CÂMARA MUNICIPAL DE
LEME/SP
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PARECER JURÍDICO
PROCURADORIA JURÍDICA
EMENTA: Projeto de Lei nº 72/2025 que – Inclui o “Dia
do Assistente Social” no calendário oficial
do Município de Leme e dá outras
providências.”.
Senhora Presidente,
O presente processo apresenta Projeto de Lei inclui no calendário
oficial do Município de Leme o “Dia do Assistente Social”, a ser comemorado no dia 15
de maio.
É o breve relato. Opino.
Ab initio, cumpre observar que não compete a Procuradoria
Jurídica desta Casa examinar os critérios de conveniência e de oportunidade no que
pese aos projetos apresentados nesta Casa Legislativa; a análise está restrita aos
aspectos de legalidade, para efeito de admissibilidade e tramitação.
Destarte, o sistema jurídico brasileiro contempla uma
multiplicidade de sujeitos aptos em iniciar um processo legislativo, conforme previsto
no artigo 611 da Carta Magna.
1 Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados,
do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais
Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
II - disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos
Territórios;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e
aposentadoria; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do
Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma
e transferência para a reserva. (Incluída pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
§ 2º A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no
mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento
dos eleitores de cada um deles.
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Deste modo, com base no princípio da simetria, a Constituição
Bandeirante previu de igual modo a possibilidade de várias pessoas terem a iniciativa
de projetos de leis ordinárias e complementares.
Também, nossa Lei Orgânica previu tal situação, porém trouxe um
rol de iniciativas que são privativas do Chefe do Poder Executivo o que concretiza a
separação dos poderes.
A separação dos poderes, vem, na Carta Republicana de 1988,
com o fim de consagrar a independência e harmonia entre os Poderes, expressamente
estabelecida no artigo 2º2.
Logo, ao se organizarem, os Estados-membros e Municípios estão
obrigados a reproduzir em suas Leis Maiores o princípio da separação dos Poderes,
bem como a respeitá-lo no exercício de suas competências, que no Município de
Leme está retratado no art. 3º3 da Lei Orgânica Municipal.
Quanto a iniciativa, na esfera Municipal, a nossa Lei Orgânica
previu no artigo 304, §1º, item 3 e 4, que matéria de natureza orçamentária, organização
administrativa e atribuições das Secretarias são de iniciativa privativa do Prefeito.
Contudo, a Suprema Corte, no julgamento do ARE 878.911 RG,
passou a entender que, nem toda lei que cria despesa é de iniciativa do chefe do Poder
Executivo, já tendo o STF se manifestado neste sentido. Vejamos:
“Ação direta de inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013 do Município do
Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias.
Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder
Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do
chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a administração
pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime
2 Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
3 Artigo 3º - São poderes do Município, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo e o Executivo. 4 Artigo 30
(…)
§ 1º - São de iniciativa privativa do Prefeito as leis que disponham sobre:
(…)
3 - organização administrativa, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração;
4 - criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.
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jurídico de servidores públicos. Repercussão geral reconhecida com reafirmação
da jurisprudência desta Corte. [ARE 878.911 RG, rel. min. Gilmar Mendes, j. 29-9-
2016, P, DJE de 11-10-2016, Tema 917.]
Posteriormente, fixou-se a tese de repercussão geral: Não
usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie
despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de
seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a",
"c" e "e", da Constituição Federal).
Assim, não é porque aumenta despesas da Administração que a
lei deve ser de iniciativa do executivo. A lei só deverá ser de iniciativa do executivo se
abranger alguma as matérias previstas no art. 61, § 1º, I e II. Fora disso, admite-se a
iniciativa parlamentar ou popular, por exemplo.
Dessa forma, a matéria proposta pode dar entendimento que
interfere na administração pública no momento que incumbe ao Executivo o dever de
executar os ditames previstos no texto legal.
Logo, se houver eventual ofensa a tal princípio pelo Poder
Legislativo inquina o ato normativo de nulidade, por vício de inconstitucionalidade
formal, em razão da indevida ingerência na esfera de competência exclusiva do Chefe
do Poder Executivo.
Ao tratar do assunto, um dos mais e renomados doutrinadores,
Marçal Justen Filho, faz a indispensável e objetiva defesa do princípio federativo,
destacando a inviolabilidade da autonomia deste:
“Um dos princípios constitucionais mais relevantes é o da Federação, e adotar
estrutura federativa acarreta decorrência inafastável. Assegura-se a cada ente federal
uma margem de autonomia mínima. Não haverá federação real e efetiva quando
um ente for dotado de competência para interferir sobre os serviços e os
interesses pertinentes a outro ente. Bem por isso, ser o Brasil uma Federação
significa que a União não pode dispor acerca da estrutura organizacional
interna e dos assuntos de peculiar interesse de Estados, Distrito Federal e
Municípios. Seria inconcebível que a Constituição tivesse consagrado inúmeras
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regras e princípios acerca da Federação e, simultaneamente, outorgasse à
União competência para estruturar o funcionamento dos outros entes
federais.”5(destacado).
Finaliza, buscando traçar os possíveis limites, em termos
abstratos, para a análise das disposições legais aplicáveis, respeitados os princípios
previstos na Constituição Federal de 1988:
“A solução constitucional relaciona-se com a intenção de assegurar e manter
a unidade nacional. Trata-se de evitar que cada ente federativo produza
soluções diversas em matérias essenciais.”6 (destacado).
Ao cuidar da gestão municipal, preleciona o mestre Hely Lopes
Meirelles, que:
“1. A Câmara Municipal
O governo municipal no Brasil é de funções divididas, cabendo à Câmara
as legislativas e ao prefeito as executivas. Mas não há entre ambos qualquer
subordinação administrativa ou política. O que existe entre os dois ramos do governo
local é, apenas, entrosamento de funções e de atividades político-administrativas.
Estabelece-se, assim, no plano municipal o mesmo sistema de relacionamento
governamental que assegura a harmonia e independência dos Poderes no âmbito
federal e estadual. [...]
1.1. Natureza da Câmara
O Poder Legislativo Municipal é exercido pela Câmara Municipal.
Compõe-se de vereadores eleitos diretamente pelos munícipes para uma legislatura
de quatro anos e funciona em períodos legislativos anuais e em sessões plenárias
sucessivas, para o desempenho de suas atribuições de legislação, de fiscalização do
governo local, de assessoramento do Executivo e de administração de seus serviços.
[...]
1.2. Funções da Câmara [...]
Em sua função normal e predominante sobre as demais, a Câmara
elabora leis, isto é, normas abstratas, gerais e obrigatórias de conduta. Esta é sua
função específica, bem diferenciada da do Executivo, que é a de praticar atos
concretos de administração. [...]
5 Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 14ª ed. São Paulo: Dialética, 2010, p. 17.
6 Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 14ª ed. São Paulo: Dialética, 2010, p. 18.
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Atuando através das leis que elaborar e atos legislativos que editar, a
Câmara ditará ao prefeito normas gerais de administração, sem chegar à prática
administrativa. [...]
1.2.4. Função administrativa
A função administrativa da Câmara é restrita à sua organização interna,
ou seja, à composição da mesa e de suas comissões, à regulamentação de seu
funcionamento e à estruturação e direção de seus serviços auxiliares. Quando atua
nesses setores a Câmara pratica atos de mera administração, equiparados, para
todos os efeitos, aos do Executivo. Tais atos, embora emanados da corporação
legislativa, não são leis; são atos administrativos, sem efeito normativo, sem a
generalidade e abstração da lei. Como atos administrativos, devem revestir a forma
adequada de decreto legislativo, resolução, portaria, instrução ou qualquer
outra modalidade executiva. Ficam, por isso mesmo, sujeitos ao controle judicial de
sua legalidade e ao exame do Tribunal de Contas, como se emanassem de qualquer
órgão ou agente executivo.
1. A Prefeitura: órgão executivo do Município
A Prefeitura é o órgão pelo qual se manifesta o Poder Executivo do
Município. Órgão independente, composto, central e unipessoal. [...]
2. O prefeito
O prefeito é o chefe do Executivo Municipal, agente político, dirigente
supremo da Prefeitura. Como chefe do Executivo e agente político, tem atribuições
governamentais e administrativas. [...]
2.1. Atribuições
As atribuições do prefeito são de natureza governamental e
administrativa: governamentais são todas aquelas de condução dos negócios
públicos, de opções políticas de conveniência e oportunidade na sua realização – e,
por isso mesmo, insuscetíveis de controle por qualquer outro agente, órgão ou Poder;
administrativas são as que visam à concretização das atividades executivas do
Município, por meio de atos jurídicos sempre controláveis pelo Poder Judiciário e, em
certos casos, pelo Legislativo local. [...]
O prefeito atua sempre por meio de atos concretos e específicos, de
governo (atos políticos) ou de administração (atos administrativos), ao passo que a
Câmara desempenha suas atribuições típicas editando normas abstratas e gerais de
conduta (leis). Nisso se distinguem fundamentalmente suas atividades. O ato
executivo do prefeito é dirigido a um objetivo imediato, concreto e especial; o ato
legislativo da Câmara é mediato, abstrato e genérico. Só excepcionalmente o prefeito
edita normas através de decreto regulamentar e a Câmara pratica atos
administrativos, de efeitos internos ou externos, consubstanciados em resolução ou
em decreto legislativo.”7
7 Direito Municipal Brasileiro, 15ª ed. 2ª tir. São Paulo: Malheiros, 2007, 603 a 611 e 707 a 712.
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Cumpre recordar ainda, mais um ensinamento do mestre acima
citado, anotando que:
“..........a Prefeitura não pode legislar, como a Câmara não pode administrar.
Cada um dos órgãos tem missão própria e privativa: a Câmara estabelece
regra para a Administração; a Prefeitura a executa, convertendo o mandamento
legal, genérico e abstrato, em atos administrativos, individuais e concretos. O
Legislativo edita normas; o Executivo pratica atos segundo as normas. Nesta
sinergia de funções é que residem a harmonia e independência dos Poderes,
princípio constitucional (art.2º) extensivo ao governo local. Qualquer atividade,
da Prefeitura ou Câmara, realizada com usurpação de funções é nula e
inoperante”. Sintetiza, ademais, que “todo ato do Prefeito que infringir
prerrogativa da Câmara – como também toda deliberação da Câmara que
invadir ou retirar atribuição da Prefeitura ou do Prefeito – é nulo, por ofensivo
ao princípio da separação de funções dos órgãos do governo local (CF, art.2º
c/c o art.31), podendo ser invalidado pelo Poder Judiciário.”8
Portanto, não há que se confundir as atribuições do Executivo e
do Legislativo na esfera Municipal.
Contudo, o fato de somente incluir no calendário oficial do
Município uma data comemorativa, mesmo que incumbir-se ao Executivo a
necessidade de divulgação e implantação de promoções, neste sentido, entende-se
que o projeto não está maculado de vício de iniciativa.
Ainda, as jurisprudências do Tribunal de Justiça do Estado de São
Paulo, no que se diz respeito a projetos de leis de iniciativa parlamentar que incluem
datas comemorativas nos calendários municipais são no sentido de:
TJ-SP - Direta de Inconstitucionalidade: ADI
21581352320168260000 SP 2158135-23.2016.8.26.0000
JurisprudênciaAcórdãopublicado em 29/06/2017
Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei
Municipal nº 3.939, de 08 de julho de 2016, de iniciativa parlamentar,
que "Inclui no Calendário Oficial do Município de Mirassol o 'Dia do
Escotismo'". Matéria de interesse local, que não se encontra
8 MEIRELLES, Hely Lopes.. Direito municipal brasileiro. 15ªed., atualizada por Márcio Schneider Reis e Edgard Neves da Silva,
São Paulo, Malheiros, 2006, p.708 e 712.
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inserida entre aquelas de competência exclusiva do Chefe do
Poder Executivo. Mera criação de data comemorativa, sem o
estabelecimento de obrigações à Administração Pública Municipal.
Não configurada violação ao artigo 30, inciso I, da Constituição
Federal, e ao artigo 24 , § 2º , da Constituição do Estado de São Paulo
. Ausência de indicação de fonte de custeio que, por si só, não configura
vício de inconstitucionalidade, acarretando, no limite a inexequibilidade
da norma no exercício orçamentário de sua aprovação. Precedentes
deste Colendo Órgão Especial. Ação julgada improcedente.
TJ-SP - Direta de Inconstitucionalidade 20027803920248260000
São Paulo
JurisprudênciaAcórdãopublicado em 07/06/2024
Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - Lei
Municipal nº 6.464, de 13 de dezembro de 2023, de iniciativa
parlamentar e promulgada pela Câmara Municipal, que "institui e
inclui no calendário de eventos e festas do Município de Catanduva
o 'Carnaval de Rua’ e dá outras providências" – ausência de vício
de iniciativa – inserção de data comemorativa - matéria não prevista
entre aquelas de competência privativa da Administração Pública do art.
24 , § 2º , da CE, e 84 , da CF – inocorrência de violação à separação
de poderes – preservada a discricionariedade do Poder Executivo para
liberação de espaços públicos para realização de festejos, conforme
critérios de conveniência e oportunidade – ausência de imposição de
obrigações à Prefeitura - não violação ao art. 25 da CE, uma vez que a
falta de previsão de fonte de custeio para a execução do quanto previsto
em lei que crie despesa para a Administração Pública não a eiva de
inconstitucionalidade, somente impedindo sua aplicação no exercício
em que promulgada – entendimento consolidado do STF e do OE –
ação julgada improcedente. (destacado)
Desta feita, o Tribunal de Justiça Bandeirante vem entendendo
que, lei de iniciativas parlamentares que não versam sobre a estrutura ou alteram
atribuições de órgãos da administração pública local, tampouco tratam de regime
jurídico dos servidores públicos, não padecem de vício formal, mesmo criando despesa,
o que se caracteriza no caso em tela.
Por todo o exposto, com as devidas ressalvas, apresenta o
presente parecer-técnico OPINATIVO, conforme já se manifestou o Pretório Excelso9
no sentido de que, o projeto de lei em questão está apto a iniciar sua tramitação nesta
Casa de Leis e, caso isso ocorra deverá conter os pareceres das Comissões
9 “O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais
é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da
decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex oficio da lei. Na oportunidade do julgamento,
porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo administrador.”
(Mandado de Segurança n° 24.584-1 - Distrito Federal - Relator: Min. Marco Aurélio de Mello – STF.) Sem grifo no original.
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Permanentes a qual cabe a elas, de maneira VINCULATIVA, externarem sobre os
temas aqui trazidos e, ao plenário da Câmara Municipal de Leme, órgão soberano deste
Poder, decidir, aprovando ou rejeitando o projeto de lei em questão.
É o Parecer, salvo melhor juízo.
Sala da Assessoria Legislativa “Dr. Waldir José Baccarin”,
em 19 de maio de 2.025.
Paulo Augusto Hildebrand
PROCURADOR JURÍDICO