PREFEITURA MUNICIPAL DE LARANJAL PAULISTA/SP
Praça Armando de Salles Oliveira, n.º200, Centro – Laranjal Paulista - CEP 18.500-000 – SP. CEP 18500-000. Caixa Postal 07. Fone: (15)
3283.8300 / (15) 3283-8330. CNPJ: 46.634.606/0001-80. www.laranjalpaulista.sp.gov.br
PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR
Regulamenta, no âmbito do Poder
Executivo, o previsto no art. 85, §19, da Lei
Federal nº 13.105/15 – Código de Processo
Civil, quanto ao rateio dos honorários
devidos aos advogados públicos, e dá outras
providências.
Câmara Municipal de Laranjal Paulista, Estado de São Paulo, APROVA:
Art.1º Esta Lei Complementar regulamenta, no âmbito do Poder Executivo, o
disposto no §19 do art. 85, da Lei Federal nº 13.105/15 (Código de Processo Civil),
estabelecendo parâmetros materiais para a distribuição dos honorários
advocatícios entre os procuradores municipais efetivos.
Parágrafo Único Os honorários advocatícios oriundos do princípio da
sucumbência, por arbitramento, acordo judicial e/ou administrativo nos termos do
art. 6º desta Lei Complementar, bem como nas ações, causas e procedimentos em
que o Município de Laranjal Paulista for representado por procurador do município,
constituem verbas de natureza alimentar, nos termos das Leis Federais nº
8.906/1994 (Estatuto da Advocacia e da Ordem dos Advogados do Brasil), nº
13.105/2015 (Código de Processo Civil) e Súmula Vinculante nº 47 do Supremo
Tribunal Federal, sendo irrenunciáveis pelos procuradores públicos, e não
passíveis de isenção pelo município.
Art. 2º Tendo em vista a natureza alimentar dos honorários advocatícios de que
trata esta Lei Complementar, estes são devidos aos ocupantes dos empregos
públicos efetivos de procurador do município.
Art. 3º Para o fim de rateio, os honorários advocatícios serão divididos igualmente
em cotas-partes pelo número de procuradores do município.
Art. 4º Não receberá os honorários que trata esta Lei Complementar, o titular do
direito que se encontrar em qualquer das seguintes condições:
I– Exercício de atividade em outro setor ou outro órgão;
II– Percebimento de benefício previdenciário por incapacidade laboral;
III– Afastado para apuração de falta grave cometida no exercício do emprego
público;
IV– Posse em outro cargo ou emprego público, desde que dela se verifique
impossibilidade de acumulação;
V– Licença para concorrer a cargo eletivo;
VI– Licença sem remuneração;
VII– Rescisão contratual.
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Parágrafo único Nos demais afastamentos, enquanto durarem, o procurador fará
jus ao rateio de honorários previstos nesta Lei Complementar.
Art. 5º Os honorários advocatícios serão repassados aos ocupantes dos cargos
dispostos no art. 2º sem prejuízo dos vencimentos integrais dos seus empregos
públicos e funções.
Parágrafo único Os valores percebidos a título dos honorários advocatícios de que
trata esta Lei Complementar não incidirão no cômputo de décimo terceiro salário,
abono de férias e outras gratificações legais.
Art. 6º Observado o parágrafo único do art. 1º desta Lei Complementar, na hipótese
de quitação ou parcelamento da dívida ativa, em decorrência da utilização de
cobrança administrativa, de protesto de título ou meio administrativo diverso,
incidirão honorários advocatícios aos procuradores do município.
Parágrafo único O ajuizamento de executivo fiscal independe de prévio protesto
ou da utilização de outros meios administrativos de cobrança.
Art. 7º O art. 48 da Lei Complementar nº 199, de 14 de novembro de 2.017, passa
a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 48............
............
§8º Em se tratando de quitação ou concessão de parcelamento previsto neste artigo,
no valor da parcela única ou da primeira parcela serão agregados ainda:
............
§10............
..........
IV–Obter anuência da Procuradoria Municipal.”
Art. 8º Esta Lei Complementar poderá ser regulamentada através de Decreto no
que couber.
Art. 9º Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação,
aplicando-se, desde logo, às ações e procedimentos administrativos pendentes.
Prefeitura do Município de Laranjal Paulista/SP, 28 de junho de 2022
ALCIDES de MOURA CAMPOS JUNIOR
Prefeito Municipal
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JUSTIFICATIVA
Senhor Presidente,
Nobres Vereadores,
O presente Projeto de Lei Complementar tem como fito regulamentar, no
âmbito do Poder Executivo, o previsto no art. 85, §19, da Lei Federal nº 13.105/15
– Código de Processo Civil, quanto ao rateio dos honorários devidos aos advogados
públicos, além de estabelecer outras providências.
Registre-se inicialmente que o município de Laranjal Paulista já prevê desde
o ano de 1.963 a cobrança de valores a título de êxito amigável ou judicial na
recuperação da dívida ativa, destinado ao procurador do município, pela
publicação da Lei Municipal nº 475, de 25 de julho 1.963 (art. 5º), promulgada pelo
saudoso Prefeito à época Senhor Said Fadel Fadel.
Nos termos da legislação atual, os honorários sucumbenciais não são pagos
pelo Estado (União, Estados, Municípios, Autarquias e Fundações Públicas); são
verbas originariamente privadas, pagas pela parte vencida nas ações judiciais e
procedimentos administrativos. Portanto, não integram (e nem podem integrar) o
orçamento público.
Nos termos da Súmula nº 8 da Comissão Nacional da Advocacia Pública da
Ordem dos Advogados do Brasil:
SÚMULA 8 - Os honorários constituem direito autônomo do advogado,
seja ele público ou privado. A apropriação dos valores pagos a título de
honorários sucumbenciais como se fosse verba pública pelos Entes
Federados configura apropriação indevida
Por sua vez, vale destacar que o direito aos honorários de sucumbência é
prerrogativa inerente a todos os advogados, públicos e privados.
Esse direito dos advogados públicos (procuradores) resultou de luta histórica
pelo reconhecimento e a valorização de suas relevantes atribuições, especialmente
como atividade integrante das denominadas funções essenciais à Justiça, e foram
reafirmados pelo novo Código de Processo Civil, no art. 85, §19, e pela Lei
13.327/2016.
Por ADI nº 6053/DF, decisão do dia 22/06/2020, o Supremo Tribunal
Federal entendeu que a natureza constitucional dos serviços prestados pelos
advogados públicos possibilita o recebimento da verba de honorários
sucumbenciais, respeitado o teto remuneratório constitucional.
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Necessário, no entanto, que a forma de divisão dos honorários seja
estabelecida por meio de lei local, conforme entendimento do TED do Conselho
Seccional da OAB/SP:
Com a entrada em vigor do Novo Código de Processo Civil, não restam
mais dúvidas que os honorários sucumbenciais pertencem ao advogado,
nos claros termos do artigo 85. No que toca ao advogado público, cabe a
ele tal verba, também em consonância com o supramencionado
dispositivo, bem como com o artigo 8º do CED e com a lei federal
13.327/2016, artigos 27 e 29 que, em que pese ter abrangência apenas
na esfera federal, trata-se de importante parâmetro. A forma de divisão
dos honorários entre os advogados públicos, entretanto, é matéria de
direito positivo, não sendo de competência do TED 1. Aconselhável,
porém, sua regulamentação pelos entes públicos para se evitar conflitos.
Proc. E-4.623/2016 - v.m., em 19/10/2017.
Por fim, a utilização de meio administrativo de recuperação da dívida ativa
diverso do ajuizamento da execução fiscal busca melhor atender o princípio da
eficiência administrativa quando possibilita ao procurador do município promover,
por exemplo, o protesto da certidão da dívida ativa.
Apontamos trecho do relatório do CNJ em Números 2021 (ano base 2020),
sobre a ineficiência do ajuizamento das execuções fiscais como meio de
recuperação da dívida ativa. Vejamos.
“Historicamente as execuções fiscais têm sido apontadas como o
principal fator de morosidade do Poder Judiciário. (...) Os processos de
execução fiscal representam, aproximadamente, 36% do total de casos
pendentes e 68% das execuções pendentes no Poder Judiciário, com taxa
de congestionamento de 87%. Ou seja, de cada cem processos de
execução fiscal que tramitaram no ano de 2020, apenas 13 foram
baixados. Desconsiderando esses processos, a taxa de congestionamento
do Poder Judiciário cairia em 6,1 pontos percentuais, passando de 73%
para 66,9% em 2020. (...)
De modo que, o meio alternativo de cobrança administrativa e o protesto de
título aos quais se refere a proposta legislativa se inserem, no contexto das medidas
que visam ao aprimoramento da eficiência e da eficácia da cobrança do crédito
inscrito em dívida ativa.
Por sua vez, o Supremo Tribunal Federal (ADPF 597, ADI nº 6.159/PI e ADI
5910) pacificou entendimento de que quando da quitação de dívida ativa por meio
alternativo administrativo ou protesto de título, há incidência de honorários
advocatícios por evidente consolidação do princípio da eficiência da administração
(art. 37, CF/88), e ainda produzem a redução de ajuizamento de execuções fiscais;
a redução do acervo de execuções fiscais; aumento na probabilidade de
recuperação do crédito, maior benefício à Fazenda Municipal e à coletividade, etc.
PREFEITURA MUNICIPAL DE LARANJAL PAULISTA/SP
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Assim, certo da compreensão dos membros que compõem essa Egrégia Casa
de Leis na aprovação da matéria do Projeto de Lei Complementar que ora submeto
à sua consideração, reitero a Vossa Excelência e a Seus Ilustres Pares os meus
protestos de alta estima e distinta consideração.
Anexo a esta justificativa:
1–Íntegra do Parecer Processo FORM.CAP.22, da Ordem dos
Advogado do Brasil, Seção São Paulo, Comissão de
Advocacia Pública – sobre o assunto ler páginas 07 e 08 - IV –
Da posição institucional da OAB sobre o recebimento de
honorários advocatícios;
2–Íntegra do acórdão do Supremo Tribunal Federal na ADI nº
6053/DF;
3–Íntegra do voto do Relator Min. Dias Toffoli, acompanhado
unanimemente pelos demais componentes do Supremo
Tribunal Federal na ADI nº 5910/RO.
Prefeitura do Município de Laranjal Paulista, 28 de junho de 2022.
ALCIDES de MOURA CAMPOS JUNIOR
Prefeito Municipal
Ementa e Acórdão
22/06/2020
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.053 DISTRITO FEDERAL RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO REDATOR DO ACÓRDÃO : MIN. ALEXANDRE DE MORAES REQTE.(S) :PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA INTDO.(A/S) :PRESIDENTE DA REPÚBLICA PROC.(A/S)(ES) :ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO INTDO.(A/S) :CONGRESSO NACIONAL PROC.(A/S)(ES) :ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO AM. CURIAE. :CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL - CFOAB ADV.(A/S) :MARCUS VINICIUS FURTADO COELHO E OUTRO(A/S) AM. CURIAE. :ANPPREV - ASSOCIACAO NACIONAL DOS PROCURADORES E ADVOGADOS PUBLICOS FEDERAIS ADV.(A/S) :HUGO MENDES PLUTARCO E OUTRO(A/S) INTDO.(A/S) :ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES MUNICIPAIS - ANPM ADV.(A/S) :CRISTIANO REIS GIULIANI INTDO.(A/S) :ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES DE ESTADO - ANAPE ADV.(A/S) :RAIMUNDO CEZAR BRITTO ARAGAO E OUTRO(A/S) INTDO.(A/S) :FORUM NACIONAL DE ADVOCACIA PUBLICA FEDERAL ADV.(A/S) :JOSE EDUARDO MARTINS CARDOZO E OUTRO(A/S) INTDO.(A/S) :ASSOCIACAO NACIONAL DOS ADVOGADOS PUBLICOS FEDERAIS - ANAFE ADV.(A/S) :MARCUS VINICIUS FURTADO COELHO E OUTRO(A/S) INTDO.(A/S) :SINDICATO NACIONAL DOS PROCURADORES DA FAZENDA NACIONAL ADV.(A/S) :GUSTAVO BINENBOJM
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 38F0-D5DC-959B-B12F e senha D70C-EC46-4144-87CD
Supremo Tribunal Federal
Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 59
Ementa e Acórdão
ADI 6053 / DF INTDO.(A/S)
:
CONSELHO CURADOR DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS - CCHA
ADV.(
A
/
S
)
:
HELOISA BARROSO UELZE
E OUTRO
(
A
/
S
)
EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.
INTERDEPENDÊNCIA E COMPLEMENTARIDADE DAS NORMAS
CONSTITUCIONAIS PREVISTAS NOS ARTIGOS 37, CAPUT, XI, E 39, §§ 4º E 8º, E DAS PREVISÕES ESTABELECIDAS NO TÍTULO IV,
CAPÍTULO IV, SEÇÕES II E IV, DO TEXTO CONSTITUCIONAL.
POSSIBILIDADE DO RECEBIMENTO DE VERBA DE HONORÁRIOS
DE SUCUMBÊNCIA POR ADVOGADOS PÚBLICOS CUMULADA COM
SUBSÍDIO. NECESSIDADE DE ABSOLUTO RESPEITO AO TETO
CONSTITUCIONAL DO FUNCIONALISMO PÚBLICO.
1. A natureza constitucional dos serviços prestados pelos advogados
públicos possibilita o recebimento da verba de honorários sucumbenciais,
nos termos da lei. A CORTE, recentemente, assentou que “o artigo 39, §
4º, da Constituição Federal, não constitui vedação absoluta de pagamento
de outras verbas além do subsídio” (ADI 4.941, Rel. Min. TEORI
ZAVASCKI, Relator p/ acórdão, Min. LUIZ FUX, DJe de 7/2/2020).
2. Nada obstante compatível com o regime de subsídio, sobretudo
quando estruturado como um modelo de remuneração por performance,
com vistas à eficiência do serviço público, a possibilidade de advogados
públicos perceberem verbas honorárias sucumbenciais não afasta a
incidência do teto remuneratório estabelecido pelo art. 37, XI, da
Constituição Federal.
3. AÇÃO PARCIALMENTE PROCEDENTE.
A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos estes autos, os Ministros do Supremo
Tribunal Federal, em Sessão Virtual do Plenário, sob a Presidência do
Senhor Ministro DIAS TOFFOLI, em conformidade com a certidão de
julgamento, por maioria, acordam em declarar a constitucionalidade da
percepção de honorários de sucumbência pelos advogados públicos e em
julgar parcialmente procedente o pedido formulado na ação direta para,
conferindo interpretação conforme à Constituição ao art. 23 da Lei2
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Supremo Tribunal Federal
ADI 6053 / DF INTDO.(A/S)
:
CONSELHO CURADOR DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS - CCHA
ADV.(
A
/
S
)
:
HELOISA BARROSO UELZE
E OUTRO
(
A
/
S
)
EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.
INTERDEPENDÊNCIA E COMPLEMENTARIDADE DAS NORMAS
CONSTITUCIONAIS PREVISTAS NOS ARTIGOS 37, CAPUT, XI, E 39, §§ 4º E 8º, E DAS PREVISÕES ESTABELECIDAS NO TÍTULO IV,
CAPÍTULO IV, SEÇÕES II E IV, DO TEXTO CONSTITUCIONAL.
POSSIBILIDADE DO RECEBIMENTO DE VERBA DE HONORÁRIOS
DE SUCUMBÊNCIA POR ADVOGADOS PÚBLICOS CUMULADA COM
SUBSÍDIO. NECESSIDADE DE ABSOLUTO RESPEITO AO TETO
CONSTITUCIONAL DO FUNCIONALISMO PÚBLICO.
1. A natureza constitucional dos serviços prestados pelos advogados
públicos possibilita o recebimento da verba de honorários sucumbenciais,
nos termos da lei. A CORTE, recentemente, assentou que “o artigo 39, §
4º, da Constituição Federal, não constitui vedação absoluta de pagamento
de outras verbas além do subsídio” (ADI 4.941, Rel. Min. TEORI
ZAVASCKI, Relator p/ acórdão, Min. LUIZ FUX, DJe de 7/2/2020).
2. Nada obstante compatível com o regime de subsídio, sobretudo
quando estruturado como um modelo de remuneração por performance,
com vistas à eficiência do serviço público, a possibilidade de advogados
públicos perceberem verbas honorárias sucumbenciais não afasta a
incidência do teto remuneratório estabelecido pelo art. 37, XI, da
Constituição Federal.
3. AÇÃO PARCIALMENTE PROCEDENTE.
A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos estes autos, os Ministros do Supremo
Tribunal Federal, em Sessão Virtual do Plenário, sob a Presidência do
Senhor Ministro DIAS TOFFOLI, em conformidade com a certidão de
julgamento, por maioria, acordam em declarar a constitucionalidade da
percepção de honorários de sucumbência pelos advogados públicos e em
julgar parcialmente procedente o pedido formulado na ação direta para,
conferindo interpretação conforme à Constituição ao art. 23 da Lei2
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Ementa e Acórdão
ADI 6053 / DF
8.906/1994, ao art. 85, § 19, da Lei 13.105/2015, e aos arts. 27 e 29 a 36 da
Lei 13.327/2016, estabelecer que a somatória dos subsídios e honorários
de sucumbência percebidos mensalmente pelos advogados públicos não
poderá exceder ao teto dos Ministros do SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL, conforme o que dispõe o art. 37, XI, da Constituição Federal,
nos termos do voto do Ministro ALEXANDRE DE MORAES, Redator
para o acórdão, vencido o Ministro MARCO AURÉLIO (Relator). O
Ministro ROBERTO BARROSO acompanhou o voto do Ministro
ALEXANDRE DE MORAES com ressalvas.
Brasília, 24 de junho de 2020.
Ministro
ALEXANDRE DE MORAES
Relator
Documento assinado digitalmente
3
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Supremo Tribunal Federal
ADI 6053 / DF
8.906/1994, ao art. 85, § 19, da Lei 13.105/2015, e aos arts. 27 e 29 a 36 da
Lei 13.327/2016, estabelecer que a somatória dos subsídios e honorários
de sucumbência percebidos mensalmente pelos advogados públicos não
poderá exceder ao teto dos Ministros do SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL, conforme o que dispõe o art. 37, XI, da Constituição Federal,
nos termos do voto do Ministro ALEXANDRE DE MORAES, Redator
para o acórdão, vencido o Ministro MARCO AURÉLIO (Relator). O
Ministro ROBERTO BARROSO acompanhou o voto do Ministro
ALEXANDRE DE MORAES com ressalvas.
Brasília, 24 de junho de 2020.
Ministro
ALEXANDRE DE MORAES
Relator
Documento assinado digitalmente
3
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Relatório
22/06/2020
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.053 DISTRITO FEDERAL RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO REDATOR DO ACÓRDÃO : MIN. ALEXANDRE DE MORAES REQTE.(S) :PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA INTDO.(A/S) :PRESIDENTE DA REPÚBLICA PROC.(A/S)(ES) :ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO INTDO.(A/S) :CONGRESSO NACIONAL PROC.(A/S)(ES) :ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO AM. CURIAE. :CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL - CFOAB ADV.(A/S) :MARCUS VINICIUS FURTADO COELHO E OUTRO(A/S) AM. CURIAE. :ANPPREV - ASSOCIACAO NACIONAL DOS PROCURADORES E ADVOGADOS PUBLICOS FEDERAIS ADV.(A/S) :HUGO MENDES PLUTARCO E OUTRO(A/S) INTDO.(A/S) :ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES MUNICIPAIS - ANPM ADV.(A/S) :CRISTIANO REIS GIULIANI INTDO.(A/S) :ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES DE ESTADO - ANAPE ADV.(A/S) :RAIMUNDO CEZAR BRITTO ARAGAO E OUTRO(A/S) INTDO.(A/S) :FORUM NACIONAL DE ADVOCACIA PUBLICA FEDERAL ADV.(A/S) :JOSE EDUARDO MARTINS CARDOZO E OUTRO(A/S) INTDO.(A/S) :ASSOCIACAO NACIONAL DOS ADVOGADOS PUBLICOS FEDERAIS - ANAFE ADV.(A/S) :MARCUS VINICIUS FURTADO COELHO E OUTRO(A/S) INTDO.(A/S) :SINDICATO NACIONAL DOS PROCURADORES DA FAZENDA NACIONAL ADV.(A/S) :GUSTAVO BINENBOJM
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
22/06/2020
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.053 DISTRITO FEDERAL RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO REDATOR DO ACÓRDÃO : MIN. ALEXANDRE DE MORAES REQTE.(S) :PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA INTDO.(A/S) :PRESIDENTE DA REPÚBLICA PROC.(A/S)(ES) :ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO INTDO.(A/S) :CONGRESSO NACIONAL PROC.(A/S)(ES) :ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO AM. CURIAE. :CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL - CFOAB ADV.(A/S) :MARCUS VINICIUS FURTADO COELHO E OUTRO(A/S) AM. CURIAE. :ANPPREV - ASSOCIACAO NACIONAL DOS PROCURADORES E ADVOGADOS PUBLICOS FEDERAIS ADV.(A/S) :HUGO MENDES PLUTARCO E OUTRO(A/S) INTDO.(A/S) :ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES MUNICIPAIS - ANPM ADV.(A/S) :CRISTIANO REIS GIULIANI INTDO.(A/S) :ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES DE ESTADO - ANAPE ADV.(A/S) :RAIMUNDO CEZAR BRITTO ARAGAO E OUTRO(A/S) INTDO.(A/S) :FORUM NACIONAL DE ADVOCACIA PUBLICA FEDERAL ADV.(A/S) :JOSE EDUARDO MARTINS CARDOZO E OUTRO(A/S) INTDO.(A/S) :ASSOCIACAO NACIONAL DOS ADVOGADOS PUBLICOS FEDERAIS - ANAFE ADV.(A/S) :MARCUS VINICIUS FURTADO COELHO E OUTRO(A/S) INTDO.(A/S) :SINDICATO NACIONAL DOS PROCURADORES DA FAZENDA NACIONAL ADV.(A/S) :GUSTAVO BINENBOJM
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Relatório
ADI 6053 / DF INTDO.(A/S)
:
CONSELHO CURADOR DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS - CCHA
ADV.(
A
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S
)
:
HELOISA BARROSO UELZE
E OUTRO
(
A
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S
)
R
E
L
A
T
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I
O
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Adoto, como relatório,
as informações prestadas pelo assessor Dr. Eduardo Ubaldo Barbosa:
A Procuradora-Geral da República ajuizou esta ação direta
de inconstitucionalidade, com pedido de liminar, questionando
a compatibilidade, com a Constituição Federal, dos artigos 23
da Lei nº 8.906/1994 – Estatuto da Advocacia –, 85, § 19, da Lei
nº 13.105/2015 – Código de Processo Civil –, 27 e 29 a 36 da Lei
nº 13.327/2016. Eis o teor dos preceitos questionados:
Lei nº 13.105/2015 – Código de Processo Civil
Artigo 85 – A sentença condenará o vencido a pagar
honorários ao advogado do vencedor.
§ 19. Os advogados públicos perceberão honorários
de sucumbência, nos termos da lei.
Lei nº 8.906/1994 – Estatuto da Advocacia
Artigo 23 – Os honorários incluídos na condenação,
por arbitramento ou sucumbência, pertencem ao
advogado, tendo este direito autônomo para executar a
sentença nesta parte, podendo requerer que o precatório,
quando necessário, seja expedido em seu favor.
Lei nº 13.327/2016
Artigo 27 – Este Capítulo dispõe sobre o valor do
subsídio, o recebimento de honorários advocatícios de
sucumbência e outras questões que envolvem os2
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
ADI 6053 / DF INTDO.(A/S)
:
CONSELHO CURADOR DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS - CCHA
ADV.(
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S
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:
HELOISA BARROSO UELZE
E OUTRO
(
A
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Ó
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I
O
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Adoto, como relatório,
as informações prestadas pelo assessor Dr. Eduardo Ubaldo Barbosa:
A Procuradora-Geral da República ajuizou esta ação direta
de inconstitucionalidade, com pedido de liminar, questionando
a compatibilidade, com a Constituição Federal, dos artigos 23
da Lei nº 8.906/1994 – Estatuto da Advocacia –, 85, § 19, da Lei
nº 13.105/2015 – Código de Processo Civil –, 27 e 29 a 36 da Lei
nº 13.327/2016. Eis o teor dos preceitos questionados:
Lei nº 13.105/2015 – Código de Processo Civil
Artigo 85 – A sentença condenará o vencido a pagar
honorários ao advogado do vencedor.
§ 19. Os advogados públicos perceberão honorários
de sucumbência, nos termos da lei.
Lei nº 8.906/1994 – Estatuto da Advocacia
Artigo 23 – Os honorários incluídos na condenação,
por arbitramento ou sucumbência, pertencem ao
advogado, tendo este direito autônomo para executar a
sentença nesta parte, podendo requerer que o precatório,
quando necessário, seja expedido em seu favor.
Lei nº 13.327/2016
Artigo 27 – Este Capítulo dispõe sobre o valor do
subsídio, o recebimento de honorários advocatícios de
sucumbência e outras questões que envolvem os2
Supremo Tribunal Federal
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Relatório
ADI 6053 / DF
ocupantes dos cargos:
I - de Advogado da União;
II - de Procurador da Fazenda Nacional;
III - de Procurador Federal;
IV - de Procurador do Banco Central do Brasil;
V - dos quadros suplementares em extinção previstos
no art. 46 da Medida Provisória nº 2.229-43, de 6 de
setembro de 2001.
[…]
Artigo 29 – Os honorários advocatícios de
sucumbência das causas em que forem parte a União, as
autarquias e as fundações públicas federais pertencem
originariamente aos ocupantes dos cargos de que trata
este Capítulo.
Parágrafo único. Os honorários não integram o
subsídio e não servirão como base de cálculo para
adicional, gratificação ou qualquer outra vantagem
pecuniária.
Artigo 30. Os honorários advocatícios de
sucumbência incluem:
I – o total do produto dos honorários de
sucumbência recebidos nas ações judiciais em que forem
parte a União, as autarquias e as fundações públicas
federais;
II – até 75% (setenta e cinco por cento) do produto do
encargo legal acrescido aos débitos inscritos na dívida
ativa da União, previsto no art. 1º do Decreto-Lei nº 1.025,
de 21 de outubro de 1969;
III - o total do produto do encargo legal acrescido aos
créditos das autarquias e das fundações públicas federais
inscritos na dívida ativa da União, nos termos do § 1º do
artigo 37-A da Lei nº 10.522, de 9 de julho de 2002.
Parágrafo único. O recolhimento dos valores
mencionados nos incisos do caput será realizado por meio
de documentos de arrecadação oficiais.
Artigo 31. Os valores dos honorários devidos serão3
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ocupantes dos cargos:
I - de Advogado da União;
II - de Procurador da Fazenda Nacional;
III - de Procurador Federal;
IV - de Procurador do Banco Central do Brasil;
V - dos quadros suplementares em extinção previstos
no art. 46 da Medida Provisória nº 2.229-43, de 6 de
setembro de 2001.
[…]
Artigo 29 – Os honorários advocatícios de
sucumbência das causas em que forem parte a União, as
autarquias e as fundações públicas federais pertencem
originariamente aos ocupantes dos cargos de que trata
este Capítulo.
Parágrafo único. Os honorários não integram o
subsídio e não servirão como base de cálculo para
adicional, gratificação ou qualquer outra vantagem
pecuniária.
Artigo 30. Os honorários advocatícios de
sucumbência incluem:
I – o total do produto dos honorários de
sucumbência recebidos nas ações judiciais em que forem
parte a União, as autarquias e as fundações públicas
federais;
II – até 75% (setenta e cinco por cento) do produto do
encargo legal acrescido aos débitos inscritos na dívida
ativa da União, previsto no art. 1º do Decreto-Lei nº 1.025,
de 21 de outubro de 1969;
III - o total do produto do encargo legal acrescido aos
créditos das autarquias e das fundações públicas federais
inscritos na dívida ativa da União, nos termos do § 1º do
artigo 37-A da Lei nº 10.522, de 9 de julho de 2002.
Parágrafo único. O recolhimento dos valores
mencionados nos incisos do caput será realizado por meio
de documentos de arrecadação oficiais.
Artigo 31. Os valores dos honorários devidos serão3
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Relatório
ADI 6053 / DF
calculados segundo o tempo de efetivo exercício no cargo,
para os ativos, e pelo tempo de aposentadoria, para os
inativos, com efeitos financeiros a contar da publicação
desta Lei, obtidos pelo rateio nas seguintes proporções:
I – para os ativos, 50% (cinquenta por cento) de uma
cota-parte após o primeiro ano de efetivo exercício,
crescente na proporção de 25 (vinte e cinco) pontos
percentuais após completar cada um dos 2 (dois) anos
seguintes;
II – para os inativos, 100% (cem por cento) de uma
cota-parte durante o primeiro ano de aposentadoria,
decrescente à proporção de 7 (sete) pontos percentuais a
cada um dos 9 (nove) anos seguintes, mantendo-se o
percentual fixo e permanente até a data de cessação da
aposentadoria.
§ 1º. O rateio será feito sem distinção de cargo,
carreira e órgão ou entidade de lotação.
§ 2º. Para os fins deste artigo, o tempo de exercício
efetivo será contado como o tempo decorrido em qualquer
um dos cargos de que trata este Capítulo, desde que não
haja quebra de continuidade com a mudança de cargo.
§ 3º.Não entrarão no rateio dos honorários:
I – pensionistas;
II – aqueles em licença para tratar de interesses
particulares;
III – aqueles em licença para acompanhar cônjuge ou
companheiro;
IV – aqueles em licença para atividade política;
V – aqueles em afastamento para exercer mandato
eletivo;
VI – aqueles cedidos ou requisitados para entidade
ou órgão estranho à administração pública federal direta,
autárquica ou fundacional.
Artigo 32. Os honorários não integrarão a base de
cálculo, compulsória ou facultativa, da contribuição
previdenciária.
4
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ADI 6053 / DF
calculados segundo o tempo de efetivo exercício no cargo,
para os ativos, e pelo tempo de aposentadoria, para os
inativos, com efeitos financeiros a contar da publicação
desta Lei, obtidos pelo rateio nas seguintes proporções:
I – para os ativos, 50% (cinquenta por cento) de uma
cota-parte após o primeiro ano de efetivo exercício,
crescente na proporção de 25 (vinte e cinco) pontos
percentuais após completar cada um dos 2 (dois) anos
seguintes;
II – para os inativos, 100% (cem por cento) de uma
cota-parte durante o primeiro ano de aposentadoria,
decrescente à proporção de 7 (sete) pontos percentuais a
cada um dos 9 (nove) anos seguintes, mantendo-se o
percentual fixo e permanente até a data de cessação da
aposentadoria.
§ 1º. O rateio será feito sem distinção de cargo,
carreira e órgão ou entidade de lotação.
§ 2º. Para os fins deste artigo, o tempo de exercício
efetivo será contado como o tempo decorrido em qualquer
um dos cargos de que trata este Capítulo, desde que não
haja quebra de continuidade com a mudança de cargo.
§ 3º.Não entrarão no rateio dos honorários:
I – pensionistas;
II – aqueles em licença para tratar de interesses
particulares;
III – aqueles em licença para acompanhar cônjuge ou
companheiro;
IV – aqueles em licença para atividade política;
V – aqueles em afastamento para exercer mandato
eletivo;
VI – aqueles cedidos ou requisitados para entidade
ou órgão estranho à administração pública federal direta,
autárquica ou fundacional.
Artigo 32. Os honorários não integrarão a base de
cálculo, compulsória ou facultativa, da contribuição
previdenciária.
4
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Relatório
ADI 6053 / DF
Artigo 33. É criado o Conselho Curador dos
Honorários Advocatícios (CCHA), vinculado à AdvocaciaGeral da União, composto por 1 (um) representante de
cada uma das carreiras mencionadas nos incisos I a IV do
art. 27.
§ 1º. Cada conselheiro terá 1 (um) suplente.
§ 2º. Os conselheiros e seus suplentes serão eleitos
pelos ocupantes dos cargos das respectivas carreiras, para
mandato de 2 (dois) anos, permitida 1 (uma) recondução.
§ 3º. A eleição de que trata o § 2º será promovida pelo
Advogado-Geral da União no prazo de 45 (quarenta e
cinco) dias contado da entrada em vigor desta Lei.
§ 4º. A participação no CCHA será considerada
serviço público relevante e não será remunerada.
Artigo 34. Compete ao CCHA:
I – editar normas para operacionalizar o crédito e a
distribuição dos valores de que trata o art. 30;
II – fiscalizar a correta destinação dos honorários
advocatícios, conforme o disposto neste Capítulo;
III – adotar as providências necessárias para que os
honorários advocatícios discriminados no art. 30 sejam
creditados pontualmente;
IV – requisitar dos órgãos e das entidades públicas
federais responsáveis as informações cadastrais, contábeis
e financeiras necessárias à apuração, ao crédito dos valores
referidos no art. 29 e à identificação das pessoas
beneficiárias dos honorários;
V – contratar instituição financeira oficial para gerir,
processar e distribuir os recursos a que se refere este
Capítulo;
VI – editar seu regimento interno.
§ 1º. O CCHA terá o prazo de 30 (trinta) dias para
editar seu regimento interno e as normas referidas no
inciso I do caput, a contar da instalação do Conselho.
§ 2º. O CCHA reunir-se-á, ordinária e
extraordinariamente, na forma de seu regimento interno e5
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ADI 6053 / DF
Artigo 33. É criado o Conselho Curador dos
Honorários Advocatícios (CCHA), vinculado à AdvocaciaGeral da União, composto por 1 (um) representante de
cada uma das carreiras mencionadas nos incisos I a IV do
art. 27.
§ 1º. Cada conselheiro terá 1 (um) suplente.
§ 2º. Os conselheiros e seus suplentes serão eleitos
pelos ocupantes dos cargos das respectivas carreiras, para
mandato de 2 (dois) anos, permitida 1 (uma) recondução.
§ 3º. A eleição de que trata o § 2º será promovida pelo
Advogado-Geral da União no prazo de 45 (quarenta e
cinco) dias contado da entrada em vigor desta Lei.
§ 4º. A participação no CCHA será considerada
serviço público relevante e não será remunerada.
Artigo 34. Compete ao CCHA:
I – editar normas para operacionalizar o crédito e a
distribuição dos valores de que trata o art. 30;
II – fiscalizar a correta destinação dos honorários
advocatícios, conforme o disposto neste Capítulo;
III – adotar as providências necessárias para que os
honorários advocatícios discriminados no art. 30 sejam
creditados pontualmente;
IV – requisitar dos órgãos e das entidades públicas
federais responsáveis as informações cadastrais, contábeis
e financeiras necessárias à apuração, ao crédito dos valores
referidos no art. 29 e à identificação das pessoas
beneficiárias dos honorários;
V – contratar instituição financeira oficial para gerir,
processar e distribuir os recursos a que se refere este
Capítulo;
VI – editar seu regimento interno.
§ 1º. O CCHA terá o prazo de 30 (trinta) dias para
editar seu regimento interno e as normas referidas no
inciso I do caput, a contar da instalação do Conselho.
§ 2º. O CCHA reunir-se-á, ordinária e
extraordinariamente, na forma de seu regimento interno e5
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Relatório
ADI 6053 / DF
deliberará por maioria de seus membros, tendo seu
presidente o voto de qualidade.
§ 3º. O presidente do CCHA será eleito por seus
membros na primeira reunião.
§ 4º. O CCHA deliberará por meio de resolução
quando se tratar de ato de natureza normativa.
§ 5º. A Advocacia-Geral da União, o Ministério da
Fazenda, as autarquias e as fundações públicas prestarão
ao CCHA o auxílio técnico necessário para a apuração, o
recolhimento e o crédito dos valores discriminados no art.
30.
§ 6º. Incumbe à Advocacia-Geral da União prestar
apoio administrativo ao CCHA.
§ 7º. Os valores correspondentes ao imposto sobre a
renda devido em razão do recebimento dos honorários
serão retidos pela instituição financeira a que se refere o
inciso V do caput
.
Artigo 35. Os órgãos da administração pública
federal direta, autárquica e fundacional adotarão as
providências necessárias para viabilizar o crédito dos
valores discriminados no art. 30 diretamente na instituição
financeira mencionada no inciso V do caput do art. 34, sem
necessidade de transitar pela conta única do Tesouro
Nacional.
§ 1º. Enquanto o disposto no caput não for
operacionalmente viável, os honorários serão creditados
na instituição financeira mencionada no inciso V do caput
do art. 34.
§ 2º. Para cumprimento do disposto no § 1
o
, o total
do produto dos honorários advocatícios será objeto de
apuração e consolidação mensal e será creditado, pela
administração pública federal, até o décimo quinto dia do
mês subsequente, nos termos de acordo de cooperação
técnica a ser firmado entre a Advocacia-Geral da União e o
Ministério da Fazenda.
Artigo 36. O CCHA apresentará ao Advogado-Geral 6
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ADI 6053 / DF
deliberará por maioria de seus membros, tendo seu
presidente o voto de qualidade.
§ 3º. O presidente do CCHA será eleito por seus
membros na primeira reunião.
§ 4º. O CCHA deliberará por meio de resolução
quando se tratar de ato de natureza normativa.
§ 5º. A Advocacia-Geral da União, o Ministério da
Fazenda, as autarquias e as fundações públicas prestarão
ao CCHA o auxílio técnico necessário para a apuração, o
recolhimento e o crédito dos valores discriminados no art.
30.
§ 6º. Incumbe à Advocacia-Geral da União prestar
apoio administrativo ao CCHA.
§ 7º. Os valores correspondentes ao imposto sobre a
renda devido em razão do recebimento dos honorários
serão retidos pela instituição financeira a que se refere o
inciso V do caput
.
Artigo 35. Os órgãos da administração pública
federal direta, autárquica e fundacional adotarão as
providências necessárias para viabilizar o crédito dos
valores discriminados no art. 30 diretamente na instituição
financeira mencionada no inciso V do caput do art. 34, sem
necessidade de transitar pela conta única do Tesouro
Nacional.
§ 1º. Enquanto o disposto no caput não for
operacionalmente viável, os honorários serão creditados
na instituição financeira mencionada no inciso V do caput
do art. 34.
§ 2º. Para cumprimento do disposto no § 1
o
, o total
do produto dos honorários advocatícios será objeto de
apuração e consolidação mensal e será creditado, pela
administração pública federal, até o décimo quinto dia do
mês subsequente, nos termos de acordo de cooperação
técnica a ser firmado entre a Advocacia-Geral da União e o
Ministério da Fazenda.
Artigo 36. O CCHA apresentará ao Advogado-Geral 6
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Relatório
ADI 6053 / DF
da União, em até 30 (trinta) dias a contar da edição de seu
regimento interno, proposta de norma para a fixação do
percentual a que se refere o inciso II do art. 30, respeitadas
as seguintes diretrizes:
I – a parcela do encargo legal acrescido aos créditos
da União que comporá os honorários advocatícios será
definida em percentual de até 75% (setenta e cinco por
cento) do total apurado do encargo legal, a partir de
critérios que contemplem a eficiência na atuação e a fase
de recolhimento do crédito;
II – serão criados e aperfeiçoados os mecanismos
para a aferição da eficiência da atuação consultiva, judicial
e extrajudicial da Advocacia-Geral da União e de seus
órgãos vinculados.
Parágrafo único. A normatização de que trata o caput
será editada por portaria conjunta do Advogado-Geral da
União, do Ministro de Estado da Fazenda, do Ministro de
Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e do
Ministro-Chefe da Casa Civil da Presidência da República.
Discorre a respeito da natureza jurídica e da finalidade
dos honorários de sucumbência. Salienta que, inicialmente,
destinavam-se ao ressarcimento da parte vencedora
considerados os gastos decorrentes da contratação de
advogado, visando a reparação integral a quem fora lesado ou
acionado indevidamente em sede judicial.
Conforme narra, a problemática alusiva à titularidade dos
valores foi, durante muito tempo, objeto de debates, tendo o
legislador, com o Código de Processo Civil de 2015, assentado o
caráter de contraprestação, de natureza alimentar, dos
honorários sucumbenciais. Sublinha serem devidos ao
advogado em razão dos serviços prestados no curso do
processo. Ressalta que, enquanto profissionais da advocacia
respondem, no âmbito da iniciativa privada, pelas despesas
logísticas e operacionais ínsitas ao exercício da profissão, os7
Supremo Tribunal Federal
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da União, em até 30 (trinta) dias a contar da edição de seu
regimento interno, proposta de norma para a fixação do
percentual a que se refere o inciso II do art. 30, respeitadas
as seguintes diretrizes:
I – a parcela do encargo legal acrescido aos créditos
da União que comporá os honorários advocatícios será
definida em percentual de até 75% (setenta e cinco por
cento) do total apurado do encargo legal, a partir de
critérios que contemplem a eficiência na atuação e a fase
de recolhimento do crédito;
II – serão criados e aperfeiçoados os mecanismos
para a aferição da eficiência da atuação consultiva, judicial
e extrajudicial da Advocacia-Geral da União e de seus
órgãos vinculados.
Parágrafo único. A normatização de que trata o caput
será editada por portaria conjunta do Advogado-Geral da
União, do Ministro de Estado da Fazenda, do Ministro de
Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e do
Ministro-Chefe da Casa Civil da Presidência da República.
Discorre a respeito da natureza jurídica e da finalidade
dos honorários de sucumbência. Salienta que, inicialmente,
destinavam-se ao ressarcimento da parte vencedora
considerados os gastos decorrentes da contratação de
advogado, visando a reparação integral a quem fora lesado ou
acionado indevidamente em sede judicial.
Conforme narra, a problemática alusiva à titularidade dos
valores foi, durante muito tempo, objeto de debates, tendo o
legislador, com o Código de Processo Civil de 2015, assentado o
caráter de contraprestação, de natureza alimentar, dos
honorários sucumbenciais. Sublinha serem devidos ao
advogado em razão dos serviços prestados no curso do
processo. Ressalta que, enquanto profissionais da advocacia
respondem, no âmbito da iniciativa privada, pelas despesas
logísticas e operacionais ínsitas ao exercício da profissão, os7
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Relatório
ADI 6053 / DF
advogados públicos têm todos os encargos da atividade
suportados pela Administração Pública.
Segundo assevera, a Lei nº 13.327/2016 – a dispor sobre os
honorários advocatícios de sucumbência no âmbito das causas
em que forem partes a União, autarquias e fundações federais –,
embora tenha implicado renúncia de receita, não revogou o
artigo 1º do Decreto-Lei nº 1.025, de 21 de outubro de 1969, no
qual reconhecida, de forma expressa, a titularidade da União
sobre as verbas – de natureza pública.
Aponta inconstitucional, sob o ângulo formal, o artigo 89,
§ 19, do Código de Processo Civil, de iniciativa parlamentar, a
prever o direito de os advogados públicos perceberem
honorários sucumbenciais, ante o reconhecimento do caráter
remuneratório da verba. Menciona precedentes do Supremo.
Diz da necessidade de edição de lei específica para ter-se a
fixação ou a alteração do patamar estipendiário de servidores
públicos, na forma artigo 37, inciso X, da Constituição Federal.
Frisa caber ao Presidente da República a iniciativa legiferante,
constitucionalmente reservada, para dispor sobre a
remuneração dos advogados públicos, uma vez agentes
públicos vinculados ao Poder Executivo – artigo 61, § 1º, inciso
II, alínea “a”, da Lei Maior.
Argui a inconstitucionalidade material dos artigos 27 e 29
da Lei nº 13.327/2016 e, por arrastamento, 30 a 36 do mesmo
diploma, afirmando violados os artigos 37, inciso XI, e 39,
parágrafos 1º, 4º e 8º, da Constituição Federal. Destaca a
incompatibilidade da percepção de honorários de sucumbência
com o regime de subsídios ao qual submetidos os Advogados
da União, Procuradores Federais e Procuradores da Fazenda
Nacional e do Banco Central do Brasil, a teor do artigo 135 da
Lei Maior. Aduz que o regime de subsídio, instituído com o
propósito de vedar o recebimento de contraprestação em parte
variável e favorecer a transparência na gestão dos gastos8
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ADI 6053 / DF
advogados públicos têm todos os encargos da atividade
suportados pela Administração Pública.
Segundo assevera, a Lei nº 13.327/2016 – a dispor sobre os
honorários advocatícios de sucumbência no âmbito das causas
em que forem partes a União, autarquias e fundações federais –,
embora tenha implicado renúncia de receita, não revogou o
artigo 1º do Decreto-Lei nº 1.025, de 21 de outubro de 1969, no
qual reconhecida, de forma expressa, a titularidade da União
sobre as verbas – de natureza pública.
Aponta inconstitucional, sob o ângulo formal, o artigo 89,
§ 19, do Código de Processo Civil, de iniciativa parlamentar, a
prever o direito de os advogados públicos perceberem
honorários sucumbenciais, ante o reconhecimento do caráter
remuneratório da verba. Menciona precedentes do Supremo.
Diz da necessidade de edição de lei específica para ter-se a
fixação ou a alteração do patamar estipendiário de servidores
públicos, na forma artigo 37, inciso X, da Constituição Federal.
Frisa caber ao Presidente da República a iniciativa legiferante,
constitucionalmente reservada, para dispor sobre a
remuneração dos advogados públicos, uma vez agentes
públicos vinculados ao Poder Executivo – artigo 61, § 1º, inciso
II, alínea “a”, da Lei Maior.
Argui a inconstitucionalidade material dos artigos 27 e 29
da Lei nº 13.327/2016 e, por arrastamento, 30 a 36 do mesmo
diploma, afirmando violados os artigos 37, inciso XI, e 39,
parágrafos 1º, 4º e 8º, da Constituição Federal. Destaca a
incompatibilidade da percepção de honorários de sucumbência
com o regime de subsídios ao qual submetidos os Advogados
da União, Procuradores Federais e Procuradores da Fazenda
Nacional e do Banco Central do Brasil, a teor do artigo 135 da
Lei Maior. Aduz que o regime de subsídio, instituído com o
propósito de vedar o recebimento de contraprestação em parte
variável e favorecer a transparência na gestão dos gastos8
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Relatório
ADI 6053 / DF
públicos, implica a adoção de parcela única a título de
pagamento pelo desempenho das atribuições do cargo,
inadmitindo-se, por consequência, a percepção de vantagens ou
acréscimos permanentes de cunho remuneratório. Frisa a
possibilidade de os valores recebidos sob a rubrica de
honorários de sucumbência, acrescidos ao subsídio mensal dos
advogados públicos federais, alcançarem montante superior ao
teto constitucional. Realça a submissão da totalidade dos
servidores públicos da União ao regime jurídico estatutário,
tendo a Lei nº 13.327/2016 conferido aos advogados públicos
tratamento diverso daquele atribuído às demais carreiras do
Executivo, em descompasso com o princípio da isonomia.
Alega ofensa ao princípio republicano – artigo 1º da
Constituição Federal –, bem assim aos demais princípios que
dele decorrem e regem a Administração Pública, sobretudo o da
impessoalidade – artigo 37, cabeça, da Lei Maior. Afirma
indispensável separar os interesses pessoais dos agentes
públicos e os fins perseguidos pelo Administração. Sustenta
que os dispositivos impugnados, ao admitirem a obtenção de
vantagem financeira dissociada dos subsídios conferidos aos
integrantes da categoria e ligada ao sucesso em determinadas
causas, propiciam o surgimento de conflitos de interesses
consideradas as esferas pública e privada.
Assinala imprópria a vinculação, à Advocacia-Geral da
União, do denominado Conselho Curador de Honorários
Advocatícios – CCHA, pessoa jurídica de direito privado
instituída pela Lei nº 13.327/2016, dela recebendo apoio técnico,
administrativo e operacional, ausente interesse público a
justificá-lo.
Sob o ângulo do risco, refere-se à necessidade de
resguardar o erário, levando em conta a percepção, pelos
advogados públicos, de valores titularizados pela União, em
detrimento do Tesouro.
9
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ADI 6053 / DF
públicos, implica a adoção de parcela única a título de
pagamento pelo desempenho das atribuições do cargo,
inadmitindo-se, por consequência, a percepção de vantagens ou
acréscimos permanentes de cunho remuneratório. Frisa a
possibilidade de os valores recebidos sob a rubrica de
honorários de sucumbência, acrescidos ao subsídio mensal dos
advogados públicos federais, alcançarem montante superior ao
teto constitucional. Realça a submissão da totalidade dos
servidores públicos da União ao regime jurídico estatutário,
tendo a Lei nº 13.327/2016 conferido aos advogados públicos
tratamento diverso daquele atribuído às demais carreiras do
Executivo, em descompasso com o princípio da isonomia.
Alega ofensa ao princípio republicano – artigo 1º da
Constituição Federal –, bem assim aos demais princípios que
dele decorrem e regem a Administração Pública, sobretudo o da
impessoalidade – artigo 37, cabeça, da Lei Maior. Afirma
indispensável separar os interesses pessoais dos agentes
públicos e os fins perseguidos pelo Administração. Sustenta
que os dispositivos impugnados, ao admitirem a obtenção de
vantagem financeira dissociada dos subsídios conferidos aos
integrantes da categoria e ligada ao sucesso em determinadas
causas, propiciam o surgimento de conflitos de interesses
consideradas as esferas pública e privada.
Assinala imprópria a vinculação, à Advocacia-Geral da
União, do denominado Conselho Curador de Honorários
Advocatícios – CCHA, pessoa jurídica de direito privado
instituída pela Lei nº 13.327/2016, dela recebendo apoio técnico,
administrativo e operacional, ausente interesse público a
justificá-lo.
Sob o ângulo do risco, refere-se à necessidade de
resguardar o erário, levando em conta a percepção, pelos
advogados públicos, de valores titularizados pela União, em
detrimento do Tesouro.
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Relatório
ADI 6053 / DF
Requereu, liminarmente, a suspensão da eficácia dos
artigos 23 da Lei nº 8.906/1994, 85, § 19, da Lei nº 13.105/2015, 27
e 29 a 36 da Lei nº 13.327/2016. Postula, alfim, a confirmação da
tutela de urgência, com a declaração de inconstitucionalidade
dos dispositivos impugnados.
Em 20 de dezembro de 2018, o Ministro Presidente, em
regime de plantão judicial, acionou o disposto no artigo 12 da
Lei nº 9.868/1999, solicitando as informações, a manifestação da
Advocacia-Geral da União e o parecer da Procuradoria-Geral
da República.
Vossa Excelência, em 1º e 18 de fevereiro de 2019, deferiu o
ingresso, como terceiros interessados, do Conselho Federal da
Ordem dos Advogados do Brasil – CFOAB e da Associação
Nacional dos Procuradores e Advogados Públicos Federais,
respectivamente.
O Presidente da República sustenta a higidez dos
preceitos impugnados. Conforme assevera, o artigo 85, § 19, do
Código de Processo Civil constitui norma de natureza
processual – circunstância a atrair a competência legiferante
privativa da União –, inexistindo restrição constitucional quanto
à iniciativa. Argumenta ter o legislador atendido ao requisito da
especificidade ao condicionar, à edição de lei própria, a
efetivação do direito à percepção, pelos advogados públicos, de
honorários sucumbenciais – os quais, sublinha, não ostentam
caráter remuneratório. Enfatiza que a superveniência do
diploma processual de 2015 e da Lei nº 13.327/2016 forneceu,
em sede legislativa, solução definitiva à controvérsia acerca da
titularidade da verba honorária. Ressalta a natureza
extraorçamentária da parcela, cuja percepção, conforme
entende, revela-se compatível com o regime remuneratório
previsto no artigo 39, § 4º, da Constituição Federal, considerada
a interpretação sistêmica dos preceitos pertinentes. Aponta a
10
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ADI 6053 / DF
Requereu, liminarmente, a suspensão da eficácia dos
artigos 23 da Lei nº 8.906/1994, 85, § 19, da Lei nº 13.105/2015, 27
e 29 a 36 da Lei nº 13.327/2016. Postula, alfim, a confirmação da
tutela de urgência, com a declaração de inconstitucionalidade
dos dispositivos impugnados.
Em 20 de dezembro de 2018, o Ministro Presidente, em
regime de plantão judicial, acionou o disposto no artigo 12 da
Lei nº 9.868/1999, solicitando as informações, a manifestação da
Advocacia-Geral da União e o parecer da Procuradoria-Geral
da República.
Vossa Excelência, em 1º e 18 de fevereiro de 2019, deferiu o
ingresso, como terceiros interessados, do Conselho Federal da
Ordem dos Advogados do Brasil – CFOAB e da Associação
Nacional dos Procuradores e Advogados Públicos Federais,
respectivamente.
O Presidente da República sustenta a higidez dos
preceitos impugnados. Conforme assevera, o artigo 85, § 19, do
Código de Processo Civil constitui norma de natureza
processual – circunstância a atrair a competência legiferante
privativa da União –, inexistindo restrição constitucional quanto
à iniciativa. Argumenta ter o legislador atendido ao requisito da
especificidade ao condicionar, à edição de lei própria, a
efetivação do direito à percepção, pelos advogados públicos, de
honorários sucumbenciais – os quais, sublinha, não ostentam
caráter remuneratório. Enfatiza que a superveniência do
diploma processual de 2015 e da Lei nº 13.327/2016 forneceu,
em sede legislativa, solução definitiva à controvérsia acerca da
titularidade da verba honorária. Ressalta a natureza
extraorçamentária da parcela, cuja percepção, conforme
entende, revela-se compatível com o regime remuneratório
previsto no artigo 39, § 4º, da Constituição Federal, considerada
a interpretação sistêmica dos preceitos pertinentes. Aponta a
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Relatório
ADI 6053 / DF
legitimidade da opção legislativa questionada, tida como
incentivo à prestação eficiente do serviço pelos membros das
carreiras jurídicas do Estado.
O Congresso Nacional opina pela improcedência do
pedido. Discorre sobre a tramitação do projeto de lei alusivo ao
Código de Processo Civil de 2015, cujo artigo 85, § 19, teria sido
resultado de emenda parlamentar hígida e regular, não
havendo ocasionado aumento de despesa, única vedação,
consoante afirma, imposta pela Constituição Federal. Tece
comentários a respeito do princípio da separação dos poderes e
dos limites da jurisdição constitucional, salientando a
representatividade democrática ínsita às deliberações políticas
parlamentares.
Em 8 de abril de 2019, a Procuradoria-Geral da República,
reiterando as razões veiculadas na peça primeira, requereu
prioridade na tramitação, com o imediato exame do pedido de
implemento de medida acauteladora, ante o alegado perigo de
dissipação do patrimônio público.
No dia 12 imediato, Vossa Excelência acolheu pedidos de
intervenção, como terceiros interessados, do Sindicato Nacional
dos Procuradores da Fazenda Nacional – SINPROFAZ, da
Associação Nacional dos Advogados Públicos Federais –
ANAFE, do Fórum Nacional da Advocacia Pública – FORUM,
da Associação Nacional dos Procuradores Municipais – ANPM,
da Associação Nacional dos Procuradores dos Estados e do
Distrito Federal – ANAPE e do Conselho Curador dos
Honorários Advocatícios – CCHA.
A Advocacia-Geral da União manifesta-se no sentido da
improcedência do pedido, ante fundamentos assim resumidos:
Constitucional. Artigos 85, § 19, da Lei no
13.105/2015; 23, da Lei no 8.906/1994; 27, e 29 a 36 da Lei
11
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ADI 6053 / DF
legitimidade da opção legislativa questionada, tida como
incentivo à prestação eficiente do serviço pelos membros das
carreiras jurídicas do Estado.
O Congresso Nacional opina pela improcedência do
pedido. Discorre sobre a tramitação do projeto de lei alusivo ao
Código de Processo Civil de 2015, cujo artigo 85, § 19, teria sido
resultado de emenda parlamentar hígida e regular, não
havendo ocasionado aumento de despesa, única vedação,
consoante afirma, imposta pela Constituição Federal. Tece
comentários a respeito do princípio da separação dos poderes e
dos limites da jurisdição constitucional, salientando a
representatividade democrática ínsita às deliberações políticas
parlamentares.
Em 8 de abril de 2019, a Procuradoria-Geral da República,
reiterando as razões veiculadas na peça primeira, requereu
prioridade na tramitação, com o imediato exame do pedido de
implemento de medida acauteladora, ante o alegado perigo de
dissipação do patrimônio público.
No dia 12 imediato, Vossa Excelência acolheu pedidos de
intervenção, como terceiros interessados, do Sindicato Nacional
dos Procuradores da Fazenda Nacional – SINPROFAZ, da
Associação Nacional dos Advogados Públicos Federais –
ANAFE, do Fórum Nacional da Advocacia Pública – FORUM,
da Associação Nacional dos Procuradores Municipais – ANPM,
da Associação Nacional dos Procuradores dos Estados e do
Distrito Federal – ANAPE e do Conselho Curador dos
Honorários Advocatícios – CCHA.
A Advocacia-Geral da União manifesta-se no sentido da
improcedência do pedido, ante fundamentos assim resumidos:
Constitucional. Artigos 85, § 19, da Lei no
13.105/2015; 23, da Lei no 8.906/1994; 27, e 29 a 36 da Lei
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Relatório
ADI 6053 / DF
no 13.327/2016. Dispositivos que consolidaram, no
ordenamento jurídico federal, o direito dos advogados
públicos das carreiras jurídicas federais a receber, a título
próprio, os honorários advocatícios de sucumbência das
causas em que forem parte a União, as autarquias e as
fundações públicas federais. Mérito. Legitimidade formal
do art. 85, § 19, do CPC/15. Compatibilidade do modelo
da Lei nº 13.327/2016 com o regime estatutário, em geral, e
de retribuição por subsídios, em especial. Verba
sucumbencial configura rendimento peculiar do ofício da
advocacia, plenamente extensível aos profissionais
vinculados ao poder público, ante a natureza
extraorçamentária do seu pagamento. Além de originado
de fonte alheia ao orçamento público, os valores pagos aos
integrantes das carreiras jurídicas são regularmente
divulgados no Portal de Transparência do Governo
Federal. Os incentivos à performance e à elevação do
padrão de litigância justificam o pagamento da verba
sucumbencial, sob o fundamento da eficiência. Inequívoca
separação entre remuneração pública – por subsídio – da
percepção de honorários. Precedentes dessa Suprema
Corte. Manifestação pela improcedência do pedido
veiculado pela requerente.
Em 23 de abril de 2019, Vossa Excelência liberou o
processo para inserção na pauta dirigida do Pleno.
É o relatório, a ser distribuído, com antecedência, aos integrantes do
Colegiado.
12
Supremo Tribunal Federal
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ADI 6053 / DF
no 13.327/2016. Dispositivos que consolidaram, no
ordenamento jurídico federal, o direito dos advogados
públicos das carreiras jurídicas federais a receber, a título
próprio, os honorários advocatícios de sucumbência das
causas em que forem parte a União, as autarquias e as
fundações públicas federais. Mérito. Legitimidade formal
do art. 85, § 19, do CPC/15. Compatibilidade do modelo
da Lei nº 13.327/2016 com o regime estatutário, em geral, e
de retribuição por subsídios, em especial. Verba
sucumbencial configura rendimento peculiar do ofício da
advocacia, plenamente extensível aos profissionais
vinculados ao poder público, ante a natureza
extraorçamentária do seu pagamento. Além de originado
de fonte alheia ao orçamento público, os valores pagos aos
integrantes das carreiras jurídicas são regularmente
divulgados no Portal de Transparência do Governo
Federal. Os incentivos à performance e à elevação do
padrão de litigância justificam o pagamento da verba
sucumbencial, sob o fundamento da eficiência. Inequívoca
separação entre remuneração pública – por subsídio – da
percepção de honorários. Precedentes dessa Suprema
Corte. Manifestação pela improcedência do pedido
veiculado pela requerente.
Em 23 de abril de 2019, Vossa Excelência liberou o
processo para inserção na pauta dirigida do Pleno.
É o relatório, a ser distribuído, com antecedência, aos integrantes do
Colegiado.
12
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Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
22/06/2020
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.053 DISTRITO FEDERAL V O T O
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR):
HONORÁRIOS DA SUCUMBÊNCIA – ADVOGADO
PÚBLICO – CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL – ESTATUTO DOS
ADVOGADOS – LEI Nº 13.327/2016 – INCOMPATIBILIDADE
CONSTITUCIONAL. O recebimento de honorários da
sucumbência por advogado público é incompatível com a
Constituição Federal. Considerações Republicanas. Prevalência
da separação do público do privado.
A ação direta de inconstitucionalidade versa a compatibilidade, com
a Constituição Federal, dos artigos 27 e 29 a 36 da Lei nº 13.327/2016, a
disporem sobre a percepção, por advogados públicos, de verbas
concernentes aos honorários de sucumbência judicialmente fixados nos
processos em que forem parte a União, autarquias e fundações federais,
bem assim a instituição e o funcionamento do denominado Conselho
Curador dos Honorários Advocatícios – CCHA, pessoa jurídica de direito
privado vinculada à Advocacia-Geral da União e responsável pela
operacionalização da distribuição, “para toda a classe da Advocacia
Pública”, das verbas relativas aos honorários.
Impugna-se também o artigo 23 da Lei nº 8.906/1994 – Estatuto da
Advocacia –, no que, ao prever serem devidos ao advogado os valores
judicialmente fixados em razão dos serviços prestados no curso do
processo, direciona à conclusão normatizada pelo § 19 do artigo 85 da Lei
nº 13.105/2015 – Código de Processo Civil –, segundo o qual “os
advogados públicos perceberão honorários de sucumbência, nos termos
da lei”.
A matéria é sensível, e o pronunciamento do Supremo, inadiável,
afetando diretamente as estruturas da Administração Pública em todos os
Supremo Tribunal Federal
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22/06/2020
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.053 DISTRITO FEDERAL V O T O
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR):
HONORÁRIOS DA SUCUMBÊNCIA – ADVOGADO
PÚBLICO – CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL – ESTATUTO DOS
ADVOGADOS – LEI Nº 13.327/2016 – INCOMPATIBILIDADE
CONSTITUCIONAL. O recebimento de honorários da
sucumbência por advogado público é incompatível com a
Constituição Federal. Considerações Republicanas. Prevalência
da separação do público do privado.
A ação direta de inconstitucionalidade versa a compatibilidade, com
a Constituição Federal, dos artigos 27 e 29 a 36 da Lei nº 13.327/2016, a
disporem sobre a percepção, por advogados públicos, de verbas
concernentes aos honorários de sucumbência judicialmente fixados nos
processos em que forem parte a União, autarquias e fundações federais,
bem assim a instituição e o funcionamento do denominado Conselho
Curador dos Honorários Advocatícios – CCHA, pessoa jurídica de direito
privado vinculada à Advocacia-Geral da União e responsável pela
operacionalização da distribuição, “para toda a classe da Advocacia
Pública”, das verbas relativas aos honorários.
Impugna-se também o artigo 23 da Lei nº 8.906/1994 – Estatuto da
Advocacia –, no que, ao prever serem devidos ao advogado os valores
judicialmente fixados em razão dos serviços prestados no curso do
processo, direciona à conclusão normatizada pelo § 19 do artigo 85 da Lei
nº 13.105/2015 – Código de Processo Civil –, segundo o qual “os
advogados públicos perceberão honorários de sucumbência, nos termos
da lei”.
A matéria é sensível, e o pronunciamento do Supremo, inadiável,
afetando diretamente as estruturas da Administração Pública em todos os
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 16 de 59
Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
ADI 6053 / DF
níveis, especialmente no atual contexto de grave e renitente crise
econômica, agravada por outra ainda mais nefasta em termos de Estado
Democrático Direito, de caráter ético, a indicar o abandono de princípios,
a perda de parâmetros, a inversão de valores, desaguando em indesejável
confusão entre as esferas pública e privada.
Sob o ângulo formal, questiona-se a constitucionalidade do § 19 do
artigo 85 do Código de Processo Civil, considerada problemática alusiva
à usurpação da iniciativa do Chefe do Executivo.
Atentem para o disposto no artigo 61, § 1º, inciso II, alínea “a”, da
Constituição Federal, a impor a necessidade de edição de lei específica, de
iniciativa reservada ao Presidente da República, para fixar ou alterar o
patamar estipendiário de servidores públicos vinculados ao Executivo.
Ao conferir ao Presidente da República a prerrogativa para instaurar
o processo legislativo, o preceito visa preservar a autonomia funcional,
administrativa e financeira, uma vez que os projetos apresentados ao
Legislativo consubstanciam o instrumento formal do exercício do poder
de escolha dos interesses a serem juridicamente tutelados,
democraticamente legitimado a partir do sufrágio popular e universal. É
dizer: vedação a tentativas de manietar o Executivo mediante a supressão
ou limitação das atribuições essenciais do Chefe do Poder no
desempenho da função de gestor superior da Administração, ante a
necessidade de proteger o ideal de independência entre os poderes.
Os pronunciamentos do Supremo são reiterados no sentido de que a
interpretação das regras alusivas à reserva de iniciativa para processo
legislativo submetem-se a critérios de Direito estrito, sem margem para
ampliação das situações constitucionalmente previstas – medida cautelar
na ação direta de inconstitucionalidade nº 724/RS, relator o ministro Celso
de Mello, com acórdão publicado no Diário da Justiça em 27 de abril de
2001, ação direta de inconstitucionalidade nº 2.464/AP, relatora a ministra
Ellen Gracie, com acórdão veiculado no Diário da Justiça em 25 de maio
de 2007, e ação direta de inconstitucionalidade nº 3.394/AM, relator o
ministro Eros Grau, com acórdão publicado no Diário da Justiça em 24 de
agosto de 2007.
2
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ADI 6053 / DF
níveis, especialmente no atual contexto de grave e renitente crise
econômica, agravada por outra ainda mais nefasta em termos de Estado
Democrático Direito, de caráter ético, a indicar o abandono de princípios,
a perda de parâmetros, a inversão de valores, desaguando em indesejável
confusão entre as esferas pública e privada.
Sob o ângulo formal, questiona-se a constitucionalidade do § 19 do
artigo 85 do Código de Processo Civil, considerada problemática alusiva
à usurpação da iniciativa do Chefe do Executivo.
Atentem para o disposto no artigo 61, § 1º, inciso II, alínea “a”, da
Constituição Federal, a impor a necessidade de edição de lei específica, de
iniciativa reservada ao Presidente da República, para fixar ou alterar o
patamar estipendiário de servidores públicos vinculados ao Executivo.
Ao conferir ao Presidente da República a prerrogativa para instaurar
o processo legislativo, o preceito visa preservar a autonomia funcional,
administrativa e financeira, uma vez que os projetos apresentados ao
Legislativo consubstanciam o instrumento formal do exercício do poder
de escolha dos interesses a serem juridicamente tutelados,
democraticamente legitimado a partir do sufrágio popular e universal. É
dizer: vedação a tentativas de manietar o Executivo mediante a supressão
ou limitação das atribuições essenciais do Chefe do Poder no
desempenho da função de gestor superior da Administração, ante a
necessidade de proteger o ideal de independência entre os poderes.
Os pronunciamentos do Supremo são reiterados no sentido de que a
interpretação das regras alusivas à reserva de iniciativa para processo
legislativo submetem-se a critérios de Direito estrito, sem margem para
ampliação das situações constitucionalmente previstas – medida cautelar
na ação direta de inconstitucionalidade nº 724/RS, relator o ministro Celso
de Mello, com acórdão publicado no Diário da Justiça em 27 de abril de
2001, ação direta de inconstitucionalidade nº 2.464/AP, relatora a ministra
Ellen Gracie, com acórdão veiculado no Diário da Justiça em 25 de maio
de 2007, e ação direta de inconstitucionalidade nº 3.394/AM, relator o
ministro Eros Grau, com acórdão publicado no Diário da Justiça em 24 de
agosto de 2007.
2
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 17 de 59
Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
ADI 6053 / DF
Ao prever, no âmbito do Código de Processo Civil e em termos
genéricos e abstratos, o direito dos advogados públicos à percepção de
honorários sucumbenciais, “nos termos da lei”, o legislador não
promoveu acréscimo à remuneração de servidores, não tendo sequer
vinculado ou obrigado o Executivo nesse sentido.
Ao contrário, tratando-se de norma de eficácia contida, nela foi
expressamente ressalvada a imprescindibilidade, para o fim de dar
concretude ao direito previsto, de ter-se edição de lei específica – a qual,
observem, sobreveio, no âmbito federal, com a publicação da Lei nº
13.327/2016, de iniciativa do Presidente da República, mediante a qual
regulamentado, com riqueza de detalhes, o alcance e o procedimento
relativos ao “recebimento de honorários advocatícios de sucumbência”
pelos ocupantes dos cargos de Advogado da União, Procurador da
Fazenda Nacional, Procurador Federal, Procurador do Banco Central do
Brasil e de outros quadros suplementares em extinção.
Ausente situação a configurar ofensa ao devido processo legislativo,
cumpre reconhecer a higidez formal do preceito.
Sob o ângulo material, a constitucionalidade deste e dos demais
dispositivos indicados na peça primeira há de ser analisada com maior
prudência, competindo a este Tribunal perquirir – à luz da natureza da
relação mantida entre o Estado e os membros da Advocacia Pública e dos
princípios constitucionais a vincularem a atuação da Administração – se a
percepção, pelos advogados públicos, de verbas concernentes aos
honorários de sucumbência, alusivos a processos nos quais tenham
atuado no exercício do cargo, revela-se compatível com a ordem jurídica
constitucional.
“Nada nasce sem causa, mas tudo surge por alguma razão”.
Atribuída ao filósofo materialista grego Leucipo de Mileto, a construção
veio a ser reafirmada pouco tempo depois por Demócrito de Abdera,
pensador atomista tido como o pai da ciência moderna, segundo o qual
“nada nasce do nada, nada retorna ao nada”.
A referência justifica-se: o adequado deslinde da controvérsia
constitucional exige ter-se em perspectiva a evolução das bases3
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
ADI 6053 / DF
Ao prever, no âmbito do Código de Processo Civil e em termos
genéricos e abstratos, o direito dos advogados públicos à percepção de
honorários sucumbenciais, “nos termos da lei”, o legislador não
promoveu acréscimo à remuneração de servidores, não tendo sequer
vinculado ou obrigado o Executivo nesse sentido.
Ao contrário, tratando-se de norma de eficácia contida, nela foi
expressamente ressalvada a imprescindibilidade, para o fim de dar
concretude ao direito previsto, de ter-se edição de lei específica – a qual,
observem, sobreveio, no âmbito federal, com a publicação da Lei nº
13.327/2016, de iniciativa do Presidente da República, mediante a qual
regulamentado, com riqueza de detalhes, o alcance e o procedimento
relativos ao “recebimento de honorários advocatícios de sucumbência”
pelos ocupantes dos cargos de Advogado da União, Procurador da
Fazenda Nacional, Procurador Federal, Procurador do Banco Central do
Brasil e de outros quadros suplementares em extinção.
Ausente situação a configurar ofensa ao devido processo legislativo,
cumpre reconhecer a higidez formal do preceito.
Sob o ângulo material, a constitucionalidade deste e dos demais
dispositivos indicados na peça primeira há de ser analisada com maior
prudência, competindo a este Tribunal perquirir – à luz da natureza da
relação mantida entre o Estado e os membros da Advocacia Pública e dos
princípios constitucionais a vincularem a atuação da Administração – se a
percepção, pelos advogados públicos, de verbas concernentes aos
honorários de sucumbência, alusivos a processos nos quais tenham
atuado no exercício do cargo, revela-se compatível com a ordem jurídica
constitucional.
“Nada nasce sem causa, mas tudo surge por alguma razão”.
Atribuída ao filósofo materialista grego Leucipo de Mileto, a construção
veio a ser reafirmada pouco tempo depois por Demócrito de Abdera,
pensador atomista tido como o pai da ciência moderna, segundo o qual
“nada nasce do nada, nada retorna ao nada”.
A referência justifica-se: o adequado deslinde da controvérsia
constitucional exige ter-se em perspectiva a evolução das bases3
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ADI 6053 / DF
normativas do instituto dos honorários de sucumbência, bem assim a
gênese do movimento que culminou na transposição, ao âmbito da
Administração Pública, de norma anteriormente restrita à esfera da
iniciativa privada.
Historicamente, a discussão a respeito da natureza dos honorários
advocatícios – entendidos, na esteira da lição de Cândido Rangel
Dinamarco, como parte do que se convencionou chamar de “custos do
processo em sentido amplo” (Instituições de direito processual civil. 6ª
edição. São Paulo: Malheiros, 2009. vol. II, p. 651) – perde-se na poeira dos
séculos, remontando à Roma antiga.
No que interessa diretamente à compreensão da problemática sob
exame, a figura dos honorários sucumbenciais – ligada à retribuição pelo
resultado alcançado, por profissional da advocacia, em determinada
demanda judicial, não se confundindo com a contraprestação negociada
entre cliente e advogado, considerado o serviço prestado – surge, no
ordenamento jurídico brasileiro, com o Código de Processo Civil de 1939,
assumindo ares de sanção, uma vez condicionada à verificação de culpa
ou dolo atribuível à parte vencida.
1
Sobreveio, em 11 de janeiro de 1973, a publicação de novo Código de
Processo Civil, modificando o tratamento conferido aos honorários de
sucumbência, os quais haveriam de ser pagos pelo “vencido” ao
“vencedor” mediante simples aferição objetiva do desfecho da demanda,
na forma da redação da cabeça do artigo 20:
Artigo 20. A sentença condenará o vencido a pagar ao
vencedor as despesas que antecipou e os honorários
advocatícios. Essa verba honorária será devida, também, nos
casos em que o advogado funcionar em causa própria.
1 Na forma do artigo 63, cabeça, do Código de Processo Civil de 1939, “sem prejuízo
do disposto no art. 3º, a parte vencida, que tiver alterado, intencionalmente, a verdade, ou se
houver conduzido de modo temerário no curso da lide, provocando incidentes
manifestamente infundados, será condenada a reembolsar à vencedora as custas do processo
os honorários do advogado”.
4
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ADI 6053 / DF
normativas do instituto dos honorários de sucumbência, bem assim a
gênese do movimento que culminou na transposição, ao âmbito da
Administração Pública, de norma anteriormente restrita à esfera da
iniciativa privada.
Historicamente, a discussão a respeito da natureza dos honorários
advocatícios – entendidos, na esteira da lição de Cândido Rangel
Dinamarco, como parte do que se convencionou chamar de “custos do
processo em sentido amplo” (Instituições de direito processual civil. 6ª
edição. São Paulo: Malheiros, 2009. vol. II, p. 651) – perde-se na poeira dos
séculos, remontando à Roma antiga.
No que interessa diretamente à compreensão da problemática sob
exame, a figura dos honorários sucumbenciais – ligada à retribuição pelo
resultado alcançado, por profissional da advocacia, em determinada
demanda judicial, não se confundindo com a contraprestação negociada
entre cliente e advogado, considerado o serviço prestado – surge, no
ordenamento jurídico brasileiro, com o Código de Processo Civil de 1939,
assumindo ares de sanção, uma vez condicionada à verificação de culpa
ou dolo atribuível à parte vencida.
1
Sobreveio, em 11 de janeiro de 1973, a publicação de novo Código de
Processo Civil, modificando o tratamento conferido aos honorários de
sucumbência, os quais haveriam de ser pagos pelo “vencido” ao
“vencedor” mediante simples aferição objetiva do desfecho da demanda,
na forma da redação da cabeça do artigo 20:
Artigo 20. A sentença condenará o vencido a pagar ao
vencedor as despesas que antecipou e os honorários
advocatícios. Essa verba honorária será devida, também, nos
casos em que o advogado funcionar em causa própria.
1 Na forma do artigo 63, cabeça, do Código de Processo Civil de 1939, “sem prejuízo
do disposto no art. 3º, a parte vencida, que tiver alterado, intencionalmente, a verdade, ou se
houver conduzido de modo temerário no curso da lide, provocando incidentes
manifestamente infundados, será condenada a reembolsar à vencedora as custas do processo
os honorários do advogado”.
4
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ADI 6053 / DF
A razão era única, conforme explicitava Helio Tornaghi: “à sentença
cabe prover para que o direito do vencedor não saia diminuído de um
processo em que foi proclamada a sua razão” (Comentários ao Código de
Processo Civil. Revista dos Tribunais: São Paulo, 1974, p. 165). Não é outra
a compreensão aferível a partir da exposição de motivos do Código,
transcrita para efeito de documentação:
[...]
O projeto adota o princípio do sucumbimento, pelo qual o
vencido responde por custas e honorários advocatícios em
benefício do vencedor. O fundamento desta condenação, como
escreveu Chiovenda, é o fato objetivo da derrota: e a justificação
deste instituto está em que a atuação da lei não deve
representar uma diminuição patrimonial para a parte a cujo
favor se efetiva; por ser interesse do Estado que o processo não
se resolva em prejuízo de quem tem razão e por ser, de outro
turno, que os direitos tenham um valor tanto quanto possível e
constante.
Em sede legislativa, o panorama normativo sofreu importante e
decisiva alteração com a vinda à balha do Estatuto da Advocacia, cujo
artigo 22, cabeça, dispõe que os advogados têm direito não só aos
honorários convencionados como também aos fixados por arbitramento
judicial e na definição da sucumbência, sendo explícito o artigo 23 ao
revelar que “os honorários incluídos na condenação, por arbitramento ou
sucumbência, pertencem ao advogado, tendo este direito autônomo para
executar a sentença nesta parte, podendo requerer que o precatório,
quando necessário, seja expedido em seu favor” – previsão igualmente
estendida aos advogados empregados quando vencedor, em juízo, o
tomador de serviços, na forma do parágrafo único do artigo 21.
A discussão deslocou-se para a ordem do dia tanto em sede
doutrinária quanto jurisprudencial. Mediante a formalização, pela
Confederação Nacional Indústria – CNI, da ação direta de
inconstitucionalidade nº 1.194, relator o ministro Maurício Corrêa, foi o
Supremo instado a manifestar-se a respeito da higidez constitucional dos5
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ADI 6053 / DF
A razão era única, conforme explicitava Helio Tornaghi: “à sentença
cabe prover para que o direito do vencedor não saia diminuído de um
processo em que foi proclamada a sua razão” (Comentários ao Código de
Processo Civil. Revista dos Tribunais: São Paulo, 1974, p. 165). Não é outra
a compreensão aferível a partir da exposição de motivos do Código,
transcrita para efeito de documentação:
[...]
O projeto adota o princípio do sucumbimento, pelo qual o
vencido responde por custas e honorários advocatícios em
benefício do vencedor. O fundamento desta condenação, como
escreveu Chiovenda, é o fato objetivo da derrota: e a justificação
deste instituto está em que a atuação da lei não deve
representar uma diminuição patrimonial para a parte a cujo
favor se efetiva; por ser interesse do Estado que o processo não
se resolva em prejuízo de quem tem razão e por ser, de outro
turno, que os direitos tenham um valor tanto quanto possível e
constante.
Em sede legislativa, o panorama normativo sofreu importante e
decisiva alteração com a vinda à balha do Estatuto da Advocacia, cujo
artigo 22, cabeça, dispõe que os advogados têm direito não só aos
honorários convencionados como também aos fixados por arbitramento
judicial e na definição da sucumbência, sendo explícito o artigo 23 ao
revelar que “os honorários incluídos na condenação, por arbitramento ou
sucumbência, pertencem ao advogado, tendo este direito autônomo para
executar a sentença nesta parte, podendo requerer que o precatório,
quando necessário, seja expedido em seu favor” – previsão igualmente
estendida aos advogados empregados quando vencedor, em juízo, o
tomador de serviços, na forma do parágrafo único do artigo 21.
A discussão deslocou-se para a ordem do dia tanto em sede
doutrinária quanto jurisprudencial. Mediante a formalização, pela
Confederação Nacional Indústria – CNI, da ação direta de
inconstitucionalidade nº 1.194, relator o ministro Maurício Corrêa, foi o
Supremo instado a manifestar-se a respeito da higidez constitucional dos5
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ADI 6053 / DF
artigos 1º, § 2º, 21, parágrafo único, 22, 23, 24, § 3º, e 78 do mencionado
Diploma.
Em Sessão de julgamento ocorrida em 23 de novembro de 1995, o
Colegiado deixou de admitir a ação direta no ponto em que questionada
a compatibilidade, com a Constituição Federal, dos artigos 22 e 23 do
Estatuto da Advocacia, os quais atribuem, de maneira expressa, a
titularidade dos honorários de sucumbência aos profissionais da
advocacia. Assentou a ilegitimidade da requerente, ausente pertinência
temática, ou seja, elo entre o objeto social da Confederação e os atos
atacados.
Na parte conhecida, julgou parcialmente procedente o pedido para
dar interpretação conforme à Constituição ao artigo 21, cabeça e
parágrafo único, decidindo no sentido da “preservação da liberdade
contratual quanto à destinação dos honorários de sucumbência fixados
judicialmente”.
Firme na premissa segundo a qual a razão de ser do preceito contido
no artigo 20 do Código Buzaid consistia em garantir ao vencedor da
demanda, compelido a litigar em juízo, a integral recomposição do
respectivo patrimônio, manifestei-me, de improviso, nos seguintes
termos:
[...]
Aprendi, ainda nos bancos da Faculdade Nacional de
Direito, que a distribuição das despesas no processo visa a
evitar que aquele compelido a vir a juízo defender um direito
próprio, vencedor, sofra uma diminuição patrimonial.
A realidade me conduz a afirmar que dificilmente teremos
uma hipótese em que não haja a contratação dos honorários
advocatícios, cliente/advogado, independentemente da
sucumbência. Verifica-se, na maioria das vezes, que, além dos
honorários contratados, acaba o advogado ficando com os
honorários que o Código de Processo Civil, no artigo 20, revela
devidos ao vencedor. E o advogado não é vencido nem
vencedor. Ele atua contratado pelo constituinte que o remunera
para tanto.
6
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ADI 6053 / DF
artigos 1º, § 2º, 21, parágrafo único, 22, 23, 24, § 3º, e 78 do mencionado
Diploma.
Em Sessão de julgamento ocorrida em 23 de novembro de 1995, o
Colegiado deixou de admitir a ação direta no ponto em que questionada
a compatibilidade, com a Constituição Federal, dos artigos 22 e 23 do
Estatuto da Advocacia, os quais atribuem, de maneira expressa, a
titularidade dos honorários de sucumbência aos profissionais da
advocacia. Assentou a ilegitimidade da requerente, ausente pertinência
temática, ou seja, elo entre o objeto social da Confederação e os atos
atacados.
Na parte conhecida, julgou parcialmente procedente o pedido para
dar interpretação conforme à Constituição ao artigo 21, cabeça e
parágrafo único, decidindo no sentido da “preservação da liberdade
contratual quanto à destinação dos honorários de sucumbência fixados
judicialmente”.
Firme na premissa segundo a qual a razão de ser do preceito contido
no artigo 20 do Código Buzaid consistia em garantir ao vencedor da
demanda, compelido a litigar em juízo, a integral recomposição do
respectivo patrimônio, manifestei-me, de improviso, nos seguintes
termos:
[...]
Aprendi, ainda nos bancos da Faculdade Nacional de
Direito, que a distribuição das despesas no processo visa a
evitar que aquele compelido a vir a juízo defender um direito
próprio, vencedor, sofra uma diminuição patrimonial.
A realidade me conduz a afirmar que dificilmente teremos
uma hipótese em que não haja a contratação dos honorários
advocatícios, cliente/advogado, independentemente da
sucumbência. Verifica-se, na maioria das vezes, que, além dos
honorários contratados, acaba o advogado ficando com os
honorários que o Código de Processo Civil, no artigo 20, revela
devidos ao vencedor. E o advogado não é vencido nem
vencedor. Ele atua contratado pelo constituinte que o remunera
para tanto.
6
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ADI 6053 / DF
Se é assim, se tenho como premissa que não deve aquele
compelido a vir ao Judiciário sofrer diminuição patrimonial, ser
alcançado na propriedade, se vencedor na demanda, não posso
conceber que os honorários da sucumbência fiquem com o
profissional da advocacia, como se estivesse a advogar ad
exitum, considerados apenas esses honorários a serem satisfeitos
pela parte contrária, firmada a premissa de que essa satisfação
visa ao reembolso daquele que contratou o advogado e saiu
vencedor na contenda.
Ausente pronunciamento específico do Plenário, no âmbito do
controle concentrado, a respeito da constitucionalidade dos artigos 22 e
23 do Estatuto da Advocacia, veio o Supremo, desde a metade da década
de 1990, a deparar-se com a matéria em processos reveladores de
controvérsias subjetivas, construindo, paulatinamente, entendimento
consolidado com o tempo, no sentido de os honorários advocatícios
consubstanciarem, para os profissionais liberais do direito, prestação de
caráter alimentício.
A título exemplificativo, na apreciação do extraordinário de nº
146.318, relator o ministro Carlos Veloso, com acórdão publicado no
Diário da Justiça de 4 de abril de 1997, decidiu a Segunda Turma, a uma
só voz, que “os honorários advocatícios […] remuneram serviços
prestados por profissionais liberais e são, por isso, equivalentes a
salários”, uma vez que “deles depende o profissional para alimentar-se e
aos seus, porque têm a mesma finalidade destes. Ora, se vencimentos e
salários têm natureza alimentar, o mesmo deve ser dito em relação aos
honorários”.
A conclusão pelo caráter remuneratório dos honorários
sucumbenciais, cujo direito à percepção é titularizado pelos profissionais
da advocacia, repetiu-se, à exaustão, em julgamentos de ambos os Órgãos
fracionários e do Plenário. Confiram as seguintes ementas:
HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS – NATUREZA –
EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA.
7
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ADI 6053 / DF
Se é assim, se tenho como premissa que não deve aquele
compelido a vir ao Judiciário sofrer diminuição patrimonial, ser
alcançado na propriedade, se vencedor na demanda, não posso
conceber que os honorários da sucumbência fiquem com o
profissional da advocacia, como se estivesse a advogar ad
exitum, considerados apenas esses honorários a serem satisfeitos
pela parte contrária, firmada a premissa de que essa satisfação
visa ao reembolso daquele que contratou o advogado e saiu
vencedor na contenda.
Ausente pronunciamento específico do Plenário, no âmbito do
controle concentrado, a respeito da constitucionalidade dos artigos 22 e
23 do Estatuto da Advocacia, veio o Supremo, desde a metade da década
de 1990, a deparar-se com a matéria em processos reveladores de
controvérsias subjetivas, construindo, paulatinamente, entendimento
consolidado com o tempo, no sentido de os honorários advocatícios
consubstanciarem, para os profissionais liberais do direito, prestação de
caráter alimentício.
A título exemplificativo, na apreciação do extraordinário de nº
146.318, relator o ministro Carlos Veloso, com acórdão publicado no
Diário da Justiça de 4 de abril de 1997, decidiu a Segunda Turma, a uma
só voz, que “os honorários advocatícios […] remuneram serviços
prestados por profissionais liberais e são, por isso, equivalentes a
salários”, uma vez que “deles depende o profissional para alimentar-se e
aos seus, porque têm a mesma finalidade destes. Ora, se vencimentos e
salários têm natureza alimentar, o mesmo deve ser dito em relação aos
honorários”.
A conclusão pelo caráter remuneratório dos honorários
sucumbenciais, cujo direito à percepção é titularizado pelos profissionais
da advocacia, repetiu-se, à exaustão, em julgamentos de ambos os Órgãos
fracionários e do Plenário. Confiram as seguintes ementas:
HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS – NATUREZA –
EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA.
7
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ADI 6053 / DF
A teor do disposto nos artigos 22 e 23 da Lei nº 8.906/94, os
honorários advocatícios, incluídos na condenação, pertencem
ao advogado, consubstanciando prestação alimentícia cuja
satisfação pela Fazenda ocorre via precatório, observada ordem
especial restrita aos créditos de natureza alimentícia.
(Recurso extraordinário nº 170.220, da minha relatoria,
Segunda Turma, com acórdão publicado no Diário da Justiça de
12 de junho de 1998)
CONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE DE
INOVAÇÃO DE FUNDAMENTO EM AGRAVO
REGIMENTAL. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. NATUREZA
ALIMENTAR. AGRAVO IMPROVIDO.
I - É incabível a inovação de fundamento em agravo
regimental, porquanto a matéria arguida não foi objeto de
recurso extraordinário.
II - O acórdão recorrido encontra-se em harmonia com a
jurisprudência da Corte no sentido de que os honorários
advocatícios têm natureza alimentar.
III - Agravo regimental improvido.
(Agravo regimental no agravo de instrumento nº 732.358,
Primeira Turma, relator o ministro Ricardo Lewandowski, com
acórdão publicado no Diário da Justiça de 21 de agosto de 2009)
CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. ALEGADO
FRACIONAMENTO DE EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA
PÚBLICA DE ESTADO-MEMBRO. HONORÁRIOS
ADVOCATÍCIOS. VERBA DE NATUREZA ALIMENTAR, A
QUAL NÃO SE CONFUNDE COM O DÉBITO PRINCIPAL.
AUSÊNCIA DE CARÁTER ACESSÓRIO. TITULARES
DIVERSOS. POSSIBILIDADE DE PAGAMENTO
AUTÔNOMO. REQUERIMENTO DESVINCULADO DA
EXPEDIÇÃO DO OFÍCIO REQUISITÓRIO PRINCIPAL.
VEDAÇÃO CONSTITUCIONAL DE REPARTIÇÃO DE
EXECUÇÃO PARA FRAUDAR O PAGAMENTO POR
PRECATÓRIO. INTERPRETAÇÃO DO ART. 100, § 8º8
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ADI 6053 / DF
A teor do disposto nos artigos 22 e 23 da Lei nº 8.906/94, os
honorários advocatícios, incluídos na condenação, pertencem
ao advogado, consubstanciando prestação alimentícia cuja
satisfação pela Fazenda ocorre via precatório, observada ordem
especial restrita aos créditos de natureza alimentícia.
(Recurso extraordinário nº 170.220, da minha relatoria,
Segunda Turma, com acórdão publicado no Diário da Justiça de
12 de junho de 1998)
CONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE DE
INOVAÇÃO DE FUNDAMENTO EM AGRAVO
REGIMENTAL. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. NATUREZA
ALIMENTAR. AGRAVO IMPROVIDO.
I - É incabível a inovação de fundamento em agravo
regimental, porquanto a matéria arguida não foi objeto de
recurso extraordinário.
II - O acórdão recorrido encontra-se em harmonia com a
jurisprudência da Corte no sentido de que os honorários
advocatícios têm natureza alimentar.
III - Agravo regimental improvido.
(Agravo regimental no agravo de instrumento nº 732.358,
Primeira Turma, relator o ministro Ricardo Lewandowski, com
acórdão publicado no Diário da Justiça de 21 de agosto de 2009)
CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. ALEGADO
FRACIONAMENTO DE EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA
PÚBLICA DE ESTADO-MEMBRO. HONORÁRIOS
ADVOCATÍCIOS. VERBA DE NATUREZA ALIMENTAR, A
QUAL NÃO SE CONFUNDE COM O DÉBITO PRINCIPAL.
AUSÊNCIA DE CARÁTER ACESSÓRIO. TITULARES
DIVERSOS. POSSIBILIDADE DE PAGAMENTO
AUTÔNOMO. REQUERIMENTO DESVINCULADO DA
EXPEDIÇÃO DO OFÍCIO REQUISITÓRIO PRINCIPAL.
VEDAÇÃO CONSTITUCIONAL DE REPARTIÇÃO DE
EXECUÇÃO PARA FRAUDAR O PAGAMENTO POR
PRECATÓRIO. INTERPRETAÇÃO DO ART. 100, § 8º8
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ADI 6053 / DF
(ORIGINARIAMENTE § 4º), DA CONSTITUIÇÃO DA
REPÚBLICA. RECURSO AO QUAL SE NEGA SEGUIMENTO.
(Recurso extraordinário nº 564.132, submetido à
sistemática da repercussão geral – Tema nº 18 –, Plenário,
redatora do acórdão a ministra Cármen Lúcia, publicado no
Diário da Justiça de 10 de fevereiro de 2015)
As reiteradas manifestações deste Tribunal a respeito da matéria
desaguaram na edição da enunciado vinculante nº 47 da Súmula,
segundo o qual “os honorários advocatícios incluídos na condenação ou
destacados do montante principal devido ao credor consubstanciam
verba de natureza alimentar cuja satisfação ocorrerá com a expedição de
precatório ou requisição de pequeno valor, observada ordem especial
restrita aos créditos dessa natureza”.
Em exemplo de diálogo institucional entre os Poderes Judiciário e
Legislativo, a construção jurisprudencial levada a cabo pelo Supremo foi
incorporada, pelo Congresso Nacional, no processo de elaboração do
Código de Processo Civil de 2015, com a inclusão do § 14 ao artigo 85,
cuja redação dispõe que “os honorários constituem direito do advogado e
têm natureza alimentar, com os mesmos privilégios dos créditos oriundos
da legislação do trabalho, sendo vedada a compensação em caso de
sucumbência parcial”.
Indaga-se: surge possível, considerada a ordem constitucional em
vigor, transpor a mesma lógica para o âmbito da advocacia pública, na
forma adotada pelo legislador federal quando da inserção do § 19 no
artigo 85 do Código de 2015 e da edição, no ano subsequente, da Lei nº
13.327/2016?
Fosse afirmativa a resposta, seria passo demasiadamente largo, até
mesmo considerada a atuação do Parlamento, uma vez impróprio
pretender-se, a partir da coexistência de regimes jurídicos diversos –
público e privado –, a prevalência deste em relação àquele.
Não se ignora que os membros das carreiras da Advocacia Pública –
servidores efetivos, aprovados mediante concurso público de provas e
títulos, responsáveis pela defesa judicial dos interesses da Administração9
Supremo Tribunal Federal
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 8FF0-C3B9-46B5-AC3B e senha 908B-59B3-3003-4D89
Supremo Tribunal Federal
ADI 6053 / DF
(ORIGINARIAMENTE § 4º), DA CONSTITUIÇÃO DA
REPÚBLICA. RECURSO AO QUAL SE NEGA SEGUIMENTO.
(Recurso extraordinário nº 564.132, submetido à
sistemática da repercussão geral – Tema nº 18 –, Plenário,
redatora do acórdão a ministra Cármen Lúcia, publicado no
Diário da Justiça de 10 de fevereiro de 2015)
As reiteradas manifestações deste Tribunal a respeito da matéria
desaguaram na edição da enunciado vinculante nº 47 da Súmula,
segundo o qual “os honorários advocatícios incluídos na condenação ou
destacados do montante principal devido ao credor consubstanciam
verba de natureza alimentar cuja satisfação ocorrerá com a expedição de
precatório ou requisição de pequeno valor, observada ordem especial
restrita aos créditos dessa natureza”.
Em exemplo de diálogo institucional entre os Poderes Judiciário e
Legislativo, a construção jurisprudencial levada a cabo pelo Supremo foi
incorporada, pelo Congresso Nacional, no processo de elaboração do
Código de Processo Civil de 2015, com a inclusão do § 14 ao artigo 85,
cuja redação dispõe que “os honorários constituem direito do advogado e
têm natureza alimentar, com os mesmos privilégios dos créditos oriundos
da legislação do trabalho, sendo vedada a compensação em caso de
sucumbência parcial”.
Indaga-se: surge possível, considerada a ordem constitucional em
vigor, transpor a mesma lógica para o âmbito da advocacia pública, na
forma adotada pelo legislador federal quando da inserção do § 19 no
artigo 85 do Código de 2015 e da edição, no ano subsequente, da Lei nº
13.327/2016?
Fosse afirmativa a resposta, seria passo demasiadamente largo, até
mesmo considerada a atuação do Parlamento, uma vez impróprio
pretender-se, a partir da coexistência de regimes jurídicos diversos –
público e privado –, a prevalência deste em relação àquele.
Não se ignora que os membros das carreiras da Advocacia Pública –
servidores efetivos, aprovados mediante concurso público de provas e
títulos, responsáveis pela defesa judicial dos interesses da Administração9
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 24 de 59
Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
ADI 6053 / DF
e pela assessoria e consultoria judicial do Executivo – submetem-se, a par
das prescrições estatutárias, ao estabelecido na Lei nº 8.906/1994, na forma
do § 1º do artigo 3º:
Artigo 3º – O exercício da atividade de advocacia no
território brasileiro e a denominação de advogado são
privativos dos inscritos na Ordem dos Advogados do Brasil
(OAB).
§ 1º. Exercem atividade de advocacia, sujeitando-se ao
regime desta lei, além do regime próprio a que se subordinem,
os integrantes da Advocacia-Geral da União, da Procuradoria
da Fazenda Nacional, da Defensoria Pública e das
Procuradorias e Consultorias Jurídicas dos Estados, do Distrito
Federal, dos Municípios e das respectivas entidades de
administração indireta e fundacional.
Este Tribunal, no julgamento da ação direta de nº 2.652, relator o
ministro Maurício Corrêa, com acórdão publicado no Diário da Justiça de
14 de novembro de 2003, reconheceu que, “embora submetidos à
legislação específica que regula tal exercício”, os advogados públicos
“também devem observância ao regime próprio do ente público
contratante”. Em sede doutrinária, Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma
ter-se, considerados os membros da Advocacia Pública, “de um lado, um
regime estatutário que os vincula à entidade pública, prestadora do
serviço público e defensora de interesses públicos indisponíveis” e, “de
outro lado, regime estatutário diverso, que os liga a outra entidade
prestadora de serviço definido como publico e com normas próprias que
se impõem a todos os que exercem a atividade de advogado” (Advocacia
Pública. Revista Jurídica da Procuradoria Geral do Município de São Paulo. São
Paulo: CEJUR, n. 3, p. 11-30, 1995).
Mais especificamente, precisa é a observação de Diogo de Figueiredo
Almeida Neto, segundo o qual o advogado público deve observar o que
denomina “tríplice submissão deontológica”, a saber, as normas
comportamentais da advocacia, da advocacia de Estado e do serviço
10
Supremo Tribunal Federal
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ADI 6053 / DF
e pela assessoria e consultoria judicial do Executivo – submetem-se, a par
das prescrições estatutárias, ao estabelecido na Lei nº 8.906/1994, na forma
do § 1º do artigo 3º:
Artigo 3º – O exercício da atividade de advocacia no
território brasileiro e a denominação de advogado são
privativos dos inscritos na Ordem dos Advogados do Brasil
(OAB).
§ 1º. Exercem atividade de advocacia, sujeitando-se ao
regime desta lei, além do regime próprio a que se subordinem,
os integrantes da Advocacia-Geral da União, da Procuradoria
da Fazenda Nacional, da Defensoria Pública e das
Procuradorias e Consultorias Jurídicas dos Estados, do Distrito
Federal, dos Municípios e das respectivas entidades de
administração indireta e fundacional.
Este Tribunal, no julgamento da ação direta de nº 2.652, relator o
ministro Maurício Corrêa, com acórdão publicado no Diário da Justiça de
14 de novembro de 2003, reconheceu que, “embora submetidos à
legislação específica que regula tal exercício”, os advogados públicos
“também devem observância ao regime próprio do ente público
contratante”. Em sede doutrinária, Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma
ter-se, considerados os membros da Advocacia Pública, “de um lado, um
regime estatutário que os vincula à entidade pública, prestadora do
serviço público e defensora de interesses públicos indisponíveis” e, “de
outro lado, regime estatutário diverso, que os liga a outra entidade
prestadora de serviço definido como publico e com normas próprias que
se impõem a todos os que exercem a atividade de advogado” (Advocacia
Pública. Revista Jurídica da Procuradoria Geral do Município de São Paulo. São
Paulo: CEJUR, n. 3, p. 11-30, 1995).
Mais especificamente, precisa é a observação de Diogo de Figueiredo
Almeida Neto, segundo o qual o advogado público deve observar o que
denomina “tríplice submissão deontológica”, a saber, as normas
comportamentais da advocacia, da advocacia de Estado e do serviço
10
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Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
ADI 6053 / DF
público em geral. Isso porque,
[…] enquanto servidor público, o Advogado ou
Procurador do Estado se investe, em virtude do ato de
nomeação, uma vez selecionado em concurso público de provas
e de títulos, no cargo desse título, criado por lei da pessoa
jurídica de direito público a que se vincula.
Nessas condições, o Advogado ou procurador de Estado
se subordina ao estatuto do servidor público civil no que lhe for
aplicável. Acrescentem-se, assim, aos deveres de advogado e,
mais, aos já referidos, de advogado do Estado, os deveres
funcionais hierárquicos e disciplinares próprios do servidor
público, mas sempre com a ressalva: desde que compatíveis,
tanto com relação aos já referidos deveres gerais de advogado,
como com relação aos deveres específicos de advogado do
Estado. (Advocacia de Estado revisitada: essencialidade ao Estado
Democrático de Direito. In: Advocacia de Estado – Questões
institucionais para a construção de um Estado de Justiça. Belo
Horizonte: Editora Fórum, p. 45-48, 2009).
Observem a organicidade do Direito. Verificada incompatibilidade
entre os regimes aos quais submetidos os advogados públicos, possível
antinomia há de ser resolvida a partir das normas a regerem a relação
destes com a Administração. Na esteira da lição de Celso Antônio
Bandeira de Melo, a própria existência do regime público estatutário
justifica-se pela necessidade de “atender a peculiaridades de um vínculo
no qual não estão em causa tão só interesses empregatícios, mas onde
avultam interesses públicos básicos, visto que os servidores públicos são
os próprios instrumentos de atuação do Estado” (Curso de Direito
Administrativo. São Paulo: Editora Malheiros, 33ª edição, p. 272, 2016).
Difícil imaginar domínio no qual surja mais justificável a parcial
derrogação das regras gerais aplicáveis à totalidade dos profissionais da
advocacia pelas normas de regência da relação entre Administração e
agentes públicos do que o âmbito remuneratório.
11
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ADI 6053 / DF
público em geral. Isso porque,
[…] enquanto servidor público, o Advogado ou
Procurador do Estado se investe, em virtude do ato de
nomeação, uma vez selecionado em concurso público de provas
e de títulos, no cargo desse título, criado por lei da pessoa
jurídica de direito público a que se vincula.
Nessas condições, o Advogado ou procurador de Estado
se subordina ao estatuto do servidor público civil no que lhe for
aplicável. Acrescentem-se, assim, aos deveres de advogado e,
mais, aos já referidos, de advogado do Estado, os deveres
funcionais hierárquicos e disciplinares próprios do servidor
público, mas sempre com a ressalva: desde que compatíveis,
tanto com relação aos já referidos deveres gerais de advogado,
como com relação aos deveres específicos de advogado do
Estado. (Advocacia de Estado revisitada: essencialidade ao Estado
Democrático de Direito. In: Advocacia de Estado – Questões
institucionais para a construção de um Estado de Justiça. Belo
Horizonte: Editora Fórum, p. 45-48, 2009).
Observem a organicidade do Direito. Verificada incompatibilidade
entre os regimes aos quais submetidos os advogados públicos, possível
antinomia há de ser resolvida a partir das normas a regerem a relação
destes com a Administração. Na esteira da lição de Celso Antônio
Bandeira de Melo, a própria existência do regime público estatutário
justifica-se pela necessidade de “atender a peculiaridades de um vínculo
no qual não estão em causa tão só interesses empregatícios, mas onde
avultam interesses públicos básicos, visto que os servidores públicos são
os próprios instrumentos de atuação do Estado” (Curso de Direito
Administrativo. São Paulo: Editora Malheiros, 33ª edição, p. 272, 2016).
Difícil imaginar domínio no qual surja mais justificável a parcial
derrogação das regras gerais aplicáveis à totalidade dos profissionais da
advocacia pelas normas de regência da relação entre Administração e
agentes públicos do que o âmbito remuneratório.
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 26 de 59
Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
ADI 6053 / DF
Não se pode compatibilizar o previsto nas normas questionadas com
o disposto no artigo 39, § 4º, da Constituição Federal, na redação
introduzida pela Emenda de nº 19/1998, segundo o qual “o membro de
Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os
Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente
por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer
gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra
espécie remuneratória”, ante o versado no artigo 135, também da Lei
Maior, a impor remuneração em parcela única aos integrantes das
carreiras da Advocacia Pública.
A adoção do regime de subsídio não é conflitante com o pagamento
cumulado de outras parcelas a servidores públicos organizados em
carreira. Nas palavras do professor José Afonso da Silva, no clássico
Curso de Direito Constitucional Positivo (São Paulo: Malheiros, 38ª edição, p.
695),
o conceito de parcela única só repele os acréscimos de
espécies remuneratórias do trabalho normal do servidor. Não
impede que ele aufira outras verbas pecuniárias que tenham
fundamentos diversos, desde que consignados em normas
constitucionais. Ora, o § 3º do art. 39, remetendo-se ao art. 7º,
manda aplicar aos servidores ocupantes de cargos públicos
(não ocupantes de mandato eletivo, de emprego ou de funções
públicas) algumas vantagens pecuniárias, nele consignadas, que
não entram naqueles títulos vedados.
Não foi outro o entendimento firmado por este Tribunal quando do
exame do recurso extraordinário nº 650.898, redator do acórdão o
ministro Luís Roberto Barroso, publicado no Diário da Justiça eletrônico
em 24 de agosto de 2017, submetido à sistemática da repercussão geral –
Tema nº 484. Na ocasião, assentou-se a necessidade de compatibilizar o
preceito do § 4º do artigo 39 com o versado no § 3º do mesmo dispositivo,
em nome da unidade do texto constitucional, de modo a evitar que a
implementação do regime de subsídios implicasse o esvaziamento de
12
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ADI 6053 / DF
Não se pode compatibilizar o previsto nas normas questionadas com
o disposto no artigo 39, § 4º, da Constituição Federal, na redação
introduzida pela Emenda de nº 19/1998, segundo o qual “o membro de
Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os
Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente
por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer
gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra
espécie remuneratória”, ante o versado no artigo 135, também da Lei
Maior, a impor remuneração em parcela única aos integrantes das
carreiras da Advocacia Pública.
A adoção do regime de subsídio não é conflitante com o pagamento
cumulado de outras parcelas a servidores públicos organizados em
carreira. Nas palavras do professor José Afonso da Silva, no clássico
Curso de Direito Constitucional Positivo (São Paulo: Malheiros, 38ª edição, p.
695),
o conceito de parcela única só repele os acréscimos de
espécies remuneratórias do trabalho normal do servidor. Não
impede que ele aufira outras verbas pecuniárias que tenham
fundamentos diversos, desde que consignados em normas
constitucionais. Ora, o § 3º do art. 39, remetendo-se ao art. 7º,
manda aplicar aos servidores ocupantes de cargos públicos
(não ocupantes de mandato eletivo, de emprego ou de funções
públicas) algumas vantagens pecuniárias, nele consignadas, que
não entram naqueles títulos vedados.
Não foi outro o entendimento firmado por este Tribunal quando do
exame do recurso extraordinário nº 650.898, redator do acórdão o
ministro Luís Roberto Barroso, publicado no Diário da Justiça eletrônico
em 24 de agosto de 2017, submetido à sistemática da repercussão geral –
Tema nº 484. Na ocasião, assentou-se a necessidade de compatibilizar o
preceito do § 4º do artigo 39 com o versado no § 3º do mesmo dispositivo,
em nome da unidade do texto constitucional, de modo a evitar que a
implementação do regime de subsídios implicasse o esvaziamento de
12
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 27 de 59
Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
ADI 6053 / DF
direitos e garantias asseguradas pelo constituinte.
Na oportunidade, ao analisar a harmonia, com a Constituição
Federal, do artigo 4º da Lei nº 1.929/2008, do Município de Alecrim/RS – a
prever o pagamento, ao Chefe do Executivo local, do valor mensal de R$
2.200,00 a título de “verba de representação”, sem indicar os fatos que o
ensejaram –, o Tribunal reafirmou histórica jurisprudência no sentido da
inconciabilidade do regime de subsídio com o recebimento de outras
parcelas remuneratórias de natureza mensal, ainda que alegadamente
indenizatórias.
Conforme assentado pela ministra Cármen Lúcia, quando da
apreciação do mandado de segurança nº 30.922, com decisão publicada
no Diário da Justiça de 29 de maio de 2015, “o art. 39, § 4º, da
Constituição da República veda o acréscimo de qualquer espécie
remuneratória ao subsídio, ressalvadas as verbas previstas no artigo 39, §
3º, da Constituição e as de caráter indenizatório”.
Ora, nítida é a natureza remuneratória dos honorários
sucumbenciais, não obstante o caráter variável e eventual, incidindo
imposto de renda sobre o montante recebido, a teor do artigo 34, § 7º, da
Lei nº 13.327/2016. De acordo com Hélio Vieira e Zênia Cernov, “os
honorários advocatícios” – gênero a abarcar tanto os contratuais quanto
os sucumbenciais – “são a contraprestação pelo exercício profissional da
advocacia, remuneram o conhecimento e o trabalho efetivados em favor
da pessoa que contrata o advogado na defesa de seus interesses e
direitos” (Honorários advocatícios. São Paulo: LTr, 2018, p. 15). Na lição de
Fabiana Azevedo Araújo, “uma vez que retribuem a atuação profissional,
os honorários, além de possuir caráter remuneratório, constituem verba
alimentar, pois são indispensáveis e destinam-se ao sustento da pessoa do
advogado” (A Remuneração do Advogado: investigação acerca da natureza
jurídica dos honorários de sucumbência. Revista Virtual da AGU, ano VIII, nº
79, agosto de 2008, p. 17).
Não conduz a conclusão contrária o argumento veiculado pela
Advocacia-Geral da União no sentido de que a “verba sucumbencial
configura rendimento peculiar do ofício da advocacia, plenamente
13
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ADI 6053 / DF
direitos e garantias asseguradas pelo constituinte.
Na oportunidade, ao analisar a harmonia, com a Constituição
Federal, do artigo 4º da Lei nº 1.929/2008, do Município de Alecrim/RS – a
prever o pagamento, ao Chefe do Executivo local, do valor mensal de R$
2.200,00 a título de “verba de representação”, sem indicar os fatos que o
ensejaram –, o Tribunal reafirmou histórica jurisprudência no sentido da
inconciabilidade do regime de subsídio com o recebimento de outras
parcelas remuneratórias de natureza mensal, ainda que alegadamente
indenizatórias.
Conforme assentado pela ministra Cármen Lúcia, quando da
apreciação do mandado de segurança nº 30.922, com decisão publicada
no Diário da Justiça de 29 de maio de 2015, “o art. 39, § 4º, da
Constituição da República veda o acréscimo de qualquer espécie
remuneratória ao subsídio, ressalvadas as verbas previstas no artigo 39, §
3º, da Constituição e as de caráter indenizatório”.
Ora, nítida é a natureza remuneratória dos honorários
sucumbenciais, não obstante o caráter variável e eventual, incidindo
imposto de renda sobre o montante recebido, a teor do artigo 34, § 7º, da
Lei nº 13.327/2016. De acordo com Hélio Vieira e Zênia Cernov, “os
honorários advocatícios” – gênero a abarcar tanto os contratuais quanto
os sucumbenciais – “são a contraprestação pelo exercício profissional da
advocacia, remuneram o conhecimento e o trabalho efetivados em favor
da pessoa que contrata o advogado na defesa de seus interesses e
direitos” (Honorários advocatícios. São Paulo: LTr, 2018, p. 15). Na lição de
Fabiana Azevedo Araújo, “uma vez que retribuem a atuação profissional,
os honorários, além de possuir caráter remuneratório, constituem verba
alimentar, pois são indispensáveis e destinam-se ao sustento da pessoa do
advogado” (A Remuneração do Advogado: investigação acerca da natureza
jurídica dos honorários de sucumbência. Revista Virtual da AGU, ano VIII, nº
79, agosto de 2008, p. 17).
Não conduz a conclusão contrária o argumento veiculado pela
Advocacia-Geral da União no sentido de que a “verba sucumbencial
configura rendimento peculiar do ofício da advocacia, plenamente
13
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ADI 6053 / DF
extensível aos profissionais vinculados ao poder público, ante a natureza
extraorçamentária do seu pagamento”. Ao fazê-lo, pretendeu, a partir de
artifícios sintáticos e hermenêuticos, afastar a essência ontológica,
semântica do instituto.
É tempo de atentar para Sua Excelência os fatos, diria o grande
Ulysses Guimarães. Tomando de empréstimo clássica passagem de
“Romeu e Julieta”, de William Shakespeare, por acaso uma rosa deixaria
de ser uma rosa fosse outro o nome que lhe déssemos? A resposta é
desenganadamente negativa: ainda que a chamássemos de outra forma,
subsistiria o mesmo perfume, completa o autor inglês.
Remuneração é, segundo conceito construído por Marçal Justen
Filho, “o montante financeiro pago a qualquer título ao servidor como
contrapartida pelo desempenho de suas atividades” (Curso de Direito
Administrativo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 13ª edição, p. 919, 2018).
Cuida-se de definição perfeitamente aplicável ao recebimento, pelos
advogados públicos, de valores concernentes aos honorários de
sucumbência fixados nos processos em que tomarem parte a União,
autarquias e fundações federais, na forma da Lei nº 13.327/2016.
A própria Advocacia-Geral da União articula com o fato de a
“universalização do acesso às verbas honorárias” também corresponder
“a uma mudança na política remuneratória de advogados públicos”.
Vale ter presente a percepção linear da verba sucumbencial,
observado o tempo de efetivo exercício no cargo, pelos membros das
carreiras da Advocacia Pública – incluindo-se os servidores inativos, de
acordo com o tempo de aposentadoria –, ausente objetivo ressarcitório
considerada a atuação específica do advogado público em determinada
demanda judicial na defesa dos interesses da Administração. A propósito,
confiram os dispositivos pertinentes contidos no artigo 31 da Lei nº
13.327/2016:
Artigo 31. Os valores dos honorários devidos serão
calculados segundo o tempo de efetivo exercício no cargo, para
os ativos, e pelo tempo de aposentadoria, para os inativos, com
efeitos financeiros a contar da publicação desta Lei, obtidos
14
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ADI 6053 / DF
extensível aos profissionais vinculados ao poder público, ante a natureza
extraorçamentária do seu pagamento”. Ao fazê-lo, pretendeu, a partir de
artifícios sintáticos e hermenêuticos, afastar a essência ontológica,
semântica do instituto.
É tempo de atentar para Sua Excelência os fatos, diria o grande
Ulysses Guimarães. Tomando de empréstimo clássica passagem de
“Romeu e Julieta”, de William Shakespeare, por acaso uma rosa deixaria
de ser uma rosa fosse outro o nome que lhe déssemos? A resposta é
desenganadamente negativa: ainda que a chamássemos de outra forma,
subsistiria o mesmo perfume, completa o autor inglês.
Remuneração é, segundo conceito construído por Marçal Justen
Filho, “o montante financeiro pago a qualquer título ao servidor como
contrapartida pelo desempenho de suas atividades” (Curso de Direito
Administrativo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 13ª edição, p. 919, 2018).
Cuida-se de definição perfeitamente aplicável ao recebimento, pelos
advogados públicos, de valores concernentes aos honorários de
sucumbência fixados nos processos em que tomarem parte a União,
autarquias e fundações federais, na forma da Lei nº 13.327/2016.
A própria Advocacia-Geral da União articula com o fato de a
“universalização do acesso às verbas honorárias” também corresponder
“a uma mudança na política remuneratória de advogados públicos”.
Vale ter presente a percepção linear da verba sucumbencial,
observado o tempo de efetivo exercício no cargo, pelos membros das
carreiras da Advocacia Pública – incluindo-se os servidores inativos, de
acordo com o tempo de aposentadoria –, ausente objetivo ressarcitório
considerada a atuação específica do advogado público em determinada
demanda judicial na defesa dos interesses da Administração. A propósito,
confiram os dispositivos pertinentes contidos no artigo 31 da Lei nº
13.327/2016:
Artigo 31. Os valores dos honorários devidos serão
calculados segundo o tempo de efetivo exercício no cargo, para
os ativos, e pelo tempo de aposentadoria, para os inativos, com
efeitos financeiros a contar da publicação desta Lei, obtidos
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Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
ADI 6053 / DF
pelo rateio nas seguintes proporções:
I – para os ativos, 50% (cinquenta por cento) de uma cotaparte após o primeiro ano de efetivo exercício, crescente na
proporção de 25 (vinte e cinco) pontos percentuais após
completar cada um dos 2 (dois) anos seguintes;
II – para os inativos, 100% (cem por cento) de uma cotaparte durante o primeiro ano de aposentadoria, decrescente à
proporção de 7 (sete) pontos percentuais a cada um dos 9
(nove) anos seguintes, mantendo-se o percentual fixo e
permanente até a data de cessação da aposentadoria.
§ 1º. O rateio será feito sem distinção de cargo, carreira e
órgão ou entidade de lotação.
§ 2º. Para os fins deste artigo, o tempo de exercício efetivo
será contado como o tempo decorrido em qualquer um dos
cargos de que trata este Capítulo, desde que não haja quebra de
continuidade com a mudança de cargo.
Fixado, na forma dos atos impugnados, o caráter remuneratório dos
honorários sucumbenciais, a serem percebidos pelos membros das
diversas carreiras da Advocacia Pública, cumpre ir além, antecipando-se a
possíveis objeções tendo em vista o que pode vir a representar evolução
do entendimento do Supremo na problemática alusiva ao regime
remuneratório de subsídio.
Quando do exame, pelo Plenário, do extraordinário de nº 650.898, ao
apresentar voto-vista, o saudoso ministro Teori Zavascki sugeriu fosse o
julgamento realizado em conjunto com o processo revelador da ação
direta de inconstitucionalidade nº 4.941, de que era Relator, a versar a
higidez constitucional da Lei nº 6.975/2008, com a redação dada pela Lei
nº 7.406/2012, do Estado de Alagoas, a qual dispõe sobre o pagamento de
Gratificação de Dedicação Excepcional – GDE aos servidores da
Assembleia Legislativa remunerados por subsídio. Fê-lo considerada a
necessidade de “meditar melhor a respeito do conteúdo da norma
constitucional de subsídio”, indicando legítima preocupação com o
alcance atribuído, pelo texto constitucional, ao vocábulo “parcela única”
contido no § 4º do artigo 39, “a fim de definir as parcelas que estão
15
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pelo rateio nas seguintes proporções:
I – para os ativos, 50% (cinquenta por cento) de uma cotaparte após o primeiro ano de efetivo exercício, crescente na
proporção de 25 (vinte e cinco) pontos percentuais após
completar cada um dos 2 (dois) anos seguintes;
II – para os inativos, 100% (cem por cento) de uma cotaparte durante o primeiro ano de aposentadoria, decrescente à
proporção de 7 (sete) pontos percentuais a cada um dos 9
(nove) anos seguintes, mantendo-se o percentual fixo e
permanente até a data de cessação da aposentadoria.
§ 1º. O rateio será feito sem distinção de cargo, carreira e
órgão ou entidade de lotação.
§ 2º. Para os fins deste artigo, o tempo de exercício efetivo
será contado como o tempo decorrido em qualquer um dos
cargos de que trata este Capítulo, desde que não haja quebra de
continuidade com a mudança de cargo.
Fixado, na forma dos atos impugnados, o caráter remuneratório dos
honorários sucumbenciais, a serem percebidos pelos membros das
diversas carreiras da Advocacia Pública, cumpre ir além, antecipando-se a
possíveis objeções tendo em vista o que pode vir a representar evolução
do entendimento do Supremo na problemática alusiva ao regime
remuneratório de subsídio.
Quando do exame, pelo Plenário, do extraordinário de nº 650.898, ao
apresentar voto-vista, o saudoso ministro Teori Zavascki sugeriu fosse o
julgamento realizado em conjunto com o processo revelador da ação
direta de inconstitucionalidade nº 4.941, de que era Relator, a versar a
higidez constitucional da Lei nº 6.975/2008, com a redação dada pela Lei
nº 7.406/2012, do Estado de Alagoas, a qual dispõe sobre o pagamento de
Gratificação de Dedicação Excepcional – GDE aos servidores da
Assembleia Legislativa remunerados por subsídio. Fê-lo considerada a
necessidade de “meditar melhor a respeito do conteúdo da norma
constitucional de subsídio”, indicando legítima preocupação com o
alcance atribuído, pelo texto constitucional, ao vocábulo “parcela única”
contido no § 4º do artigo 39, “a fim de definir as parcelas que estão
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ADI 6053 / DF
acobertadas pelo seu conceito, mas também – e acima de tudo – as verbas
cujo pagamento não é condizente com a sua teleologia”.
Ciente de estar a virtude no meio-termo, no equilíbrio, Sua
Excelência afastou tanto interpretação estrita, “a repelir quaisquer
acréscimos de contraprestação alheios ao subsídio, com exceção de
pagamentos indenizatórios”, quanto aquela a albergar,
indiscriminadamente, a percepção de outras rubricas remuneratórias.
Segundo assentou, “a fórmula de pagamento em subsídio não impede
sejam recebidas bonificações pelo desenvolvimento de atividades de
caráter excepcional” –, apontando, a título exemplificativo, a legitimidade
do recebimento, por servidores públicos organizados em carreira, de
acréscimo remuneratório tendo em vista o exercício de funções de
direção, chefia e assessoramento.
É dizer: na dicção do saudoso magistrado e professor, a ordem
constitucional autoriza a fruição, pelos servidores alcançados pelo § 4º do
artigo 39, de parte dos direitos sociais previstos nos incisos do artigo 7º
ante a remissão inserida pelo Constituinte no § 3º do artigo 39, bem assim
o recebimento de valores devidos a título indenizatório e de quantias
pagas como retribuição por eventual execução de encargos especiais, não
incluídos no plexo das atribuições normais e típicas do cargo.
Aceitas as premissas indicadas pelo ministro Teori Zavascki em
julgamento ainda não finalizado ante a chegada, sempre lastimável, da
“indesejada das gentes”, a questão mostra-se simples: poder-se-ia
desvincular o pagamento dos honorários sucumbenciais – enquanto
retribuição pelo resultado alcançado, por profissional da advocacia, em
determinada demanda judicial – das atribuições ordinárias e ínsitas ao
cargo de advogado público, voltado justamente à representação em juízo
da Administração?
A resposta é negativa. A própria Advocacia-Geral da União admite
tratar-se de incentivo direcionado a aprimorar o exercício de função
própria à advocacia pública, argumentando que “o direito à verba
honorária está atrelado ao sucesso na demanda”, sendo possível “afirmar
que o advogado público terá incentivo adicional na busca do sucesso do
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acobertadas pelo seu conceito, mas também – e acima de tudo – as verbas
cujo pagamento não é condizente com a sua teleologia”.
Ciente de estar a virtude no meio-termo, no equilíbrio, Sua
Excelência afastou tanto interpretação estrita, “a repelir quaisquer
acréscimos de contraprestação alheios ao subsídio, com exceção de
pagamentos indenizatórios”, quanto aquela a albergar,
indiscriminadamente, a percepção de outras rubricas remuneratórias.
Segundo assentou, “a fórmula de pagamento em subsídio não impede
sejam recebidas bonificações pelo desenvolvimento de atividades de
caráter excepcional” –, apontando, a título exemplificativo, a legitimidade
do recebimento, por servidores públicos organizados em carreira, de
acréscimo remuneratório tendo em vista o exercício de funções de
direção, chefia e assessoramento.
É dizer: na dicção do saudoso magistrado e professor, a ordem
constitucional autoriza a fruição, pelos servidores alcançados pelo § 4º do
artigo 39, de parte dos direitos sociais previstos nos incisos do artigo 7º
ante a remissão inserida pelo Constituinte no § 3º do artigo 39, bem assim
o recebimento de valores devidos a título indenizatório e de quantias
pagas como retribuição por eventual execução de encargos especiais, não
incluídos no plexo das atribuições normais e típicas do cargo.
Aceitas as premissas indicadas pelo ministro Teori Zavascki em
julgamento ainda não finalizado ante a chegada, sempre lastimável, da
“indesejada das gentes”, a questão mostra-se simples: poder-se-ia
desvincular o pagamento dos honorários sucumbenciais – enquanto
retribuição pelo resultado alcançado, por profissional da advocacia, em
determinada demanda judicial – das atribuições ordinárias e ínsitas ao
cargo de advogado público, voltado justamente à representação em juízo
da Administração?
A resposta é negativa. A própria Advocacia-Geral da União admite
tratar-se de incentivo direcionado a aprimorar o exercício de função
própria à advocacia pública, argumentando que “o direito à verba
honorária está atrelado ao sucesso na demanda”, sendo possível “afirmar
que o advogado público terá incentivo adicional na busca do sucesso do
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ADI 6053 / DF
seu cliente, o ente público”.
Tampouco no plano da lógica surge viável a tentativa de
compatibilizar a Lei nº 13.327/2016 com o regime remuneratório sob o
qual submetidos os advogados públicos. Conforme ensinamento de Jacob
Bazarian, “quando não se respeitam as leis ou princípios lógicos, o
pensamento perde sua precisão, sua coerência e consequência, e torna-se
incoerente e contraditório” (O problema da verdade. São Paulo: Editora
Alfa-Ômega: 1985, p. 117). Daí a importância, aponta o acadêmico turco
radicado no Brasil na década de 1920, de recorrer-se aos princípios
lógicos formais consagrados desde Aristóteles: o da identidade – a revelar
ser tudo idêntico a si mesmo (“A é A”) –; o da não contradição – segundo
o qual uma coisa não pode ser e não ser ela mesma, ao mesmo tempo e do
mesmo ponto de vista (“A não é não-A”) – e o do terceiro excluído – a
demonstrar que uma coisa é ou não é, não havendo espaço para o meio
termo (“A é B ou A não é B”).
Ou bem se tem, ante o recebimento de montante por agente público,
caracterizada a percepção de verba remuneratória ou não se tem,
surgindo forçoso reconhecer-lhe a natureza indenizatória – a qual,
definitivamente, não se amolda à parcela sob exame. Revela-se impróprio
cogitar da existência de terceiro grupo – em que supostamente
enquadrados os honorários sucumbenciais –, sob o argumento de estes
consubstanciarem “categoria especial de rendimentos, peculiarmente
associada ao ofício da advocacia”, não derivando da investidura em cargo
público, mas, antes, “da qualidade de ser profissional inscrito nos
quadros da OAB, com capacidade postulatória e atuação exitosa nos
feitos que patrocina”, como afirma a Advocacia-Geral da União.
Ostentando a parcela caráter de contraprestação, no que voltada a
remunerar o profissional da advocacia pelo resultado alcançado em
determinada demanda judicial no exercício de atividade ínsita no núcleo
duro das atribuições do cargo público – reitere-se com a devida ênfase –,
não há como, a um só tempo, sustentar tese no sentido do caráter privado
da verba apenas porque recolhida à margem da atuação tributária do
Estado, não se traduzindo em receita pública de tramitação orçamentária
17
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seu cliente, o ente público”.
Tampouco no plano da lógica surge viável a tentativa de
compatibilizar a Lei nº 13.327/2016 com o regime remuneratório sob o
qual submetidos os advogados públicos. Conforme ensinamento de Jacob
Bazarian, “quando não se respeitam as leis ou princípios lógicos, o
pensamento perde sua precisão, sua coerência e consequência, e torna-se
incoerente e contraditório” (O problema da verdade. São Paulo: Editora
Alfa-Ômega: 1985, p. 117). Daí a importância, aponta o acadêmico turco
radicado no Brasil na década de 1920, de recorrer-se aos princípios
lógicos formais consagrados desde Aristóteles: o da identidade – a revelar
ser tudo idêntico a si mesmo (“A é A”) –; o da não contradição – segundo
o qual uma coisa não pode ser e não ser ela mesma, ao mesmo tempo e do
mesmo ponto de vista (“A não é não-A”) – e o do terceiro excluído – a
demonstrar que uma coisa é ou não é, não havendo espaço para o meio
termo (“A é B ou A não é B”).
Ou bem se tem, ante o recebimento de montante por agente público,
caracterizada a percepção de verba remuneratória ou não se tem,
surgindo forçoso reconhecer-lhe a natureza indenizatória – a qual,
definitivamente, não se amolda à parcela sob exame. Revela-se impróprio
cogitar da existência de terceiro grupo – em que supostamente
enquadrados os honorários sucumbenciais –, sob o argumento de estes
consubstanciarem “categoria especial de rendimentos, peculiarmente
associada ao ofício da advocacia”, não derivando da investidura em cargo
público, mas, antes, “da qualidade de ser profissional inscrito nos
quadros da OAB, com capacidade postulatória e atuação exitosa nos
feitos que patrocina”, como afirma a Advocacia-Geral da União.
Ostentando a parcela caráter de contraprestação, no que voltada a
remunerar o profissional da advocacia pelo resultado alcançado em
determinada demanda judicial no exercício de atividade ínsita no núcleo
duro das atribuições do cargo público – reitere-se com a devida ênfase –,
não há como, a um só tempo, sustentar tese no sentido do caráter privado
da verba apenas porque recolhida à margem da atuação tributária do
Estado, não se traduzindo em receita pública de tramitação orçamentária
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ADI 6053 / DF
uma vez desembolsada diretamente pela parte sucumbente em juízo.
Sob tal ângulo, surge mesmo desimportante perquirir a origem dos
recursos, cumprindo, antes, verificar a correspondente destinação, isto é,
os fins para os quais se presta.
Na busca da excelência na prestação jurisprudencial, o magistrado,
encarnando a figura do Estado-juiz, deve ter atuação norteada pelos
princípios previstos na Lei das leis, a Constituição Federal, que, no
âmbito da Administração Pública, estão na cabeça do artigo 37,
vinculando a atuação estatal na consecução dos fins social e juridicamente
atribuídos pela ordem constitucional.
Descabe, considerado o regime remuneratório ao qual submetidos
advogados públicos ante o exercício do cargo, placitar operação
legislativa direcionada a combiná-lo àquele inerente à iniciativa privada,
mitigando a força normativa do preceito contido no § 4º do artigo 39, sob
pena de ter-se drible à ordem constitucional e, por decorrência lógica,
enriquecimento sem causa do agente público. Conforme bem salientado
pela Procuradora-Geral da República, Dra. Raquel Elias Ferreira Dodge,
ao contrário do verificado na esfera privada, “os advogados públicos não
têm despesas com imóvel, telefone, água, luz, impostos, nem qualquer
outro encargo. É a Administração Pública que arca com todo o suporte
físico e de pessoal necessário ao desempenho de suas atribuições.”
Autorizada a percepção, pelos advogados públicos, de honorários de
sucumbência, o sistema não fecha!
Por dever de coerência, cumpre reiterar quantas vezes for necessário:
em Direito, os fins não justificam os meios. A necessidade de valorizar-se
os integrantes das diversas carreiras da Advocacia Pública – considerado
o exercício da representação judicial e da consultoria jurídica da
Administração – não legitima atropelos, atalhos à margem do figurino
constitucional. Descabe potencializar razões pragmáticas a ponto de
olvidar a ordem jurídica, a ser preservada por todos, principalmente pelo
Supremo, guarda maior da Lei Maior.
Por imposição do princípio constitucional da publicidade, a
desaguar na busca pela transparência na gestão administrativa, o patamar
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ADI 6053 / DF
uma vez desembolsada diretamente pela parte sucumbente em juízo.
Sob tal ângulo, surge mesmo desimportante perquirir a origem dos
recursos, cumprindo, antes, verificar a correspondente destinação, isto é,
os fins para os quais se presta.
Na busca da excelência na prestação jurisprudencial, o magistrado,
encarnando a figura do Estado-juiz, deve ter atuação norteada pelos
princípios previstos na Lei das leis, a Constituição Federal, que, no
âmbito da Administração Pública, estão na cabeça do artigo 37,
vinculando a atuação estatal na consecução dos fins social e juridicamente
atribuídos pela ordem constitucional.
Descabe, considerado o regime remuneratório ao qual submetidos
advogados públicos ante o exercício do cargo, placitar operação
legislativa direcionada a combiná-lo àquele inerente à iniciativa privada,
mitigando a força normativa do preceito contido no § 4º do artigo 39, sob
pena de ter-se drible à ordem constitucional e, por decorrência lógica,
enriquecimento sem causa do agente público. Conforme bem salientado
pela Procuradora-Geral da República, Dra. Raquel Elias Ferreira Dodge,
ao contrário do verificado na esfera privada, “os advogados públicos não
têm despesas com imóvel, telefone, água, luz, impostos, nem qualquer
outro encargo. É a Administração Pública que arca com todo o suporte
físico e de pessoal necessário ao desempenho de suas atribuições.”
Autorizada a percepção, pelos advogados públicos, de honorários de
sucumbência, o sistema não fecha!
Por dever de coerência, cumpre reiterar quantas vezes for necessário:
em Direito, os fins não justificam os meios. A necessidade de valorizar-se
os integrantes das diversas carreiras da Advocacia Pública – considerado
o exercício da representação judicial e da consultoria jurídica da
Administração – não legitima atropelos, atalhos à margem do figurino
constitucional. Descabe potencializar razões pragmáticas a ponto de
olvidar a ordem jurídica, a ser preservada por todos, principalmente pelo
Supremo, guarda maior da Lei Maior.
Por imposição do princípio constitucional da publicidade, a
desaguar na busca pela transparência na gestão administrativa, o patamar
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ADI 6053 / DF
remuneratório dos agentes públicos há de ser fixado a partir do
orçamento do órgão ante as possibilidades advindas do que arrecadado a
título de tributos. Mostra-se impróprio criar receitas em passe de mágica,
encerrando fonte de recursos à margem do regular processo orçamentário
– sob pena, inclusive, de transformar o teto em piso, frustrando o objetivo
almejado pelo constituinte, traduzido na redação do artigo 37, inciso XI,
da Constituição da República, e estabelecendo tratamento incompatível
com o princípio da isonomia, levando em conta os demais agentes
ocupantes de cargos vinculados ao Executivo.
Ainda que fosse possível, de acordo com argumentação expendida
pela Advocacia-Geral da União, vislumbrar aumento na eficiência da
atuação dos membros das procuradorias
2
, revela-se inviável comprovar,
metodologicamente, a existência de nexo de causalidade entre a
percepção, pelos advogados públicos, de verbas concernentes aos
honorários de sucumbência e eventual incremento no índice de vitórias
alcançadas em juízo pela Administração senão partindo da mera
capacidade intuitiva – a qual, todos o sabem, não se presta a sustentar
qualquer raciocínio que se pretenda juridicamente aceitável.
Fixada a inconstitucionalidade dos artigos 85, § 19, do Código de
Processo Civil, 27 e 29 da Lei nº 13.327/2016, cumpre conferir
interpretação conforme ao artigo 23 da Lei nº 8.906/1994, restringindo o
alcance da norma impugnada, a qual prevê que “os honorários incluídos
na condenação, por arbitramento ou sucumbência, pertencem ao
advogado”, apenas aos profissionais com atuação no âmbito privado,
segundo óptica consolidada deste Tribunal, excluindo do âmbito de
incidência os membros das diversas carreiras da Advocacia Pública.
Deve-se reconhecer, por decorrência lógica, a inconstitucionalidade
2 Confiram, a propósito, trecho contido em manifestação juntada ao processo:
“Embora, como já dito, os honorários advocatícios de sucumbência não possam ser
qualificados como receitas orçamentárias, a previsão do artigo 85, § 19, do
CPC/2015 inegavelmente trabalha com a mesma lógica de bonificar advogados
públicos pelas economias geradas, uma vez que os incentivos oferecidos a esse
título tendem a gerar mais vitórias às pessoas jurídicas de direito público, elevando
os ganhos na atuação contenciosa”.
19
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remuneratório dos agentes públicos há de ser fixado a partir do
orçamento do órgão ante as possibilidades advindas do que arrecadado a
título de tributos. Mostra-se impróprio criar receitas em passe de mágica,
encerrando fonte de recursos à margem do regular processo orçamentário
– sob pena, inclusive, de transformar o teto em piso, frustrando o objetivo
almejado pelo constituinte, traduzido na redação do artigo 37, inciso XI,
da Constituição da República, e estabelecendo tratamento incompatível
com o princípio da isonomia, levando em conta os demais agentes
ocupantes de cargos vinculados ao Executivo.
Ainda que fosse possível, de acordo com argumentação expendida
pela Advocacia-Geral da União, vislumbrar aumento na eficiência da
atuação dos membros das procuradorias
2
, revela-se inviável comprovar,
metodologicamente, a existência de nexo de causalidade entre a
percepção, pelos advogados públicos, de verbas concernentes aos
honorários de sucumbência e eventual incremento no índice de vitórias
alcançadas em juízo pela Administração senão partindo da mera
capacidade intuitiva – a qual, todos o sabem, não se presta a sustentar
qualquer raciocínio que se pretenda juridicamente aceitável.
Fixada a inconstitucionalidade dos artigos 85, § 19, do Código de
Processo Civil, 27 e 29 da Lei nº 13.327/2016, cumpre conferir
interpretação conforme ao artigo 23 da Lei nº 8.906/1994, restringindo o
alcance da norma impugnada, a qual prevê que “os honorários incluídos
na condenação, por arbitramento ou sucumbência, pertencem ao
advogado”, apenas aos profissionais com atuação no âmbito privado,
segundo óptica consolidada deste Tribunal, excluindo do âmbito de
incidência os membros das diversas carreiras da Advocacia Pública.
Deve-se reconhecer, por decorrência lógica, a inconstitucionalidade
2 Confiram, a propósito, trecho contido em manifestação juntada ao processo:
“Embora, como já dito, os honorários advocatícios de sucumbência não possam ser
qualificados como receitas orçamentárias, a previsão do artigo 85, § 19, do
CPC/2015 inegavelmente trabalha com a mesma lógica de bonificar advogados
públicos pelas economias geradas, uma vez que os incentivos oferecidos a esse
título tendem a gerar mais vitórias às pessoas jurídicas de direito público, elevando
os ganhos na atuação contenciosa”.
19
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ADI 6053 / DF
dos artigos 32 a 36 da Lei nº 13.327/2016, a versarem a instituição e o
funcionamento do denominado Conselho Curador dos Honorários
Advocatícios – CCHA, pessoa jurídica de direito privado ligada à
Advocacia-Geral da União e responsável pela operacionalização da
distribuição, “para toda a classe da Advocacia Pública”, das verbas
relativas aos honorários – o qual, de toda sorte, surge igualmente
incompatível com a Lei Maior, considerada a extravagante vinculação de
instituição de natureza privada a Órgãos de Estado, como o então
Ministério da Fazenda, autarquias e fundações públicas. Os preceitos
impugnados versam que estes últimos se obrigam a prestar o “auxílio
técnico necessário para a apuração, o recolhimento e o crédito dos
valores”, cabendo à Advocacia-Geral da União dispensar “apoio
administrativo” ao Conselho, na forma dos parágrafos 5º e 6º do artigo 34.
Cuida-se de verdadeira relação de vassalagem do público em relação ao
privado, discrepante, a mais não poder, da ordem republicana.
Retomando o milenar pensamento filosófico de que “nada nasce sem
causa”, a construção legislativa mediante a qual autorizada a percepção,
pelos advogados públicos, de verbas concernentes aos honorários de
sucumbência alusivos a processos nos quais tenham atuado no exercício
do cargo não deve ser encarada como obra do acaso. Parafraseando
Nelson Rodrigues, o subdesenvolvimento não se improvisa; é obra de
séculos.
“A realidade histórica brasileira”, escreveu Raymundo Faoro,
“demonstrou a persistência secular da estrutura patrimonial, resistindo
galhardamente, inviolavelmente, à repetição, em fase progressiva da
experiência capitalista” (Os donos do poder: formação do patronato político
brasileiro. 50ª ed. São Paulo: Globo. 2008, p. 822), imiscuindo-se no núcleo
duro da burocracia estatal, camada profissional a assegurar o adequado
funcionamento do governo e da Administração. Tem-se no
patrimonialismo intermitente, mas de feições mutáveis no tempo, a raiz
social das disposições atacadas, incompatíveis com os ares republicanos
da Carta de 1988.
O resultado não poderia ser outro senão a perpetuação de gestão
20
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
ADI 6053 / DF
dos artigos 32 a 36 da Lei nº 13.327/2016, a versarem a instituição e o
funcionamento do denominado Conselho Curador dos Honorários
Advocatícios – CCHA, pessoa jurídica de direito privado ligada à
Advocacia-Geral da União e responsável pela operacionalização da
distribuição, “para toda a classe da Advocacia Pública”, das verbas
relativas aos honorários – o qual, de toda sorte, surge igualmente
incompatível com a Lei Maior, considerada a extravagante vinculação de
instituição de natureza privada a Órgãos de Estado, como o então
Ministério da Fazenda, autarquias e fundações públicas. Os preceitos
impugnados versam que estes últimos se obrigam a prestar o “auxílio
técnico necessário para a apuração, o recolhimento e o crédito dos
valores”, cabendo à Advocacia-Geral da União dispensar “apoio
administrativo” ao Conselho, na forma dos parágrafos 5º e 6º do artigo 34.
Cuida-se de verdadeira relação de vassalagem do público em relação ao
privado, discrepante, a mais não poder, da ordem republicana.
Retomando o milenar pensamento filosófico de que “nada nasce sem
causa”, a construção legislativa mediante a qual autorizada a percepção,
pelos advogados públicos, de verbas concernentes aos honorários de
sucumbência alusivos a processos nos quais tenham atuado no exercício
do cargo não deve ser encarada como obra do acaso. Parafraseando
Nelson Rodrigues, o subdesenvolvimento não se improvisa; é obra de
séculos.
“A realidade histórica brasileira”, escreveu Raymundo Faoro,
“demonstrou a persistência secular da estrutura patrimonial, resistindo
galhardamente, inviolavelmente, à repetição, em fase progressiva da
experiência capitalista” (Os donos do poder: formação do patronato político
brasileiro. 50ª ed. São Paulo: Globo. 2008, p. 822), imiscuindo-se no núcleo
duro da burocracia estatal, camada profissional a assegurar o adequado
funcionamento do governo e da Administração. Tem-se no
patrimonialismo intermitente, mas de feições mutáveis no tempo, a raiz
social das disposições atacadas, incompatíveis com os ares republicanos
da Carta de 1988.
O resultado não poderia ser outro senão a perpetuação de gestão
20
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 35 de 59
Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
ADI 6053 / DF
distorcida da máquina pública. A coisa comum, não mais vinculada ao
correspondente caráter coletivo, acaba confundindo-se com a coisa
própria, tornando-se um instrumento de deleite para fins privados.
A observação justifica-se ante a necessidade de ter-se avanço, e não
retrocesso, civilizacional. Isso não implica diminuir a importância da
atuação dos advogados públicos na defesa dos interesses do Estado – os
quais, em tempos de normalidade democrática, hão de se traduzir na
satisfação do bem comum em benefício de toda a sociedade.
Julgo parcialmente procedente o pedido, declarando
inconstitucionais os artigos 85, § 19, do Código de Processo Civil de 2015,
27 e 29 a 36 da Lei nº 13.327/2016, bem assim conferindo interpretação
conforme à Constituição ao artigo 23 da Lei nº 8.906/1994 para restringir o
alcance da norma impugnada apenas aos profissionais com atuação no
âmbito privado, excluindo do âmbito de incidência os membros das
diversas carreiras da Advocacia Pública.
21
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
ADI 6053 / DF
distorcida da máquina pública. A coisa comum, não mais vinculada ao
correspondente caráter coletivo, acaba confundindo-se com a coisa
própria, tornando-se um instrumento de deleite para fins privados.
A observação justifica-se ante a necessidade de ter-se avanço, e não
retrocesso, civilizacional. Isso não implica diminuir a importância da
atuação dos advogados públicos na defesa dos interesses do Estado – os
quais, em tempos de normalidade democrática, hão de se traduzir na
satisfação do bem comum em benefício de toda a sociedade.
Julgo parcialmente procedente o pedido, declarando
inconstitucionais os artigos 85, § 19, do Código de Processo Civil de 2015,
27 e 29 a 36 da Lei nº 13.327/2016, bem assim conferindo interpretação
conforme à Constituição ao artigo 23 da Lei nº 8.906/1994 para restringir o
alcance da norma impugnada apenas aos profissionais com atuação no
âmbito privado, excluindo do âmbito de incidência os membros das
diversas carreiras da Advocacia Pública.
21
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 36 de 59
Voto Vogal
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.053 DISTRITO FEDERAL RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO REDATOR DO ACÓRDÃO : MIN. ALEXANDRE DE MORAES REQTE.(S) :PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA INTDO.(A/S) :PRESIDENTE DA REPÚBLICA PROC.(A/S)(ES) :ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO INTDO.(A/S) :CONGRESSO NACIONAL PROC.(A/S)(ES) :ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO AM. CURIAE. :CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL - CFOAB ADV.(A/S) :MARCUS VINICIUS FURTADO COELHO E OUTRO(A/S) AM. CURIAE. :ANPPREV - ASSOCIACAO NACIONAL DOS PROCURADORES E ADVOGADOS PUBLICOS FEDERAIS ADV.(A/S) :HUGO MENDES PLUTARCO E OUTRO(A/S) INTDO.(A/S) :ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES MUNICIPAIS - ANPM ADV.(A/S) :CRISTIANO REIS GIULIANI INTDO.(A/S) :ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES DE ESTADO - ANAPE ADV.(A/S) :RAIMUNDO CEZAR BRITTO ARAGAO E OUTRO(A/S) INTDO.(A/S) :FORUM NACIONAL DE ADVOCACIA PUBLICA FEDERAL ADV.(A/S) :JOSE EDUARDO MARTINS CARDOZO E OUTRO(A/S) INTDO.(A/S) :ASSOCIACAO NACIONAL DOS ADVOGADOS PUBLICOS FEDERAIS - ANAFE ADV.(A/S) :MARCUS VINICIUS FURTADO COELHO E OUTRO(A/S) INTDO.(A/S) :SINDICATO NACIONAL DOS PROCURADORES DA FAZENDA NACIONAL ADV.(A/S) :GUSTAVO BINENBOJM INTDO.(A/S) :CONSELHO CURADOR DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS - CCHA ADV.(A/S) :HELOISA BARROSO UELZE E OUTRO(A/S)
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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.053 DISTRITO FEDERAL RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO REDATOR DO ACÓRDÃO : MIN. ALEXANDRE DE MORAES REQTE.(S) :PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA INTDO.(A/S) :PRESIDENTE DA REPÚBLICA PROC.(A/S)(ES) :ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO INTDO.(A/S) :CONGRESSO NACIONAL PROC.(A/S)(ES) :ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO AM. CURIAE. :CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL - CFOAB ADV.(A/S) :MARCUS VINICIUS FURTADO COELHO E OUTRO(A/S) AM. CURIAE. :ANPPREV - ASSOCIACAO NACIONAL DOS PROCURADORES E ADVOGADOS PUBLICOS FEDERAIS ADV.(A/S) :HUGO MENDES PLUTARCO E OUTRO(A/S) INTDO.(A/S) :ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES MUNICIPAIS - ANPM ADV.(A/S) :CRISTIANO REIS GIULIANI INTDO.(A/S) :ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES DE ESTADO - ANAPE ADV.(A/S) :RAIMUNDO CEZAR BRITTO ARAGAO E OUTRO(A/S) INTDO.(A/S) :FORUM NACIONAL DE ADVOCACIA PUBLICA FEDERAL ADV.(A/S) :JOSE EDUARDO MARTINS CARDOZO E OUTRO(A/S) INTDO.(A/S) :ASSOCIACAO NACIONAL DOS ADVOGADOS PUBLICOS FEDERAIS - ANAFE ADV.(A/S) :MARCUS VINICIUS FURTADO COELHO E OUTRO(A/S) INTDO.(A/S) :SINDICATO NACIONAL DOS PROCURADORES DA FAZENDA NACIONAL ADV.(A/S) :GUSTAVO BINENBOJM INTDO.(A/S) :CONSELHO CURADOR DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS - CCHA ADV.(A/S) :HELOISA BARROSO UELZE E OUTRO(A/S)
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 37 de 59
Voto Vogal
ADI 6053 / DF
V O T O
O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES: Trata-se de Ação
Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pela Procuradoria-Geral da
República contra o pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais
a advogados públicos.
Dirige seu pedido contra o art. 23 da Lei 8.906/1994, que dispõe
sobre o Estatuto da Advocacia e a Ordem dos Advogados do Brasil, o art.
85, § 19, da Lei 13.105/2015, que instituiu o Código de Processo Civil, e os
arts. 27 e 29 a 36 da Lei 13.327/2016, que, entre outras providências,
dispõe sobre honorários advocatícios sucumbenciais das causas em que
forem parte a União, suas autarquias e fundações. Eis o teor dos
dispositivos impugnados:
Lei 8.906/1994
Art. 33. Os honorários incluídos na condenação, por
arbitramento ou sucumbência, pertencem ao advogado, tende
este direito autônomo para executar a sentença nesta parte,
podendo requerer que o precatório, quando necessário, seja
expedido em seu favor.
Lei 13.105/2015
Art. 85. A sentença condenará o vencido a pagar
honorários ado advogado do vencedor.
[…]
§ 19. Os advogados públicos perceberão honorários de
sucumbência, nos termos da lei.
Lei 13.327/2016
Art. 27. Este Capítulo dispõe sobre o valor do subsídio, o
recebimento de honorários advocatícios de sucumbência e
outras questões que envolvem os ocupantes dos cargos:
I - de Advogado da União;
II - de Procurador da Fazenda Nacional;
2
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Supremo Tribunal Federal
ADI 6053 / DF
V O T O
O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES: Trata-se de Ação
Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pela Procuradoria-Geral da
República contra o pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais
a advogados públicos.
Dirige seu pedido contra o art. 23 da Lei 8.906/1994, que dispõe
sobre o Estatuto da Advocacia e a Ordem dos Advogados do Brasil, o art.
85, § 19, da Lei 13.105/2015, que instituiu o Código de Processo Civil, e os
arts. 27 e 29 a 36 da Lei 13.327/2016, que, entre outras providências,
dispõe sobre honorários advocatícios sucumbenciais das causas em que
forem parte a União, suas autarquias e fundações. Eis o teor dos
dispositivos impugnados:
Lei 8.906/1994
Art. 33. Os honorários incluídos na condenação, por
arbitramento ou sucumbência, pertencem ao advogado, tende
este direito autônomo para executar a sentença nesta parte,
podendo requerer que o precatório, quando necessário, seja
expedido em seu favor.
Lei 13.105/2015
Art. 85. A sentença condenará o vencido a pagar
honorários ado advogado do vencedor.
[…]
§ 19. Os advogados públicos perceberão honorários de
sucumbência, nos termos da lei.
Lei 13.327/2016
Art. 27. Este Capítulo dispõe sobre o valor do subsídio, o
recebimento de honorários advocatícios de sucumbência e
outras questões que envolvem os ocupantes dos cargos:
I - de Advogado da União;
II - de Procurador da Fazenda Nacional;
2
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 38 de 59
Voto Vogal
ADI 6053 / DF
III - de Procurador Federal;
IV - de Procurador do Banco Central do Brasil;
V - dos quadros suplementares em extinção previstos no
art. 46 da Medida Provisória no 2.229-43, de 6 de setembro de
2001 .
[…]
Art. 29. Os honorários advocatícios de sucumbência das
causas em que forem parte a União, as autarquias e as
fundações públicas federais pertencem originariamente aos
ocupantes dos cargos de que trata este Capítulo.
Parágrafo único. Os honorários não integram o subsídio e
não servirão como base de cálculo para adicional, gratificação
ou qualquer outra vantagem pecuniária.
Art. 30. Os honorários advocatícios de sucumbência
incluem:
I - o total do produto dos honorários de sucumbência
recebidos nas ações judiciais em que forem parte a União, as
autarquias e as fundações públicas federais;
II - até 75% (setenta e cinco por cento) do produto do
encargo legal acrescido aos débitos inscritos na dívida ativa da
União, previsto no art. 1º do Decreto-Lei no 1.025, de 21 de
outubro de 1969;
III - o total do produto do encargo legal acrescido aos
créditos das autarquias e das fundações públicas federais
inscritos na dívida ativa da União, nos termos do § 1º do art. 37-
A da Lei nº 10.522, de 19 de julho de 2002.
Parágrafo único. O recolhimento dos valores mencionados
nos incisos do caput será realizado por meio de documentos de
arrecadação oficiais.
Art. 31. Os valores dos honorários devidos serão
calculados segundo o tempo de efetivo exercício no cargo, para
os ativos, e pelo tempo de aposentadoria, para os inativos, com3
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ADI 6053 / DF
III - de Procurador Federal;
IV - de Procurador do Banco Central do Brasil;
V - dos quadros suplementares em extinção previstos no
art. 46 da Medida Provisória no 2.229-43, de 6 de setembro de
2001 .
[…]
Art. 29. Os honorários advocatícios de sucumbência das
causas em que forem parte a União, as autarquias e as
fundações públicas federais pertencem originariamente aos
ocupantes dos cargos de que trata este Capítulo.
Parágrafo único. Os honorários não integram o subsídio e
não servirão como base de cálculo para adicional, gratificação
ou qualquer outra vantagem pecuniária.
Art. 30. Os honorários advocatícios de sucumbência
incluem:
I - o total do produto dos honorários de sucumbência
recebidos nas ações judiciais em que forem parte a União, as
autarquias e as fundações públicas federais;
II - até 75% (setenta e cinco por cento) do produto do
encargo legal acrescido aos débitos inscritos na dívida ativa da
União, previsto no art. 1º do Decreto-Lei no 1.025, de 21 de
outubro de 1969;
III - o total do produto do encargo legal acrescido aos
créditos das autarquias e das fundações públicas federais
inscritos na dívida ativa da União, nos termos do § 1º do art. 37-
A da Lei nº 10.522, de 19 de julho de 2002.
Parágrafo único. O recolhimento dos valores mencionados
nos incisos do caput será realizado por meio de documentos de
arrecadação oficiais.
Art. 31. Os valores dos honorários devidos serão
calculados segundo o tempo de efetivo exercício no cargo, para
os ativos, e pelo tempo de aposentadoria, para os inativos, com3
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 39 de 59
Voto Vogal
ADI 6053 / DF
efeitos financeiros a contar da publicação desta Lei, obtidos
pelo rateio nas seguintes proporções:
I - para os ativos, 50% (cinquenta por cento) de uma cotaparte após o primeiro ano de efetivo exercício, crescente na
proporção de 25 (vinte e cinco) pontos percentuais após
completar cada um dos 2 (dois) anos seguintes;
II - para os inativos, 100% (cem por cento) de uma cotaparte durante o primeiro ano de aposentadoria, decrescente à
proporção de 7 (sete) pontos percentuais a cada um dos 9
(nove) anos seguintes, mantendo-se o percentual fixo e
permanente até a data de cessação da aposentadoria.
§ 1º O rateio será feito sem distinção de cargo, carreira e
órgão ou entidade de lotação.
§ 2º Para os fins deste artigo, o tempo de exercício efetivo
será contado como o tempo decorrido em qualquer um dos
cargos de que trata este Capítulo, desde que não haja quebra de
continuidade com a mudança de cargo.
§ 3º Não entrarão no rateio dos honorários:
I - pensionistas;
II - aqueles em licença para tratar de interesses
particulares;
III - aqueles em licença para acompanhar cônjuge ou
companheiro;
IV - aqueles em licença para atividade política;
V - aqueles em afastamento para exercer mandato eletivo;
VI - aqueles cedidos ou requisitados para entidade ou
órgão estranho à administração pública federal direta,
autárquica ou fundacional.
Art. 32. Os honorários não integrarão a base de cálculo,
compulsória ou facultativa, da contribuição previdenciária.
Art. 33. É criado o Conselho Curador dos Honorários
Advocatícios (CCHA), vinculado à Advocacia-Geral da União,
composto por 1 (um) representante de cada uma das carreiras
mencionadas nos incisos I a IV do art. 27.
4
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ADI 6053 / DF
efeitos financeiros a contar da publicação desta Lei, obtidos
pelo rateio nas seguintes proporções:
I - para os ativos, 50% (cinquenta por cento) de uma cotaparte após o primeiro ano de efetivo exercício, crescente na
proporção de 25 (vinte e cinco) pontos percentuais após
completar cada um dos 2 (dois) anos seguintes;
II - para os inativos, 100% (cem por cento) de uma cotaparte durante o primeiro ano de aposentadoria, decrescente à
proporção de 7 (sete) pontos percentuais a cada um dos 9
(nove) anos seguintes, mantendo-se o percentual fixo e
permanente até a data de cessação da aposentadoria.
§ 1º O rateio será feito sem distinção de cargo, carreira e
órgão ou entidade de lotação.
§ 2º Para os fins deste artigo, o tempo de exercício efetivo
será contado como o tempo decorrido em qualquer um dos
cargos de que trata este Capítulo, desde que não haja quebra de
continuidade com a mudança de cargo.
§ 3º Não entrarão no rateio dos honorários:
I - pensionistas;
II - aqueles em licença para tratar de interesses
particulares;
III - aqueles em licença para acompanhar cônjuge ou
companheiro;
IV - aqueles em licença para atividade política;
V - aqueles em afastamento para exercer mandato eletivo;
VI - aqueles cedidos ou requisitados para entidade ou
órgão estranho à administração pública federal direta,
autárquica ou fundacional.
Art. 32. Os honorários não integrarão a base de cálculo,
compulsória ou facultativa, da contribuição previdenciária.
Art. 33. É criado o Conselho Curador dos Honorários
Advocatícios (CCHA), vinculado à Advocacia-Geral da União,
composto por 1 (um) representante de cada uma das carreiras
mencionadas nos incisos I a IV do art. 27.
4
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Voto Vogal
ADI 6053 / DF
§ 1º Cada conselheiro terá 1 (um) suplente.
§ 2º Os conselheiros e seus suplentes serão eleitos pelos
ocupantes dos cargos das respectivas carreiras, para mandato
de 2 (dois) anos, permitida 1 (uma) recondução.
§ 3º A eleição de que trata o § 2º será promovida pelo
Advogado-Geral da União no prazo de 45 (quarenta e cinco)
dias contado da entrada em vigor desta Lei.
§ 4º A participação no CCHA será considerada serviço
público relevante e não será remunerada.
Art. 34. Compete ao CCHA:
I - editar normas para operacionalizar o crédito e a
distribuição dos valores de que trata o art. 30;
II - fiscalizar a correta destinação dos honorários
advocatícios, conforme o disposto neste Capítulo;
III - adotar as providências necessárias para que os
honorários advocatícios discriminados no art. 30 sejam
creditados pontualmente;
IV - requisitar dos órgãos e das entidades públicas
federais responsáveis as informações cadastrais, contábeis e
financeiras necessárias à apuração, ao crédito dos valores
referidos no art. 29 e à identificação das pessoas beneficiárias
dos honorários;
V - contratar instituição financeira oficial para gerir,
processar e distribuir os recursos a que se refere este Capítulo;
VI - editar seu regimento interno.
§ 1º O CCHA terá o prazo de 30 (trinta) dias para editar
seu regimento interno e as normas referidas no inciso I do
caput, a contar da instalação do Conselho.
§ 2º O CCHA reunir-se-á, ordinária e extraordinariamente,
na forma de seu regimento interno e deliberará por maioria de
seus membros, tendo seu presidente o voto de qualidade.
§ 3º O presidente do CCHA será eleito por seus membros
na primeira reunião.
§ 4º O CCHA deliberará por meio de resolução quando se
tratar de ato de natureza normativa.
5
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ADI 6053 / DF
§ 1º Cada conselheiro terá 1 (um) suplente.
§ 2º Os conselheiros e seus suplentes serão eleitos pelos
ocupantes dos cargos das respectivas carreiras, para mandato
de 2 (dois) anos, permitida 1 (uma) recondução.
§ 3º A eleição de que trata o § 2º será promovida pelo
Advogado-Geral da União no prazo de 45 (quarenta e cinco)
dias contado da entrada em vigor desta Lei.
§ 4º A participação no CCHA será considerada serviço
público relevante e não será remunerada.
Art. 34. Compete ao CCHA:
I - editar normas para operacionalizar o crédito e a
distribuição dos valores de que trata o art. 30;
II - fiscalizar a correta destinação dos honorários
advocatícios, conforme o disposto neste Capítulo;
III - adotar as providências necessárias para que os
honorários advocatícios discriminados no art. 30 sejam
creditados pontualmente;
IV - requisitar dos órgãos e das entidades públicas
federais responsáveis as informações cadastrais, contábeis e
financeiras necessárias à apuração, ao crédito dos valores
referidos no art. 29 e à identificação das pessoas beneficiárias
dos honorários;
V - contratar instituição financeira oficial para gerir,
processar e distribuir os recursos a que se refere este Capítulo;
VI - editar seu regimento interno.
§ 1º O CCHA terá o prazo de 30 (trinta) dias para editar
seu regimento interno e as normas referidas no inciso I do
caput, a contar da instalação do Conselho.
§ 2º O CCHA reunir-se-á, ordinária e extraordinariamente,
na forma de seu regimento interno e deliberará por maioria de
seus membros, tendo seu presidente o voto de qualidade.
§ 3º O presidente do CCHA será eleito por seus membros
na primeira reunião.
§ 4º O CCHA deliberará por meio de resolução quando se
tratar de ato de natureza normativa.
5
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Voto Vogal
ADI 6053 / DF
§ 5º A Advocacia-Geral da União, o Ministério da Fazenda,
as autarquias e as fundações públicas prestarão ao CCHA o
auxílio técnico necessário para a apuração, o recolhimento e o
crédito dos valores discriminados no art. 30.
§ 6º Incumbe à Advocacia-Geral da União prestar apoio
administrativo ao CCHA.
§ 7º Os valores correspondentes ao imposto sobre a renda
devido em razão do recebimento dos honorários serão retidos
pela instituição financeira a que se refere o inciso V do caput.
Art. 35. Os órgãos da administração pública federal direta,
autárquica e fundacional adotarão as providências necessárias
para viabilizar o crédito dos valores discriminados no art. 30
diretamente na instituição financeira mencionada no inciso V
do caput do art. 34, sem necessidade de transitar pela conta
única do Tesouro Nacional.
Art. 36. O CCHA apresentará ao Advogado-Geral da
União, em até 30 (trinta) dias a contar da edição de seu
regimento interno, proposta de norma para a fixação do
percentual a que se refere o inciso II do art. 30, respeitadas as
seguintes diretrizes:
I - a parcela do encargo legal acrescido aos créditos da
União que comporá os honorários advocatícios será definida
em percentual de até 75% (setenta e cinco por cento) do total
apurado do encargo legal, a partir de critérios que contemplem
a eficiência na atuação e a fase de recolhimento do crédito;
II - serão criados e aperfeiçoados os mecanismos para a
aferição da eficiência da atuação consultiva, judicial e
extrajudicial da Advocacia-Geral da União e de seus órgãos
vinculados.
Parágrafo único. A normatização de que trata o caput será
editada por portaria conjunta do Advogado-Geral da União, do
Ministro de Estado da Fazenda, do Ministro de Estado do
Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e do Ministro-Chefe
da Casa Civil da Presidência da República.
6
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
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Supremo Tribunal Federal
ADI 6053 / DF
§ 5º A Advocacia-Geral da União, o Ministério da Fazenda,
as autarquias e as fundações públicas prestarão ao CCHA o
auxílio técnico necessário para a apuração, o recolhimento e o
crédito dos valores discriminados no art. 30.
§ 6º Incumbe à Advocacia-Geral da União prestar apoio
administrativo ao CCHA.
§ 7º Os valores correspondentes ao imposto sobre a renda
devido em razão do recebimento dos honorários serão retidos
pela instituição financeira a que se refere o inciso V do caput.
Art. 35. Os órgãos da administração pública federal direta,
autárquica e fundacional adotarão as providências necessárias
para viabilizar o crédito dos valores discriminados no art. 30
diretamente na instituição financeira mencionada no inciso V
do caput do art. 34, sem necessidade de transitar pela conta
única do Tesouro Nacional.
Art. 36. O CCHA apresentará ao Advogado-Geral da
União, em até 30 (trinta) dias a contar da edição de seu
regimento interno, proposta de norma para a fixação do
percentual a que se refere o inciso II do art. 30, respeitadas as
seguintes diretrizes:
I - a parcela do encargo legal acrescido aos créditos da
União que comporá os honorários advocatícios será definida
em percentual de até 75% (setenta e cinco por cento) do total
apurado do encargo legal, a partir de critérios que contemplem
a eficiência na atuação e a fase de recolhimento do crédito;
II - serão criados e aperfeiçoados os mecanismos para a
aferição da eficiência da atuação consultiva, judicial e
extrajudicial da Advocacia-Geral da União e de seus órgãos
vinculados.
Parágrafo único. A normatização de que trata o caput será
editada por portaria conjunta do Advogado-Geral da União, do
Ministro de Estado da Fazenda, do Ministro de Estado do
Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e do Ministro-Chefe
da Casa Civil da Presidência da República.
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Voto Vogal
ADI 6053 / DF
Em síntese, a requerente argumenta que a destinação desses valores
aos advogados públicos federais representaria ofensa a preceitos da
Constituição Federal, nomeadamente aos arts. 5º, caput, 22, I, 37, XI, e 39,
§§ 4º e 8º, visto que “incompatível com o regime de subsídio, o teto
remuneratório constitucional e os princípios republicano, da isonomia, da
moralidade, da supremacia do interesse público e da razoabilidade”.
Submetida a ação a julgamento virtual, o Ministro Relator MARCO
AURÉLIO julgou parcialmente procedente o pedido, declarando a
inconstitucionalidade do art. 85, § 19, do Código de Processo Civil, e dos
arts. 27 e 29 a 36 da Lei 13.327/2016, e conferindo interpretação conforme
à Constituição ao art. 23 da Lei 8.906/1994, para restringir o alcance da
norma impugnada apenas aos profissionais com atuação no âmbito
privado, excluindo do âmbito de incidência os membros das diversas
carreiras da Advocacia Pública. O voto foi assim ementado:
HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. ADVOGADO
PÚBLICO. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. ESTATUTO DOS
ADVOGADOS. LEI Nº 13.327/2016. INCOMPATIBILDIADE
CONSTITUCIONAL. O recebimento de honorários da
sucumbência por advogado público é incompatível com a
Constituição Federal. Considerações Republicanas. Prevalência
da separação do público do privado.
Preliminarmente, acompanho o eminente relator no que se refere à
compatibilidade formal do § 19 do art. 85 do Código de Processo Civil,
afastando a alegada usurpação da iniciativa do Chefe do Poder Executivo.
Como bem destacado pelo Ministro MARCO AURÉLIO, ao prever, em
termos genéricos e abstratos, o direito dos advogados públicos à
percepção de verbas honorárias sucumbenciais, o legislador
infraconstitucional não promoveu qualquer acréscimo à remuneração de
servidores, deixando, inclusive, de vincular o Poder Executivo nesse
sentido. Destaco, a propósito, a seguinte passagem do voto proferido pelo
Ministro Relator:
7
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ADI 6053 / DF
Em síntese, a requerente argumenta que a destinação desses valores
aos advogados públicos federais representaria ofensa a preceitos da
Constituição Federal, nomeadamente aos arts. 5º, caput, 22, I, 37, XI, e 39,
§§ 4º e 8º, visto que “incompatível com o regime de subsídio, o teto
remuneratório constitucional e os princípios republicano, da isonomia, da
moralidade, da supremacia do interesse público e da razoabilidade”.
Submetida a ação a julgamento virtual, o Ministro Relator MARCO
AURÉLIO julgou parcialmente procedente o pedido, declarando a
inconstitucionalidade do art. 85, § 19, do Código de Processo Civil, e dos
arts. 27 e 29 a 36 da Lei 13.327/2016, e conferindo interpretação conforme
à Constituição ao art. 23 da Lei 8.906/1994, para restringir o alcance da
norma impugnada apenas aos profissionais com atuação no âmbito
privado, excluindo do âmbito de incidência os membros das diversas
carreiras da Advocacia Pública. O voto foi assim ementado:
HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. ADVOGADO
PÚBLICO. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. ESTATUTO DOS
ADVOGADOS. LEI Nº 13.327/2016. INCOMPATIBILDIADE
CONSTITUCIONAL. O recebimento de honorários da
sucumbência por advogado público é incompatível com a
Constituição Federal. Considerações Republicanas. Prevalência
da separação do público do privado.
Preliminarmente, acompanho o eminente relator no que se refere à
compatibilidade formal do § 19 do art. 85 do Código de Processo Civil,
afastando a alegada usurpação da iniciativa do Chefe do Poder Executivo.
Como bem destacado pelo Ministro MARCO AURÉLIO, ao prever, em
termos genéricos e abstratos, o direito dos advogados públicos à
percepção de verbas honorárias sucumbenciais, o legislador
infraconstitucional não promoveu qualquer acréscimo à remuneração de
servidores, deixando, inclusive, de vincular o Poder Executivo nesse
sentido. Destaco, a propósito, a seguinte passagem do voto proferido pelo
Ministro Relator:
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Voto Vogal
ADI 6053 / DF
Ao contrário, tratando-se de norma de eficácia contida,
nela foi expressamente ressalvada a imprescindibilidade, para o
fim de dar concretude ao direito previsto, de ter-se edição de lei
específica – a qual, observem, sobreveio, no âmbito federal, com
a publicação da Lei nº 13.327/2016, de iniciativa do Presidente
da República, mediante a qual regulamentado, com riqueza de
detalhes, o alcance e o procedimento relativos ao “ao
recebimento de honorários advocatícios de sucumbência” pelos
ocupantes dos cargos de Advogado da União, Procurador da
Fazenda Nacional, Procurador Federal, procurador do Banco
Central do Brasil e de outras quadros suplementares em
extinção.
Ausente situação a configurar ofensa ao devido processo
legislativo, cumpre reconhecer a higidez formal do preceito.
Desde uma perspectiva material, todavia, e com a devida vênia,
divirjo do relator quanto ao mérito da ação.
Assiste razão apenas parcial à Procuradoria Geral da República, no
tocante à submissão da remuneração final dos Procuradores de Estado ao
teto constitucionalmente previsto, independentemente da possibilidade
de recebimento de parcela específica decorrente de verbas honorárias de
sucumbência judicial, próprias do ofício da advocacia.
As normas impugnadas criaram uma estrutura organizada para
gerir os honorários de sucumbência a serem partilhados entre os
advogados públicos, prevendo a forma de distribuição, fiscalização e
controle do montante arrecadado. A solução da controvérsia consiste em
estabelecer se, submetidos a regime de subsídio, os advogados públicos
federais encontram-se constitucionalmente autorizados a receber
honorários advocatícios sucumbenciais decorrentes do eventual êxito na
defesa dos interesses da Fazenda Pública em juízo, bem como se, em caso
positivo, a percepção cumulativa desses valores submete-se ao teto
remuneratório estabelecido pelo art. 37, XI, da Constituição Federal.
O SUPREMO TRIBUNAL, ao analisar a constitucionalidade da
presente norma impugnada, não pode ignorar a interdependência e
complementaridade das normas constitucionais previstas nos incisos 37, 8
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Ao contrário, tratando-se de norma de eficácia contida,
nela foi expressamente ressalvada a imprescindibilidade, para o
fim de dar concretude ao direito previsto, de ter-se edição de lei
específica – a qual, observem, sobreveio, no âmbito federal, com
a publicação da Lei nº 13.327/2016, de iniciativa do Presidente
da República, mediante a qual regulamentado, com riqueza de
detalhes, o alcance e o procedimento relativos ao “ao
recebimento de honorários advocatícios de sucumbência” pelos
ocupantes dos cargos de Advogado da União, Procurador da
Fazenda Nacional, Procurador Federal, procurador do Banco
Central do Brasil e de outras quadros suplementares em
extinção.
Ausente situação a configurar ofensa ao devido processo
legislativo, cumpre reconhecer a higidez formal do preceito.
Desde uma perspectiva material, todavia, e com a devida vênia,
divirjo do relator quanto ao mérito da ação.
Assiste razão apenas parcial à Procuradoria Geral da República, no
tocante à submissão da remuneração final dos Procuradores de Estado ao
teto constitucionalmente previsto, independentemente da possibilidade
de recebimento de parcela específica decorrente de verbas honorárias de
sucumbência judicial, próprias do ofício da advocacia.
As normas impugnadas criaram uma estrutura organizada para
gerir os honorários de sucumbência a serem partilhados entre os
advogados públicos, prevendo a forma de distribuição, fiscalização e
controle do montante arrecadado. A solução da controvérsia consiste em
estabelecer se, submetidos a regime de subsídio, os advogados públicos
federais encontram-se constitucionalmente autorizados a receber
honorários advocatícios sucumbenciais decorrentes do eventual êxito na
defesa dos interesses da Fazenda Pública em juízo, bem como se, em caso
positivo, a percepção cumulativa desses valores submete-se ao teto
remuneratório estabelecido pelo art. 37, XI, da Constituição Federal.
O SUPREMO TRIBUNAL, ao analisar a constitucionalidade da
presente norma impugnada, não pode ignorar a interdependência e
complementaridade das normas constitucionais previstas nos incisos 37, 8
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Voto Vogal
ADI 6053 / DF
caput, XI, e 39, §§ 4º e 8º, e das previsões estabelecidas no Título IV,
Capítulo IV, Seções III e IV, do texto constitucional (Advocacias Pública e
Privada), que não deverão, como nos lembra GARCÍA DE ENTERRÍA, ser
interpretadas isoladamente, sob pena de desrespeito à vontade do
legislador constituinte (Reflexiones sobre la ley e los princípios generales del
derecho. Madri: Civitas, 1996, p. 30), sendo impositiva e primordial a
análise semântica do texto Magno – e, na espécie, principalmente, a
análise da plena razoabilidade do estabelecido para o sistema
remuneratório dos advogados públicos.
As previsões estabelecidas no Título IV, Capítulo IV, Seções III e IV,
do texto constitucional (Advocacias Pública e Privada) romperam a
tradição existente da representação judicial do ente federal ser exercida
pelo Ministério Público, transformando-o em defensor da sociedade e
criando uma instituição diretamente ligada ao Poder Executivo para
exercer esse importante mister. É o que prevê o art. 131 da Constituição
Federal:
Art. 131. A Advocacia-Geral da União é instituição que,
diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União,
judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei
complementar que dispuser sobre sua organização e
funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento
jurídico do Poder Executivo.
§ 1º A Advocacia-Geral da União tem por chefe o
Advogado-Geral da União, de livre nomeação pelo Presidente
da República dentre cidadãos maiores de trinta e cinco anos, de
notável saber jurídico e reputação ilibada.
§ 2º O ingresso nas classes iniciais das carreiras da
instituição de que trata este artigo far-se-á mediante concurso
público de provas e títulos.
§ 3º Na execução da dívida ativa de natureza tributária, a
representação da União cabe à Procuradoria-Geral da Fazenda
Nacional, observado o disposto em lei.
9
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ADI 6053 / DF
caput, XI, e 39, §§ 4º e 8º, e das previsões estabelecidas no Título IV,
Capítulo IV, Seções III e IV, do texto constitucional (Advocacias Pública e
Privada), que não deverão, como nos lembra GARCÍA DE ENTERRÍA, ser
interpretadas isoladamente, sob pena de desrespeito à vontade do
legislador constituinte (Reflexiones sobre la ley e los princípios generales del
derecho. Madri: Civitas, 1996, p. 30), sendo impositiva e primordial a
análise semântica do texto Magno – e, na espécie, principalmente, a
análise da plena razoabilidade do estabelecido para o sistema
remuneratório dos advogados públicos.
As previsões estabelecidas no Título IV, Capítulo IV, Seções III e IV,
do texto constitucional (Advocacias Pública e Privada) romperam a
tradição existente da representação judicial do ente federal ser exercida
pelo Ministério Público, transformando-o em defensor da sociedade e
criando uma instituição diretamente ligada ao Poder Executivo para
exercer esse importante mister. É o que prevê o art. 131 da Constituição
Federal:
Art. 131. A Advocacia-Geral da União é instituição que,
diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União,
judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei
complementar que dispuser sobre sua organização e
funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento
jurídico do Poder Executivo.
§ 1º A Advocacia-Geral da União tem por chefe o
Advogado-Geral da União, de livre nomeação pelo Presidente
da República dentre cidadãos maiores de trinta e cinco anos, de
notável saber jurídico e reputação ilibada.
§ 2º O ingresso nas classes iniciais das carreiras da
instituição de que trata este artigo far-se-á mediante concurso
público de provas e títulos.
§ 3º Na execução da dívida ativa de natureza tributária, a
representação da União cabe à Procuradoria-Geral da Fazenda
Nacional, observado o disposto em lei.
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 45 de 59
Voto Vogal
ADI 6053 / DF
No âmbito Estadual e Distrital, por seu turno, a representação
judicial e a consultoria jurídica dos entes federados competem às
Procuradorias dos Estados e do Distrito Federal, que são órgãos com
perfil delimitado no próprio texto constitucional, como de natureza
essencial à Justiça. Eis o que dispõe o art. 132 da Constituição Federal:
Art. 132. Os procuradores dos Estados e do Distrito
Federal, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá
de concurso público de provas e títulos, com a participação da
Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases,
exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das
respectivas unidades federadas.
Parágrafo único. Aos procuradores referidos neste artigo é
assegurada estabilidade após três anos de efetivo exercício,
mediante avaliação de desempenho perante os órgãos próprios,
após relatório circunstanciado das corregedorias.
O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, ao interpretar as normas
atinentes à organização da Advocacia Pública, delimitou que: (a) as
atividades de consultoria e representação em juízo devem ser
organizadas, no âmbito de cada ente político, em um órgão e carreira
centralizados, afastada a possibilidade de instituição de estrutura plural,
vigente o princípio da unicidade da representação judicial (ADI 1.679,
Rel. Min. GILMAR MENDES, Pleno, DJ de 21/11/2003); e (b) compete a
esses órgãos e carreiras, com exclusividade, o exercício das referidas
atividades de consultoria e representação em juízo, vedada a atribuição
desses misteres a outras estruturas administrativas. Nesse sentido, veja-se
o precedente firmado no julgamento da ADI 4.834 MC ED (Rel. Min.
CELSO DE MELLO, Pleno, DJe de 18/2/2015), da qual transcrevo a
seguinte passagem do voto proferido pelo eminente Ministro Relator:
O conteúdo normativo do art. 132 da Constituição da
República revela os limites materiais em cujo âmbito processarse-á a atuação funcional dos integrantes da Procuradoria-Geral
do Estado e do Distrito Federal. Nele, contém-se norma de
10
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ADI 6053 / DF
No âmbito Estadual e Distrital, por seu turno, a representação
judicial e a consultoria jurídica dos entes federados competem às
Procuradorias dos Estados e do Distrito Federal, que são órgãos com
perfil delimitado no próprio texto constitucional, como de natureza
essencial à Justiça. Eis o que dispõe o art. 132 da Constituição Federal:
Art. 132. Os procuradores dos Estados e do Distrito
Federal, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá
de concurso público de provas e títulos, com a participação da
Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases,
exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das
respectivas unidades federadas.
Parágrafo único. Aos procuradores referidos neste artigo é
assegurada estabilidade após três anos de efetivo exercício,
mediante avaliação de desempenho perante os órgãos próprios,
após relatório circunstanciado das corregedorias.
O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, ao interpretar as normas
atinentes à organização da Advocacia Pública, delimitou que: (a) as
atividades de consultoria e representação em juízo devem ser
organizadas, no âmbito de cada ente político, em um órgão e carreira
centralizados, afastada a possibilidade de instituição de estrutura plural,
vigente o princípio da unicidade da representação judicial (ADI 1.679,
Rel. Min. GILMAR MENDES, Pleno, DJ de 21/11/2003); e (b) compete a
esses órgãos e carreiras, com exclusividade, o exercício das referidas
atividades de consultoria e representação em juízo, vedada a atribuição
desses misteres a outras estruturas administrativas. Nesse sentido, veja-se
o precedente firmado no julgamento da ADI 4.834 MC ED (Rel. Min.
CELSO DE MELLO, Pleno, DJe de 18/2/2015), da qual transcrevo a
seguinte passagem do voto proferido pelo eminente Ministro Relator:
O conteúdo normativo do art. 132 da Constituição da
República revela os limites materiais em cujo âmbito processarse-á a atuação funcional dos integrantes da Procuradoria-Geral
do Estado e do Distrito Federal. Nele, contém-se norma de
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Voto Vogal
ADI 6053 / DF
eficácia vinculante e cogente para as unidades federadas locais
que não permite conferir a terceiros – senão aos próprios
Procuradores do Estado e do Distrito Federal – o exercício
intransferível e indisponível, das funções de representação
judicial e de consultoria jurídica da respectiva unidade
federada.
[…]
A representação institucional do Estado-membro em juízo
ou em atividade de consultoria jurídica traduz prerrogativa de
índole constitucional outorgada, pela Carta Federal (art. 132),
aos Procuradores do Estado. Operou-se, nesse referido preceito
da Constituição Federal, uma inderrogável imputação de
específica atividade funcional cujos destinatários são,
exclusivamente, os Procuradores do Estado.
O art. 135 da Constituição Federal, ao estabelecer, nos moldes do seu
art. 39, § 4º, incluído pela Emenda Constitucional ao corpo permanente da
Constituição, que a remuneração dos advogados públicos se dá mediante
subsídio, é compatível com o regramento constitucional referente à
Advocacia Pública (Título IV, Capítulo IV, Seção III), pois o recebimento
de honorários advocatícios sucumbenciais por parte dos advogados
públicos, devidamente previsto em lei, tem caráter remuneratório e de
contraprestação de serviços realizados no curso do processo, sendo
compreendido, portanto, como parcela remuneratória devida a
advogados em razão do serviço prestado, que recebe tratamento
equivalente aos vencimentos e subsídios, sendo, inclusive, reconhecido o
seu caráter alimentar.
A Lei 8.906/1994, que dispõe sobre o Estatuto da Advocacia e a
Ordem dos Advogados do Brasil, distingue três categorias de honorários.
De acordo com seu art. 22, a prestação de serviço profissional assegura
aos inscritos na OAB o direito (a) aos honorários convencionados, (b) aos
honorários fixados por arbitramento judicial e (c) aos honorários de
sucumbência.
Na medida em que as duas primeiras categorias não são objeto de
discussão nesta Ação Direta de Inconstitucionalidade, ausente qualquer
11
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ADI 6053 / DF
eficácia vinculante e cogente para as unidades federadas locais
que não permite conferir a terceiros – senão aos próprios
Procuradores do Estado e do Distrito Federal – o exercício
intransferível e indisponível, das funções de representação
judicial e de consultoria jurídica da respectiva unidade
federada.
[…]
A representação institucional do Estado-membro em juízo
ou em atividade de consultoria jurídica traduz prerrogativa de
índole constitucional outorgada, pela Carta Federal (art. 132),
aos Procuradores do Estado. Operou-se, nesse referido preceito
da Constituição Federal, uma inderrogável imputação de
específica atividade funcional cujos destinatários são,
exclusivamente, os Procuradores do Estado.
O art. 135 da Constituição Federal, ao estabelecer, nos moldes do seu
art. 39, § 4º, incluído pela Emenda Constitucional ao corpo permanente da
Constituição, que a remuneração dos advogados públicos se dá mediante
subsídio, é compatível com o regramento constitucional referente à
Advocacia Pública (Título IV, Capítulo IV, Seção III), pois o recebimento
de honorários advocatícios sucumbenciais por parte dos advogados
públicos, devidamente previsto em lei, tem caráter remuneratório e de
contraprestação de serviços realizados no curso do processo, sendo
compreendido, portanto, como parcela remuneratória devida a
advogados em razão do serviço prestado, que recebe tratamento
equivalente aos vencimentos e subsídios, sendo, inclusive, reconhecido o
seu caráter alimentar.
A Lei 8.906/1994, que dispõe sobre o Estatuto da Advocacia e a
Ordem dos Advogados do Brasil, distingue três categorias de honorários.
De acordo com seu art. 22, a prestação de serviço profissional assegura
aos inscritos na OAB o direito (a) aos honorários convencionados, (b) aos
honorários fixados por arbitramento judicial e (c) aos honorários de
sucumbência.
Na medida em que as duas primeiras categorias não são objeto de
discussão nesta Ação Direta de Inconstitucionalidade, ausente qualquer
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ADI 6053 / DF
dúvida relativa à impossibilidade de os advogados públicos perceberem
honorários convencionados ou fixados por arbitramento judicial, a análise
da questão constitucional deve restringir-se aos honorários de
sucumbência.
Como se sabe, essa categoria especial de honorários encontra
fundamento determinante no critério da sucumbência, ocasionalmente
complementado pelo critério da causalidade. Relaciona-se, em linhas
gerais, como dever da parte de, uma vez derrotada na demanda, suportar
as consequências decorrentes desse resultado, sendo obrigada, via de
regra, ao pagamento de todas as verbas sucumbenciais, entre as quais, os
honorários advocatícios de sucumbência.
É o que prescreve o caput do art. 85 da Lei 13.105/2015 (Código de
Processo Civil), ao estabelecer que “a sentença condenará o vencido a
pagar honorários ao advogado do vencedor”, e o que ressalta, entre
outros autores, ARRUDA ALVIM:
Os honorários advocatícios sucumbenciais não se
confundem, portanto, com os contratuais e com os arbitrados,
sendo que sua exigibilidade não está vinculada com a prévia
existência de relação contratual havida entre o advogado e
aquele que tem o dever de pagar os honorários, bem como ao
patrocínio realizado sem a prévia fixação de remuneração. Sua
exigibilidade decorre de dispositivo expresso de lei (art. 85 do
CPC/15), em razão do resultado objetivo na demanda (Manual
de Direito Processual Civil: teoria do processo e processo de
conhecimento. 17ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p.
396).
Embora concebidos como consequência futura, incerta e variável,
que, prevista em lei e imposta por sentença à parte vencida, decorre do
resultado da análise dos pedidos levados a juízo, o pagamento de verbas
honorárias de sucumbência vincula-se indissociavelmente à própria
natureza e qualidade dos serviços efetivamente prestados pelo
profissional da advocacia, assumindo, em razão disso, feição
12
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Supremo Tribunal Federal
ADI 6053 / DF
dúvida relativa à impossibilidade de os advogados públicos perceberem
honorários convencionados ou fixados por arbitramento judicial, a análise
da questão constitucional deve restringir-se aos honorários de
sucumbência.
Como se sabe, essa categoria especial de honorários encontra
fundamento determinante no critério da sucumbência, ocasionalmente
complementado pelo critério da causalidade. Relaciona-se, em linhas
gerais, como dever da parte de, uma vez derrotada na demanda, suportar
as consequências decorrentes desse resultado, sendo obrigada, via de
regra, ao pagamento de todas as verbas sucumbenciais, entre as quais, os
honorários advocatícios de sucumbência.
É o que prescreve o caput do art. 85 da Lei 13.105/2015 (Código de
Processo Civil), ao estabelecer que “a sentença condenará o vencido a
pagar honorários ao advogado do vencedor”, e o que ressalta, entre
outros autores, ARRUDA ALVIM:
Os honorários advocatícios sucumbenciais não se
confundem, portanto, com os contratuais e com os arbitrados,
sendo que sua exigibilidade não está vinculada com a prévia
existência de relação contratual havida entre o advogado e
aquele que tem o dever de pagar os honorários, bem como ao
patrocínio realizado sem a prévia fixação de remuneração. Sua
exigibilidade decorre de dispositivo expresso de lei (art. 85 do
CPC/15), em razão do resultado objetivo na demanda (Manual
de Direito Processual Civil: teoria do processo e processo de
conhecimento. 17ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p.
396).
Embora concebidos como consequência futura, incerta e variável,
que, prevista em lei e imposta por sentença à parte vencida, decorre do
resultado da análise dos pedidos levados a juízo, o pagamento de verbas
honorárias de sucumbência vincula-se indissociavelmente à própria
natureza e qualidade dos serviços efetivamente prestados pelo
profissional da advocacia, assumindo, em razão disso, feição
12
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Voto Vogal
ADI 6053 / DF
contraprestacional e remuneratória.
O fato de os honorários sucumbenciais não serem devidos por
alguém que se tenha beneficiado dos respectivos serviços profissionais
não é suficiente para, por si só, descaracterizar essa natureza
remuneratória. Não é por outro motivo, aliás, que tais verbas são fixadas
entre percentuais limitadores de um mínimo e de um máximo,
moduláveis precisamente em razão de determinados qualificativos
imputáveis ao serviço objeto da contraprestação.
É o que se pode constatar do § 2º do art. 85 da Lei 13.105/2015
(Código de Processo Civil), que regulamenta, em termos gerais, a
percepção dos honorários de sucumbência pelos profissionais da
advocacia:
Art. 85 […]
§ 2º Os honorários serão fixados entre o mínimo de dez e o
máximo de vinte porcento sobre o valor da condenação, do
proveito econômico obtido ou, não sendo possível mensurá-lo,
sobre o valor atualizado da causa, atendidos:
I – o grau de zelo do profissional;
II – o lugar da prestação do serviço;
III – a natureza e a importância da causa;
IV – o trabalho realizado pelo advogado e o tempo exigido
para o seu serviço.
No mesmo sentido, a propósito, estabelece o referido art. 22 da Lei
8.906/1994, segundo o qual é “a prestação de serviço profissional” que
assegura aos profissionais inscritos na Ordem dos Advogados do Brasil
“o direito aos honorários […] de sucumbência”, aplicável, integralmente,
à Advocacia Pública.
Destaque-se, ainda, como bem demonstrado pela Advocacia-Geral
da União (doc. 96), que a Emenda Constitucional 19/98 não assentou
qualquer objeção explícita à transposição dessa garantia profissional para
o contexto da advocacia pública, cuja disciplina constitucional encontrase junto com a advocacia privada no mesmo Título IV, Capítulo IV, da
13
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Supremo Tribunal Federal
ADI 6053 / DF
contraprestacional e remuneratória.
O fato de os honorários sucumbenciais não serem devidos por
alguém que se tenha beneficiado dos respectivos serviços profissionais
não é suficiente para, por si só, descaracterizar essa natureza
remuneratória. Não é por outro motivo, aliás, que tais verbas são fixadas
entre percentuais limitadores de um mínimo e de um máximo,
moduláveis precisamente em razão de determinados qualificativos
imputáveis ao serviço objeto da contraprestação.
É o que se pode constatar do § 2º do art. 85 da Lei 13.105/2015
(Código de Processo Civil), que regulamenta, em termos gerais, a
percepção dos honorários de sucumbência pelos profissionais da
advocacia:
Art. 85 […]
§ 2º Os honorários serão fixados entre o mínimo de dez e o
máximo de vinte porcento sobre o valor da condenação, do
proveito econômico obtido ou, não sendo possível mensurá-lo,
sobre o valor atualizado da causa, atendidos:
I – o grau de zelo do profissional;
II – o lugar da prestação do serviço;
III – a natureza e a importância da causa;
IV – o trabalho realizado pelo advogado e o tempo exigido
para o seu serviço.
No mesmo sentido, a propósito, estabelece o referido art. 22 da Lei
8.906/1994, segundo o qual é “a prestação de serviço profissional” que
assegura aos profissionais inscritos na Ordem dos Advogados do Brasil
“o direito aos honorários […] de sucumbência”, aplicável, integralmente,
à Advocacia Pública.
Destaque-se, ainda, como bem demonstrado pela Advocacia-Geral
da União (doc. 96), que a Emenda Constitucional 19/98 não assentou
qualquer objeção explícita à transposição dessa garantia profissional para
o contexto da advocacia pública, cuja disciplina constitucional encontrase junto com a advocacia privada no mesmo Título IV, Capítulo IV, da
13
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ADI 6053 / DF
Constituição Federal, distinguindo-se somente em termos de Seção,
respectivamente II e III.
A possibilidade de aplicação do dispositivo legal que prevê como
direito dos advogados os honorários de sucumbência também à
advocacia pública está intimamente relacionada ao princípio da
eficiência, consagrado constitucionalmente no artigo 37, pois dependente
da natureza e qualidade dos serviços efetivamente prestados. No modelo
de remuneração por performance, em que se baseia a sistemática dos
honorários advocatícios (modelo este inclusive reconhecido como uma
boa prática pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Econômico – OCDE), quanto mais exitosa a atuação dos advogados
públicos, mais se beneficia a Fazenda Pública e, por consequência, toda a
coletividade.
Por outro lado, ao contrário do que uma leitura isolada do art. 39, §
4º, da Constituição Federal pudesse sugerir, o conceito de parcela única
espelhado nesse dispositivo constitucional apenas repele o acréscimo
injustificável de espécies remuneratórias ordinárias, devidas em
decorrência do trabalho normal do servidor submetido a regime de
subsídio, sem impedir, em linha de princípio, a percepção de outras
verbas pecuniárias que tenham fundamento diverso, a exemplo das
verbas honorárias sucumbenciais, fundadas no fato objetivo do resultado
da demanda, pois, como bem salientado pelo Ministro LUIZ FUX, a
previsão trazida pela EC 19/98:
“tem como característica fundamental o pagamento de
parcela remuneratória única, em prol da transparência,
moralidade, impessoalidade e isonomia salarial entre
servidores públicos” (ADI 5.400, Rel. Min. LUIZ FUX, Pleno,
DJe de 12/3/2020).
A propósito, destaco que, muito recentemente, este SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL teve a oportunidade de assentar que “o artigo 39, §
4º, da Constituição Federal, não constitui vedação absoluta de pagamento
de outras verbas além do subsídio” (ADI 4.941, Rel. Min. TEORI
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ADI 6053 / DF
Constituição Federal, distinguindo-se somente em termos de Seção,
respectivamente II e III.
A possibilidade de aplicação do dispositivo legal que prevê como
direito dos advogados os honorários de sucumbência também à
advocacia pública está intimamente relacionada ao princípio da
eficiência, consagrado constitucionalmente no artigo 37, pois dependente
da natureza e qualidade dos serviços efetivamente prestados. No modelo
de remuneração por performance, em que se baseia a sistemática dos
honorários advocatícios (modelo este inclusive reconhecido como uma
boa prática pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Econômico – OCDE), quanto mais exitosa a atuação dos advogados
públicos, mais se beneficia a Fazenda Pública e, por consequência, toda a
coletividade.
Por outro lado, ao contrário do que uma leitura isolada do art. 39, §
4º, da Constituição Federal pudesse sugerir, o conceito de parcela única
espelhado nesse dispositivo constitucional apenas repele o acréscimo
injustificável de espécies remuneratórias ordinárias, devidas em
decorrência do trabalho normal do servidor submetido a regime de
subsídio, sem impedir, em linha de princípio, a percepção de outras
verbas pecuniárias que tenham fundamento diverso, a exemplo das
verbas honorárias sucumbenciais, fundadas no fato objetivo do resultado
da demanda, pois, como bem salientado pelo Ministro LUIZ FUX, a
previsão trazida pela EC 19/98:
“tem como característica fundamental o pagamento de
parcela remuneratória única, em prol da transparência,
moralidade, impessoalidade e isonomia salarial entre
servidores públicos” (ADI 5.400, Rel. Min. LUIZ FUX, Pleno,
DJe de 12/3/2020).
A propósito, destaco que, muito recentemente, este SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL teve a oportunidade de assentar que “o artigo 39, §
4º, da Constituição Federal, não constitui vedação absoluta de pagamento
de outras verbas além do subsídio” (ADI 4.941, Rel. Min. TEORI
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Voto Vogal
ADI 6053 / DF
ZAVASCKI, Relator p/ acórdão, Min. LUIZ FUX, DJe de 7/2/2020), sendo
possível inferir, por consequência, que, também com relação aos
honorários de sucumbência, o regime de subsídio “não elimina nem é
incompatível com vantagem constitucionalmente obrigatória ou
legalmente concedida” (CÁRMEN LÚCIA ANTUNES ROCHA. Princípios
Constitucionais dos Servidores Públicos. São Paulo: Saraiva, 1999, p. 314). Por
oportuno, transcrevo a seguinte passagem do voto proferido na ADI 4.941
pelo saudoso Ministro TEORI ZAVASCKI:
Pois bem, uma leitura isolada – “em tira”, diria Eros Grau
(Ensaio e discurso sobre a interpretação/aplicação do direito, 5ª
ed., SP: Malheiros, p. 131) – do art. 39, § 4º, da CF poderia
sugerir que o pagamento do subsídio haveria de ser feito de
maneira absolutamente monolítica, isto é, sem o acréscimo de
qualquer outra parcela. Isso porque o dispositivo veda
expressamente “(...) o acréscimo de qualquer gratificação,
adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra
espécie remuneratória (...)”. Todavia, compreensão é
equivocada. Interpretação sistemática revela que a própria
Constituição, no art. 39, § 3º, assegura a todos os servidores
públicos, sem distinção, a fruição de grande parte dos direitos
sociais do art. 7º, que envolve pagamento de verbas adicionais,
cumuláveis com a do subsídio, tais como adicional de férias,
décimo terceiro salário, acréscimo de horas extraordinárias,
adicional de trabalho noturno, entre outras. Portanto, não há,
no art. 39, § 4º, da CF, uma vedação absoluta ao pagamento de
outras verbas além do subsídio.
De fato, nas hipóteses em que a Constituição Federal pretendeu
vedar o recebimento de honorários em razão de alguma
incompatibilidade relevante, proibiu-o expressamente, como no caso dos
membros da Magistratura (art. 95, parágrafo único, II, da CF) e do
Ministério Público (art. 128, § 5º, II,
a, da CF). Desse modo, prosperasse a
alegada incongruência, seria desnecessário que o constituinte tivesse se
ocupado de estabelecer vedações específicas destinadas a determinados
15
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Supremo Tribunal Federal
ADI 6053 / DF
ZAVASCKI, Relator p/ acórdão, Min. LUIZ FUX, DJe de 7/2/2020), sendo
possível inferir, por consequência, que, também com relação aos
honorários de sucumbência, o regime de subsídio “não elimina nem é
incompatível com vantagem constitucionalmente obrigatória ou
legalmente concedida” (CÁRMEN LÚCIA ANTUNES ROCHA. Princípios
Constitucionais dos Servidores Públicos. São Paulo: Saraiva, 1999, p. 314). Por
oportuno, transcrevo a seguinte passagem do voto proferido na ADI 4.941
pelo saudoso Ministro TEORI ZAVASCKI:
Pois bem, uma leitura isolada – “em tira”, diria Eros Grau
(Ensaio e discurso sobre a interpretação/aplicação do direito, 5ª
ed., SP: Malheiros, p. 131) – do art. 39, § 4º, da CF poderia
sugerir que o pagamento do subsídio haveria de ser feito de
maneira absolutamente monolítica, isto é, sem o acréscimo de
qualquer outra parcela. Isso porque o dispositivo veda
expressamente “(...) o acréscimo de qualquer gratificação,
adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra
espécie remuneratória (...)”. Todavia, compreensão é
equivocada. Interpretação sistemática revela que a própria
Constituição, no art. 39, § 3º, assegura a todos os servidores
públicos, sem distinção, a fruição de grande parte dos direitos
sociais do art. 7º, que envolve pagamento de verbas adicionais,
cumuláveis com a do subsídio, tais como adicional de férias,
décimo terceiro salário, acréscimo de horas extraordinárias,
adicional de trabalho noturno, entre outras. Portanto, não há,
no art. 39, § 4º, da CF, uma vedação absoluta ao pagamento de
outras verbas além do subsídio.
De fato, nas hipóteses em que a Constituição Federal pretendeu
vedar o recebimento de honorários em razão de alguma
incompatibilidade relevante, proibiu-o expressamente, como no caso dos
membros da Magistratura (art. 95, parágrafo único, II, da CF) e do
Ministério Público (art. 128, § 5º, II,
a, da CF). Desse modo, prosperasse a
alegada incongruência, seria desnecessário que o constituinte tivesse se
ocupado de estabelecer vedações específicas destinadas a determinados
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Voto Vogal
ADI 6053 / DF
agentes públicos.
Portanto, é no contexto de transposição dessa peculiar sistemática de
acréscimo pecuniário decorrente da eficiência de atuação institucional,
devidamente autorizado pelo texto original da Constituição Federal de
1988 e não proibido expressamente pela EC 19/98, própria do ofício da
advocacia, para o âmbito do regime jurídico de direito público a que
submetidos os advogados públicos, que se encontra sua plena
razoabilidade, e, consequentemente, sua constitucionalidade, pois, como
salientado pelo Decano da CORTE, Ministro CELSO DE MELLO: “a norma estatal, que não veicula qualquer conteúdo de
irrazoabilidade, ajusta-se ao princípio do devido processo legal,
analisando na perspectiva de sua projeção material (substantive due
process of Law)” (ADI 1407/DF).
Observe-se, ainda, que, não bastasse atentar contra o próprio
princípio da eficiência e as regras constitucionais estabelecidas para a
advocacia pública, o pedido da PGR de mera supressão da verba
sucumbencial dos advogados públicos, sem qualquer estabelecimento de
uma regra de transição e de compensação remuneratória para a parcela
única do subsídio, acarretaria inconstitucional redutibilidade nos
vencimentos finais dos procuradores.
Não se trata de discutir eventual direito adquirido a regime jurídico,
mas sim de efetivamente consagrar a garantia de irredutibilidade,
inclusive nas hipóteses de alterações na forma de composição da
remuneração de agentes do poder público, conforme foi amplamente
discutido e decidido pelo CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA, logo
após a promulgação da EC 45/2044, ao implementar a transição do antigo
para o novo sistema remuneratório para a Magistratura, em que se
garantiu a manutenção e futuro congelamento de determinadas parcelas
a título de irredutibilidade (CNJ, PCA 489/SP, Rel. Conselheiro
EDUARDO LORENZONI. Red.p/Acórdão Conselheiro ALEXANDRE DE
MORAES, 5/7/2007). Conferir, ainda, nesse sentido: CNJ, PCA 442/MG,
Rel. Conselheiro JIRAIR ARAM MEGUERIAN, 5/7/2017; PCA 491/RJ, Rel.
16
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Supremo Tribunal Federal
ADI 6053 / DF
agentes públicos.
Portanto, é no contexto de transposição dessa peculiar sistemática de
acréscimo pecuniário decorrente da eficiência de atuação institucional,
devidamente autorizado pelo texto original da Constituição Federal de
1988 e não proibido expressamente pela EC 19/98, própria do ofício da
advocacia, para o âmbito do regime jurídico de direito público a que
submetidos os advogados públicos, que se encontra sua plena
razoabilidade, e, consequentemente, sua constitucionalidade, pois, como
salientado pelo Decano da CORTE, Ministro CELSO DE MELLO: “a norma estatal, que não veicula qualquer conteúdo de
irrazoabilidade, ajusta-se ao princípio do devido processo legal,
analisando na perspectiva de sua projeção material (substantive due
process of Law)” (ADI 1407/DF).
Observe-se, ainda, que, não bastasse atentar contra o próprio
princípio da eficiência e as regras constitucionais estabelecidas para a
advocacia pública, o pedido da PGR de mera supressão da verba
sucumbencial dos advogados públicos, sem qualquer estabelecimento de
uma regra de transição e de compensação remuneratória para a parcela
única do subsídio, acarretaria inconstitucional redutibilidade nos
vencimentos finais dos procuradores.
Não se trata de discutir eventual direito adquirido a regime jurídico,
mas sim de efetivamente consagrar a garantia de irredutibilidade,
inclusive nas hipóteses de alterações na forma de composição da
remuneração de agentes do poder público, conforme foi amplamente
discutido e decidido pelo CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA, logo
após a promulgação da EC 45/2044, ao implementar a transição do antigo
para o novo sistema remuneratório para a Magistratura, em que se
garantiu a manutenção e futuro congelamento de determinadas parcelas
a título de irredutibilidade (CNJ, PCA 489/SP, Rel. Conselheiro
EDUARDO LORENZONI. Red.p/Acórdão Conselheiro ALEXANDRE DE
MORAES, 5/7/2007). Conferir, ainda, nesse sentido: CNJ, PCA 442/MG,
Rel. Conselheiro JIRAIR ARAM MEGUERIAN, 5/7/2017; PCA 491/RJ, Rel.
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Voto Vogal
ADI 6053 / DF
Conselheiro PAULO LOBO, 5/7/2017).
Diante disso, afasto a alegação veiculada na inicial e concluo que a
percepção de honorários de sucumbência pelos advogados públicos
federais não representa ofensa à determinação constitucional de
remuneração exclusiva mediante subsídio (arts. 39, § 4º, e 135 da CF).
De outra perspectiva, contudo, a requerente argumenta que a
percepção dessas verbas sucumbenciais pelos advogados públicos
federais refletiria uma notória ofensa ao teto remuneratório estabelecido
pelo art. 37, XI, da Constituição Federal, que proíbe o recebimento de
qualquer valor que exceda o subsídio mensal pago aos Ministros do
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, sejam eles percebidos
cumulativamente ou não, aí incluídas as vantagens de qualquer outra
natureza decorrentes do cargo.
Com razão a Procuradoria-Geral da República.
A Lei 8.906/1994, que regulamenta o Estatuto da Advocacia e a
Ordem dos Advogados do Brasil, e a Lei 13.105/2015 (Código de Processo
Civil), bem como a legislação local ora impugnada, atribuem os
honorários advocatícios nos processos judiciais que envolvam a Fazenda
Pública aos advogados públicos, sendo inegável o caráter salarial e
retributivo dessas parcelas, recebíveis por serviços prestados de maneira
eficiente no exercício da função pública.
Assim, em relação à observância do teto remuneratório
constitucional, previsto no artigo 37, XI, da Constituição Federal, pouco
importa a discussão sobre a natureza jurídica da verba honorária
sucumbencial, detalhada pela Advocacia-Geral da União (doc. 96), mas
sim o fato de serem percebidas pelos advogados públicos como parcela
remuneratória salarial e, consequentemente, estarem sujeitas ao limitador
previsto constitucionalmente.
A possibilidade de percepção de honorários sucumbenciais por parte
dos advogados públicos, portanto, não se desvencilha por completo das
imposições decorrentes do regime jurídico de direito público a que se
submetem esses agentes públicos, pois são valores percebidos por agentes
públicos em função mesmo do exercício de cargo estritamente público.
17
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Supremo Tribunal Federal
ADI 6053 / DF
Conselheiro PAULO LOBO, 5/7/2017).
Diante disso, afasto a alegação veiculada na inicial e concluo que a
percepção de honorários de sucumbência pelos advogados públicos
federais não representa ofensa à determinação constitucional de
remuneração exclusiva mediante subsídio (arts. 39, § 4º, e 135 da CF).
De outra perspectiva, contudo, a requerente argumenta que a
percepção dessas verbas sucumbenciais pelos advogados públicos
federais refletiria uma notória ofensa ao teto remuneratório estabelecido
pelo art. 37, XI, da Constituição Federal, que proíbe o recebimento de
qualquer valor que exceda o subsídio mensal pago aos Ministros do
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, sejam eles percebidos
cumulativamente ou não, aí incluídas as vantagens de qualquer outra
natureza decorrentes do cargo.
Com razão a Procuradoria-Geral da República.
A Lei 8.906/1994, que regulamenta o Estatuto da Advocacia e a
Ordem dos Advogados do Brasil, e a Lei 13.105/2015 (Código de Processo
Civil), bem como a legislação local ora impugnada, atribuem os
honorários advocatícios nos processos judiciais que envolvam a Fazenda
Pública aos advogados públicos, sendo inegável o caráter salarial e
retributivo dessas parcelas, recebíveis por serviços prestados de maneira
eficiente no exercício da função pública.
Assim, em relação à observância do teto remuneratório
constitucional, previsto no artigo 37, XI, da Constituição Federal, pouco
importa a discussão sobre a natureza jurídica da verba honorária
sucumbencial, detalhada pela Advocacia-Geral da União (doc. 96), mas
sim o fato de serem percebidas pelos advogados públicos como parcela
remuneratória salarial e, consequentemente, estarem sujeitas ao limitador
previsto constitucionalmente.
A possibilidade de percepção de honorários sucumbenciais por parte
dos advogados públicos, portanto, não se desvencilha por completo das
imposições decorrentes do regime jurídico de direito público a que se
submetem esses agentes públicos, pois são valores percebidos por agentes
públicos em função mesmo do exercício de cargo estritamente público.
17
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http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código F101-8048-4D06-A133 e senha 8A2C-A8F5-96A8-B8CE
Inteiro Teor do Acórdão - Página 53 de 59
Voto Vogal
ADI 6053 / DF
Por essa razão, nada obstante compatível com o regime de subsídio,
sobretudo quando estruturado como um modelo de remuneração por
performance, com vistas à eficiência do serviço público, a possibilidade
de advogados públicos perceberem verbas honorárias sucumbenciais não
afasta a incidência do teto remuneratório estabelecido pelo art. 37, XI, da
Constituição Federal.
Não é por outra razão, a propósito, que, no âmbito federal, o art.
102-A da Lei 13.898/2019 (Lei de Diretrizes Orçamentárias da União para
2020), acrescido pela Lei 13.957/20019, introduziu no ordenamento
infraconstitucional regra segundo a qual “para fins de incidência do
limite de que trata o inciso XI do art. 37 da Constituição, serão
considerados os pagamentos efetuados a título de honorários
advocatícios de sucumbência”.
Diante do exposto, declaro a constitucionalidade da percepção de
honorários de sucumbência pelos advogados públicos e julgo
PARCIALMENTE PROCEDENTE O PEDIDO para, conferindo
interpretação conforme à Constituição ao art. 23 da Lei 8.906/1994, ao art.
85, § 19, da Lei 13.105/2015, e aos arts. 27 e 29 a 36 da Lei 13.327/2016,
estabelecer que a somatória dos subsídios e honorários de sucumbência
percebidos mensalmente pelos advogados públicos não poderá exceder
ao teto dos Ministros do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, conforme o
que dispõe o art. 37, XI, da Constituição Federal.
É como voto.
18
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Supremo Tribunal Federal
ADI 6053 / DF
Por essa razão, nada obstante compatível com o regime de subsídio,
sobretudo quando estruturado como um modelo de remuneração por
performance, com vistas à eficiência do serviço público, a possibilidade
de advogados públicos perceberem verbas honorárias sucumbenciais não
afasta a incidência do teto remuneratório estabelecido pelo art. 37, XI, da
Constituição Federal.
Não é por outra razão, a propósito, que, no âmbito federal, o art.
102-A da Lei 13.898/2019 (Lei de Diretrizes Orçamentárias da União para
2020), acrescido pela Lei 13.957/20019, introduziu no ordenamento
infraconstitucional regra segundo a qual “para fins de incidência do
limite de que trata o inciso XI do art. 37 da Constituição, serão
considerados os pagamentos efetuados a título de honorários
advocatícios de sucumbência”.
Diante do exposto, declaro a constitucionalidade da percepção de
honorários de sucumbência pelos advogados públicos e julgo
PARCIALMENTE PROCEDENTE O PEDIDO para, conferindo
interpretação conforme à Constituição ao art. 23 da Lei 8.906/1994, ao art.
85, § 19, da Lei 13.105/2015, e aos arts. 27 e 29 a 36 da Lei 13.327/2016,
estabelecer que a somatória dos subsídios e honorários de sucumbência
percebidos mensalmente pelos advogados públicos não poderá exceder
ao teto dos Ministros do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, conforme o
que dispõe o art. 37, XI, da Constituição Federal.
É como voto.
18
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 54 de 59
Voto Vogal
22/06/2020
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.053 DISTRITO FEDERAL RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO REDATOR DO ACÓRDÃO : MIN. ALEXANDRE DE MORAES REQTE.(S) :PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA INTDO.(A/S) :PRESIDENTE DA REPÚBLICA PROC.(A/S)(ES) :ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO INTDO.(A/S) :CONGRESSO NACIONAL PROC.(A/S)(ES) :ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO AM. CURIAE. :CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL - CFOAB ADV.(A/S) :MARCUS VINICIUS FURTADO COELHO E OUTRO(A/S) AM. CURIAE. :ANPPREV - ASSOCIACAO NACIONAL DOS PROCURADORES E ADVOGADOS PUBLICOS FEDERAIS ADV.(A/S) :HUGO MENDES PLUTARCO E OUTRO(A/S) INTDO.(A/S) :ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES MUNICIPAIS - ANPM ADV.(A/S) :CRISTIANO REIS GIULIANI INTDO.(A/S) :ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES DE ESTADO - ANAPE ADV.(A/S) :RAIMUNDO CEZAR BRITTO ARAGAO E OUTRO(A/S) INTDO.(A/S) :FORUM NACIONAL DE ADVOCACIA PUBLICA FEDERAL ADV.(A/S) :JOSE EDUARDO MARTINS CARDOZO E OUTRO(A/S) INTDO.(A/S) :ASSOCIACAO NACIONAL DOS ADVOGADOS PUBLICOS FEDERAIS - ANAFE ADV.(A/S) :MARCUS VINICIUS FURTADO COELHO E OUTRO(A/S) INTDO.(A/S) :SINDICATO NACIONAL DOS PROCURADORES DA FAZENDA NACIONAL ADV.(A/S) :GUSTAVO BINENBOJM
Supremo Tribunal Federal
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22/06/2020
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.053 DISTRITO FEDERAL RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO REDATOR DO ACÓRDÃO : MIN. ALEXANDRE DE MORAES REQTE.(S) :PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA INTDO.(A/S) :PRESIDENTE DA REPÚBLICA PROC.(A/S)(ES) :ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO INTDO.(A/S) :CONGRESSO NACIONAL PROC.(A/S)(ES) :ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO AM. CURIAE. :CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL - CFOAB ADV.(A/S) :MARCUS VINICIUS FURTADO COELHO E OUTRO(A/S) AM. CURIAE. :ANPPREV - ASSOCIACAO NACIONAL DOS PROCURADORES E ADVOGADOS PUBLICOS FEDERAIS ADV.(A/S) :HUGO MENDES PLUTARCO E OUTRO(A/S) INTDO.(A/S) :ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES MUNICIPAIS - ANPM ADV.(A/S) :CRISTIANO REIS GIULIANI INTDO.(A/S) :ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES DE ESTADO - ANAPE ADV.(A/S) :RAIMUNDO CEZAR BRITTO ARAGAO E OUTRO(A/S) INTDO.(A/S) :FORUM NACIONAL DE ADVOCACIA PUBLICA FEDERAL ADV.(A/S) :JOSE EDUARDO MARTINS CARDOZO E OUTRO(A/S) INTDO.(A/S) :ASSOCIACAO NACIONAL DOS ADVOGADOS PUBLICOS FEDERAIS - ANAFE ADV.(A/S) :MARCUS VINICIUS FURTADO COELHO E OUTRO(A/S) INTDO.(A/S) :SINDICATO NACIONAL DOS PROCURADORES DA FAZENDA NACIONAL ADV.(A/S) :GUSTAVO BINENBOJM
Supremo Tribunal Federal
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 55 de 59
Voto Vogal
ADI 6053 / DF INTDO.(A/S)
:
CONSELHO CURADOR DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS - CCHA
ADV.(
A
/
S
)
:
HELOISA BARROSO UELZE
E OUTRO
(
A
/
S
)
VOTO
:
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO
:
1. Acompanho o Ministro Alexandre de Moraes, de modo a
assentar a constitucionalidade dos honorários de sucumbência para os
advogados públicos, observando-se, porém, o limite remuneratório
previsto no art. 37, XI, da Constituição. Como explicitado pelo Ministro
Relator, embora não haja vedação constitucional ao pagamento de
honorários a advogados públicos, o montante recebido, somado às
demais verbas remuneratórias, não deve exceder o subsídio dos Ministros
do Supremo Tribunal Federal. Isso porque os honorários constituem
vantagem de natureza remuneratória, que retribui a atividade pública
desempenhada e é recebida em razão do exercício do cargo.
2. Faço apenas uma ressalva quanto à forma de aplicação do
teto remuneratório aos honorários advocatícios. Como se sabe, os
honorários são verbas de natureza variável, que dependem do êxito do
ente federado nas ações judiciais. Por esse motivo, embora seja possível
que, em determinado mês, as parcelas remuneratórias somadas aos
honorários superem aquele limite, também há a possibilidade de esse
montante total, em outro mês, permanecer muito aquém do teto
constitucional. Para prevenir eventuais desequilíbrios e evitar injustiças,
penso ser razoável permitir que, nos meses em que haja percepção de
honorários acima do teto, o valor residual seja distribuído entre os
advogados públicos nos meses seguintes, desde que se respeite
mensalmente, como limite máximo, o subsídio dos Ministros do Supremo
Tribunal Federal. Esse mecanismo permitiria um maior equilíbrio na
distribuição dos honorários, buscando conciliar a correta aplicação do
teto constitucional com o incentivo à atuação dos advogados públicos2
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
ADI 6053 / DF INTDO.(A/S)
:
CONSELHO CURADOR DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS - CCHA
ADV.(
A
/
S
)
:
HELOISA BARROSO UELZE
E OUTRO
(
A
/
S
)
VOTO
:
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO
:
1. Acompanho o Ministro Alexandre de Moraes, de modo a
assentar a constitucionalidade dos honorários de sucumbência para os
advogados públicos, observando-se, porém, o limite remuneratório
previsto no art. 37, XI, da Constituição. Como explicitado pelo Ministro
Relator, embora não haja vedação constitucional ao pagamento de
honorários a advogados públicos, o montante recebido, somado às
demais verbas remuneratórias, não deve exceder o subsídio dos Ministros
do Supremo Tribunal Federal. Isso porque os honorários constituem
vantagem de natureza remuneratória, que retribui a atividade pública
desempenhada e é recebida em razão do exercício do cargo.
2. Faço apenas uma ressalva quanto à forma de aplicação do
teto remuneratório aos honorários advocatícios. Como se sabe, os
honorários são verbas de natureza variável, que dependem do êxito do
ente federado nas ações judiciais. Por esse motivo, embora seja possível
que, em determinado mês, as parcelas remuneratórias somadas aos
honorários superem aquele limite, também há a possibilidade de esse
montante total, em outro mês, permanecer muito aquém do teto
constitucional. Para prevenir eventuais desequilíbrios e evitar injustiças,
penso ser razoável permitir que, nos meses em que haja percepção de
honorários acima do teto, o valor residual seja distribuído entre os
advogados públicos nos meses seguintes, desde que se respeite
mensalmente, como limite máximo, o subsídio dos Ministros do Supremo
Tribunal Federal. Esse mecanismo permitiria um maior equilíbrio na
distribuição dos honorários, buscando conciliar a correta aplicação do
teto constitucional com o incentivo à atuação dos advogados públicos2
Supremo Tribunal Federal
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 56 de 59
Voto Vogal
ADI 6053 / DF
proporcionado pelos honorários sucumbenciais. Assim, a incidência do
teto não prejudicaria o recebimento de uma justa retribuição pelo
trabalho exercido pelos advogados públicos na defesa dos interesses da
União, dos Estados e dos Municípios.
3
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
ADI 6053 / DF
proporcionado pelos honorários sucumbenciais. Assim, a incidência do
teto não prejudicaria o recebimento de uma justa retribuição pelo
trabalho exercido pelos advogados públicos na defesa dos interesses da
União, dos Estados e dos Municípios.
3
Supremo Tribunal Federal
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 57 de 59
Extrato de Ata - 22/06/2020
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.053
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO
REDATOR DO ACÓRDÃO : MIN. ALEXANDRE DE MORAES
REQTE.(S) : PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
AM. CURIAE. : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL -
CFOAB
ADV.(A/S) : MARCUS VINICIUS FURTADO COELHO (18958/DF, 167075/MG,
2525/PI) E OUTRO(A/S)
AM. CURIAE. : ANPPREV - ASSOCIACAO NACIONAL DOS PROCURADORES E
ADVOGADOS PUBLICOS FEDERAIS
ADV.(A/S) : HUGO MENDES PLUTARCO (25090/DF) E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES MUNICIPAIS -
ANPM
ADV.(A/S) : CRISTIANO REIS GIULIANI (23257/DF, 74021/MG)
INTDO.(A/S) : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES DE ESTADO -
ANAPE
ADV.(A/S) : RAIMUNDO CEZAR BRITTO ARAGAO (32147/DF, 140251/MG,
1190/SE) E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : FORUM NACIONAL DE ADVOCACIA PUBLICA FEDERAL
ADV.(A/S) : JOSE EDUARDO MARTINS CARDOZO (54244/DF, 67219/SP) E
OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : ASSOCIACAO NACIONAL DOS ADVOGADOS PUBLICOS FEDERAIS
- ANAFE
ADV.(A/S) : MARCUS VINICIUS FURTADO COELHO (18958/DF, 167075/MG,
2525/PI) E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : SINDICATO NACIONAL DOS PROCURADORES DA FAZENDA
NACIONAL
ADV.(A/S) : GUSTAVO BINENBOJM (0083152/RJ)
INTDO.(A/S) : CONSELHO CURADOR DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS - CCHA
ADV.(A/S) : HELOISA BARROSO UELZE (117088/SP) E OUTRO(A/S)
Decisão: O Tribunal, por maioria, declarou a
constitucionalidade da percepção de honorários de sucumbência
pelos advogados públicos e julgou parcialmente procedente o pedido
formulado na ação direta para, conferindo interpretação conforme à
Constituição ao art. 23 da Lei 8.906/1994, ao art. 85, § 19, da
Lei 13.105/2015, e aos arts. 27 e 29 a 36 da Lei 13.327/2016,
estabelecer que a somatória dos subsídios e honorários de
sucumbência percebidos mensalmente pelos advogados públicos não
poderá exceder ao teto dos Ministros do Supremo Tribunal Federal,
conforme o que dispõe o art. 37, XI, da Constituição Federal, nos
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código CEBB-AC3E-57DD-0655 e senha A186-1BE8-B8FC-508F
Supremo Tribunal Federal
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.053
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO
REDATOR DO ACÓRDÃO : MIN. ALEXANDRE DE MORAES
REQTE.(S) : PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
AM. CURIAE. : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL -
CFOAB
ADV.(A/S) : MARCUS VINICIUS FURTADO COELHO (18958/DF, 167075/MG,
2525/PI) E OUTRO(A/S)
AM. CURIAE. : ANPPREV - ASSOCIACAO NACIONAL DOS PROCURADORES E
ADVOGADOS PUBLICOS FEDERAIS
ADV.(A/S) : HUGO MENDES PLUTARCO (25090/DF) E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES MUNICIPAIS -
ANPM
ADV.(A/S) : CRISTIANO REIS GIULIANI (23257/DF, 74021/MG)
INTDO.(A/S) : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES DE ESTADO -
ANAPE
ADV.(A/S) : RAIMUNDO CEZAR BRITTO ARAGAO (32147/DF, 140251/MG,
1190/SE) E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : FORUM NACIONAL DE ADVOCACIA PUBLICA FEDERAL
ADV.(A/S) : JOSE EDUARDO MARTINS CARDOZO (54244/DF, 67219/SP) E
OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : ASSOCIACAO NACIONAL DOS ADVOGADOS PUBLICOS FEDERAIS
- ANAFE
ADV.(A/S) : MARCUS VINICIUS FURTADO COELHO (18958/DF, 167075/MG,
2525/PI) E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : SINDICATO NACIONAL DOS PROCURADORES DA FAZENDA
NACIONAL
ADV.(A/S) : GUSTAVO BINENBOJM (0083152/RJ)
INTDO.(A/S) : CONSELHO CURADOR DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS - CCHA
ADV.(A/S) : HELOISA BARROSO UELZE (117088/SP) E OUTRO(A/S)
Decisão: O Tribunal, por maioria, declarou a
constitucionalidade da percepção de honorários de sucumbência
pelos advogados públicos e julgou parcialmente procedente o pedido
formulado na ação direta para, conferindo interpretação conforme à
Constituição ao art. 23 da Lei 8.906/1994, ao art. 85, § 19, da
Lei 13.105/2015, e aos arts. 27 e 29 a 36 da Lei 13.327/2016,
estabelecer que a somatória dos subsídios e honorários de
sucumbência percebidos mensalmente pelos advogados públicos não
poderá exceder ao teto dos Ministros do Supremo Tribunal Federal,
conforme o que dispõe o art. 37, XI, da Constituição Federal, nos
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 58 de 59
Extrato de Ata - 22/06/2020
termos do voto do Ministro Alexandre de Moraes, Redator para
acórdão, vencido o Ministro Marco Aurélio (Relator). O Ministro
Roberto Barroso acompanhou o voto do Ministro Alexandre de Moraes
com ressalvas. Falaram: pelos interessados Presidente da República
e Congresso Nacional, o Ministro José Levi Mello do Amaral Júnior,
Advogado-Geral da União; pelo amicus curiae Conselho Federal da
Ordem dos Advogados do Brasil – CFOAB, o Dr. Marcello Terto e
Silva; pelo amcicus curiae Associação Nacional dos Procuradores e
Advogados Públicos Federais – ANPPREV, o Dr. Hugo Mendes Plutarco;
pela interessada Associação Nacional dos Procuradores Municipais –
ANPM, o Dr. Cláudio Pereira de Souza Neto; pela interessada
Associação Nacional dos Procuradores De Estado – ANAPE, o Dr.
Raimundo Cezar Britto Aragão; pelo interessado Fórum Nacional de
Advocacia Pública Federal, o Dr. José Eduardo Martins Cardozo;
pela interessada Associação Nacional dos Advogados Públicos
Federais – ANAFE, o Dr. Marcus Vinicius Furtado Coelho; pelo
interessado Sindicato Nacional dos Procuradores da Fazenda
Nacional –SINPROFAZ, o Dr. Gustavo Binenbojm; e, pelo interessado
Conselho Curador dos Honorários Advocatícios – CCHA, o Dr. Bruno
Corrêa Burini. Plenário, Sessão Virtual de 12.6.2020 a 19.6.2020.
Composição: Ministros Dias Toffoli (Presidente), Celso de
Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen
Lúcia, Luiz Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e
Alexandre de Moraes.
Carmen Lilian Oliveira de Souza
Assessora-Chefe do Plenário
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Supremo Tribunal Federal
termos do voto do Ministro Alexandre de Moraes, Redator para
acórdão, vencido o Ministro Marco Aurélio (Relator). O Ministro
Roberto Barroso acompanhou o voto do Ministro Alexandre de Moraes
com ressalvas. Falaram: pelos interessados Presidente da República
e Congresso Nacional, o Ministro José Levi Mello do Amaral Júnior,
Advogado-Geral da União; pelo amicus curiae Conselho Federal da
Ordem dos Advogados do Brasil – CFOAB, o Dr. Marcello Terto e
Silva; pelo amcicus curiae Associação Nacional dos Procuradores e
Advogados Públicos Federais – ANPPREV, o Dr. Hugo Mendes Plutarco;
pela interessada Associação Nacional dos Procuradores Municipais –
ANPM, o Dr. Cláudio Pereira de Souza Neto; pela interessada
Associação Nacional dos Procuradores De Estado – ANAPE, o Dr.
Raimundo Cezar Britto Aragão; pelo interessado Fórum Nacional de
Advocacia Pública Federal, o Dr. José Eduardo Martins Cardozo;
pela interessada Associação Nacional dos Advogados Públicos
Federais – ANAFE, o Dr. Marcus Vinicius Furtado Coelho; pelo
interessado Sindicato Nacional dos Procuradores da Fazenda
Nacional –SINPROFAZ, o Dr. Gustavo Binenbojm; e, pelo interessado
Conselho Curador dos Honorários Advocatícios – CCHA, o Dr. Bruno
Corrêa Burini. Plenário, Sessão Virtual de 12.6.2020 a 19.6.2020.
Composição: Ministros Dias Toffoli (Presidente), Celso de
Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen
Lúcia, Luiz Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e
Alexandre de Moraes.
Carmen Lilian Oliveira de Souza
Assessora-Chefe do Plenário
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 59 de 59
COMISSÃO DA ADVOCACIA PÚBLICA
1
PROCESSO: FORM.CAP.22
INTERESSADO: Cristiano Augusto Gava e outros
ASSUNTO: Projeto de Emenda à Lei Orgânica do Município de Laranjal Paulista, de
iniciativa do Chefe do Poder Executivo, com a finalidade de instituir a Procuradoria Geral
do Município de Laranjal Paulista.
I) Exposição do Caso
Os interessados noticiam que o Prefeito do Município de Laranjal Paulista deu início ao
processo legislativo para aprovação de emenda à Lei Orgânica daquele Município com o
fim específico de instituir a Procuradoria Geral do Município, nos seguintes termos:
“Art. 1º A Lei Orgânica do Município de Laranjal Paulista passa vigorar acrescida dos
seguintes artigos:
CAPÍTULO V
DO PODER EXECUTIVO
Seção VII
Da Procuradoria Geral do Município
Art. 56-A Procuradoria Geral do Município é instituição de natureza permanente,
essencial administração da justiça e à Administração Pública Municipal, vinculada
diretamente ao Prefeito, responsável pela advocacia do Município, sendo orientada
pelos princípios da legalidade da indisponibilidade do interesse público.
§ 1º Lei Complementar disciplinará a competência e estrutura da Procuradoria Geral do
Município e a dos órgãos que a compõem, e disporá sobre carreira de Procurador do
Município.
§ 2º Os Procuradores do Município, organizados em carreira, na qual ingresso
dependerá de concurso público, com participação da Ordem dos Advogados do Brasil
em todas as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria
jurídica na forma do caput deste artigo.
§ 3º Os honorários advocatícios de sucumbência das causas em que for parte Município
de Laranjal Paulista pertencem originariamente aos ocupantes dos empregos públicos de
Procurador do Município e Procurador Geral do Município.
Art. 56-B São funções institucionais da Procuradoria Geral do Município:
I - Representar judicial e extrajudicialmente o Município e suas autarquias, inclusive as
de regime especial;
II - Exercer as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo e
das entidades autárquicas a que se refere inciso anterior;
III - Representar a Fazenda do Município perante Tribunal de Contas;
IV - Prestar assessoramento jurídico e técnico-legislativo ao Prefeito do Município;
COMISSÃO DA ADVOCACIA PÚBLICA
2
V - Promover a cobrança judicial da dívida ativa municipal;
VI - Propor ação civil pública representando Município;
VII - Realizar procedimentos administrativos, inclusive disciplinares;
VIII - Exercer outras funções que lhe forem conferidas por lei.
Art. 56-C A direção superior da Procuradoria-Geral do Município compete ao
Procurador Geral do Município, responsável pela orientação jurídica administrativa da
instituição, na forma da respectiva lei complementar.
Parágrafo único O Procurador Geral do Município será nomeado pelo Prefeito, entre os
Procuradores que integram carreira por indicação destes.
Art. 2º Esta Emenda Lei Orgânica entra em vigor na data de sua publicação.”
Durante o processo legislativo, foi solicitada manifestação da subseção local da Ordem dos
Advogados do Brasil e emitido parecer pelas Procuradoras da Câmara Municipal, as quais
fizeram referência a outro parecer, emitido por técnicos do Instituto Brasileiro de
Administração Municipal – IBAM.
A Subseção local da OAB apontou a disposição do art. 8º da Lei
Complementar 173/2020 para concluir que qualquer Lei que pretenda alteração da
estrutura de carreira, instituição de cargo ou função, neste momento, deve ser rejeitada,
bem como que o recebimento de honorários pelos procuradores municipais no âmbito
administrativo não está previsto em Lei, sendo, que, no caso de estarem recebendo,
conduta antiética e ilegal. Além disso, indicou que deve ser disposto que a função/cargo de
Procurador Municipal deve ser exercida com dedicação exclusiva (impedimento de
advogar), em virtude das informações privilegiadas que em virtude da função tem acesso.
A procuradoria da Câmara Municipal, entre outros apontamentos, registrou que o projeto
não se fez acompanhar da estimativa de impacto orçamentário-financeiro e declaração
previstas no art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal e cogitou a possibilidade de nulidade
da propositura, se eventualmente aprovada, em face de orientação do Tribunal de Contas
do Estado de São Paulo para cumprimento da já citada Lei Complementar nº 173/2020.
Após acompanhar as conclusões de parecer privado e da OAB local, apontou: a) que a
propositura amplia indevidamente o rol de matérias reservadas à lei complementar; b) que
contém disposições sobre honorários advocatícios que deviam constar de lei ordinária; c)
que cria o cargo de Procurador Geral do Município em época em que a criação de cargos
está vedada; d) que concede vantagem remuneratória (honorários advocatícios) aos
procuradores municipais em descumprimento da Lei Complementar nº 173/2020.
O Poder Legislativo municipal concedeu prazo de 15 dias para o Poder Executivo se
manifestar sobre os apontamentos, retificar o projeto ou retirá-lo para adequação do texto.
COMISSÃO DA ADVOCACIA PÚBLICA
3
Os interessados – todos Procuradores do Município de Laranjal Paulista – sentiram-se
agravados pela manifestação da Subseção local OAB e demais pareceres juntados, vindo
requerer providências a esta Comissão sob o fundamento de evidente interesse público no
fortalecimento da advocacia pública.
Foi realizada, em 09/9/2020, reunião por videoconferência com os interessados para
melhor compreensão do caso.
II) Da competência da Comissão da Advocacia Pública - CAP do Conselho Seccional
da OAB/SP
As competências da CAP estão discriminadas no art. 109 do Regimento Interno da
OAB/SP, assim redigido:
“Art. 109 – Competirá à Comissão Permanente:
a) estudar e propor medidas que objetivem a melhoria das condições de trabalho,
remuneração e exercício profissional do advogado público;
b) proceder à fiscalização profissional dessa categoria no que se refere a seu
relacionamento com os respectivos empregadores ou repartições.”
O caput art. 9º do Regulamento Geral da OAB esclarece:
“Art. 9º Exercem a advocacia pública os integrantes da Advocacia-Geral da União, da
Defensoria Pública e das Procuradorias e Consultorias Jurídicas dos Estados, do Distrito
Federal, dos Municípios, das autarquias e das fundações públicas, estando obrigados à
inscrição na OAB, para exercício de suas atividades.”
O caso presente, s.m.j., pode ser conhecido tanto em relação à melhoria das condições para
o exercício profissional que devem decorrer da institucionalização da advocacia pública no
Município de Laranjal Paulista, quanto pelo aspecto da fiscalização profissional dos
procuradores dos Poderes Executivo e Legislativo em seu relacionamento com os
respectivos empregadores ou repartições (ainda que sem aspecto correcional ou
disciplinar).
III) Das questões jurídicas suscitadas
As questões jurídicas suscitas foram resumidas no final do parecer jurídico emitido pela
Câmara Municipal e podem ser agrupadas em 3 tipos: ampliação do rol de matérias
reservadas à lei complementar, impropriedade do tratamento de honorários advocatícios
pela Lei Orgânica do Município e proibições estatuídas pela Lei Complementar nº
173/2020.
COMISSÃO DA ADVOCACIA PÚBLICA
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III.1) Da ampliação de matérias reservadas à lei complementar e sua (suposta)
inconstitucionalidade
Esta é uma objeção de difícil compreensão.
Inicialmente, os pareceres aceitam a aplicação do “princípio da simetria” em relação à
advocacia pública, mas depois recusam a sua regulamentação por lei complementar, como
consta no art. 131 para organização da Advocacia Geral da União e no art. 23, parágrafo
único, item 3, da Constituição do Estado de São Paulo para a Procuradoria Geral do
Estado.
Em vista do que foi exposto em relação à Constituição do Estado de São Paulo, parece-me
uma generalização apressada concluir que não seria possível a um município dispor sobre
sua Procuradoria Geral por lei complementar sem antes declarar inconstitucionais um
grande número de dispositivos da Constituição do Estado de São Paulo que devem,
inclusive, servir para o controle de constitucionalidade.
É interessante, por outro lado, o exemplo do Município de São Paulo, cuja lei orgânica não
prevê a existência de leis complementares (existem, no entanto, espécies normativas com
procedimento legislativo reforçado). Neste caso, deveriam ser tidas por inconstitucionais e
inválidas todas as leis paulistanas que disciplinam as matérias “reservadas” à lei
complementar? Seria mais prático relembrar aos intérpretes que a Constituição Federal
resguarda a autonomia dos Municípios para editar suas leis orgânicas.
A Comissão da Advocacia Pública, por outro lado, não tem competência para interpretar a
Lei Orgânica do Município de Laranjal Paulista que, evidentemente, é o ato normativo em
que deve ser encontrada a resposta para essa questão bizantina: se a lei orgânica contiver
um rol de matérias reservadas à lei orgânica, deve ser observado fielmente; se existe
dúvida razoável, cabe ao seu Poder Legislativo exercer sua atribuição institucional
precípua de editar as leis; se, efetivamente, a Lei Orgânica do Município não autoriza a
disciplina desta matéria por lei complementar, por amor ao direito, pode-se indicar a
mudança do projeto para que a organização da PGM se faça por lei ordinária, sem que isso
possa constituir entrave significativo para a apreciação do mérito da propositura.
III.2) Impropriedade da disciplina dos honorários advocatícios
A lei orgânica dos municípios está disciplinada pelo art. 29 da Constituição Federal:
“Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o
interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara
Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição,
na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: (...)”
E a Constituição do Estado de São Paulo determina:
“Artigo 144 - Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e
financeira se auto-organizarão por Lei Orgânica, atendidos os princípios estabelecidos
na Constituição Federal e nesta Constituição.”
COMISSÃO DA ADVOCACIA PÚBLICA
5
A transcrição dos textos constitucionais diretamente aplicáveis demonstra que os únicos
limites constitucionais vigentes para o teor normativo da lei orgânica municipal são os
princípios estabelecidos nas Constituições Federal e do Estado de São Paulo, o que
nenhuma das manifestações apontou objetivamente.
Este ponto não merece prolongamento porque a manifestação do IBAM, cujas conclusões
apontam que a matéria não deveria ser tratada na lei orgânica, sequer se preocupou em
fundamentar sua afirmação, o que seria necessário para que possa ser considerada como
um parecer jurídico e não apenas como uma opinião sobre a conveniência de determinada
propositura legislativa.
III.3) Da violação da Lei Complementar nº 173/2020
Em relação a criação de despesas em 2020 e 2021, a Lei Complementar Federal nº
173/2020 dispõe:
“Art. 8º Na hipótese de que trata o art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de
2000, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios afetados pela calamidade
pública decorrente da pandemia da Covid-19 ficam proibidos, até 31 de dezembro de
2021, de:
I - conceder, a qualquer título, vantagem, aumento, reajuste ou adequação de
remuneração a membros de Poder ou de órgão, servidores e empregados públicos e
militares, exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de
determinação legal anterior à calamidade pública;
II - criar cargo, emprego ou função que implique aumento de despesa;
III - alterar estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
IV - admitir ou contratar pessoal, a qualquer título, ressalvadas as reposições de cargos
de chefia, de direção e de assessoramento que não acarretem aumento de despesa, as
reposições decorrentes de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios, as contratações
temporárias de que trata o inciso IX do caput do art. 37 da Constituição Federal, as
contratações de temporários para prestação de serviço militar e as contratações de
alunos de órgãos de formação de militares;
V - realizar concurso público, exceto para as reposições de vacâncias previstas no inciso
IV;
VI - criar ou majorar auxílios, vantagens, bônus, abonos, verbas de representação ou
benefícios de qualquer natureza, inclusive os de cunho indenizatório, em favor de
membros de Poder, do Ministério Público ou da Defensoria Pública e de servidores e
empregados públicos e militares, ou ainda de seus dependentes, exceto quando derivado
de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à
calamidade;
VII - criar despesa obrigatória de caráter continuado, ressalvado o disposto nos §§ 1º e
2º;
COMISSÃO DA ADVOCACIA PÚBLICA
6
VIII - adotar medida que implique reajuste de despesa obrigatória acima da variação da
inflação medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA),
observada a preservação do poder aquisitivo referida no inciso IV do caput do art. 7º da
Constituição Federal;
IX - contar esse tempo como de período aquisitivo necessário exclusivamente para a
concessão de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos
equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de
determinado tempo de serviço, sem qualquer prejuízo para o tempo de efetivo exercício,
aposentadoria, e quaisquer outros fins.
§ 1º O disposto nos incisos II, IV, VII e VIII do caput deste artigo não se aplica a
medidas de combate à calamidade pública referida no caput cuja vigência e efeitos não
ultrapassem a sua duração.
§ 2º O disposto no inciso VII do caput não se aplica em caso de prévia compensação
mediante aumento de receita ou redução de despesa, observado que:
I - em se tratando de despesa obrigatória de caráter continuado, assim compreendida
aquela que fixe para o ente a obrigação legal de sua execução por período superior a 2
(dois) exercícios, as medidas de compensação deverão ser permanentes; e
II - não implementada a prévia compensação, a lei ou o ato será ineficaz enquanto não
regularizado o vício, sem prejuízo de eventual ação direta de inconstitucionalidade.
§ 3º A lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual poderão conter
dispositivos e autorizações que versem sobre as vedações previstas neste artigo, desde
que seus efeitos somente sejam implementados após o fim do prazo fixado, sendo
vedada qualquer cláusula de retroatividade.
§ 4º O disposto neste artigo não se aplica ao direito de opção assegurado na Lei nº
13.681, de 18 de junho de 2018, bem como aos respectivos atos de transposição e de
enquadramento.
§ 5º O disposto no inciso VI do caput deste artigo não se aplica aos profissionais de
saúde e de assistência social, desde que relacionado a medidas de combate à calamidade
pública referida no caput cuja vigência e efeitos não ultrapassem a sua duração.
§ 6º (VETADO).
Quanto a este aspecto, a leitura atenta do texto do projeto de emenda à Lei |Orgânica do
Município de Laranjal Paulista não parece confirmar a premissa presumida e assumida
(mas não demonstrada) de que a aprovação da propositura implica aumento de despesa ou
concessão de vantagem a servidores públicos. Esta questão foi tangenciada pela
manifestação da Procuradoria Legislativa, que apontou a necessidade de cumprimento do
art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal (mas, igualmente, assumiu que a alteração
legislativa criaria despesas, sem cogitar a possibilidade diversa).
Com efeito, a reunião realizada com os interessados dissipou qualquer dúvida sobre o que
já era bastante claro no texto transcrito: a eventual aprovação da propositura não cria o
cargo de Procurador Geral do Município nem qualquer outra despesa imediata (item
anterior discutiu a necessidade de legislação posterior para a organização da PGM de
COMISSÃO DA ADVOCACIA PÚBLICA
7
Laranjal Paulista) e igualmente não cria despesa no ponto referente à distribuição de
honorários advocatícios pela simples razão de que eles já são rateados entre os advogados
públicos que serviram e servem àquele Município com fundamento em legislação local.
Esta falha de compreensão da propositura é particularmente grave quando reproduzida por
representante local da OAB, que possivelmente foi induzido em erro ao reproduzir
argumentação forense, sem a ressalva de algum eventual conflito de interesse para atuar no
caso concreto.
Quanto à incidência das disposições da Lei Complementar nº 173/2020, a sua invocação no
caso da proposta de emenda à Lei Orgânica do Município de Laranjal Paulista que motivou
a consulta parece decorrer de excessivo temor de incidir nas graves consequências que
advém de seu descumprimento ou de erro de fato (devendo ser destacada que a
significativa ressalva feita pelo IBAM – “ressalvada a hipótese de demonstrar-se que não
haverá aumento de despesa com pessoal do Município” – foi desconsiderada).
IV – Da posição institucional da OAB sobre o recebimento de honorários advocatícios
A posição institucional da Ordem dos Advogados do Brasil sobre o recebimento de
honorários advocatícios está definida no Estatuto da OAB, em seu Regulamento Geral e na
Súmula nº 8 da Comissão Nacional da Advocacia Pública:
“Súmula 8 - Os honorários constituem direito autônomo do advogado, seja ele público
ou privado. A apropriação dos valores pagos a título de honorários sucumbenciais como
se fosse verba pública pelos Entes Federados configura apropriação indevida.”
A OAB/SP expressou igualmente seu entendimento sobre a matéria:
“Nota Pública -Advocacia Pública
30/04/2019
O Presidente da Ordem dos Advogados do Brasil - Seccional de São Paulo vem, por
meio da presente nota, manifestar seu compromisso com a defesa do recebimento dos
honorários advocatícios pelos advogados públicos federais, estaduais e municipais.
Estamos juntos com o Conselho Federal e o Colégio de Presidentes de Seccionais da
Ordem dos Advogados do Brasil na defesa de forma intransigente da
constitucionalidade da percepção dos honorários sucumbenciais pela advocacia pública.
O direito aos honorários de sucumbência é prerrogativa inerente a todos os advogados,
públicos e privados. Esse direito dos advogados públicos resultou de luta histórica pelo
reconhecimento e a valorização de suas relevantes atribuições, especialmente como
atividade integrante das denominadas funções essenciais à Justiça, e foram reafirmados
pelo novo Código de Processo Civil e pela Lei 13.327/2016.
Os honorários sucumbenciais não são pagos pelo Estado (União, Estados, Municípios,
Autarquias e Fundações Públicas); são verbas originariamente privadas, pagas pela
parte vencida nas ações judiciais. Portanto, não integram (e nem podem integrar) o
orçamento público.
COMISSÃO DA ADVOCACIA PÚBLICA
8
Não há qualquer incompatibilidade na percepção de honorários sucumbenciais com os
subsídios pagos aos advogados públicos que se encontram sob esse regime. Os
honorários correm às expensas da parte vencida e são destinados ao advogado da parte
vencedora em caso de êxito na causa. Assim, a percepção é variável e está atrelada à
produtividade.
Os honorários de sucumbência, quando vencedora a Fazenda Pública, passam a
pertencer, expressamente, ao advogado público e não ao ente ao qual se encontra
vinculado. Não há qualquer inconstitucionalidade formal ou material no § 19, do art. 85,
do Código de Processo Civil.
O caráter alimentar dos honorários sucumbenciais é reconhecido tanto no § 14 do
Código de Processo Civil, como na jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal
Federal (súmula vinculante n. 47 do STF).
Registra-se, portanto, que a atual gestão da OAB SP reafirma sob a sua convicção a
constitucionalidade do recebimento dos honorários advocatícios pelos membros das
carreiras da advocacia pública.
Caio Augusto Silva dos Santos
Presidente eleito da OAB SP”
Finalmente, quanto a este ponto, cabe apenas a correção de um erro para se assentar o real
entendimento do Tribunal de Ética e Disciplina do Conselho Seccional da OAB/SP sobre a
percepção de honorários de sucumbência por procuradores municipais, adotado em
julgamento de embargos de declaração:
“RECURSO:
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EX OFICIO – ADVOCACIA PÚBLICA –
HONORÁRIA SUCUMBENCIAL – NOVO ORDENAMENTO
DISCIPLINADOR CONFORME ARTIGO 85 DO CPC, ARTIGO 8º DO
CÓDIGO DE ÉTICA E DISCIPLINA DA OAB E LEI FEDERAL 13.327/2016,
ARTIGOS 27 E 29 – HONORÁRIA SUCUMBENCIAL QUE PERTENCE AO
ADVOGADO PÚBLICO – PROCURADORES PÚBLICOS EFETIVOS E
ADVOGADOS EM COMISSÃO – CRITÉRIOS DE PARTILHA – TEMA
AFEITO AO DIREITO POSITIVO – INCOMPETÊNCIA DO TED I.
Com a entrada em vigor do Novo Código de Processo Civil, não restam mais dúvidas
que os honorários sucumbenciais pertencem ao advogado, nos claros termos do artigo
85. No que toca ao advogado público, cabe a ele tal verba, também em consonância com
o supramencionado dispositivo, bem como com o artigo 8º do CED e com a lei federal
13.327/2016, artigos 27 e 29 que, em que pese ter abrangência apenas na esfera federal,
trata-se de importante parâmetro. A forma de divisão dos honorários entre os advogados
públicos, entretanto, é matéria de direito positivo, não sendo de competência do TED 1.
Aconselhável, porém, sua regulamentação pelos entes públicos para se evitar conflitos.
Proc. E-4.623/2016 - v.m., em 19/10/2017, do parecer e ementa do Julgador Dr.
FÁBIO PLANTULLI, Rel. Dr. ZANON DE PAULA BARROS, com declaração de
voto do Julgador Dr. FÁBIO KALIL VILELA LEITE e CLÁUDIO FELIPPE
ZALAF, Rev. Dra. MARCIA DUTRA LOPES MATRONE - Presidente Dr.
PEDRO PAULO WENDEL GASPARINI.”
V – Do impedimento para o exercício da advocacia por Procuradores Gerais dos
Municípios
COMISSÃO DA ADVOCACIA PÚBLICA
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Em vista do disposto no art. 29 do Estatuto da OAB, que prevê o impedimento para o
exercício da advocacia fora das funções institucionais pelos titulares de Procuradorias
Gerais de entidades públicas (“Os Procuradores Gerais, Advogados Gerais, Defensores
Gerais e dirigentes de órgãos jurídicos da Administração Pública direta, indireta e
fundacional são exclusivamente legitimados para o exercício da advocacia vinculada à
função que exerçam, durante o período da investidura.”), é desnecessária (por não produzir
efeitos práticos) qualquer disposição de lei local que estabeleça limitação semelhante. No
entanto, feita esta consideração, não existe impedimento para que conste disposição similar
de lei municipal que venha a organizar a Procuradoria Geral do Município.
VI – Conclusão
Em fechamento desta manifestação, com exceção do ponto relativo à adequação da forma
de lei complementar para legislação sobre a Procuradoria Geral do Município, que deverá
ser resolvida com fundamento no texto da Lei Orgânica do Município de Laranjal Paulista,
do ponto de vista jurídico, consideradas as disposições constitucionais e legais, conforme
transcritas acima, e os fatos narrados, nosso entendimento é que não procedem as objeções
suscitadas, sugerindo o encaminhamento desta manifestação aos interessados, com
autorização expressa para que seja juntada em expedientes administrativos municipais, se
entenderem pertinentes.
São Paulo, 21 de setembro de 2020.
MARCOS GERALDO BATISTELA
Secretário-Geral
PATRICIA HELENA MASSA
Presidente
Plenário Virtual - minuta de voto - 20/05/2022 00:00
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VOTO
O Senhor Ministro Dias Toffoli (Relator):
Introdução
Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade na qual o Governador
do Estado de Rondônia pede a declaração de inconstitucionalidade do art.
2º, § 5º, da Lei nº 2.913 do Estado de Rondônia, de 3 de dezembro de 2012,
incluído pela Lei nº 3.526/15.
No dispositivo questionado, o qual foi inserido no contexto da cobrança
de créditos do Estado, de suas autarquias e fundações, estipulou-se a
cobrança de honorários advocatícios destinados à Procuradoria-Geral do
Estado na hipótese de quitação de dívida igual ou inferior a 1.000 UPF/RO
em decorrência da utilização de meio alternativo de cobrança
administrativa ou de protesto de título.
Para melhor compreensão da controvérsia, transcrevo a norma
impugnada:
“Art. 2°. Na cobrança de créditos do Estado, de suas autarquias e
fundações, ficam os Procuradores do Estado autorizados a não ajuizar
execuções fiscais referentes aos débitos tributários e não tributários,
ou dar prosseguimento nas execuções fiscais já em andamento,
quando o valor atualizado do crédito inscrito em dívida ativa for igual
ou inferior a 1.000 (um mil) Unidades Padrão Fiscal do Estado de
Rondônia — UPF/RO. (Redação dada pela Lei n.° 3.505, de 2015)
§ 1°. O ajuizamento de executivo fiscal, ainda que dentro do valor
de alçada estabelecido no caput deste artigo, independe de prévio
protesto ou da utilização prévia de outros meios alternativos de
cobrança. (Redação dada pela Lei n.° 3.526, de 2015)
§ 2°. Para fins de aferição do limite estabelecido no caput deste
artigo, deverão ser considerados o valor principal, a multa, os juros e
os honorários advocatícios. (Redação dada pela Lei n.° 3.526, de 2015)
§ 3º. Para os débitos fiscais não ajuizados, o momento de aferição
do limite estabelecido no caput deste artigo, será a data de
ajuizamento da respectiva execução fiscal. (Redação dada pela Lei n.°
3326, de 2015)
§ 4°. Para os débitos fiscais já ajuizados, o momento de aferição do
limite estabelecido no caput deste artigo, será a data de entrada em
vigor desta Lei. (Redação dada pela Lei n.° 3326, de 2015)
Plenário Virtual - minuta de voto - 20/05/2022 00:00
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§ 5º. Na hipótese de quitação da dívida, em decorrência da
utilizado de meio alternativo de cobrança administrativa ou de
protesto de título, incidirão honorários advocatícios no percentual de
10% (dez mor cento) sobre o valor total da dívida atualizada
destinados na forma do artigo 57, da Lei Complementar n. 20 de 2 de
julho de 1987. (Incluído pela Lei n.° 3.526, de 2015)” (grifo nosso).
Da possibilidade de julgamento da presente ação direta ante a existência
de controle de constitucionalidade abstrato no âmbito do Tribunal de
Justiça do Estado de Rondônia
Verifica-se que transita no Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia
ação direta de inconstitucionalidade (Processo nº 0801243-
64.2017.8.22.0000), ajuizada pelo Ministério Público da mesma unidade
federada, tendo como objeto o mesmo dispositivo. Tal ação foi julgada
procedente, indicando-se ter havido violação do art. 22, I, da Constituição
Federal; dos princípios da moralidade, da razoabilidade e da
proporcionalidade; e do regime de subsídios. Opostos embargos de
declaração, foram rejeitados.
Destaco que o controle de constitucionalidade em questão realizado
pelo Tribunal de Justiça não impede o processamento e o julgamento da
presente ação direta.
Consoante a orientação do Tribunal Pleno, em casos como esse, a
decisão do Tribunal local “somente prejudicará a que está em curso perante
o STF se for pela procedência e desde que a inconstitucionalidade seja por
incompatibilidade com dispositivo constitucional estadual tipicamente
estadual (= sem similar na Constituição Federal)” (ADI nº 3.659/AM,
Tribunal Pleno, Relator o Ministro Alexandre de Moraes , DJe de 8/5/19).
Note-se que as normas utilizadas como parâmetro de controle pelo
Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia consistem em reproduções de
normas da Constituição Federal.
Feito esse esclarecimento, passo a tratar do mérito.
Da jurisprudência da Corte acerca dos meios alternativos de cobrança
da dívida ativa
Na linha do que registrou a Assembleia Legislativa do Estado de
Rondônia, há diversos elementos históricos indicando haver importantes
Plenário Virtual - minuta de voto - 20/05/2022 00:00
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problemas no antigo modelo de cobrança das dívidas ativas mediante o
ajuizamento de execuções fiscais.
Um deles, por exemplo, é, a depender da unidade federada envolvida e
dos créditos em discussão, a baixíssima recuperação dos créditos em sede
judicial. A respeito do assunto, vide , por exemplo, que, nos idos de 2012, a
Procuradoria-Geral Federal já asseverou que o índice médio de recuperação
de créditos com o ajuizamento de ações para a cobrança de dívida era de
apenas 1%.
Outro elemento é a morosidade das execuções fiscais, o que afeta não só
o erário público (por não conseguir o crédito recuperável em tempo
razoável) como também, entre outros pontos, a isonomia e a livre
concorrência, na hipótese de se tratar de devedor inserido nesse contexto.
Note-se, v.g ., que os empresários devedores, mormente os contumazes, que
não honram com suas dívidas (o que inclui as dívidas tributárias) perante o
estado acabam gozando de um privilégio.
As implicações negativas podem ganhar maiores proporções quando se
leva em consideração, por exemplo, a função extrafiscal da tributação que
deixa de ser recolhida pelo devedor contumaz e, ante as problemáticas da
execução fiscal, não é efetivamente executada.
A respeito da morosidade das execuções fiscais, cito trecho do relatório
Justiça em Números 2021 (ano base 2020), do Conselho Nacional de Justiça:
“Historicamente as execuções fiscais têm sido apontadas como o
principal fator de morosidade do Poder Judiciário. O processo de
execução fiscal chega ao Poder Judiciário depois que as tentativas de
recuperação do crédito tributário se frustraram na via administrativa,
provocando sua inscrição na dívida ativa. Dessa forma, o processo
judicial acaba por repetir etapas e providências de localização do
devedor ou patrimônio capaz de satisfazer o crédito tributário já
adotadas, sem sucesso, pela administração fazendária ou pelo
conselho de fiscalização profissional. Acabam chegando ao Judiciário
títulos de dívidas já cobradas por outras vias e, por consequência, com
menor probabilidade de recuperação.
Os processos de execução fiscal representam, aproximadamente,
36% do total de casos pendentes e 68% das execuções pendentes no
Poder Judiciário, com taxa de congestionamento de 87%. Ou seja, de
cada cem processos de execução fiscal que tramitaram no ano de 2020,
Plenário Virtual - minuta de voto - 20/05/2022 00:00
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apenas 13 foram baixados. Desconsiderando esses processos, a taxa de
congestionamento do Poder Judiciário cairia em 6,1 pontos
percentuais, passando de 73% para 66,9% em 2020.
O maior impacto das execuções fiscais está na Justiça Estadual,
que concentra 83% dos processos. A Justiça Federal responde por 17%;
a Justiça do Trabalho por 0,27% e a Justiça Eleitoral, por apenas 0,01%.
Da mesma forma, o efeito desses processos nos acervos é mais
significativo na Justiça Federal e Estadual. Na Justiça Federal, os
processos de execução fiscal correspondem a 46% do seu acervo total
de primeiro grau (conhecimento e execução); na Justiça Estadual, a
40%; na Justiça do Trabalho, a 2%.
Apesar de as execuções fiscais representarem cerca de 38% do
acervo de primeiro grau na Justiça Estadual, verifica-se, na Figura 119,
que somente dois tribunais possuem percentual superior a essa média:
TJSP (58,5%) e TJRJ (56,2%), mas, por representarem tribunais de
grande porte, sobem a média do segmento estadual, pois apenas no
TJSP são 11 milhões de execuções fiscais pendentes (Figura 118). Na
Justiça Federal, com média de 46% de execuções pendentes em relação
ao acervo de ações pendentes, dois apresentam índice maior que a
média: TRF3 com 57% e TRF2 com 50%.
A maior taxa de congestionamento de execução fiscal está na
Justiça Federal (93%), seguida da Justiça Estadual (86%) e da Justiça
do Trabalho (88%). A menor é a da Justiça Eleitoral (83%), em que
pese haja tribunais com 100% (TRE-PR e TRE-AL), conforme se
verifica na Figura 122. Na Justiça Estadual, destaca-se o TJAM com
99%, o TJDFT com 98% e o TJSP com 96%.
Assim como verificado no total de casos pendentes, houve
redução dos processos pendentes de execução fiscal pelo terceiro ano
consecutivo (-11,2%), representando a maior redução histórica dentro
da série temporal. Os casos novos também reduziram no último ano
(-21,9%). Mesmo com a redução do acervo, a taxa de
congestionamento aumentou em 0,4 ponto percentual em 2020 (Figura
121), em razão da redução também do total de baixados na execução
fiscal (-14,2%). Porém, o aumento maior ocorreu ao desconsiderar as
execuções fiscais, significando que os outros processos ensejaram o
aumento da taxa de congestionamento, e não tanto a execução fiscal.
O tempo de giro do acervo desses processos é de 6 anos e 10 meses, ou
seja, mesmo que o Judiciário parasse de receber novas execuções
fiscais, ainda seria necessário todo esse tempo para liquidar o acervo
existente”.
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Como se sabe, medidas têm sido tomadas, já há algum tempo, visando
justamente a se aprimorarem a eficiência e a eficácia da cobrança do crédito
inscrito em dívida ativa. Foi nesse cenário que surgiram os meios
alternativos de cobrança.
Insta relembrar, nesse quadro, já ter a Corte concluído, no julgamento
da ADI nº 5.135/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Roberto Barroso , DJe de 7/2
/1, ser constitucional e legítimo o protesto de certidão de dívida ativa
(CDA), por isso não restringir de forma desproporcional quaisquer direitos
fundamentais garantidos aos devedores e, assim, não constituir sanção
política. Anote-se, paralelamente a isso, ter a Corte registrado que a
Administração Tributária, ao se utilizar dessa ferramenta, deve tomar
cautela para que não ocorram abusos ou desvios, violações da
impessoalidade ou da isonomia ou a cobrança de dívidas ilegais ou
inconstitucionais.
Saliento que, no exame dessa ação direta, o Ministro Teori Zavascki bem
consignou que, se o protesto é permitido na esfera das relações privadas, na
qual é reconhecida sua eficiência, também seria legítima a utilização do
protesto pelo Fisco para efeito de cobrança da dívida ativa.
Posteriormente, na apreciação da ADI nº 5.925/DF (julgada em conjunto
com as ADI nºs 5.881/DF, 5.886/DF, 5.890/DF, 5.931/DF e 5.932/DF), o
Tribunal Pleno reconheceu a constitucionalidade da possibilidade de a
Fazenda Pública da União comunicar a inscrição em dívida ativa aos órgãos
que operam bancos de dados e cadastros relativos a consumidores e aos
serviços de proteção ao crédito e congêneres e também de averbar a CDA
em registro de bens e direitos em fase anterior ao ajuizamento da execução
fiscal. Prevaleceu o entendimento de que essas providências da Fazenda
Pública passavam no teste da proporcionalidade e não infringiam direitos
fundamentais dos contribuintes nem o devido processo legal, o
contraditório ou o direito de propriedade.
De outro giro, no julgamento da mesma ação direta, a Corte assentou a
inconstitucionalidade da indisponibilidade dos bens do devedor na via
administrativa, em razão de essa medida não estar de acordo com a
proporcionalidade, ante a existência de outros meios menos gravosos a
direitos fundamentais do contribuinte que podem ser utilizados para se
atingir a finalidade de impedir a dilapidação patrimonial por parte do
devedor, como o ajuizamento de cautelar fiscal.
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Como se vê, o meio alternativo de cobrança administrativa e o protesto
de título aos quais se refere o dispositivo legal ora questionado se inserem,
observadas as orientações da Corte, no contexto das medidas que visam ao
aprimoramento da eficiência e da eficácia da cobrança do crédito inscrito
em dívida ativa.
Da jurisprudência da Corte sobre pagamento de honorários a
procuradores estaduais
Verifica-se que a Corte tem assentado a constitucionalidade do
pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais para procuradores
estaduais, não vislumbrando nisso ofensa ao regime de subsídios, violação
dos princípios da moralidade, da razoabilidade ou da isonomia ou, ainda,
usurpação da competência da União para legislar sobre direito civil ou
processo civil.
Alguns dos primeiros casos nos quais a Corte se debruçou sobre a
temática foram as ADI nºs 6.165/TO, 6.178/RN, 6.181/AL e 6.197/RR.
O Relator dessas ações diretas, Ministro Alexandre de Moraes , destacou
haver, no texto constitucional, disciplinas delimitando o perfil não só da
Advocacia-Geral da União mas também das procuradorias dos estados e do
Distrito Federal e estabelecendo que a remuneração dos procuradores
estaduais deve se dar mediante subsídio. Nesse ponto, disse que o
recebimento de honorários advocatícios sucumbenciais por esses
profissionais, devidamente previsto em lei, é compreendido “como parcela
remuneratória devida a advogados em razão do serviço prestado, que
recebe tratamento equivalente aos vencimentos e subsídios”.
Sua Excelência destacou que os honorários sucumbenciais contam com
previsão na Lei nº 8.906/94 (a qual, no art. 22, assegura aos inscritos na
OAB, pela prestação de serviço profissional, “o direito aos honorários
convencionados, aos fixados por arbitramento judicial e aos de
sucumbência”) e que, embora sejam concebidos como consequência futura,
incerta e variável (a sucumbência), estão eles vinculados
“indissociavelmente à própria natureza e qualidade dos serviços
efetivamente prestados pelo profissional da advocacia, assumindo, em
razão disso, feição contraprestacional e remuneratória”.
Complementou Sua Excelência que não descaracterizaria essa natureza
o fato de os honorários em questão serem devidos por quem não se
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beneficiou de tais serviços. Nesse ponto, relembrou que são os honorários
sucumbenciais fixados à luz de percentuais limitadores e de qualificativos
imputáveis aos serviços objeto da contraprestação (art. 85, § 2º, do CPC).
Também anotou o Relator que a Constituição Federal não vedou o
pagamento de honorários sucumbenciais aos advogados públicos e que esse
pagamento está intimamente relacionado ao princípio da eficiência (art. 37).
Nesse contexto, consignou que “no modelo de remuneração por
performance, (...) quanto mais exitosa a atuação dos advogados públicos,
mais se beneficia a Fazenda Pública e, por consequência, toda a
coletividade”. Afora isso, ressaltou que o regime de subsídios “apenas
repele o acréscimo injustificável de espécies remuneratórias ordinárias,
devidas em decorrência do trabalho normal do servidor” a ele submetido.
De outro giro, sustentou o Ministro que a possibilidade de os
advogados públicos receberem honorários sucumbenciais não afasta a
necessidade de observância do teto remuneratório, previsto no art. 37, XI,
da Constituição Federal, por consistirem tais verbas em parcela
remuneratória salarial.
Vai no mesmo sentido a ADI nº 6.053/DF, apreciada em conjunto com
aquelas outras, redator do acórdão o Ministro Alexandre de Moraes , DJe de
30/7/20. Destaque-se que, no julgamento dessa ação direta, a Corte assentou
a constitucionalidade do dispositivo legal (art. 30, II e III, da Lei nº 13.327
/16) que estabeleceu estarem inclusos nos honorários advocatícios de
sucumbência a serem pagos aos advogados da União (i) parte do produto
do encargo legal acrescido aos débitos inscritos na dívida ativa da União
(art. 1º do Decreto-lei nº 1.025/69) e (ii) o total do encargo legal acrescido aos
créditos das autarquias e das fundações públicas federais inscritos na dívida
ativa da União, nos termos do art. 37-A, § 1º, da Lei nº 10.522/02.
Esse último julgado foi assim ementado:
“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.
INTERDEPENDÊNCIA E COMPLEMENTARIDADE DAS NORMAS
CONSTITUCIONAIS PREVISTAS NOS ARTIGOS 37, CAPUT, XI, E
39, §§ 4º E 8º, E DAS PREVISÕES ESTABELECIDAS NO TÍTULO IV,
CAPÍTULO IV, SEÇÕES II E IV, DO TEXTO CONSTITUCIONAL.
POSSIBILIDADE DO RECEBIMENTO DE VERBA DE HONORÁRIOS
DE SUCUMBÊNCIA POR ADVOGADOS PÚBLICOS CUMULADA
COM SUBSÍDIO. NECESSIDADE DE ABSOLUTO RESPEITO AO
TETO CONSTITUCIONAL DO FUNCIONALISMO PÚBLICO. 1. A
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natureza constitucional dos serviços prestados pelos advogados
públicos possibilita o recebimento da verba de honorários
sucumbenciais, nos termos da lei. A CORTE, recentemente, assentou
que “o artigo 39, § 4º, da Constituição Federal, não constitui vedação
absoluta de pagamento de outras verbas além do subsídio” (ADI
4.941, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, Relator p/ acórdão, Min. LUIZ
FUX, DJe de 7/2/2020). 2. Nada obstante compatível com o regime de
subsídio, sobretudo quando estruturado como um modelo de
remuneração por performance, com vistas à eficiência do serviço
público, a possibilidade de advogados públicos perceberem verbas
honorárias sucumbenciais não afasta a incidência do teto
remuneratório estabelecido pelo art. 37, XI, da Constituição Federal. 3.
AÇÃO PARCIALMENTE PROCEDENTE” (ADI nº 6.053/DF, Tribunal
Pleno, red. do ac. Min. Alexandre de Moraes , DJe de 30/7/20).
A orientação do Tribunal Pleno, foi, posteriormente, replicada em
outros casos.
Nessa direção, cito a ADPF nº 597/AM, red. do ac. Min. Edson Fachin,
DJe de 17/9/20. Vide também a ADI nº 6.159/PI, Rel. Min. Roberto Barroso ,
DJe de 25/11/20, em cujo julgamento foi fixada a tese de que “é
constitucional o pagamento de honorários sucumbenciais aos advogados
públicos, observando-se, porém, o limite remuneratório previsto no art. 37,
XI, da Constituição”.
Atente-se que, nesse julgamento, foi reconhecida a constitucionalidade
de dispositivo de lei complementar do Estado do Piauí que previa o
pagamento aos procuradores estaduais não apenas de honorários de
sucumbência das ações mas também de “ honorários decorrentes de
acordos administrativos e transações judicialmente homologadas” (grifo
nosso).
Vale, igualmente, ser citada a ADI nº 6.170/CE, em cuja apreciação foi
reconhecida a constitucionalidade de norma de lei complementar do Estado
do Ceará (art. 44, § 1º, da LC Estadual nº 134/14, com alterações da LC nº 189
/18) que estipulou serem consideradas verbas honorárias devidas aos
procuradores do Estado as quantias referentes a encargo legal da dívida
ativa (isso é, ao acréscimo de 10% quando da inscrição de débito em dívida
ativa, destinado à cobertura das despesas realizadas com o intuito de
promover a apreciação e a cobrança administrativa pela Procuradoria Geral
do Estado dos valores não-recolhidos). Outra disposição reconhecida como
constitucional nessa ação direta foi a que previu que também constituem
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verbas devidas aos procuradores do Estado do Ceará “os honorários pagos
por particulares em razão da adesão a programas de recuperação fiscal , em
qualquer circunstância ” (grifo nosso).
Na ocasião, a Relatora, Ministra Cármen Lúcia , registrou que as normas
em tela não tratariam de direito processual, estando elas conjugadas a
disciplina federal (LEF e art. 30 da Lei nº 13.327/16) sobre a cobrança de
dívida a ativa e consectários legais declarada constitucional no julgamento
da ADI nº 6.053/DF.
Da possibilidade de destinação dos honorários ora questionados aos
Procuradores do Estado de Rondônia
À luz da jurisprudência da Corte, tenho, para mim, ser constitucional a
destinação aos procuradores do Estado de Rondônia dos honorários
advocatícios na hipótese de quitação de dívida ativa em decorrência da
utilização de meio alternativo de cobrança administrativa ou de protesto de
título.
Em primeiro lugar, o acréscimo dos honorários em questão na cobrança
da dívida ativa possui características muito próximas às do encargo legal da
dívida ativa da União (ADI nº 6.053/DF), do qual se extrai parte
mencionada alhures a título de honorários advocatícios pagos aos
advogados da União, e às daquele encargo legal da ativa do Estado do
Ceará (ADI nº 6.170/CE).
Note-se que, no uso de meio alternativo de cobrança administrativa ou
de protesto de título, também têm os procuradores do Estado de Rondônia
de realizar serviços específicos, tendentes a promover a apreciação e a
cobrança da dívida ativa extrajudicialmente. Atente-se, ainda, que o
montante (de 10%) em tela acrescido a título de honorários advocatícios é
nitidamente razoável, tal como o são aqueles encargos legais da dívida ativa
da União ou do Estado do Ceará, ou mesmo os fixados em sucumbência.
Vale ainda recordar que, assim como esses encargos legais e os
honorários advocatícios deles decorrentes estão em harmonia com as leis da
União (art. 2º, § 2º, da Lei nº 6.830/80, o qual prevê que a dívida ativa
“abrange atualização monetária, juros e multa de mora e demais encargos
previstos em lei ou contrato”; e Lei nº 8.906/94, a qual trata do Estatuto da
Advocacia e a Ordem dos Advocacia do Brasil), também está em
consonância com as leis federais a norma ora questionada.
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Nesse contexto, cumpre acentuar a existência de previsão legal quanto à
possibilidade de incidência de honorários advocatícios em cobrança
extrajudicial de dívida. O Código Civil, lei editada pela União, prevê que (a
Advocacia-Geral da União destaca os arts. 389 e 395):
“TÍTULO IV
Do Inadimplemento das Obrigações
CAPÍTULO I
Disposições Gerais
Art. 389. Não cumprida a obrigação , responde o devedor por perdas e danos,
mais juros e atualização monetária segundo índices oficiais regularmente
estabelecidos, e honorários de advogado ”.
(…)
CAPÍTULO II
Da Mora
Art. 395. Responde o devedor pelos prejuízos a que sua mora der causa, mais
juros, atualização dos valores monetários segundo índices oficiais regularmente
estabelecidos, e honorários de advogado .
(…)
CAPÍTULO III
Das Perdas e Danos
Art. 404. As perdas e danos, nas obrigações de pagamento em dinheiro, serão
pagas com atualização monetária segundo índices oficiais regularmente
estabelecidos, abrangendo juros, custas e honorários de advogado , sem prejuízo
da pena convenciona.
(...)” (grifo nosso).
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Chamo a atenção para um importante ponto: o fato de a norma relativa
aos honorários advocatícios estar presente nesses dispositivos não impede
sua invocação no presente caso. Como já registrou Venosa, em comentário
ao art. 404 acima transcrito, “a menção aos honorários de advogados em um
Código Civil é deslocada e imprópria”. Penso que o mesmo comentário vale
para os outros dois dispositivos e que seria melhor que a norma relativa aos
honorários advocatícios tivesse sido inserida na Lei nº 8.906/94.
De mais a mais, se se admite, na esfera privada, a exigência de
honorários advocatícios na cobrança extrajudicial de obrigação
inadimplida, não ofende a razoabilidade ou a proporcionalidade também se
admitir tal exigência em favor de advogados públicos na cobrança da
dívida ativa por meios alternativos à execução fiscal.
Além disso, anote-se que, tal como há lei prevendo o pagamento de
honorários decorrentes dos encargos legais aos advogados da União (art.
30, incisos II e III, da Lei Federal nº 13.327/16) e aos procuradores do Estado
do Ceará (art. 44, § 1º, da LC Estadual nº 134/14, com alterações da LC nº 189
/18), a lei estadual ora questionada prevê o pagamento dos honorários em
questão aos procuradores do Estado de Rondônia.
Em segundo lugar, está em harmonia com o princípio da eficiência a
destinação aos procuradores do Estado de Rondônia daqueles honorários
advocatícios incidentes na hipótese de quitação de dívida ativa em
decorrência da utilização de meio alternativo de cobrança administrativa ou
de protesto de título.
Parafraseando o que disse o Ministro Alexandre de Moraes no
julgamento daquelas primeiras ações diretas, quanto mais é exitosa a
atuação dos procuradores do Estado de Rondônia no uso de meios
alternativos de cobrança administrativa ou de protesto de títulos, mais se
beneficia a Fazenda Pública estadual e, assim, a coletividade.
É certo, afora isso, que essa atuação tende a gerar outros importantes
impactos, como, por exemplo: a redução de ajuizamento de execuções
fiscais; a redução do acervo de execuções fiscais; aumento na probabilidade
de recuperação do crédito etc.
Corroborando a compreensão, transcrevo trechos da manifestação do
Advogado-Geral da União:
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“Trata-se de medida que se mostra eficiente do ponto de vista da
arrecadação tributária, uma vez que a execução fiscal, além de
apresentar alto custo e reduzido índice de recuperação dos créditos
públicos, contribui para a sobrecarga de processos do Poder
Judiciário.
(...)
Além de viabilizar a concretização do interesse público consistente
na satisfação do crédito fazendário, a cobrança extrajudicial também é
benéfica para o contribuinte, que deixa de suportar os ônus e despesas
inerentes à execução fiscal.
(...)
(...), a disposição questionada contempla mecanismo de incentivo
aos Procuradores estaduais pelo êxito e mérito no desempenho de
suas atividades, servindo de estímulo à adoção, por tais agentes, de
modelos mais eficientes na cobrança de créditos públicos. Resta
atendido, destarte, o interesse público, na medida em que se valoriza
o esforço dos Procuradores mediante verba privada suportada pelo
inadimplente, o qual se submete, por ato próprio, ao dever de pagar
os honorários advocatícios para obter a quitação de seus débitos de
forma não litigiosa.
A retribuição conferida aos Procuradores estaduais pelos
resultados obtidos na esfera extrajudicial deve ser, de fato, equivalente
àquela que lhes é devida em decorrência de sua atuação perante o
Poder Judiciário. Trata-se, em síntese, de incentivar tais agentes
públicos a utilizar os instrumentos que se revelem mais efetivos para a
cobrança dos créditos públicos, sem que se desestimule o emprego
dos meios alternativos de natureza administrativa.
(...)
Como se percebe, os honorários advocatícios em questão nada
mais são do que um encargo previsto em lei, cujos valores são
revertidos, por decisão do próprio ente federativo, para os agentes que
atuam na recuperação dos créditos públicos”.
Outrossim, cumpre recordar já ter a Corte, na ADI nº 6.159/PI,
reconhecido a validade de pagamento a advogados públicos de honorários
advocatícios decorrentes de acordos administrativos , os quais, a meu ver,
podem ser considerados como meios alternativos de cobrança de dívida
ativa.
Da necessidade de observância do teto remuneratório
Não obstantes as considerações anteriores, convém deixar expresso, tal
como foi feito nas diversas ações diretas anteriores (ADI nºs 6.165/TO, 6.178
/RN, 6.181/AL, 6.197/RR, ADI nº 6.053/DF, ADI nº 6.159/PI, ADI nº 6.170/CE;
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ADPF nº 597/AM) a imprescindibilidade de observância do teto
remuneratório previsto no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal.
Sobre o assunto, vide a tese, transcrita anteriormente, fixada no
julgamento da ADI nº 6.159/PI.
Dispositivo
Ante o exposto, julgo parcialmente procedente a ação direta, conferindo
interpretação conforme à Constituição Federal ao art. 2º, § 5º, da Lei nº 2.913
do Estado de Rondônia, de 3 de dezembro de 2012, incluído pela Lei nº 3.526
/15, de modo a estabelecer que a soma dos subsídios e honorários
percebidos mensalmente pelos procuradores do Estado não poderá exceder
o teto remuneratório, nos termos do art. 37, inciso XI, da Constituição
Federal.
É como voto.