materia nº 1/2025

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PARECER JURÍDICO N.º 001/2025
Solicitante: VEREADORES EMERSON W. CAZZO E FRANCISCO MARTINS 
SARAIVA
Assunto: ANÁLISE DE CONSTITUCIONALIDADE – PROJETO DE LEI N.º 
001/2025, DE AUTORIA DO EXMO. SR. PREFEITO DO MUNICÍPIO DE 
GÁLIA/SP 
.......................................................................................................................................................
Questionamento: as funções gratificadas insertas no Projeto de Lei n.º 001/2025, de autoria 
do Chefe do Poder Executivo Municipal de Gália/SP, são constitucionais?
.......................................................................................................................................................
Trata-se de questionamento lançado pelos Srs. Vereadores 
EMERSON W. CAZZO e FRANCISCO MARTINS SARAIVA, onde indagam se as 
funções gratificadas insertas no Projeto de Lei n.º 001/2025, de autoria do Chefe do Poder 
Executivo Municipal de Gália/SP são constitucionais.
DA DEFINIÇÃO DE FUNÇÃO GRATIFICADA:
A remuneração do servidor público, o que incluiu na 
espécie, aqui, o empregado público municipal regido pelas regras da CLT, é composto pelo 
salário-base acrescido de vantagens pecuniárias fixadas por lei, dentre as quais as 
GRATIFICAÇÕES, onde, por sua vez, decorrem de serviços prestados em situações anormais 
ou em condições individuais do servidor, i. é, pressupõem a existência de um fato específico 
que faz que venha à tona o direito de perceber à respectiva vantagem pecuniária. Nesse sentido, 
o sempre consultado e saudoso Prof.º HELY LOPES MEIRELLES diz que, “[...] vantagens 
pecuniárias são acréscimos ao vencimento do servidor, concedidas a título definitivo ou 
transitório, pela decorrência do tempo de serviço ('ex facto temporis'), ou pelo desempenho 
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de funções especiais ('ex facto officii'), ou em razão das condições anormais em que se realiza 
o serviço ('propter laborem'), ou, finalmente, em razão de condições pessoais do servidor 
('propter personam'). As duas primeiras espécies constituem os adicionais (adicionais de 
vencimento e adicionais de função), as duas últimas formam a categoria das gratificações 
(gratificações de serviço e gratificações pessoais). Todas elas são espécies do gênero 
retribuição pecuniária, mas se apresentam com características próprias e efeitos peculiares 
em relação ao beneficiário e à Administração, constituindo os 'demais componentes do 
sistema remuneratório' referidos pelo art. 39, § 1º, da CF”. Somadas ao vencimento (padrão 
do cargo), resultam nos vencimentos, modalidade de remuneração”.1
A FUNÇÃO GRATIFICADA, portanto, se trata de uma 
VANTAGEM pecuniária instituída por lei, sendo que no caso em tela e por disposição expressa 
do parágrafo único do art. 1.º, se trata de FUNÇÃO DE CONFIANÇA, já que as 
gratificações constantes do aludido PL n.º 001/2025, “destinam-se às atribuições de cargos de 
chefia, assessoramento, direção, supervisão, gestão e coordenação”, ou seja, àquelas previstas 
no art. 37, V, da Constituição Federal, onde assim dispõe:
CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer 
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, 
também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda 
Constitucional nº 19, de 1998)
[...]
V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por 
servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, 
a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, 
condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se 
apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento; 
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
1 MEIRELLES, H. L. Direito Administrativo Brasileiro, 42.ª edição, São Paulo, Malheiros. p. 601.
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Que sendo as FUNÇÕES GRATIFICADAS constantes 
no PL n.º 001/2025, na realidade, FUNÇÕES DE CONFIANÇA sob a égide do art. 37, V, 
da Constituição Federal, a sua criação deve ater-se aos mesmos requisitos necessários à 
criação dos CARGOS EM COMISSÃO, haja vista o que restou decidido pelo Egrégio 
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – STF, em sede de REPERCUSSÃO GERAL – Tema 
1010, ou seja, que a criação dos mesmos somente se justifica para o exercício de funções 
de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades 
burocráticas, técnicas ou operacionais; que tal criação deve pressupor a necessária 
relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; que o número de 
cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles 
visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que 
os criar; e, que as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e 
objetiva, na própria lei que os instituir; v.:
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Tema 1010 - Controvérsia relativa aos requisitos 
constitucionais (art. 37, incs. II e V, da Constituição da 
República) para a criação de cargos em comissão.
Há Repercussão? Sim
Relator(a): MIN. DIAS TOFFOLI
Leading Case:
RE 1041210
Descrição: Recurso extraordinário em que se discute à luz do 
art. 37, incs. I, II e V, da Constituição da República os 
requisitos constitucionais exigíveis para a criação de cargos em 
comissão.
Tese: a) A criação de cargos em comissão somente se justifica 
para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, 
não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, 
técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a 
necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e 
o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados 
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criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade 
que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes 
de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as 
atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de 
forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.
Nesse contexto insurge o contido na consulta formulada 
pela CÂMARA MUNICIPAL DE SARANDI/PR ao r. TRIBUNAL DE CONTAS DO 
ESTADO DO PARANÁ – Processo n.º 340912/22, de Relatoria do Conselheiro IVENS 
ZSCHOERPER LINHARES, onde restou consignado que, “[...]se a fixação das atribuições 
em lei dos cargos em comissão, visa, em última análise, a verificação do atendimento à regra 
constitucional insculpida no inciso V, do art. 37, de que esses cargos se destinam apenas às 
atribuições de direção, chefia e assessoramento, de igual forma deve se dar em relação às 
funções gratificadas, de “vantagem acessória ao vencimento do funcionário sendo atribuída 
pelo exercício de encargos de chefia, assessoramento, secretariado, ao servidor efetivo da 
Administração Pública”.2
Portanto, as FUNÇÕES GRATIFICADAS insertas no 
PL n.º 001/2025 equiparam-se, em regra, as FUNÇÕES DE CONFIANÇA, logo as suas 
criações devem observar o disposto tanto no art. 37, V, da Constituição Federal, como na 
TESE fixada pelo Egrégio SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – STF, em sede de 
REPERCUSSÃO GERAL – Tema 1010. 
3 – DA (IN)CONSTITUCIONALIDADE DAS FUNÇÕES GRATIFICADAS –
PROJETO DE LEI N.º 001/2025:
Como restou demonstrado no tópico anterior, as 
FUNÇÕES GRATIFICADAS insertas no PL n.º 001/2025 equiparam-se as FUNÇÕES DE 
CONFIANÇA, logo as suas criações devem observar tanto o disposto tanto no art. 37, V, da 
2 TCEPR – Processo 340912/22 – Rel. Conselheiro Ivens Zschoerper Linhares – Pleno – DJ 27.03.2023 – v.u.
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Constituição Federal como na TESE fixada pelo Egrégio SUPREMO TRIBUNAL 
FEDERAL – STF, em sede de REPERCUSSÃO GERAL – Tema 1010; assim passarei a 
analisar cada FUNÇÃO GRATIFICADA descrita na proposição em análise.
3.1 – DIRETOR DO SETOR DE TESOURARIA; DIRETOR DO SETOR DE 
EMPENHOS; CHEFE DO CONTROLE DE ADIANTAMENTOS; DIRETOR DE 
GESTÃO E OTIMIZAÇÃO DO SETOR DE RECURSOS HUMANOS; DIRETOR DO 
SETOR DE COMPRAS; DIRETOR DA SECRETARIA ADMINISTRATIVA; 
DIRETOR DE TRIBUTAÇÃO; CHEFE DO SETOR DE OBRAS PÚBLICAS; CHEFE 
DE ALMOXARIFADO; DIRETOR DE CONTROLE DE FROTA; CHEFE DA 
MERENDA ESCOLAR; DIRETOR REPONSÁVEL PELO SETOR DE ACESSO À 
INFORMAÇÃO E TRANSPARÊNCIA; ASSESSOR DE ORGANIZAÇÃO 
LOGÍSTICA E MOBILIDADE E TRANSPORTE ESCOLAR; DIRETOR DE 
DESPORTO E LAZER; DIRETOR DE TRATAMENTO DE DADOS PESSOAIS; 
COORDENADOR DO SERVIÇO DE ACOLHIMENTO DE CRIANÇAS E 
ADOLESCENTES; E CHEFE DO CONTROLE E MANUTENÇÃO DE MÁQUINAS E 
EQUIPAMENTOS RURAIS:
Nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade –
Processo n.º 2024888-67.2021.8.26.0000, de Relatoria do Des. TORRES DE CARVALHO, 
na qual versava sobre questionamento suscitado pela Procuradoria Geral de Justiça – PGJ 
em relação a alguns pontos da Lei Municipal n.º 3.708/18 do município de Santana do 
Parnaíba/SP, o r. Órgão Especial do TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO 
PAULO – TJ, por votação unânime, reconheceu a CONSTITUCIONALIDADE das 
FUNÕES GRATIFICADAS de ASSISTENTE DE DIRETOR DE DEPARTAMENTO, 
CHEFE DE DIVISÃO, CHEFE DE SEÇÃO e CHEFE DE SETOR, haja vista que estes 
denotam posição de CHEFIA e ASSESSORAMENTO, em seus diversos níveis hierárquicos, 
com acoplamento de funções específicas e diferenciadas às do cargos de origem; in verbis:
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Não encontrei, na Constituição Federal, na Constituição 
Estadual ou nos precedentes do Supremo Tribunal Federal 
a 'confiança qualificada' mencionada nos precedentes do 
Órgão Especial, uma criação por interpretação que 
extravasa os termos da lei. No caso dos autos, as funções de 
confiança (aqui denominadas funções especializadas) são 
providas exclusivamente por ocupantes de cargo efetivo, 
concursados, a dispensar o rigor com que os cargos e 
empregos em comissão, que frustram a impessoalidade e o 
livre acesso aos cargos públicos, têm sido analisados pelo 
tribunal. O rigor com que tais leis têm sido derrubadas 
inviabiliza a organização administrativa dos entes públicos, 
pois ou impede o estabelecimento de diretorias, chefias e 
assessorias, ou transforma tais cargos, que são necessários, 
em cargos efetivos isolados, contrariando a sua própria 
natureza. No mais, as atribuições das funções de confiança 
impugnadas nos autos, descritas no Anexo I da LM nº 
3.708/18 (fls. 27/29), denotam características de chefia e 
assessoramento, ainda que eventualmente exijam a 
realização de atividades burocráticas, técnicas ou 
operacionais típicas de qualquer cargo efetivo ou 
comissionado; há evidente relação de confiança entre o 
servidor nomeado e a autoridade imediatamente superior, 
pois do bom desempenho daquele depende desta; [...] Por 
tais razões, ao menos neste caso, não se entrevê violação aos 
art. 111 e 115, II e V da CE.3
Que em relação as FUNÇÕES DE CONFIANÇA relacionadas 
no tópico, quais sejam, DIRETOR DO SETOR DE TESOURARIA, DIRETOR DO 
SETOR DE EMPENHOS, CHEFE DO CONTROLE DE ADIANTAMENTOS,
DIRETOR DE GESTÃO E OTIMIZAÇÃO DO SETOR DE RECURSOS HUMANOS, 
DIRETOR DO SETOR DE COMPRAS, DIRETOR DA SECRETARIA 
ADMINISTRATIVA, DIRETOR DE TRIBUTAÇÃO, CHEFE DO SETOR DE OBRAS 
3 TJSP – ADIn 2024888-67.2021.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor PROCURADOR GERAL 
DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, são réus PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SANTANA DE 
PARNAÍBA e PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SANTANA DE PARNAÍBA – Rel. TORRES 
DE CARVALHO – Órgão Especial – DJ 11.05.2022 – v.u.
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PÚBLICAS, CHEFE DE ALMOXARIFADO, DIRETOR DE CONTROLE DE FROTA, 
CHEFE DA MERENDA ESCOLAR, DIRETOR REPONSÁVEL PELO SETOR DE 
ACESSO À INFORMAÇÃO E TRANSPARÊNCIA, ASSESSOR DE ORGANIZAÇÃO 
LOGÍSTICA E MOBILIDADE E TRANSPORTE ESCOLAR, DIRETOR DE 
DESPORTO E LAZER, DIRETOR DE TRATAMENTO DE DADOS PESSOAIS, 
COORDENADOR DO SERVIÇO DE ACOLHIMENTO DE CRIANÇAS E 
ADOLESCENTES, e CHEFE DO CONTROLE E MANUTENÇÃO DE MÁQUINAS E 
EQUIPAMENTOS RURAIS, se analisadas as atribuições constantes no PL n.º 001/2025, são 
FUNÇÃO DE CONFIANÇA (GRATIFICADAS) que se enquadram nas mesmas descrições 
do que restou decidido pelo Egrégio TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO 
PAULO – TJSP, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade – Processo n.º 2024888-
67.2021.8.26.0000, logo não vejo óbice de possa ensejar vício de 
INCONSTITUCIONALIDADE cabendo, portanto, o Plenário desse Parlamento analisar a 
conveniência de sua aprovação. 
3.2 – COORDENADOR DA CRECHE MUNICIPAL “PROFESSORA RUTH 
COELHO”; COORDENADOR PEDAGÓGICO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL; 
SUPERVISOR PEDAGÓGICO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL; COORDENADOR 
ARTICULADOR DA EDUCAÇÃO ESPECIAL:
Muito embora as atribuições previstas no PL n.º 
001/2025 descrevam que as FUNÇÕES GRATIFICADAS de COORDENADOR DA 
CRECHE MUNICIPAL “PROFESSORA RUTH COELHO”, COORDENADOR 
PEDAGÓGICO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL, SUPERVISOR PEDAGÓGICO DA 
EDUCAÇÃO MUNICIPAL e COORDENADOR ARTICULADOR DA EDUCAÇÃO 
ESPECIAL, são de CHEFIA, DIREÇÃO e ASSESSORAMENTO, fato é que o Egrégio 
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, nos autos da Ação Direta de 
Inconstitucionalidade n.º 2181920-33.2024.8.26.0000, que por seu turno de discutia a 
constitucionalidade da Lei Municipal n.º 711/2002 da cidade de Alumínio/SP, decidiu que 
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“[...] empregos da carreira de magistério não podem ser de livre nomeação e exoneração, 
consoante art. 251, CE, e art. 67, I, e § 2º, da Lei Federal nº 9.394/96 (Lei de Diretrizes e 
Bases da Educação). Violação ao pacto federativo, considerando a competência privativa da 
União para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional (art. 22, XXIV, da CF). Lei 
de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei Federal nº 9.394/96) que, no exercício dessa 
competência, previu serem os cargos do quadro de magistério providos tão só mediante 
concurso público”.
Urge ainda esclarecer que na citada Ação Direta de 
Inconstitucionalidade n.º 2181920-33.2024.8.26.0000 restou consignado que “[...] Nenhuma 
das atribuições dos empregos de livre provimento de “Supervisor Escolar SE”, “Coordenador 
Pedagógico”, “Coordenador de Educação Infantil CEI”, “Coordenador de Creche - COC”, 
“Professor Coordenador PC”, “Diretor de Ensino Fundamental DE”, “Assistente de Diretor 
de Escola de Ensino Fundamental ADE”, “Diretor de Departamento de Educação DdpE”, 
“Diretor de Divisão de Ensino Fundamental DDEF” e “Diretor de Divisão de Educação 
Infantil, Creche e Educação Especial DDEI”, amolda-se às funções típicas dos empregos, 
cargos comissionados ou funções de confiança, a saber, chefia, assessoramento e direção, 
requisito bem definido em parecer da Procuradoria Geral da República nos autos do R.E. nº 
1.041.210/SP, julgado pelo Supremo Tribunal Federal sob o regime de Repercussão Geral 
(Tema 1.010): “As atribuições dos cargos criados não cumprem os requisitos da categoria. 
Os cargos em comissão, vocacionados a serem transitoriamente preenchidos por ocupante 
de confiança da autoridade nomeante, dirigem-se àquelas atividades inerentes à direção, à 
assessoria e à coordenação, na hierarquia administrativa dos órgãos, com vistas à concepção 
de programas de governo. Tais características devem decorrer logicamente da descrição de 
suas atribuições”. 
Isso se dá porque nos termos do art. 251 da Constituição 
do Estado de São Paulo, no âmbito da Magistério Público, o exercício das funções e ingresso 
se dá exclusivamente por concurso público de provas e títulos; v.:
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CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO
Artigo 251 - A lei assegurará a valorização dos profissionais de 
ensino, mediante fixação de planos de carreira para o 
magistério público, com piso salarial profissional, carga 
horária compatível com o exercício das funções e ingresso 
exclusivamente por concurso público de provas e títulos.
Que nesse mesmo diapasão é o que descreve o art. 67, I e 
§ 2.º, da Lei Federal n.º 9.394/96, eis que no aludido trecho legal vem inserto que no Sistema 
Público de Ensino, o ingresso dos profissionais se dá exclusivamente por concurso público de 
provas e títulos, sendo que são consideradas funções de magistério as exercidas por professores 
e especialistas em educação no desempenho de atividades educativas, quando exercidas em 
estabelecimento de educação básica em seus diversos níveis e modalidades, incluídas, além do 
exercício da docência, as de direção de unidade escolar e as de coordenação e assessoramento 
pedagógico; v.:
LEI FEDERAL N.º 9.394, DE 20.12.1996
Art. 67. Os sistemas de ensino promoverão a valorização dos 
profissionais da educação, assegurando-lhes, inclusive nos 
termos dos estatutos e dos planos de carreira do magistério 
público:
I - ingresso exclusivamente por concurso público de provas e 
títulos;
[...]
§ 2º Para os efeitos do disposto no § 5º do art. 40 e no § 8o do 
art. 201 da Constituição Federal, são consideradas funções de 
magistério as exercidas por professores e especialistas em 
educação no desempenho de atividades educativas, quando 
exercidas em estabelecimento de educação básica em seus 
diversos níveis e modalidades, incluídas, além do exercício da 
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docência, as de direção de unidade escolar e as de coordenação 
e assessoramento pedagógico. (Incluído pela Lei nº 11.301, de 
2006)
Portanto, as funções gratificadas de COORDENADOR 
DA CRECHE MUNICIPAL “PROFESSORA RUTH COELHO”, COORDENADOR 
PEDAGÓGICO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL, SUPERVISOR PEDAGÓGICO DA 
EDUCAÇÃO MUNICIPAL, e COORDENADOR ARTICULADOR DA EDUCAÇÃO 
ESPECIAL confrontam tanto o disposto no art. 251 da Constituição do Estado de São Paulo 
c.c. art. 67, I e § 2.º, da Lei Federal n.º 9.394/96, como com o que restou decidido pelo 
Colendo TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, nos autos da Ação 
Direta de Inconstitucionalidade n.º 2181920-33.2024.8.26.0000.
3.3 – ASSESSOR DE CONTRATOS:
Analisando-se as atribuições constantes no § 1.º do art. 
33 do Projeto de Lei n.º 001/2025, observa-se que as atribuições ali descritas são de natureza 
técnica/burocrática, o que por si só demonstra que a mesma é INCONSTITUCIONAL, pois 
relembrando o que fora decidido pelo Egrégio SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – STF, 
em sede de REPERCUSSÃO GERAL – Tema 1010, a criação de cargos e/ou função de 
confiança somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, 
não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais.
Além disso cabe elucidar que a Lei Federal n.º 14.133, 
de 01.04.2021 previu no art. 8.º, e § 3.º que, se tratando de Contratos firmados com o Poder 
Público, há a figura do AGENTE DE CONTRATAÇÃO, FISCAL e GESTOR DE 
CONTRATOS, que por sua vez foi regulamentado pelo Decreto n.º 11.246, de 27.10.22 (arts. 
3.º e 8.º); assim dispõe no suscitado art. 8.º, e § 3.º, da Lei Federal n.º 14.133, de 01.04.2021:
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LEI FEDERAL N.º 14.133, DE 01.14.2021
Art. 8º A licitação será conduzida por agente de contratação, 
pessoa designada pela autoridade competente, entre servidores 
efetivos ou empregados públicos dos quadros permanentes da 
Administração Pública, para tomar decisões, acompanhar o 
trâmite da licitação, dar impulso ao procedimento licitatório e 
executar quaisquer outras atividades necessárias ao bom 
andamento do certame até a homologação.
[...]
§ 3º As regras relativas à atuação do agente de contratação e 
da equipe de apoio, ao funcionamento da comissão de 
contratação e à atuação de fiscais e gestores de contratos de 
que trata esta Lei serão estabelecidas em regulamento, e 
deverá ser prevista a possibilidade de eles contarem com o 
apoio dos órgãos de assessoramento jurídico e de controle 
interno para o desempenho das funções essenciais à execução 
do disposto nesta Lei.
Nesse sentido o Colendo TRIBUNAL DE CONTAS 
DOS ESTADO DO ESPÍRITO SANTO – TCEES, nos autos da Consulta TC-012/2023-3, 
formulada pela Câmara Municipal de Marilândia/ES, de Relatoria do r. Conselheiro SÉRGIO
ABOUDIB FERREIRA PINTO, respondeu que, é possível que haja remuneração pelo 
exercício da função de FISCAL DE CONTRATOS, por meio de GRATIFICAÇÃO, desde 
que prevista em lei, sendo que o pagamento de gratificação ao servidor público designado 
para exercer a função de FISCAL DE CONTRATOS ADMINISTRATIVO pressupõe o 
exercício desta função sem prejuízo das atribuições originais do cargo, ou seja, além de 
realizar as atribuições do seu cargo, o servidor também exercerá as funções de FISCAL 
DE CONTRATOS; in verbis:
A forma da remuneração pelo exercício da função de fiscal do 
contrato se enquadra como gratificação, que não se incorpora aos 
vencimentos e subsídios, sendo paga somente enquanto o servidor 
desempenhar a atividade. Quanto a esse ponto, relembre-se que a 
gratificação é a vantagem pecuniária que, dentre outros, 
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remunera funções diferenciadas, ou seja, que é paga em razão do 
trabalho. Desse modo, a remuneração pelo exercício da função de 
fiscalização do contrato se enquadra no conceito de gratificação.
Não obstante isso é bom frisar que com a edição da 
Portaria n.º 4.257, de 09 de janeiro de 2025, o Poder Executivo do Município de Gália/SP 
nomeou 11 (onze) GESTORES DE CONTRATO, e, 22 (vinte e dois) FISCAIS DE 
CONTRATO, os quais desempenham suas funções sem nenhum acréscimo pecuniário, i. é, 
GRATIFICAÇÃO, o que por si só transparece uma inversão de valores onde aqueles que 
detém mais responsabilidade não aufere vantagem alguma, ao passo que a FUNÇÃO 
GRATIFICADA DE ASSESSOR DE CONTRATO previsto no art. 33 do PL 001/2025, se 
aprovado for, aferirá mensalmente a importância de R$ 725,45 (setecentos e vinte e cinco reais 
e quarenta e cinco centavos). 
Assim, a criação da FUNÇÃO GRATIFICADA DE 
ASSESSOR DE CONTRATO nos termos do art. 18 do PL 001/2025 fere o PRINCÍPIO DA 
MORALIDADE ADMINISTRATIVA, não atende o interesse público e não se enquadra nos 
requisitos descritos na REPERCUSSÃO GERAL – Tema 1010 do SUPREMO TRIBUNAL 
FEDERAL.
3.4 – ASSESSOR DE OPERAÇÃO SONORA E DIVULGAÇÃO PÚBLICA:
As atribuições contantes no parágrafo único do art. 27 
do PL nº 001/2025 são eminentemente técnicas e operacionais, logo a sua criação esbarra na 
decisão Egrégio SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – STF, em sede de REPERCUSSÃO 
GERAL – Tema 1010, ou seja, que a criação do mesmo somente se justifica para o 
exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho 
de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais.
Com isso, sem mais delongas, a função gratificada de 
ASSESSOR DE OPERAÇÃO SONORA E DIVULGAÇÃO PÚBLICA destoa da decisão 
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proferida pelo Egrégio SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – STF, em sede de 
REPERCUSSÃO GERAL – Tema 1010, motivo pela qual sua criação encontra-se eivada de 
INCONSTITUCIONALIDADE.
3.5 – CONTROLADOR INTERNO:
Estatui o art. 74 da Constituição Federal que os Poderes 
Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de 
CONTROLE INTERNO; v.:
CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário 
manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com 
a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano 
plurianual, a execução dos programas de governo e dos 
orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à 
eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e 
patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, 
bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de 
direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e 
garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão 
institucional.
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem 
conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela 
darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de 
responsabilidade solidária.
Que nesse mesmo diapasão é o que prevê o art. 32 da 
Constituição do Estado de São Paulo que, a fiscalização contábil, financeira, 
orçamentária, operacional e patrimonial do Estado, das entidades da administração 
direta e indireta e das fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público, quanto à 
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legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas, 
será exercida pela Assembleia Legislativa, mediante controle externo, e pelo SISTEMA 
DE CONTROLE INTERNO de cada Poder; v.:
CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO
Artigo 32 - A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, 
operacional e patrimonial do Estado, das entidades da 
administração direta e indireta e das fundações instituídas ou 
mantidas pelo Poder Público, quanto à legalidade, 
legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e 
renúncia de receitas, será exercida pela Assembleia 
Legislativa, mediante controle externo, e pelo sistema de 
controle interno de cada Poder.
Na esfera municipal dispõe o art. 9.º, caput, da Lei 
Complementar Municipal n.º 021, de 17.01.2017 que, o servidor responsável pelo Controle 
Interno exerce a FUNÇÃO DE CONFIANÇA descrita no artigo 4.º, letra "b" desta lei. 
São requisitos para o servidor investido na função de Responsável pelo Controle Interno; 
v.:
LEI COMPLEMENTAR N.º 021, DE 17.01.2027
Art. 9.º O servidor responsável pelo Controle Interno exerce a 
função de confiança descrita no artigo 4.º, letra "b" desta lei. 
São requisitos para o servidor investido na função de 
Responsável pelo Controle Interno:
Pois bem, em um primeiro momento, se aferido o texto do 
art. 22 da PL n.º 001/2025, ora em análise, em consonância com o disposto no art. 9.º, caput, 
da Lei Complementar Municipal n.º 021, de 17.01.2017, há a falsa aparência de que é legal 
a criação da função gratificada de CONTROLADOR INTERNO, o que na verdade não é.
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Isso decorre do entendimento consolidade do Colendo 
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO – TJSP, na qual por inúmeras 
vezes julgou INCONSTITUCIONAIS Leis Municipais que instituíram a FUNÇÃO 
GRATIFICADA da CONTROLADOR INTERNO, senão, vejamos as ementas a seguir 
reproduzidas:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. art. 5º da 
Lei Complementar nº 388, de 31 de agosto de 2022 e § 2º do 
artigo 4º da Resolução nº 02, de 27 de maio de 2014, do 
Município de Taboão da Serra. Dispositivos que criaram a 
função de "Controlador Interno", a ser exercida por Comissão 
composta de 03 servidores municipais, sem atribuir-lhe 
funções no corpo da norma concedendo, ainda, gratificação 
pelo exercício de tal mister. Inconstitucionalidade por impedir 
a aferição dos pressupostos constitucionais autorizadores de 
sua criação (artigo 115, inciso V da Constituição Paulista e 
artigo 37, inciso V da Constituição da República). Natureza 
técnica do cargo de Controlador Interno que se mostra 
inconstitucional na investidura por meio de provimento em 
comissão ou função gratificada, sendo necessária, portanto, a 
observância da orientação prevista no art. 37, II da 
Constituição Federal, segundo a qual 'a investidura em cargo 
ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso 
público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a 
natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma 
prevista em lei'. Sistema cuja configuração coloque o servidor 
nomeado, controlador, em relação de dependência da 
autoridade nomeante, controlada, é incongruente com o 
melhor interesse público. Precedentes da C. Corte Suprema 
(RE 1.264.676/SC) e deste C. Órgão Especial. Ação procedente, 
com modulação e observação. (ADIn 2126593-
06.2024.8.26.0000 – Rel. Des. XAVIER DE AQUINO – São 
Paulo – Órgão Especial – DJ 06.11.2024 – v.u.)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. §§ 1° e 
2° DO ART. 8° DA LEI 1.230, DE 7 DE MARÇO DE 2014 E 
ART. 18 DO DECRETO 4.330, DE 17 DE MARÇO DE 2014, 
AMBOS DO MUNICÍPIO DE LOURDES. EXERCÍCIO DA 
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FUNÇÃO DE «CONTROLADOR INTERNO» PELO MODO 
COMISSIONADO OU MEDIANTE CONFIANÇA. - A 
função de Controlador Interno é de ordem técnica, 
operacional e administrativa, distanciando-se, pois, das 
hipóteses excepcionadas pela Constituição federal para a 
dispensa de concurso público, com afronta, assim, das normas 
dos arts. 111, 115, incisos II e V, e 144 da Constituição do 
Estado de São Paulo. - As atribuições da 
Controladoria interna, descritas nos arts. 6º e 8º da Lei 
municipal lourdense 1.230/2014, não contêm indicação 
específica relativa a exercício de competências de 
assessoramento, chefia ou direção. - Não é juridicamente 
viável, à luz da Constituição federal de 1988, que o cargo (ou 
função) de controlador interno seja exercitado por servidor 
nomeado em comissão ou em função de confiança. Isso porque, 
desempenhando o controlador interno funções de natureza 
técnica, não exige isso antecedente relação de confiança no 
plano hierárquico e o exercício das competências 
correspondentes é próprio de servidores efetivos que tenham 
ingressado nos quadros do serviço estatal mediante concurso 
público específico para o cargo. - Não basta, enfim, que se 
preveja o exercício da controladoria interna por servidores 
efetivos, porque isso ofenderia o disposto no inciso V do art. 37 
da Constituição federal: «as funções de confiança, exercidas 
exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os 
cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de 
carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos 
em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e 
assessoramento», e, não menos molestaria a norma do inciso V 
do art. 115 da Constituição paulista. - Cabe reconhecer, por 
meio de arrastamento, a inconstitucionalidade do art. 18 do 
Decreto municipal de Lourdes 4.330 Essa norma (como visto, 
um decreto) prevê a nomeação, estribada em função de 
confiança, sem descrever as atividades que justifiquem essa
nomeação. Procedência da demanda, com modulação. (ADIn 
2255064-40.2024.8.26.0000 – Rel. Des. RICARDO DIP – São 
Paulo – Órgão Especial – DJ 27.11.2024 – v.u.)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE -
RESOLUÇÃO 351, DE 11 DE FEVEREIRO DE 2014, DO 
CÂMARA MUNICIPAL DE BIRIGUI – Expressão contida no 
"caput" de seu artigo 4º, bem como a integralidade de seu 
parágrafo único - Função gratificada em sentido estrito para o 
exercício das atribuições de Controle Interno – Vício 
de inconstitucionalidade material – Competências do sistema 
de controle interno que, conforme diretrizes estabelecidas pelo 
art. 35 da CE (que reproduz o art. 74 da CF), indicam que as 
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funções de controle interno são de natureza eminentemente 
técnica, burocrática e profissional – e não de direção, chefia ou 
assessoramento – a exigir a criação de posto de provimento 
efetivo. Violação aos artigos 35, 111, 115, II, 144 e 150, todos 
da Constituição do Estado de São Paulo. Precedentes deste 
Órgão Especial – Ação direta de inconstitucionalidade 
procedente, com modulação e observação. (ADIn 2161474-
09.2024.8.26.0000 – Res. Des. AROLDO VIOTTI – São Paulo 
– Órgão Especial – DJ 30.10.2024 – v.u.)
Desta feita, como o Órgão Especial do TJSP consolidou o 
entendimento de que, não é juridicamente viável, à luz da Constituição federal de 1988, que 
o cargo (ou função) de controlador interno seja exercitado por servidor nomeado em 
comissão ou em função de confiança. Isso porque, desempenhando 
o controlador interno funções de natureza técnica, não exige isso antecedente relação de 
confiança no plano hierárquico e o exercício das competências correspondentes é próprio 
de servidores efetivos que tenham ingressado nos quadros do serviço estatal mediante 
concurso público específico para o cargo, não restam dúvidas de que o texto do art. 22 da 
PL n.º 001/2025 padece de vicio de inconstitucionalidade, situação esta também aferida no que 
tange o art. 9.º, caput, da Lei Complementar Municipal n.º 021, de 17.01.2017.
4 – CONCLUSÃO:
Diante de todo o exposto e ponderando-se as opções 
possíveis para a questão: as funções gratificadas insertas no Projeto de Lei n.º 001/2025, de 
autoria do Chefe do Poder Executivo Municipal de Gália/SP, são constitucionais?
RESPONDO:
a-) nos termos do que restou decidido nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade 
– Processo n.º 2024888-67.2021.8.26.0000, de Relatoria do Des. TORRES DE 
CARVALHO, do Órgão Especial do TJSP, são toleradas as FUNÇÕES GRATIFICADAS 
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de DIRETOR DO SETOR DE TESOURARIA, DIRETOR DO SETOR DE EMPENHOS, 
CHEFE DO CONTROLE DE ADIANTAMENTOS, DIRETOR DE GESTÃO E 
OTIMIZAÇÃO DO SETOR DE RECURSOS HUMANOS, DIRETOR DO SETOR DE 
COMPRAS, DIRETOR DA SECRETARIA ADMINISTRATIVA, DIRETOR DE 
TRIBUTAÇÃO, CHEFE DO SETOR DE OBRAS PÚBLICAS, CHEFE DE 
ALMOXARIFADO, DIRETOR DE CONTROLE DE FROTA, CHEFE DA MERENDA 
ESCOLAR, DIRETOR REPONSÁVEL PELO SETOR DE ACESSO À INFORMAÇÃO 
E TRANSPARÊNCIA, ASSESSOR DE ORGANIZAÇÃO LOGÍSTICA E 
MOBILIDADE E TRANSPORTE ESCOLAR, DIRETOR DE DESPORTO E LAZER, 
DIRETOR DE TRATAMENTO DE DADOS PESSOAIS, COORDENADOR DO 
SERVIÇO DE ACOLHIMENTO DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES, e CHEFE DO 
CONTROLE E MANUTENÇÃO DE MÁQUINAS E EQUIPAMENTOS RURAIS;
b-) em consonância com o contido no art. 251 da Constituição do Estado de São Paulo c.c. 
art. 67, I e § 2.º, da Lei Federal n.º 9.394/96, bem como com o que restou decidido pelo 
Colendo TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, nos autos da Ação 
Direta de Inconstitucionalidade n.º 2181920-33.2024.8.26.0000, as FUNÇÕES 
GRATIFICADAS de COORDENADOR DA CRECHE MUNICIPAL “PROFESSORA 
RUTH COELHO”, COORDENADOR PEDAGÓGICO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL, 
SUPERVISOR PEDAGÓGICO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL, e COORDENADOR 
ARTICULADOR DA EDUCAÇÃO ESPECIAL padecer de vício de 
inconstitucionalidade;
c-) a FUNÇÃO GRATIFICADA de ASSESSOR DE CONTRATOS encontra-se eivado de 
inconstitucionalidade, uma vez que este fere o PRINCÍPIO DA MORALIDADE 
ADMINISTRATIVA, não ATENDE O INTERESSE PÚBLICO e não se enquadra nos 
requisitos descritos na REPERCUSSÃO GERAL – Tema 1010 do SUPREMO 
TRIBUNAL FEDERAL;
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d-) a FUNÇÃO GRATIFICADA de ASSESSOR DE OPERAÇÃO SONORA E 
DIVULGAÇÃO PÚBLICA encontra-se eivado de inconstitucionalidade, haja vista que 
este não se enquadra nos requisitos descritos na REPERCUSSÃO GERAL – Tema 1010 
do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL;
e-) a FUNÇÃO GRATIFICADA de CONTROLADOR INTERNO encontra-se eivado de 
inconstitucionalidade, haja vista que este viola os dispostos nos arts. 35, 111, 115, II, 144 
e 150, todos da Constituição do Estado de São Paulo, além de destoar do entendimento 
predominante do r. TRIBUNAL DE JUSTIAÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO – TJSP, 
onde por reiteradas vezes decidiu que, não é juridicamente viável, à luz da Constituição 
federal de 1988, que o cargo (ou função) de controlador interno seja exercitado por 
servidor nomeado em comissão ou em função de confiança. Isso porque, desempenhando 
o controlador interno funções de natureza técnica, não exige isso antecedente relação de 
confiança no plano hierárquico e o exercício das competências correspondentes é próprio 
de servidores efetivos que tenham ingressado nos quadros do serviço estatal mediante 
concurso público específico para o cargo. 
Esse é meu parecer s.m.j., a qual submeto a deliberação de 
V. Excia.
Câmara Municipal de Gália/SP, em 17.01.2025.
João Sardi Junior
OAB/SP 186.742
Diretor Jurídico da CMG/SP