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EMBU-GUAÇU Gestão de Pessoa
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Embu-Guaçu, 20 de Outubro de 2025.
OFÍCIO Nº 068/2025/AD.
REF: Veto integral ao Autógrafo nº
081/2025.
Senhor Presidente,
Com meus cordiais cumprimentos, dirijo-me
a Vossa Excelência para comunicar que, decido pelo VETO INTEGRAL ao
Autógrafo nº 081/2025, correspondente ao Projeto de Lei nº 058/2025, de
autoria do Vereador Prof. Colle, que “Dispõe sobre a instituição do Programa
Municipal de Recolhimento e Reciclagem de Óleo de Cozinha Usado”.
O veto se fundamenta em parecer jurídico
opinativo que aponta inconstitucionalidade formal, tornando inviável a
sanção do referido projeto de lei, nos termos da legislação vigente.
As razões que embasam o presente veto
seguem anexas para análise e apreciação dessa Egrégia Casa Legislativa,
conforme preceitua a Lei Orgânica do Município.
Sem outro particular, ao ensejo transmitimos
nossas respeitosas saudações.
Atenciosamente,
Francisco Jésé do Nascimento
Prefeito Municipal
Exmo. Sr.
João Domingues Mendes
D.D. Presidente da Câmara Municipal de Embu Guaçu
Embu Guaçu — SP
Rua Cel. Luiz Tenório de Brito, 458 - Embu-Guaçu — SP — CEP 06900-000 email: administracao Deg.sp.gov.br
Mig, i
TRE] PREFEITURA Dt
EE * EMBUGUAÇU sine
do Município
Trabalho, 7
Embu-Guaçu, 14 de outubro de 2025.
EMENTA: PARECER JURÍDICO. PROJETO DE LEI Nº 081/2025.
INICIATIVA PARLAMENTAR. INSTITUIÇÃO DE PROGRAMA
MUNICIPAL DE RECICLAGEM. CRIAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES PARA O
PODER EXECUTIVO E GERAÇÃO DE DESPESAS. VÍCIO DE
INICIATIVA CONFIGURADO. INGERÊNCIA DO PODER LEGISLATIVO
NA ESFERA DE ORGANIZAÇÃO E GESTÃO DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA. MATÉRIA DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO
PODER EXECUTIVO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS
PODERES. CRIAÇÃO DE DESPESA PÚBLICA SEM A DEVIDA
ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO.
AFRONTA AO ART. 113 DO ADCT E À LEI DE RESPONSABILIDADE
FISCAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. RECOMENDAÇÃO
PELO VETO JURÍDICO INTEGRAL.
PARECER - 228/2025 - DAP |
Por solicitação da Secretaria Municipal de Educação, fomos provocados
a examinar a questão em epígrafe, pelo que passamos a analisá-la:
Nesse sentido, o artigo 37, caput da Constituição dispõe:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualque:
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também,
ao seguinte:
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de
Procuradoria
do Município
Sobre o tema discorre Maria Sylvia Zanella Di Pietro em “Direito
Administrativo”, 28º ed., Ed. Atlas, SP, 205, p. 98:
“Segundo o princípio da legalidade, a Administração
Pública só pode fazer o que a lei permite. No âmbito das
relações entre particulares, o princípio aplicável é o da autonomia
da vontade, que lhes permite fazer tudo o que a lei não proíbe.
Essa é a idéia expressa de forma lapidar por Hely Lopes Meirelles
(2003:86) e corresponde ao que já vinha explícito no artigo 4º
da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789: “a
liberdade consiste em fazer tudo aquilo que não prejudica a
outrem; assim, o exercício dos direitos naturais de cada homem
não tem outros limites que os asseguram aos membros da
sociedade o gozo desses mesmos direitos. Esses limites somente
podem ser estabelecidos em lei.
Em decorrência disso, a Administração Pública nã
por simples ato administrativo, conceder direitos de
qualquer espécie, criar obrigações ou impor vedações aos
administrados; para tanto, ela depende de lei.” — grifo nosso
Patente assim, que o Poder Público deve nortear sua ação pelo que está
expressamente previsto Lei.
l
RELATÓRIO
Trata-se de análise jurídica do Autógrafo de Lei nº 08 1/2025, de inicia
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; PREFEITURA DE
E E Procuradoria
“4 E do Município
Trabalho, Transparência e Transformação
do Vereador Professor Colle, que visa instituir o "Programa Municipal de
Recolhimento e Reciclagem de Óleo de Cozinha Usado".
A consulta se concentra na verificação da constitucionalidade do projeto,
especialmente em relação aos artigos 4º e 5º, frente aos princípios da
separação dos poderes, da reserva de iniciativa do Poder Executivo e às
normas da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) no que tange à
criação de despesas.
O artigo 4º do projeto atribui ao Poder Executivo Municipal uma série de
competências para a execução do programa, como a regulamentação da
lei, a definição de padrões, a disponibilização de logística, a celebração
de parcerias e a divulgação do programa.
O artigo 5º, por sua vez, condiciona o custeio de eventuais benefícios ou
remuneração a uma “prévia dotação orçamentária específica na Lei
Orçamentária Anual, de iniciativa do Chefe do Executivo".
H. ANÁLISE JURÍDICA
A análise do projeto de lei em questão perpassa por dois pontos centrais:
(1) a competência para a iniciativa de leis que criam atribuições e
despesas para a Administração Pública; e (2) a observância das normas
de finanças públicas.
1. Vício de Iniciativa e Violação ao Princípio da Separação dos
Poderes
O princípio da separação dos poderes, consagrado no artigo 21 da
Constituição Federal e replicado nas constituições estaduais e/heis
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A
Procuradoria
do Município
orgânicas municipais, estabelece a independência e harmonia entre os
Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. Dele decorre a regra da
"reserva de iniciativa", que confere a determinados órgãos a competência
exclusiva para iniciar o processo legislativo sobre certas matérias.
Leis que tratam da organização e funcionamento da administração,
implicando na criação de atribuições para órgãos do Poder Executivo,
são, em regra, de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. A
usurpação dessa competência pelo Poder Legislativo configura o
chamado vício de iniciativa, uma inconstitucionalidade de natureza
formal.
No caso em tela, o artigo 4º do projeto de lei detalha uma série de
obrigações a serem cumpridas pelo Poder Executivo, como
"regulamentar", "definir padrões", "disponibilizar logística" e "firmar
convênios". Tais disposições não se limitam a criar uma política pública
de forma genérica; elas avançam sobre a esfera da gestão administrativa,
determinando como o Executivo deve agir.
A jurisprudência, especialmente do Supremo Tribunal Federal (STF), tem
se posicionado sobre o tema. Embora o STF tenha fixado a tese no Tema
917 de Repercussão Geral de que "Não usurpa competência privativa do
Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a
Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus
órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos", a mesma Corte e
os Tribunais de Justiça entendem que há violação quando a lei
parlamentar interfere diretamente na gestão dos serviços.
Nesse sentido, decisões judiciais têm considerado inconstitucionkís
normas que, a pretexto de instituir programas, impõem ao Executivo/u
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PREFEI À D
E 4 Procuradoria
” do Município
Trabalho, Transparência e Transformação
roteiro de atuação, caracterizando ingerência indevida.
“Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei Municipal nº 2.735, de
03 de março de 2023, de iniciativa parlamentar, que "institui no
Município de Gália/SP programa de saúde bucal nas escolas da
rede municipal de ensino, e dá outras providências". Não há vício
de inconstitucionalidade formal subjetivo, pois a matéria tratada
não se encontra no rol daquelas reservadas ao Chefe do Poder
Executivo, ou seja, não constitui reserva de administração. Tese
firmada pelo E. Supremo Tribunal Federal, em sede de
repercussão geral, no julgamento do tema 917. A ausência de
indicação na lei dos recursos disponíveis, próprios para atender
aos encargos nela previstos, não resulta na declaração de
inconstitucionalidade, impedindo tão somente a sua aplicação no
mesmo exercício orçamentário em que promulgada. No entanto,
houve inequívoca ingerência do Poder Legislativo em questões
claramente ligadas à gestão administrativa do serviço público, ao
determinar, nos arts . 4º, 50, 6º e 7º, quais medidas concretas
a Administração Municipal deve adotar para atingir o objetivo da
lei. Afronta o princípio da separação de poderes, ainda, a
disposição do art. 9º, que estipula prazo para regulamentação
da lei pelo Poder Executivo. Violação aos artigos 5º e 47, Il e
XIv, da Constituição Estadual. Precedentes deste Col. Órgão
Especial. Ação parcialmente procedente.”
(TJ-SP a Direta de Inconstitucionalidade:
21497971620238260000 São Paulo, Relator.: Gomes Varjão,
Data de Julgamento: 13/11/2024, Órgão Especial, Data de
Publicação: 14/11/2024)
“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE/ NEI N.
5.962/2023 - MUNICÍPIO DE ITAÚNA - AVALIAÇÃO PERIÓDI
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PREFEITURA DE
(e E Procuradoria
É do Município
Trabalho, Transparência e Transformação
DAS VIAS PÚBLICAS URBANAS E RURAIS DE
RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO - LEI DE INICIATIVA
PARLAMENTAR - CRIAÇÃO DE NOVA ATRIBUIÇÃO - MATÉRIA DE
INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO -
VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES.
Compete privativamente ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa
de leis que criem novas atribuições para órgãos da Administração
Municipal. A promoção de fiscalização e avaliação das vias
públicas urbanas e rurais que se encontram sob a
responsabilidade do Município de Itaúna confere inédita
atribuição à Administração Pública Municipal, com a obrigação de
atuar elaborando cronogramas para as vistorias eventualmente
realizadas nas vias municipais, além da criação de comissão
multidisciplinar para liderar a inspeção, cuja realização será
acompanhada dos munícipes, revelando-se necessária a
definição de estrutura e servidores para desempenho das novas
atividades. A Lei Municipal n. 5.962/2023, de iniciativa
parlamentar, caracteriza ingerência indevida na atividade
tipicamente administrativa e viola o princípio da separação dos
poderes”.
(TJ-MG - Ação Direta Inconst: 25369532920238130000,
Relator.: Des.(a) Edilson Olímpio Fernandes, Data de
Julgamento: 08/05/2024, Órgão Especial / ÓRGÃO ESPECIAL,
Data de Publicação: 15/05/2024)
Portanto, o artigo 4º do projeto, ao detalhar as incumbências do Poder
Executivo, avança sobre a competência de organização e direção da
administração pública, matéria reservada ao Chefe do Executivo, o que
macula o projeto com vício de iniciativa formal.
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Procuradoria
do Município
2. Criação de Despesa e Lei de Responsabilidade Fiscal
O projeto de lei claramente cria despesas para o município, ainda que de
forma indireta. A implementação da logistica de coleta, o transporte e a
celebração de parcerias (art. 4º) demandarão recursos financeiros e
humanos.
A Constituição Federal e a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) impõem
requisitos estritos para a criação de despesas públicas. O artigo 113 do
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) exige que toda
proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia
de receita seja acompanhada da estimativa do seu impacto
orçamentário e financeiro.
O artigo 5º do Projeto tenta contornar essa exigência ao condicionar a
execução das despesas à "prévia dotação orçamentária". Contudo, a
jurisprudência entende que a ausência da estimativa de impacto no
momento da proposição da lei já constitui uma inconstitucionalidade
formal, não sendo sanada pela simples previsão de dotação futura.
“EMENTA Recurso extraordinário. Direito tributário. IPTU.
Isenção. Lei nº 2.982/20 do Município de Itirapina/SP. Ausência
de prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro
Inconstitucionalidade. Artigo 113 do ADCT. Modulação do:
efeitos da decisão. 1. De acordo com a jurisprudência da Corte,
deve ser observado por todos os entes da federação o art. 113
do ADCT, o qual estabelece que a proposição legislativa que crie
ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser
acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentári p/
financeiro. 2. Incidiu em inconstitucionalidade a Lei nº 2.987/Po
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: Procuradoria
E do Município
do Município de Itirapina/SP, a qual dispôs sobre isenção de
IPTU, em razão de a respectiva proposição legislativa não ter
sido acompanhada de estimativa de impacto orçamentário e
financeiro. 3. A isenção de IPTU a que se refere a lei questionada
está relacionada a relevante aspecto social, beneficiando
munícipes inseridos em contexto de especial vulnerabilidade.
Necessidade de modulação dos efeitos da decisão. 4. Recurso
extraordinário ao qual se dá provimento, declarando-se a
inconstitucionalidade formal da Lei nº 2.982 do Município de
Itirapina/SP, de 10 de agosto de 2020. 5. Modulação dos efeitos
da decisão, estabelecendo-se que ela produza efeitos ex nunc, a
partir da data da publicação da ata de julgamento do mérito, de
modo a preservar as isenções de IPTU concedidas até a mesma
data”.
(STF - RE: 1343429 SP, Relator.: Min. DIAS TOFFOLI, Data de
Julgamento: 09/04/2024, Tribunal Pleno, Data de Publicação:
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 17-04-2024 PUBLIC
18-04-2024)
“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI
Nº 6.632/2022 DO MUNICÍPIO DE ARAGUARI/MG - LEI DE
INICIATIVA PARLAMENTAR QUE DISPÕE SOBRE O
FORNECIMENTO GRATUITO DE MEDICAMENTOS À BASE DE
"CANNABIS" NAS UNIDADES DE SAÚDE MUNICIPAIS E
PRIVADAS, OU CONVENIADAS COM O SUS - MATÉRIA RELATIVA
À ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA MUNICIPAL - IMPOSIÇÃO DE ATRIBUIÇÕES A ÓRGÃOS
DA ADMINISTRAÇÃO - INVASÃO DE COMPETÊNCIA EM
MATÉRIA DE INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER
EXECUTIVO - VÍCIO DE INICIATIVA. AUSÊNCIA DE ESTIMA
DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO - VÍCIO
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/
PREFEITUE
à EMBUGUAÇU iodo
“Am do Município
Trabalho, Transparência
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. I - O
Supremo Tribunal Federal já firmou o entendimento no sentido
de que padece de inconstitucionalidade formal a lei, resultante
de iniciativa parlamentar, que trata da estrutura e das atribuições
de Órgãos e Secretarias da Administração Pública, por se referir
a matéria de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, nos
termos do art. 61, 8 1º, da Constituição Federal. II - "A ausência
de prévia instrução da proposta legislativa com a estimativa do
impacto financeiro e orçamentário, nos termos do art. 113 do
ADCT, aplicável a todos os entes federativos, implica
inconstitucionalidade formal" (STF, ADI 6102, DJe de
09/02/2021)”.
(TJ-MG - Ação Direta Inconst: 05338617720238130000,
Relator.: Des.(a) Júlio César Lorens, Data de Julgamento:
07/02/2024, Órgão Especial / ÓRGÃO ESPECIAL, Data de
Publicação: 22/02/2024)
Dessa forma, o projeto de lei, ao criar despesas sem a devida
demonstração do impacto orçamentário-financeiro, viola o disposto no
art. 113 do ADCT e os princípios da Lei de Responsabilidade Fiscal.
III. CONCLUSÃO
Diante do exposto, opina-se pela inconstitucionalidade formal do
Autógrafo de Lei nº 081/2025, pelas seguintes razões:
1. Vício de Iniciativa: O artigo 4º do projeto de lei, ao à por
atribuições específicas e detalhar a forma de execução de
programa, interfere na esfera de gestão e organização lda
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PREFEILT
V “e y MBLGU Procuradoria
E do Município
Trabalho, Tra!
administração pública, matéria de iniciativa reservada ao Chefe do
Poder Executivo, violando o princípio da separação dos poderes.
2. Criação de Despesa sem Previsão de Impacto: O projeto cria
despesas para o Poder Executivo sem estar acompanhado da
necessária estimativa de impacto orçamentário e financeiro, em
desacordo com o art. 113 do ADCT e com a Lei de Responsabilidade
Fiscal.
Sendo assim, recomenda-se o veto jurídico total ao Autógrafo de Lei nº
081/2025, por manifesta inconstitucionalidade.
Este é o parecer, salvo melhor juízo.
Procurador do Município
OAB/SP 172.480
ço es
DECISÃO PREFEITO
MUNICIPAL
Ciente PROC
|
OAB/SP 336.254 |
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