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Embu-Guaçu, 27 de Novembro de 2025.
OFÍCIO Nº 077/2025/AD.
REF: Veto integral ao Autógrafo de Lei nº
094/2025.
Senhor Presidente,
Com meus cordiais cumprimentos, dirijo-me
a Vossa Excelência para comunicar que, decido pelo VETO INTEGRAL ao
Autógrafo nº 094/2025, correspondente ao Projeto de Lei nº 011/2025, de
autoria do Vereador Maicon Siqueira, que “Institui o serviço de Disque
Denúncia de Maus — Tratos e Abandono de Animais, no âmbito do
Município de Embu-Guaçu”.
O veto se fundamenta em parecer jurídico
opinativo que aponta inconstitucionalidade formal insanável, tornando
inviável a sanção do referido projeto de lei, nos termos da legislação vigente.
As razões que embasam o presente veto
seguem anexas para análise e apreciação dessa Egrégia Casa Legislativa,
conforme preceitua a Lei Orgânica do Município.
Sem outro particular, ao ensejo transmitimos
nossas respeitosas saudações.
Atenciosamente,
7
Francisco fósé do Nascimento
Préfeito Municipal
Exmo. Sr.
João Domingues Mendes
D.D. Presidente da Câmara Municipal de Embu Guaçu
Embu Guaçu — SP
Rua Cel. Luiz Tenório de Brito, 458 — Embu-Guaçu — SP — CEP 06900-000 email: administracao QDep.sp.gov.br
Procuradoria
e.
do Município
EMENTA: PARECER JURÍDICO. PROJETO DE LEI INICIATIVA
PARLAMENTAR. AUTÓGRAFO Nº 094/2025. MUNICÍPIO DE EMBU-
GUAÇU. DISQUE DENÚNCIA DE MAUS-TRATOS E ABANDONO DE
ANIMAIS. MATÉRIA DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO
PODER EXECUTIVO. VÍCIO DE INICIATIVA. INGERÊNCIA NA GESTÃO
ADMINISTRATIVA E EM CONTRATOS PÚBLICOS. CRIAÇÃO DE
DESPESA INIDIRETA. VIOLAÇÃO AO PRINCIPIO DA SEPARAÇÃO DOS
PODERES E À LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL.
INCOSNTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL. RECOMENDAÇÃO
PELO VETO JURÍDICO INTEGRAL.
PARECER 0258/2025
1. RELATÓRIO
Trata-se de análise da constitucionalidade e legalidade do Autografo nº
094/2025, oriundo do Projeto de Lei nº 011/2025, de autoria parlamentar, que
visa instituir o “Serviço de Disque Denúncia de Maus-Tratos e Abandono de
Animais” no âmbito do Município de Embu-Guaçu.
O projeto de lei estabelece a criação de um serviço para receber, registrar e
encaminhar denúncias, determinar que o Poder Executivo promova sua ampla
divulgação e disponibilize meios de contato (Art. 2º), e prevê que as despesas
decorrentes correrão por conta de dotações orçamentárias próprias,
suplementadas se necessário (Art. 5º). A consulta demanda a elaboração de
parecer técnico-jurídico sobre a matéria, considerando a Constituição Federal,
a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) e a Lei Orgânica do Município.
2. ANÁLISE JURÍDICA
A proposição legislativa, a pesa de visar a um fim meritório - a proteção animal,
em conformidade com o Art. 225, 81º, VII, da Constituição Federal -, padece de
vício de iniciativa, o que a torna formalmente inconstitucional.
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PREFEITURA DE
Procuradoria
do Município
2.1. Vício de Iniciativa e Violação à Separação dos Poderes
A Constituição Federal, em seu artigo 61,8 1º, estabelece um rol de matérias cuja
iniciativa legislativa é reservada privativamente ao Chefe do Poder Executivo. Entre
elas, destacam-se as leis que disponham sobre:
Criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e
autárquica ou aumento de sua remuneração;
Servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de
cargos, estabilidade e aposentadoria;
Criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública.
Pelo princípio da simetria, essas regras de processo legislativo são de observância
obrigatória por Estados e Municípios.
O Autógrafo nº 094/2025, de iniciativa parlamentar, ao instituir um novo serviço
público ("Disque Denúncia"), cria, na prática, novas atribuições para órgãos da
Administração Pública Municipal. O Art. 2º impõe ao Poder Executivo a obrigação de
organizar, promover e manter o serviço, o que inevitavelmente gera novas despesas e
interfere na organização e no funcionamento da administração.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) é pacífica ao reconhecer a
inconstitucionalidade de leis de iniciativa parlamentar que criam ou estruturam órgãos
da administração pública ou que imponham obrigações que resultem em aumento de
despesa:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 12.257/2006, DO
ESTADO DE SÃO PAULO. POLÍTICA DE REESTRUTURAÇÃO DAS SANTAS
CASAS E HOSPITAIS FILANTRÓPICOS. INICIATIVA PARLAMENTAR.
INOBSERVÂNCIA DA EXCLUSIVIDADE DE INICIATIVA DO CHEFE DO PODER
EXECUTIVO. ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E
DESTINAÇÃO DE RECEITAS PÚBLICAS. RESERVA DE ADMIN! ação,
PEDIDO PROCEDENTE. 1. A Lei Estadual 12.257/2006, de
parlamentar, dispõe sobre política pública a ser executada pela Secretarj
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de Estado da Saúde, com repercussão direta nas atribuições desse órgão,
que passa a assumir a responsabilidade pela qualificação técnica de hospitais
filantrópicos, e com previsão de repasse de recursos do Fundo Estadual de
Saúde (art. 2º). 2. Inconstitucionalidade formal. Processo legislativo iniciado
por parlamentar, quando a Constituição Federal (art. 61, 8 19, IL, ce e)
reserva ao chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que tratem do regime
jurídico de servidores desse Poder ou que modifiquem a competência e o
funcionamento de órgãos administrativos. 3. Ação Direta julgada
procedente.”
(STF - ADI: 4288 SP, Relator.: EDSON FACHIN, Data de Julgamento:
29/06/2020, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 13/08/2020)
O STF julgou inconstitucional lei de iniciativa parlamentar que dispunha sobre política
pública a ser executada por Secretaria de Estado, com repercussão direta nas
atribuições do órgão e previsão de uso de recursos públicos, por violação à reserva de
iniciativa do Chefe do Poder Executivo para tratar da competência e funcionamento de
órgãos administrativos.
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 12.257/2006, DO
ESTADO DE SÃO PAULO. POLÍTICA DE REESTRUTURAÇÃO DAS SANTAS
CASAS E HOSPITAIS FILANTRÓPICOS. INICIATIVA PARLAMENTAR.
INOBSERVÂNCIA DA EXCLUSIVIDADE DE INICIATIVA DO CHEFE DO PODER
EXECUTIVO. ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E
DESTINAÇÃO DE RECEITAS PÚBLICAS. RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO.
PEDIDO PROCEDENTE. 1. A Lei Estadual 12.257/2006, de iniciativa
parlamentar, dispõe sobre política pública a ser executada pela Secretaria
de Estado da Saúde, com repercussão direta nas atribuições desse órgão,
que passa a assumir a responsabilidade pela qualificação técnica de hospitais
filantrópicos, e com previsão de repasse de recursos do Fundo Estadual de
Saúde (art. 2º). 2. Inconstitucionalidade formal. Processo legislativo iniciado
por parlamentar, quando a Constituição Federal (art. 61, 8 1º, Il, ce e)
reserva ao chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que tratera do regime
jurídico de servidores desse Poder ou que modifiquem a competéfícia e
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funcionamento de órgãos administrativos. 3. Ação Direta julgada
procedente.”
(STF - ADI: 4288 SP, Relator.: EDSON FACHIN, Data de Julgamento:
29/06/2020, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 13/08/2020)
Ou seja, a Corte reafirmou que a iniciativa privativa do Chefe do Executivo para legislar
sobre organização administrativa veda que outros poderes proponham leis que, mesmo
sem criar órgãos, cominem novas atribuições à Administração Pública.
2.2. Aumento de Despesa e Responsabilidade Fiscal
O Art. 63, I, da Constituição Federal veda o aumento da despesa prevista nos projetos
de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo. Por extensão, a jurisprudência
consolidou o entendimento de que o Poder Legislativo não pode iniciar projetos de lei
que gerem despesas para a Administração Pública.
O projeto em análise cria despesas, como se depreende do Art. 2º (divulgação,
manutenção de linhas telefônicas e outros canais) e do próprio Art. 5º, que admite a
necessidade de suplementação orçamentária.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000), em seus artigos 16 e 17, exige que a
criação de despesa obrigatória de caráter continuado seja acompanhada de estimativa
do impacto orçamentário-financeiro e da demonstração da origem dos recursos para
seu custeio. Tais providências são de competência exclusiva do Poder Executivo, que
detém o planejamento e a gestão orçamentária.
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PARÁGRAFO ÚNICO DO
ARTIGO 12 DA LEI 10789 DO ESTADO DE SANTA CATARINA. EMENDA
PARLAMENTAR EM PROJETO DE LEI DE INICIATIVA RESERVADA.
COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AUMENTO
DE DESPESA. AUSÊNCIA DE PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA. 1.
gratificação - Pró-labore de Êxito Fiscal. Incorre em
inconstitucionalidade formal (CF, artigos 61, 8 1º, IL ae ce 63
jurídica decorrente de emenda parlamentar em projeto de |
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reservada ao Chefe do Poder Executivo, de que resulte aumento de despesa.
Parâmetro de observância cogente pelos Estados da Federação, à luz do
princípio da simetria. Precedentes. 2 . Ausência de prévia dotação
orçamentária para o pagamento do benefício instituído pela norma
impugnada. Violação ao artigo 169 da Constituição Federal, com a redação
que lhe foi conferida pela Emenda Constitucional 19/98. Ação direta de
inconstitucionalidade julgada procedente.”
(STF - ADI: 2079 SC, Relator.: Min. MAURÍCIO CORRÊA, Data de
Julgamento: 29/04/2004, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJ 18-06-
2004 PP-00044 EMENT VOL-02156-01 PP-00073)
O Tribunal Pleno decidiu que incorre em vício de inconstitucionalidade formal a norma
decorrente de emenda parlamentar (e, por maioria de razão, de projeto de lei de
iniciativa parlamentar) de que resulte aumento de despesa, por violação aos artigos
61,8 1º, II, 'a'e'c,e 63,1, da Constituição.
“EMENTA: DIREITO | ADMINISTRATIVO. REPRESENTAÇÃO DE
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 5.724/2020, DO MUNICÍPIO DE VOLTA
REDONDA. PLANO DE CARGOS, CARREIRA E VENCIMENTOS DA GUARDA
CIVIL MUNICIPAL. ALTERAÇÕES, POR EMENDA PARLAMENTAR, DE
CRITÉRIOS RELACIONADOS AO REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES.
IMPOSSIBILIDADE. INICIATIVA DA CHEFIA DO PODER EXECUTIVO. VÍCIO
FORMAL CONFIGURADO. PROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
1. A Constituição Federal estabelece a iniciativa legislativa privativa do Chefe
do Poder Executivo para dispor sobre servidores públicos, seu regime
jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria (CF, art. 61, 8
19, II, c). 2. Na hipótese dos autos, por emenda parlamentar, foram
incluídas alterações em critérios relacionados ao regime jurídico dos guardas
municipais de Volta Redonda, especialmente quanto à promoção na carreira
e à avaliação funcional dos servidores, matérias que se inserem na seara da
iniciativa do Chefe do Poder Executivo. 3. A norma impugnada permite
aumento da remuneração dos servidores públicos conte /
eventual promoção para o cargo imediatamente superior, o que
afronta à iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo e
deflagração do respectivo processo legislativo, nos termos dos arts. 61,
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Trabalho, Transparência q Transformação
H, a, e 63, 1, da Constituição da República. Precedentes. 4. Tal compreensão
foi reafirmada no julgamento do Tema 686 da repercussão geral, no qual foi
fixada a Tese de que “I -Há reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo
para edição de normas que alterem o padrão remuneratório dos servidores
públicos (art. 61, & 1º, II, a, da CF); II - São formalmente inconstitucionais
emendas parlamentares que impliquem aumento de despesa em projeto de
lei de iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo (art. 63, I, da cr).
5. Recurso extraordinário provido.”
(STF - RE: 1445377 RJ, Relator.: Min. FLÁVIO DINO, Data de Julgamento:
14/10/2024, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO
DJe-s/n DIVULG 18-10-2024 PUBLIC 21-10-2024)
Reafirmando o Tema 686 da repercussão geral, o STF decidiu que são formalmente
inconstitucionais emendas parlamentares que impliquem aumento de despesa em
projeto de lei de iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo.
2.3. Inconstitucionalidade do Prazo para Regulamentação
O Art. 4º do Autógrafo estabelece que o Poder Executivo poderá regulamentar a lei no
prazo de 90 dias. Embora a redação utilize o termo "poderá", a fixação de prazo pelo
Legislativo para que o Executivo exerça sua função regulamentar também é vista como
uma interferência indevida entre os poderes.
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 1.600/2011 DO
ESTADO DO AMAPÁ. PROGRAMA BOLSA ALUGUEL. VÍCIO DE INICIATIVA.
INOCORRÊNCIA. INEXISTÊNCIA DE VINCULAÇÃO DO BENEFÍCIO AO
SALÁRIO-MÍNIMO NACIONAL. FIXAÇÃO DE PRAZO PARA
REGULAMENTAÇÃO DA LEI PELO PODER EXECUTIVO. INVIABILIDADE.
PARCIAL PROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS. 1. A Lei amapaense, embora crie
despesa para a Administração Pública, não trata de estruturação ou
atribuição de órgãos, tampouco de regime jurídico de servidores, mas tão /
somente determina que seja pago o auxílio aluguel, pelo P Público,
nas situações nela contempladas, em caráter emergencial e a
aplicando-se com exatidão a Tese 917 da Repercussão Geral
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exame, 2. A norma impugnada não incide na proibição constitucional de
indexação ao salário-mínimo, tendo em vista que (i) não é fixado valor,
mas limite máximo do benefício; e (ii) inexiste inconstitucionalidade em
qualquer vinculação a salários-mínimos, mas apenas em relação a reajuste
automático de salários de servidores. 3. A Constituição, ao estabelecer as
competências de cada um dos Poderes constituídos, atribuiu ao Chefe do
Poder Executivo a função de chefe de governo e de direção superior da
Administração Pública (CF, art. 84, II), o que significa, ao fim e ao cabo, a
definição, por meio de critérios de conveniência e oportunidade, de metas
e modos de execução dos objetivos legalmente traçados e em observância
às limitações financeiras do Estado. Por esse motivo, a tentativa do Poder
Legislativo de impor prazo ao Poder Executivo quanto ao dever
regulamentar que lhe é originalmente atribuído pelo texto constitucional
sem qualquer restrição temporal, viola o art. 2º da Constituição. 4.
Procedência em parte do pedido para declarar a inconstitucionalidade da
expressão “no prazo de 90 (noventa) dias”, contida no art. 8º da Lei 1.600,
de 28 de dezembro de 2011, do Estado do Amapá.”
(STF - ADI: 4727 DF, Relator.: Min. EDSON FACHIN, Data de Julgamento:
23/02/2023, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO
DJe-s/n DIVULG 27-04-2023 PUBLIC 28-04-2023)
O STF declarou a inconstitucionalidade da expressão "no prazo de 90 (noventa) dias”
contida em uma lei, por entender que a tentativa do Poder Legislativo de impor prazo
ao Poder Executivo para o dever de regulamentar viola o princípio da separação dos
poderes (Art. 2º da CF).
3. CONCLUSÃO
Diante do exposto, o Autógrafo nº 094/2025, embora trate de matéria de relevante
interesse público, apresenta inconstitucionalidade formal insanável, por:
1. Vício de Iniciativa: Usurpa a competência privativa do Chefeldo Poder
Executivo para legislar sobre a organização e o funcionamento da a
municipal (Art. 61, 8 1º, II, 'e', da CF/88).
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2. Criação de Despesa: Gera novas despesas para o Poder Executivo, violando a
vedação do Art. 63, I, da CF/88 e as normas da Lei de Responsabilidade Fiscal.
3. Violação à Separação dos Poderes: Impõe ao Executivo a criação e
manutenção de um serviço público, interferindo em sua autonomia
administrativa e orçamentária (Art. 2º da CF/ 88).
Pelas razões expostas, opina-se pelo veto jurídico total ao Autógrafo nº 094/2025,
por sua manifesta inconstitucionalidade.
É o parecer.
Embu-Guaçu, 12 de novembro de 2025.
Procurador do Município
OAB/SP 172.480
ae
RAE
a
Ciente OR GERAL DECISÃO PREÍ “EITO MUNICIPAL
OAB/SP 336.254
Elias Simões | Francisco José do Nascimento
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