CÂMARA MUNICIPAL DE
LEME/SP
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PARECER JURÍDICO
PROCURADORIA JURÍDICA
EMENTA: Projeto de Lei nº 28/2025 que – Institui o
“Março Lilás” no calendário oficial do
município de Leme para a conscientização,
prevenção e combate ao câncer de colo de
útero.”
Senhora Presidente,
O presente processo apresenta Projeto de Lei instituir no âmbito
do Município de Leme o “Março Lilás” visando o combate, a conscientização e a
prevenção do câncer do colo de útero.
É o breve relato. Opino.
Ab initio, cumpre observar que não compete a Procuradoria
Jurídica desta Casa examinar os critérios de conveniência e de oportunidade no que
pese aos projetos apresentados nesta Casa Legislativa; a análise está restrita aos
aspectos de legalidade, para efeito de admissibilidade e tramitação.
Cabe observar que o sistema jurídico brasileiro contempla uma
multiplicidade de sujeitos aptos em iniciar um processo legislativo, conforme previsto
no artigo 611 da Carta Magna.
1 Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados,
do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais
Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
II - disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos
Territórios;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e
aposentadoria; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do
Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma
e transferência para a reserva. (Incluída pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
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Deste modo, com base no princípio da simetria, a Constituição
Bandeirante previu de igual modo a possibilidade de várias pessoas terem a iniciativa
de projetos de leis ordinárias e complementares.
Também, nossa Lei Orgânica previu tal situação, porém trouxe um
rol de iniciativas que são privativas do Chefe do Poder Executivo o que concretiza a
separação dos poderes.
A separação dos poderes, vem, na Carta Republicana de 1988,
com o fim de consagrar a independência e harmonia entre os Poderes, expressamente
estabelecida no artigo 2º2.
Logo, ao se organizarem, os Estados-membros e Municípios estão
obrigados a reproduzir em suas Leis Maiores o princípio da separação dos Poderes,
bem como a respeitá-lo no exercício de suas competências, que no Município de
Leme está retratado no art. 3º3 da Lei Orgânica Municipal.
Quanto a iniciativa, na esfera Municipal, a nossa Lei Orgânica
previu no artigo 304, §1º, item 3 e 4, que matéria de natureza orçamentária, organização
administrativa e atribuições das Secretarias são de iniciativa privativa do Prefeito.
Contudo, a Suprema Corte, no julgamento do ARE 878.911 RG,
passou a entender que, nem toda lei que cria despesa é de iniciativa do chefe do poder
executivo, já tendo o STF se manifestado do seguinte modo várias vezes. Vejamos:
“Ação direta de inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013 do Município do
Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias.
Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder
Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do
§ 2º A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no
mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento
dos eleitores de cada um deles.
2 Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
3 Artigo 3º - São poderes do Município, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo e o Executivo. 4 Artigo 30
(…)
§ 1º - São de iniciativa privativa do Prefeito as leis que disponham sobre:
(…)
3 - organização administrativa, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração;
4 - criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.
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chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a administração
pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime
jurídico de servidores públicos. Repercussão geral reconhecida com reafirmação
da jurisprudência desta Corte. [ARE 878.911 RG, rel. min. Gilmar Mendes, j. 29-9-
2016, P, DJE de 11-10-2016, Tema 917.]
Posteriormente, fixou-se a tese de repercussão geral: Não
usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie
despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de
seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a",
"c" e "e", da Constituição Federal).
Assim, não é porque aumenta despesa da Administração que a
lei deve ser de iniciativa do executivo. A lei só deverá ser de iniciativa do executivo se
abranger alguma as matérias previstas no art. 61, § 1º, I e II. Fora disso, admite-se a
iniciativa parlamentar ou popular, por exemplo.
Dessa forma, a matéria proposta pode dar entendimento que
interfere na administração pública no momento que incumbe ao Executivo o dever de
executar os ditames previstos no texto legal.
É entendimento pacífico desta Procuradoria que, ao impor
deveres ao órgão da administração pública municipal, é interferir na estrutura e na
organização daquele Poder, o que viola o princípio da separação de poderes.
Destarte, a eventual ofensa a tal princípio pelo Poder Legislativo
inquina o ato normativo de nulidade, por vício de inconstitucionalidade formal, em razão
da indevida ingerência na esfera de competência exclusiva do Chefe do Poder
Executivo.
Ao tratar do assunto, um dos mais e renomados doutrinadores,
Marçal Justen Filho, faz a indispensável e objetiva defesa do princípio federativo,
destacando a inviolabilidade da autonomia deste:
“Um dos princípios constitucionais mais relevantes é o da Federação, e adotar
estrutura federativa acarreta decorrência inafastável. Assegura-se a cada ente federal
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uma margem de autonomia mínima. Não haverá federação real e efetiva quando
um ente for dotado de competência para interferir sobre os serviços e os
interesses pertinentes a outro ente. Bem por isso, ser o Brasil uma Federação
significa que a União não pode dispor acerca da estrutura organizacional
interna e dos assuntos de peculiar interesse de Estados, Distrito Federal e
Municípios. Seria inconcebível que a Constituição tivesse consagrado inúmeras
regras e princípios acerca da Federação e, simultaneamente, outorgasse à
União competência para estruturar o funcionamento dos outros entes
federais.”5(destacado).
Finaliza, buscando traçar os possíveis limites, em termos
abstratos, para a análise das disposições legais aplicáveis, respeitados os princípios
previstos na Constituição Federal de 1988:
“A solução constitucional relaciona-se com a intenção de assegurar e manter
a unidade nacional. Trata-se de evitar que cada ente federativo produza
soluções diversas em matérias essenciais.”6 (destacado).
Ao cuidar da gestão municipal, preleciona o mestre Hely Lopes
Meirelles, que:
“1. A Câmara Municipal
O governo municipal no Brasil é de funções divididas, cabendo à Câmara
as legislativas e ao prefeito as executivas. Mas não há entre ambos qualquer
subordinação administrativa ou política. O que existe entre os dois ramos do governo
local é, apenas, entrosamento de funções e de atividades político-administrativas.
Estabelece-se, assim, no plano municipal o mesmo sistema de relacionamento
governamental que assegura a harmonia e independência dos Poderes no âmbito
federal e estadual. [...]
1.1. Natureza da Câmara
O Poder Legislativo Municipal é exercido pela Câmara Municipal.
Compõe-se de vereadores eleitos diretamente pelos munícipes para uma legislatura
de quatro anos e funciona em períodos legislativos anuais e em sessões plenárias
sucessivas, para o desempenho de suas atribuições de legislação, de fiscalização do
governo local, de assessoramento do Executivo e de administração de seus serviços.
[...]
1.2. Funções da Câmara [...]
5 Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 14ª ed. São Paulo: Dialética, 2010, p. 17.
6 Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 14ª ed. São Paulo: Dialética, 2010, p. 18.
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Em sua função normal e predominante sobre as demais, a Câmara
elabora leis, isto é, normas abstratas, gerais e obrigatórias de conduta. Esta é sua
função específica, bem diferenciada da do Executivo, que é a de praticar atos
concretos de administração. [...]
Atuando através das leis que elaborar e atos legislativos que editar, a
Câmara ditará ao prefeito normas gerais de administração, sem chegar à prática
administrativa. [...]
1.2.4. Função administrativa
A função administrativa da Câmara é restrita à sua organização interna,
ou seja, à composição da mesa e de suas comissões, à regulamentação de seu
funcionamento e à estruturação e direção de seus serviços auxiliares. Quando atua
nesses setores a Câmara pratica atos de mera administração, equiparados, para
todos os efeitos, aos do Executivo. Tais atos, embora emanados da corporação
legislativa, não são leis; são atos administrativos, sem efeito normativo, sem a
generalidade e abstração da lei. Como atos administrativos, devem revestir a forma
adequada de decreto legislativo, resolução, portaria, instrução ou qualquer
outra modalidade executiva. Ficam, por isso mesmo, sujeitos ao controle judicial de
sua legalidade e ao exame do Tribunal de Contas, como se emanassem de qualquer
órgão ou agente executivo.
1. A Prefeitura: órgão executivo do Município
A Prefeitura é o órgão pelo qual se manifesta o Poder Executivo do
Município. Órgão independente, composto, central e unipessoal. [...]
2. O prefeito
O prefeito é o chefe do Executivo Municipal, agente político, dirigente
supremo da Prefeitura. Como chefe do Executivo e agente político, tem atribuições
governamentais e administrativas. [...]
2.1. Atribuições
As atribuições do prefeito são de natureza governamental e
administrativa: governamentais são todas aquelas de condução dos negócios
públicos, de opções políticas de conveniência e oportunidade na sua realização – e,
por isso mesmo, insuscetíveis de controle por qualquer outro agente, órgão ou Poder;
administrativas são as que visam à concretização das atividades executivas do
Município, por meio de atos jurídicos sempre controláveis pelo Poder Judiciário e, em
certos casos, pelo Legislativo local. [...]
O prefeito atua sempre por meio de atos concretos e específicos, de
governo (atos políticos) ou de administração (atos administrativos), ao passo que a
Câmara desempenha suas atribuições típicas editando normas abstratas e gerais de
conduta (leis). Nisso se distinguem fundamentalmente suas atividades. O ato
executivo do prefeito é dirigido a um objetivo imediato, concreto e especial; o ato
legislativo da Câmara é mediato, abstrato e genérico. Só excepcionalmente o prefeito
edita normas através de decreto regulamentar e a Câmara pratica atos
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administrativos, de efeitos internos ou externos, consubstanciados em resolução ou
em decreto legislativo.”7
Cumpre recordar ainda, mais um ensinamento do mestre acima
citado, anotando que:
“..........a Prefeitura não pode legislar, como a Câmara não pode administrar.
Cada um dos órgãos tem missão própria e privativa: a Câmara estabelece
regra para a Administração; a Prefeitura a executa, convertendo o mandamento
legal, genérico e abstrato, em atos administrativos, individuais e concretos. O
Legislativo edita normas; o Executivo pratica atos segundo as normas. Nesta
sinergia de funções é que residem a harmonia e independência dos Poderes,
princípio constitucional (art.2º) extensivo ao governo local. Qualquer atividade,
da Prefeitura ou Câmara, realizada com usurpação de funções é nula e
inoperante”. Sintetiza, ademais, que “todo ato do Prefeito que infringir
prerrogativa da Câmara – como também toda deliberação da Câmara que
invadir ou retirar atribuição da Prefeitura ou do Prefeito – é nulo, por ofensivo
ao princípio da separação de funções dos órgãos do governo local (CF, art.2º
c/c o art.31), podendo ser invalidado pelo Poder Judiciário.”8
Portanto, não há que se confundir as atribuições do Executivo e
do Legislativo na esfera Municipal.
Contudo, o fato de somente instituir o “Março Lilás”, mesmo
incumbindo ao Executivo a necessidade de divulgação, palestras e demais ações,
conforme entendimento exarado pela Suprema Corte acima mencionado, dá o
entendimento que o projeto não está maculado de vício de iniciativa.
Ainda, as jurisprudências, no que se diz respeito a projetos de leis
de iniciativa parlamentar que podem gerar vício formal, temos alguns entendimentos do
Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, no sentido de:
TJ-SP - Direta de Inconstitucionalidade 22964577620238260000 São
Paulo
7 Direito Municipal Brasileiro, 15ª ed. 2ª tir. São Paulo: Malheiros, 2007, 603 a 611 e 707 a 712. 8 MEIRELLES, Hely Lopes.. Direito municipal brasileiro. 15ªed., atualizada por Márcio Schneider Reis e Edgard Neves da Silva,
São Paulo, Malheiros, 2006, p.708 e 712.
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JurisprudênciaAcórdãopublicado em 25/04/2024
Ementa: - Ação direta de inconstitucionalidade - Lei nº 6.447, de 11 de
outubro de 2023, do Município de Catanduva, que "dispõe sobre a
obrigatoriedade da inserção do símbolo mundial do transtorno do
espectro autista nas placas indicativas de vagas preferenciais em todos
os estacionamentos ou garagens de estabelecimentos públicos e
privados" situados no Município - Alegação de afronta aos artigos 61, §
1º, II, b, da Constituição Federal, 113 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, 5º, 25, 47, II e XIV, e 144 da Constituição
Paulista, 16 , I , da Lei de Responsabilidade Fiscal , e 50, IV, e 67, VI,
da Lei Orgânica do Município - Alegação de ofensa à Lei de
Responsabilidade Fiscal e à Lei Orgânica do Município - Irrelevância,
para os fins deste processo - Como já decidiu o C. Órgão Especial, "O
parâmetro de controle de constitucionalidade de norma municipal é
unicamente a Constituição Estadual, afastando-se a análise da ação
quanto a normas infraconstitucionais" - Não há violação do artigo 25 da
Carta Estadual, porque a lei impugnada indicou a fonte de custeio das
despesas dela decorrentes. E, ainda que não o tivesse feito, o Supremo
Tribunal Federal já afirmou que a ausência de dotação orçamentária
prévia em legislação específica não autoriza a declaração de
inconstitucionalidade da lei, impedindo tão somente a sua aplicação
naquele exercício financeiro - Não houve vício de iniciativa, porque a
matéria não é da competência legislativa exclusiva do Chefe do Poder
Executivo - Sobre o tema, o Supremo Tribunal Federal já decidiu que
"Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei
que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua
estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de
servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, c e e, da Constituição Federal)" -
Ressalvado o artigo 2º, a lei impugnada não infringe o princípio da
separação dos poderes - De acordo com a jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal, "não ofende a separação de poderes, a previsão, em
lei de iniciativa parlamentar, de encargo inerente ao Poder Público a fim
de concretizar direito social previsto na Constituição" - Na mesma linha,
o Órgão Especial desta Corte já decidiu que "compete a todos os
poderes do Estado - e não apenas ao Poder Executivo - a adoção de
medidas visando à mais ampla proteção e inclusão social das pessoas
portadoras do transtorno do espectro autista e outras deficiências" - A
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lei impugnada não atenta contra a repartição constitucional de
competências materiais e legislativas e as normas existentes nas
esferas federal e estadual, mas harmoniza-se com elas, evitando dúvida
razoável quanto ao seu alcance (com o que prestigia o direito à
informação) e dando maior concretude ou efetividade a direito social
constitucionalmente assegurado - Há interesse local em proteger
pessoas com deficiência que residam ou circulem no Município,
facilitando a sua mobilidade e prevenindo conflitos sobre o uso de vagas
de estacionamento – A lei não inova na disciplina da matéria (com
exceção do seu artigo 2º), não impõe obrigações novas e específicas
ao Poder Executivo e não interfere na gestão administrativa - Como se
trata de obrigação prévia, estabelecida na Constituição, não é correto
dizer que a lei gerou impacto orçamentário ou financeiro ao Município,
que já estava ou deveria estar preparado para tais ações - Não há
violação da regra do artigo 113 do ADCT, porque a lei não cria despesa
obrigatória - Atribuição de interpretação conforme à Constituição ao
artigo 1º da lei, para assentar que as vagas preferenciais nela citadas
destinam-se apenas às pessoas com transtorno do espectro autista que
tenham mobilidade reduzida, consoante definido no artigo 3º , IX , da
Lei nº 13.146 /2015 - O artigo 2º da lei é inconstitucional porque inova
na disciplina da matéria, impondo sanções não previstas na legislação
federal e estadual a quem infringir a regra do seu artigo 1º - Usurpação
da competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal
para legislar sobre proteção e integração social das pessoas portadoras
de deficiência - Ofensa aos artigos 5º e 144 da Carta Estadual -
Precedentes do C. Órgão Especial - Pedido procedente em parte.
TJ-SP - Direta de Inconstitucionalidade 21375177620248260000
São Paulo
JurisprudênciaAcórdãopublicado em 13/09/2024
Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI
MUNICIPAL Nº 2.050, DE 03 DE MAIO DE 2024, QUE "CRIA O
ESTATUTO MUNICIPAL DA PESSOA COM TRANSTORNO DE
ESPECTRO AUTISTA – TEA, A SEMANA MUNICIPAL
DE CONSCIENTIZAÇÃO DO AUTISMO, INSTITUI A POLÍTICA
MUNICIPAL DE ATENDIMENTO AOS DIREITOS DA PESSOA COM
TEA E A CARTEIRINHA DE IDENTIFICAÇÃO, E DÁ OUTRAS
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PROVIDÊNCIAS" – LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR –
INEXISTÊNCIA DE OFENSA À SEPARAÇÃO DE PODERES, SALVO
NO QUE TOCA À CELEBRAÇÃO DE PARCERIAS E CONVÊNIOS –
TUTELA DAS PESSOAS COM DEFICIÊNCIA – FALTA DE PREVISÃO
DE RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS – INCONSTITUCIONALIDADE
NÃO CONFIGURADA, SENÃO INEFICÁCIA NO RESPECTIVO
EXERCÍCIO FINANCEIRO – LEI QUE NÃO TRATA DE RENÚNCIA DE
RECEITA, NEM CRIA OU ALTERA DESPESA OBRIGATÓRIA – NÃO
INCIDÊNCIA DO ART. 113 DO ADCT - COMPETÊNCIA NORMATIVA,
PORÉM, CONCORRENTE ENTRE UNIÃO E ESTADOS – CF , ART.
24 , XIV - EXISTÊNCIA DE LEGISLAÇÃO FEDERAL E ESTADUAL
DISCIPLINANDO A MATÉRIA - AUSÊNCIA DE LACUNA OU
OMISSÃO A SER SUPRIDA PELA LEGISLAÇÃO MUNICIPAL -
INVASÃO AO PACTO FEDERATIVO – CARTEIRA DE
IDENTIFICAÇÃO – COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO FEDERAL
– INSTITUIÇÃO DE SEMANA MUNICIPAL – DATA COMEMORATIVA
– POSSIBILIDADE – PRECEDENTES DESTE ÓRGÃO ESPECIAL -
AÇÃO PROCEDENTE EM PARTE, TORNADA DEFINITIVA A LIMINAR
NA EXTENSÃO DA PROCEDÊNCIA PARCIAL DO PEDIDO.
Desta feita, o Tribunal Bandeirante vem entendendo que, lei de
iniciativas parlamentares que não versam sobre a estrutura ou alteram atribuições de
órgãos da administração pública local, tampouco tratam de regime jurídico dos
servidores públicos, não padecem de vício formal, mesmo criando despesa, o que se
caracteriza no caso em tela.
Por todo o exposto, com as devidas ressalvas, apresenta o
presente parecer-técnico OPINATIVO, conforme já se manifestou o Pretório Excelso9
no sentido de que, o projeto de lei em questão está apto a iniciar sua tramitação nesta
Casa de Leis e, caso isso ocorra deverá conter os pareceres das Comissões
Permanentes a qual cabe a elas, de maneira VINCULATIVA, externarem sobre os
9 “O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais
é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da
decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex oficio da lei. Na oportunidade do julgamento,
porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo administrador.”
(Mandado de Segurança n° 24.584-1 - Distrito Federal - Relator: Min. Marco Aurélio de Mello – STF.) Sem grifo no original.
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temas aqui trazidos e, ao plenário da Câmara Municipal de Leme, órgão soberano deste
Poder, decidir, aprovando ou rejeitando o projeto de lei em questão.
É o Parecer, salvo melhor juízo.
Sala da Assessoria Legislativa “Dr. Waldir José Baccarin”, em 13
de março de 2.025.
Paulo Augusto Hildebrand
PROCURADOR JURÍDICO