamento de despesas;
12. Item D.1 – divulgue, na página eletrônica da Prefeitura, de forma atualizada, todo os demonstrativos 
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MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS
DO ESTADO DE SÃO PAULO
2ª Procuradoria de Contas
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Fl. 21
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ǂ
relacionados no caput do art. 48 da LRF (PPA, LDO, LOA, balanços do exercício, parecer prévio do TCE, 
RGF e RREO); e
13. Item D.1 – disponibilize em sua página eletrônica todas as informações exigidas pelo art. 48-A, inc. II, da 
Lei de Responsabilidade Fiscal (divulgação em tempo real das receitas arrecadadas e das despesas 
realizadas, com o detalhamento de informações exigido pela Lei).
Acerca de tais recomendações, é preciso alertar a origem que a reincidência 
sistemática nas falhas incorridas poderá culminar no juízo desfavorável das contas relativas a 
exercícios vindouros, sujeitando o responsável às sanções do art. 104 da LCE nº 709/93.
No que toca aos apontamentos da Fiscalização referentes às decisões do 
administrador na qualidade de gestor, opina-se pela sua instrução na forma de AUTOS 
PRÓPRIOS/APARTADOS, a fim de que se possa determinar a imposição de multa, 
ressarcimento de valores, decretação de irregularidade de contratos e demais medidas não 
acionáveis dentro do parecer prévio. Tal providência mostra-se necessária, no entender do 
Ministério Público de Contas, com relação aos seguintes itens:
1. Item D.3.1.2 – concessão de gratificações sem parâmetros específicos e previamente definidos, em
inobservância aos princípios da impessoalidade e da moralidade, dispostos no caput do artigo 37 da 
Constituição Federal;
2. Item D.3.1.6 – pagamentos a servidores acima do subsídio do Prefeito, desatendendo ao inciso XI, do artigo 
37, da Constituição Federal; e
3. Item D.3.1.6 – pagamento de gratificação por nível superior a profissionais que ocupam cargos que já
possuem como pré-requisito nível superior (medicina).
Entende-se, ainda, que os apontamentos constantes dos tópicos B.1.5.1 (renúncia de 
receitas), B.2.2. (despesa de pessoal) e E.1.1 (dois últimos quadrimestres – cobertura monetária para despesas 
empenhadas e liquidadas) justificam a expedição de ofício ao Ministério Público Estadual, a 
fim de que sejam adotadas as medidas de sua alçada.
Tendo em vista que, mesmo alertada por este E. Tribunal, a Administração deixou 
de reconduzir as despesas de pessoal ao limite estabelecido pela LRF, bem como deixou de 
realizar limitação de empenho e movimentação financeira, o Ministério Público de Contas, 
com fundamento no art. 5°, §2º, da Lei 10.028/0031, que confere ao Tribunal de Contas o 
 
31 “Art. 5º Constitui infração administrativa contra as leis de finanças públicas:
(...)
III- deixar de expedir ato determinando limitação de empenho e movimentação financeira, nos casos e 
condições estabelecidos em lei;
IV – deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a execução de medida para a 
redução do montante da despesa total com pessoal que houver excedido a repartição por Poder do limite 
máximo.
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MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS
DO ESTADO DE SÃO PAULO
2ª Procuradoria de Contas
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ǂ
processamento e julgamento da infração ali prevista, pugna pela responsabilização pessoal do 
gestor, nos termos do art. 5º, §1º, do citado diploma legal, com multa de 30% dos 
vencimentos anuais do agente que lhe deu causa, por estar caracterizada infração 
administrativa contra as leis de finanças públicas32
.
Pugna-se, ainda, pela aplicação de multa ao gestor, com respaldo no art. 104, 
VI, da LCE nº 709/93, tendo em vista a reincidência sistemática no descumprimento às 
recomendações exaradas pelo Tribunal, atitude que tem merecido rígido tratamento por parte 
desta Corte, a exemplo do decidido nos autos do processo TC-001777/026/1333
.
Ademais, imperioso que seja dada ciência ao Relator do eTC-6917.989.15-4
acerca das impropriedades anotadas pela Fiscalização no subitem “B.5.3.4-Despesas com 
Publicações Jornalísticas” (evento 91.100, fls. 62/63).
Por fim, caso haja juntada de qualquer novo documento ou pronunciamento nos 
autos, nisso incluída a manifestação de órgão técnico desta Corte de Contas, desde já se 
requer vista, nos termos do art. 70, § 1º, do Regimento Interno, c/c art. 3º, inc. I, da Lei 
Complementar nº 1.110/2010, a fim de que o MPC, atuando como fiscal da ordem jurídica, 
possa ter acesso a todos os elementos da instrução processual.
São Paulo, 03 de agosto de 2018.
ÉLIDA GRAZIANE PINTO
Procuradora do Ministério Público de Contas
/JMP/S
 
§1º A infração prevista neste artigo é punida com multa de trinta por cento dos vencimentos anuais do agente 
que lhe der causa, sendo o pagamento da multa de sua responsabilidade pessoal.
§2º A infração a que se refere este artigo será processada e julgada pelo Tribunal de Contas a que competir a 
fiscalização contábil, financeira e orçamentária da pessoa jurídica de direito público envolvida.” (g.n.).
32 Nesse sentido, cumpre destacar a Decisão proferida pela Segunda Câmara, em Sessão de 08/05/2018, que 
acolheu a proposta ministerial de aplicação de multa de 30% dos vencimentos anuais ao responsável pelas contas 
de 2016 da Prefeitura de Queluz (TC-4041/989/16), com base na competência conferida pelo art. 5º, §2º, da Lei 
nº 10.028/2000.
33 Contas Anuais de 2013 da Prefeitura Municipal de Guarulhos, decisão transitada em jugado em 31/01/2017.
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
SECRETARIA-DIRETORIA GERAL – SDG-1 - TAQUIGRAFIA
32ª Sessão Ordinária da Segunda Câmara, realizada no Auditório
"PROF. JOSÉ LUIZ DE ANHAIA MELLO”
ENDEREÇO: Av. Rangel Pestana, 315 - Prédio Sede - Centro - SP - CEP 01017-906 PABX 3292-3266
INTERNET: www.tce.sp.gov.br
TC-004288.989.16
Municipal
DECISÃO DA SEGUNDA CÂMARA
DATA DA SESSÃO – 09-10-2018
Pelo voto do Conselheiro Antonio Roque Citadini, Presidente e Relator, e dos 
Auditores Substitutos de Conselheiro Samy Wurman e Valdenir Antonio Polizeli, a E. 
Câmara, ante o exposto no voto do Relator, juntado aos autos, decidiu emitir parecer 
desfavorável à aprovação das contas da Prefeitura Municipal de Embu-Guaçu, exercício 
de 2016, não só em razão da infringência ao § 1°, do artigo 1° da Lei de Responsabilidade 
Fiscal, que estabelece responsabilidade na gestão fiscal, pressupondo ação planejada e 
transparente, prevenindo riscos e corrigindo desvios capazes de afetar o equilíbrio das 
contas públicas, como também, em razão da não aplicação dos recursos do FUNDEB nos 
termos do artigo 21, e § 2°, da Lei Federal n° 11.494/2007; e em face dos gastos com 
pessoal e reflexos que atingiram o percentual de 58,89% da receita corrente líquida, 
portanto, acima do limite fixado (54%) pela alínea “b”, do inciso III, do artigo 20, da Lei 
de Responsabilidade Fiscal, ressalvando, ainda, para instrução complementar as 
despesas com aquisição de combustíveis sem licitação.
Quanto aos expedientes inseridos eletronicamente nos presentes autos, TCs￾15321.989.16-2 e 1225.989.17-7, determinou, após o trânsito em julgado, a remessa de 
cópias do relatório da fiscalização ao Ministério Público Estadual – constantes do item 
B.8 – Ordem Cronológica de Pagamentos e aqueles relacionados os itens de A.3 a A.3-4 –
Acompanhamento do Ensino 2016 – Fiscalização de Natureza Operacional das Redes 
Públicas Municipais de Ensino, devendo, ainda, cumprida as determinações, ser 
arquivados.
Determinou, por fim, o arquivamento dos TCs-18055.989.16 e18326.989.16, já 
que as matérias neles abordadas foram objeto de comentário em itens próprios do 
relatório da fiscalização.
PROCURADORA DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS LETÍCIA FORMOSO DELSIN 
MATUCK FERES
PREFEITURA MUNICIPAL: EMBU-GUAÇU
EXERCÍCIO: 2016
 Relatório e voto (ou notas taquigráficas) juntados pela SDG-1.
 Ao Cartório do Relator para:
 redação e publicação do parecer.
 vista e extração de cópias no prazo recursal. 
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
SECRETARIA-DIRETORIA GERAL – SDG-1 - TAQUIGRAFIA
32ª Sessão Ordinária da Segunda Câmara, realizada no Auditório
"PROF. JOSÉ LUIZ DE ANHAIA MELLO”
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TC-004288.989.16
Municipal
 juntar ou certificar.
 oficiar ao Ministério Público Estadual, nos termos do voto do Relator. 
 arquivar os expedientes relacionados no voto do Relator.
 À Fiscalização competente para:
 cumprir o determinado no voto do Relator.
 os devidos fins, encaminhando cópia em mídia digital do processo, 
acompanhada de Ofício, à Câmara Municipal.
SDG-1, em 10 de outubro de 2018
SÉRGIO CIQUERA ROSSI
SECRETÁRIO-DIRETOR GERAL
SDG-1/ESBP/lgs/ra
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SAO PAULO
RELATOR - CONSELHEIRO ANTONIO ROQUE CITADINI
32a Sessão Ordinária da Segunda Câmara, dia 09/10/2018
Item 65
TC - 4288/989/16-3
Prefeitura Municipal: Embu-Guaçu
Exercicio: 2016
Prefeito: Clodoaldo Leite da Silva
Procuradora de Contas: Élida Graziane Pinto
O processo em pauta trata das CONTAS DO
EXECUTIVO MUNICIPAL DE EMBU-GUAÇU, RELATIVAS AO EXERCÍCIO DE
2016.
A fiscalização "in loco" foi realizada pela
7a Diretoria de Fiscalização / DF-7.4, a qual apontou (evento
91), diversas falhas quanto aos itens fiscalizados (1) ,
destacando-se: Execução Financeira e Orçamentária - déficit
orçamentário de 8,94%; alterações orçamentárias de 33,14%;
ausência de liquidez frente aos compromissos de curto prazo;
Ensino - Fundeb 99,18% dos recursos advindos do fundo,
contrariando o disposto pelo § 2o do artigo 21, da Lei
Federal n° 11494/2007; Pessoal - despesas com pessoal
equivalente a 58,89% da receita corrente liquida; excesso de
1 Planejamento das Políticas Públicas e o Sistema de Controle Interno,
Execução Orçamentária, Financeira e Patrimonial, Execução Fisica dos
Serviços/Obras Públicas, Transparência das Contas Públicas e Demais
Aspectos e Restrições de Último Ano de Mandato.
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SAO PAULO
horas extras; pagamento de gratificação por nivel superior
quando o pré-requisito para preenchimento do cargo estabelece
"nivel superior"; cargos em comissão sem as características
de Assessoramento, Direção ou Chefia; e Gas-bo com
Combustíveis - aquisição de combustíveis sem o necessário
procedimento licitatório.
Notificado, o responsável apresentou suas
razões da defesa (evento 121).
Alega que:
- Déficit orçamentário - não foram realizadas
despesas exorbitantes; as despesas empenhadas estão
diretamente atreladas ã manutenção dos serviços e despesas
essenciais da Administração Pública; não houve despesas
consideradas exorbitantes ou desconexas com os interesses
públicos; houve maior demanda de serviços essenciais, tais
como saúde, educação e assistência social, exigindo do Poder
Executivo maior destinação de recursos, fato que também
justifica as alterações orçamentárias questionadas pela
fiscalização; demanda na educação e na saúde; dispêndios com
a manutenção e implantação de ações e programas sociais;
gastos com saneamento básico; gastos com coleta e disposição
de resíduos e rejeitos sólidos; obras de infraestrutura;
manutenção de prédios públicos, entre outras de primeira
necessidade e aquelas decorrentes de ordens judiciais; o
Município foi atingido por um fenômeno natural absolutamente
atípico, denominado microexplosão, que consiste numa
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SAO PAULO
tempestade acompanhada de ventos fortíssimos, o que implicou
em prejuízos de elevada monta em toda a cidade; e a retração
do PIB;
Alterações orçamentárias - além das
justificativas já apresentadas, alega que as movimentações
orçamentárias não ultrapassaram os limites impostos pela Lei
Orçamentária, e as realizadas, foram formalizadas dentro dos
limites e ditames da Lei Orçamentária Anual;
Ausência de liquidez frente aos
compromissos de curto prazo - o resultado financeiro decorre,
praticamente, do resultado orçamentário de 2016, o qual foi
gerado pela assunção de despesas inadiáveis e necessárias à
realização de serviços públicos essenciais. Acrescenta,
ainda, que esta C. Corte de Contas possui entendimento
consolidado no sentido de que a falta de liquidez, por si,
não é o suficiente para a rejeição das contas municipais,
quando muito deve acarretar a expedição de recomendação para
adequação dos valores;
Pessoal - a despesa com pessoal que
atingiram 58,89% da receita corrente liquida, a defesa
argumenta sobre os esforços da Administração Municipal em não
conseguir diminuir os gastos com pessoal, haja vista a
necessidade real de atendimento aos serviços essenciais, para
os quais detém obrigação constitucional de cumprir, razão
pela qual não houve a possibilidade de diminuição dos
serviços prestados, tendo ocorrido o oposto, já que a grande
maioria das contratações efetuadas se deu nas pastas da
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
educação e saúde, ou seja, serviços essenciais, aos quais não
poderia a Administração Municipal se furtar de prestá-los,
gerando o pagamento de horas extras, abordado pela
fiscalização como excessivo, mas estas horas extras eram
estritamente necessárias, objetivando a prestação de serviços
essenciais, tais como, serviço de locomoção para atendimento
emergencial de pacientes sendo transportados para tratamento
médico, que não podem ser interrompidos, pois se assim o
fosse, seria afronta direta ao principio e garantia
constitucional do direito a vida.
Já em relação aos cargos em comissão e a
concessão de gratificações, no primeiro caso, cita
inicialmente vários juristas, discorrendo sobre cargos em
comissão, e ao final argumenta que todos os cargos em
comissão possuem atribuições próprias de direção, chefia ou
assessoramento, não havendo que se falar em irregularidades,
além do fato de que não foram criados em nenhum dos anos
dessa administração municipal, sendo que, em sua grande
maioria, foram criados antes da entrada em vigor da
Constituição Federal de 1988; no caso da gratificação por
nivel superior quando o pré-requisito para preenchimento do
cargo estabelece "nivel superior", destaca que a concessão
segue estrito cumprimento do dever legal, por força de lei, e
que referido dispositivo legal não concede gratificação só
àqueles nomeados para cargos de nivel superior, e sim a todos
aqueles que se destacam e são avaliados pelo seu superior
imediato, como por exemplo, pela execução ou colaboração em
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SAO PAULO
trabalhos técnicos ou científicos, fora das atribuições
normais do cargo.
E, finalizando, quanto aos Gastos com
Combustíveis, sem o necessário procedimento licitatório, em
apertada síntese, destacaria dos argumentos apresentados pela
defesa, à situação emergencial, em virtude de que a vencedora
da Ata de Registro de Preços n° 007/2014 se negou a fornecer
o combustível, por falta de pagamento (art. 78, XV, da Lei
Federal n° 8.666/93), o que obrigou à aquisição emergencial,
sob pena de prejuízo dos serviços essenciais.
Instadas a se manifestar, Assessorias de ATJ
(Econômica e Jurídica) e Chefia, posicionaram-se pela emissão de
parecer prévio desfavorável, pois além de outras
irregularidades, contribuíram para esse desfecho os gastos
com pessoal (58,89%) que ultrapassaram o limite fixado (54%) pela
LRF; os investimentos com recursos do Fundeb que após os
ajustes realizados pela fiscalização limitou-se a 99,18%,
contrariando o disposto pelo § 2o do artigo 21, da Lei
Federal n° 11494/2007; os déficits financeiro (r$ 24.673.ii6,ii), e
orçamentário, da ordem de 8,94%; os gastos com combustíveis
(R$ 2.552.966,08) que foram adquiridos sem o prévio certame
licitatório; a questão dos cargos em comissão, que afronta a
norma constitucional, por não se caracterizarem de direção,
assessoria ou supervisão, bem como o elevado número de horas￾extras e pelo pagamento de gratificação por nível superior de
ensino a profissional com cargo que tem como pré-requisito
diploma de nível superior de medicina.
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SAO PAULO
Por seu -turno, o Ministério P-úblico de
Con-tas, conclui pela emissão de parecer desfavorável, não só
em razão daquelas irregularidades já catalogadas pelos Órgãos
Técnicos da Casa, como também, pela insuficiência de
pagamentos de precatórios judiciais; pela fala de repasse
previdenciário; aumento de despesas com pessoal nos 180 dias
do mandato; e pela aplicação incorreta das multas de trânsito
e ainda o caso dos Royalties.
É O RELATÓRIO.
VOTO.
AS CONTAS DO EXECUTIVO MUNICIPAL DE Embu￾Guaçu, RELATIVAS AO EXERCÍCIO DE 2016, não estão por merecer
parecer prévio favorável, pois várias irregularidades
observadas pela fiscalização não foréua descaracterizadas por
ocasião da juntada da defesa.
Reconheço as dificuldades financeiras por que
passa a maioria das Administrações Municipais, por isso
entendo que os recolhimentos dos encargos sociais em atraso,
como também, os depósitos dos precatórios, que vêm sendo
recolhido nos termos da EC n° 62/2009, podem ser creditados
àquelas dificuldades.
No entanto, outras questões comprometem
irremediavelmente os demonstrativos apresentados, pois a
despeito da renúncia de receita sem a demonstração do impacto
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SAO PAULO
financeiro que isso representaria não só no ano de vigência,
como também, nos exercicios vindouros, o Balanço Orçamentário
apresentou ao final do exercido déficit de 8,94%, refletindo
negativamente no balanço financeiro; as despesas de curto
prazo não dispunham de recursos suficientes, ou seja, para
cada R$ 1,00 (um real) de divida o município dispunha de R$
0,14 (quatorze centavos de real).
No ensino, foi deixado de aplicar a
totalidade dos recursos advindos do FUNDEB, não obedecendo,
ao disposto pelo artigo 21, § 2o, da Lei Federal n°
11.494/2007.
Os gastos com pessoal e reflexos, que
atingiram o percentual de 58,89% da receita corrente liquida,
ficaram acima do limite fixado (54%) pela alinea "b", do
inciso III, do artigo 20, da Lei de Responsabilidade Fiscal,
fruto não só das dificuldades financeiras, mas também, de
vantagens funcionais que acabam por onerar ainda mais a folha
de pagamentos e consequentemente os gastos com pessoal e
reflexos, como por exemplo: - horas extras, gratificações e
cargos em comissão.
Já em relação ãs despesas com aquisição de
combustíveis sem licitação, faltam elementos para melhor
analisar a matéria, portanto, ressalvo para instrução
complementar.
Assim, considerando as manifestações dos
Órgãos Técnicos da Casa, e o posicionamento do Ministério
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SAO PAULO
Público de Contas e ainda que à Administração tenha atendido
os Índices constitucionais e legais, como por exemplo:
- no ensino (art. 212 da CF) o percentual
aplicado foi de 31,34% das receitas de impostos, próprios e
recursos transferidos e Saúde: 27,34% da receita de impostos,
VOTO PELA EMISSÃO DE PARECER DESFAVORÁVEL À
APROVAÇÃO DAS CONTAS EM EXAME, não só em razão da
infringência ao § Io, do artigo Io, da Lei de
Responsabilidade Fiscal, que estabelece responsabilidade na
gestão fiscal, pressupondo ação planejada e transparente,
prevenindo riscos e corrigindo desvios capazes de afetar o
equilíbrio das contas públicas, como também, em razão da não
aplicação dos recursos do FUNDEE nos termos do artigo 21, e §
2o, da Lei Federal n° 11.4 94/2 007; e em face dos gastos com
pessoal e reflexos que atingiram o percentual de 58,89% da
receita corrente liquida, acima, portanto, do limite fixado
(54%) pela alínea "b", do inciso III, do artigo 20, da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Quanto aos expedientes inseridos
eletronicamente nos presentes autos, TCs. 15321/989/16-2 e
1225/989/17/7, determino após o trânsito em julgado, a
remessa de cópias do relatório da fiscalização ao Ministério
Público Estadual - constantes do item B.8. - Ordem
Cronológica de Pagamentos e aqueles relacionados aos itens de
A.3 a A.3.4 - Acompanhamento do Ensino 2016 - fiscalização de
Natureza Operacional das Redes Públicas Municipais de Ensino,
cumprida as determinações arquivem-se. No caso dos TCs
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SAO PAULO
18055/989/16 e 18326/989/16, determino o arquivamento dos
mesmos, já que as matérias neles abordadas foram objeto de
comentário em itens próprios do relatório da fiscalização.
Memoriais apresentados e analisados.
E 0 MEU VOTO.
SÃO PAULO, 09 DE OUTUBRO DE 2018
ANTONIO ROQUE CITADINI
CONSELHEIRO
Alp/Lfbo. CÓPIA DE DOCUMENTO ASSINADO DIGITALMENTE POR: MIRIAN ELISABETE ROSSINI. Sistema e-TCESP. Para obter informações sobre assinatura e/ou ver o arquivo original acesse http://e-processo.tce.sp.gov.br - link 'Validar documento digital' e informe o código do documento: 1-HRUH-MB1R-5JZZ-5WG3
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
 GABINETE DO CONSELHEIRO ANTONIO ROQUE CITADINI
P A R E C E R
TC-004288/989/16
Município: Embu-Guaçu.
Assunto: Contas anuais do exercício de 2016.
Prefeito: Sr. Clodoaldo Leite da Silva.
Procuradora de Contas: Sra. Élida Graziane Pinto.
Fiscalização atual: GDF-7 - DSF-II.
EMENTA: CONTAS ANUAIS DE PREFEITURA. PARECER 
DESFAVORÁVEL. V.U.
Município: Embu-Guaçu. Exercício: 2016. Ensino: 
31,34%. FUNDEB: não foi aplicado a totalidade dos 
recursos, em desobediência ao disposto no artigo 
21, § 2º, da Lei Federal n° 11.494/2007. Pessoal e 
Reflexos: 58,89%, em desacordo com a alinea "b", do 
inciso III, do artigo 20, da Lei de 
Responsabilidade Fiscal. Saúde: 27,34%. Déficit:
8,94%. Infringência ao § 1º, do artigo 1º, da Lei 
de Responsabilidade Fiscal.
 Vistos, relatados e discutidos os autos do processo 
TC-004288/989/16.
 Considerando o que consta do Relatório e Voto do 
Relator, conforme Notas Taquigráficas, juntados aos autos, 
a E. Segunda Câmara do Tribunal de Contas do Estado de São 
Paulo, em sessão de 09 de outubro de 2018, pelo Voto do 
Conselheiro Antonio Roque Citadini, Presidente e Relator, e 
dos Auditores Substitutos de Conselheiro Samy Wurman e 
Valdenir Antonio Polizeli, decidiu emitir parecer 
desfavorável à aprovação das contas da Prefeitura Municipal 
de Embu-Guaçu, exercício de 2016, não só em razão da 
infringência ao § 1°, do artigo 1° da Lei de 
Responsabilidade Fiscal, que estabelece responsabilidade na 
gestão fiscal, pressupondo ação planejada e transparente, 
prevenindo riscos e corrigindo desvios capazes de afetar o 
equilíbrio das contas públicas, como também, em razão da 
não aplicação dos recursos do FUNDEB nos termos do artigo 
21, e § 2°, da Lei Federal n° 11.494/2007; e em face dos 
gastos com pessoal e reflexos que atingiram o percentual de 
58,89% da receita corrente líquida, portanto, acima do 
limite fixado (54%) pela alínea “b”, do inciso III, do 
artigo 20, da Lei de Responsabilidade Fiscal, ressalvando, 
ainda, para instrução complementar as despesas com 
aquisição de combustíveis sem licitação.
 Quanto aos expedientes inseridos eletronicamente 
nos presentes autos, TCs-15321.989.16-2 e 1225.989.17-7, 
determinou, após o trânsito em julgado, a remessa de cópias 
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
 GABINETE DO CONSELHEIRO ANTONIO ROQUE CITADINI
do relatório da fiscalização ao Ministério Público Estadual 
– constantes do item B.8 – Ordem Cronológica de Pagamentos 
e aqueles relacionados os itens de A.3 a A.3-4 –
Acompanhamento do Ensino 2016 – Fiscalização de Natureza 
Operacional das Redes Públicas Municipais de Ensino, 
devendo, ainda, cumprida as determinações, ser arquivados.
 Determinou, por fim, o arquivamento dos 
TCs-18055.989.16 e 18326.989.16, já que as matérias neles 
abordados foram objeto de comentário em itens próprios do 
relatório da fiscalização.
 Presente o Procurador do Ministério Público de 
Contas, Dr. José Mendes Neto.
 Publique-se.
 São Paulo, 13 de novembro de 2018.
 
 ANTONIO ROQUE CITADINI - Presidente e Relator 
MS
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