CÂMARA MUNICIPAL DE
LEME/SP
RUA DR. QUERUBINO SOEIRO, 231 – CENTRO – LEME/SP – CEP 13610-080 – PABX: 3573-5600
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PARECER JURÍDICO
PROCURADORIA JURÍDICA
EMENTA: Projeto de Lei Ordinária nº 93/2025 que –
Institui no Município de Leme o “Programa
Por uma Infância sem Racismo.”
Senhora Presidente,
O presente processo apresenta Projeto de Lei institui no município
a o “Programa Por uma Infância Sem Racismo.”.
É o breve relato. Opino.
Ab initio, cumpre observar que não compete a Procuradoria
Jurídica desta Casa examinar os critérios de conveniência e de oportunidade no que
pese aos projetos apresentados nesta Casa Legislativa; a análise está restrita aos
aspectos de legalidade, para efeito de admissibilidade e tramitação.
Cabe observar que o sistema jurídico brasileiro contempla uma
multiplicidade de sujeitos aptos em iniciar um processo legislativo, conforme previsto
no artigo 611 da Carta Magna.
Deste modo, com base no princípio da simetria, a Constituição
Bandeirante previu de igual modo a possibilidade de vários entes terem a iniciativa de
projetos de leis ordinárias e complementares.
1 Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados,
do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais
Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
II - disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos
Territórios;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e
aposentadoria; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do
Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma
e transferência para a reserva. (Incluída pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
§ 2º A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no
mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento
dos eleitores de cada um deles.
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Também, nossa Lei Orgânica previu tal situação, porém trouxe um
rol de iniciativas que são privativas do Chefe do Poder Executivo o que concretiza a
separação dos poderes.
A separação dos poderes, vem, na Carta Republicana de 1988,
com o fim de consagrar a independência e harmonia entre os Poderes, expressamente
estabelecida no artigo 2º2.
Logo, ao se organizarem, os Estados-membros e Municípios estão
obrigados a reproduzir em suas Leis Maiores o princípio da separação dos Poderes,
bem como a respeitá-lo no exercício de suas competências, que no Município de
Leme está retratado no art. 3º3 da Lei Orgânica Municipal.
Quanto a iniciativa, na esfera Municipal, a nossa Lei Orgânica
previu no artigo 304, §1º, item 3 e 4, que matéria de natureza orçamentária, organização
administrativa e atribuições das Secretarias são de iniciativa privativa do Prefeito.
Contudo, a Suprema Corte, no julgamento do ARE 878.911 RG,
passou a entender que, nem toda lei que cria despesa é de iniciativa do chefe do poder
executivo, já tendo o STF se manifestado no sentido abaixo transcrito. Vejamos:
“Ação direta de inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013 do
Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento
em escolas e cercanias. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa.
Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não
ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder
Executivo lei que, embora crie despesa para a administração pública,
não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do
regime jurídico de servidores públicos. Repercussão geral reconhecida
com reafirmação da jurisprudência desta Corte. [ARE 878.911 RG, rel.
min. Gilmar Mendes, j. 29-9-2016, P, DJE de 11-10-2016, Tema 917.]
2 Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
3 Artigo 3º - São poderes do Município, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo e o Executivo. 4 Artigo 30
(…)
§ 1º - São de iniciativa privativa do Prefeito as leis que disponham sobre:
(…)
3 - organização administrativa, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração;
4 - criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.
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Posteriormente, fixou-se a tese de repercussão geral: Não
usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie
despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de
seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a",
"c" e "e", da Constituição Federal).
E mais, no que concerne projeto de iniciativa parlamentar que cria
programa municipal, a Suprema Corte, no RE 290.549 AgR, de relatoria do Ministro
Dias Toffoli, emanou entendimento no sentido de:
“A criação, por lei de iniciativa parlamentar, de programa municipal a
ser desenvolvido em logradouros públicos não invade esfera de
competência exclusiva do chefe do Poder Executivo.”
Assim, somente usurpa iniciativa do Chefe do Poder Executivo
projeto de lei que abrange temas previstos no art. 61, § 1º, I e II. Fora disso, admite-se
a iniciativa parlamentar ou popular, por exemplo.
Dessa forma, a matéria proposta pode dar entendimento que
interfere na administração pública contudo, como o tema proposto visa a proteção da
criança e do adolescente no que se refere o racismo nessa fase da vida, e mais, como
o projeto em questão visa orientar as famílias para que isso não ocorra no Município,
não há de se falar em vício de iniciativa.
Neste sentido o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo já se
manifestou sobre o tema, assim entendendo:
TJ-SP - Direta de Inconstitucionalidade 22917835520238260000
São Paulo
JurisprudênciaAcórdãopublicado em 03/02/2025
Ementa: Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei Municipal nº 14.854,
de 06 de setembro de 2023, da Cidade de Ribeirão Preto, de iniciativa
parlamentar, que "cria e institui o programa 'por
uma infância sem racismo', conforme especifica e dá outras
providências". Não há vício de inconstitucionalidade formal
subjetivo, pois a matéria tratada não se encontra no rol daquelas
reservadas ao Chefe do Poder Executivo, ou seja, não constitui
reserva de administração. Tese firmada pelo E. Supremo Tribunal
Federal, em sede de repercussão geral, no julgamento do tema 917. A
simples autorização concedida ao Poder Executivo para promover
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parcerias públicas ou privadas para a consecução do programa (art.
3º), tampouco padece de inconstitucionalidade, porque apenas faculta
tal opção, mas não obriga o Executivo a fazê-lo, não constituindo, da
mesma forma, matéria inserida na reserva de administração.
Entendimento manifestado pelo E. Supremo Tribunal Federal e por este
Col. Órgão Especial em casos semelhantes. No entanto, houve
inequívoca ingerência do Poder Legislativo em questão claramente
ligada à gestão administrativa do serviço público, ao determinar, no art.
4º, medidas concretas a serem adotadas pela Administração Municipal
para atingir o objetivo da lei, a saber, o desenvolvimento
do programa de forma cotidiana e sua inserção no planejamento anual
do município. Afronta ao princípio da separação de poderes. Violação
aos artigos 5º e 47, II e XIV, da Constituição Estadual. Precedentes
deste Col. Órgão Especial. Ação parcialmente procedente.
Ao tratar do assunto, um dos mais e renomados doutrinadores, o
Exmo. Sr. Dr. Marçal Justen Filho, faz a indispensável e objetiva defesa do princípio
federativo, destacando a inviolabilidade da autonomia deste:
“Um dos princípios constitucionais mais relevantes é o da Federação, e adotar
estrutura federativa acarreta decorrência inafastável. Assegura-se a cada ente
federal uma margem de autonomia mínima. Não haverá federação real e
efetiva quando um ente for dotado de competência para interferir sobre
os serviços e os interesses pertinentes a outro ente. Bem por isso, ser o
Brasil uma Federação significa que a União não pode dispor acerca da
estrutura organizacional interna e dos assuntos de peculiar interesse de
Estados, Distrito Federal e Municípios.
Seria inconcebível que a Constituição tivesse consagrado inúmeras
regras e princípios acerca da Federação e, simultaneamente, outorgasse
à União competência para estruturar o funcionamento dos outros entes
federais.”5(destacado).
Finaliza, buscando traçar os possíveis limites, em termos
abstratos, para a análise das disposições legais aplicáveis, respeitados os princípios
previstos na Constituição Federal de 1988:
“A solução constitucional relaciona-se com a intenção de assegurar e manter
a unidade nacional. Trata-se de evitar que cada ente federativo produza
soluções diversas em matérias essenciais.”6 (destacado).
5 Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 14ª ed. São Paulo: Dialética, 2010, p. 17.
6 Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 14ª ed. São Paulo: Dialética, 2010, p. 18.
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Ao cuidar da gestão municipal, preleciona o mestre Hely Lopes
Meirelles, que:
“1. A Câmara Municipal
O governo municipal no Brasil é de funções divididas, cabendo à Câmara
as legislativas e ao prefeito as executivas. Mas não há entre ambos qualquer
subordinação administrativa ou política. O que existe entre os dois ramos do governo
local é, apenas, entrosamento de funções e de atividades político-administrativas.
Estabelece-se, assim, no plano municipal o mesmo sistema de relacionamento
governamental que assegura a harmonia e independência dos Poderes no âmbito
federal e estadual. [...]
1.1. Natureza da Câmara
O Poder Legislativo Municipal é exercido pela Câmara Municipal.
Compõe-se de vereadores eleitos diretamente pelos munícipes para uma legislatura
de quatro anos e funciona em períodos legislativos anuais e em sessões plenárias
sucessivas, para o desempenho de suas atribuições de legislação, de fiscalização do
governo local, de assessoramento do Executivo e de administração de seus serviços.
[...]
1.2. Funções da Câmara [...]
Em sua função normal e predominante sobre as demais, a Câmara
elabora leis, isto é, normas abstratas, gerais e obrigatórias de conduta. Esta é sua
função específica, bem diferenciada da do Executivo, que é a de praticar atos
concretos de administração. [...]
Atuando através das leis que elaborar e atos legislativos que editar, a
Câmara ditará ao prefeito normas gerais de administração, sem chegar à prática
administrativa. [...]
1.2.4. Função administrativa
A função administrativa da Câmara é restrita à sua organização interna,
ou seja, à composição da mesa e de suas comissões, à regulamentação de seu
funcionamento e à estruturação e direção de seus serviços auxiliares. Quando atua
nesses setores a Câmara pratica atos de mera administração, equiparados, para
todos os efeitos, aos do Executivo. Tais atos, embora emanados da corporação
legislativa, não são leis; são atos administrativos, sem efeito normativo, sem a
generalidade e abstração da lei. Como atos administrativos, devem revestir a forma
adequada de decreto legislativo, resolução, portaria, instrução ou qualquer
outra modalidade executiva. Ficam, por isso mesmo, sujeitos ao controle judicial de
sua legalidade e ao exame do Tribunal de Contas, como se emanassem de qualquer
órgão ou agente executivo.
1. A Prefeitura: órgão executivo do Município
A Prefeitura é o órgão pelo qual se manifesta o Poder Executivo do
Município. Órgão independente, composto, central e unipessoal. [...]
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2. O prefeito
O prefeito é o chefe do Executivo Municipal, agente político, dirigente
supremo da Prefeitura. Como chefe do Executivo e agente político, tem atribuições
governamentais e administrativas. [...]
2.1. Atribuições
As atribuições do prefeito são de natureza governamental e
administrativa: governamentais são todas aquelas de condução dos negócios
públicos, de opções políticas de conveniência e oportunidade na sua realização – e,
por isso mesmo, insuscetíveis de controle por qualquer outro agente, órgão ou Poder;
administrativas são as que visam à concretização das atividades executivas do
Município, por meio de atos jurídicos sempre controláveis pelo Poder Judiciário e, em
certos casos, pelo Legislativo local. [...]
O prefeito atua sempre por meio de atos concretos e específicos, de
governo (atos políticos) ou de administração (atos administrativos), ao passo que a
Câmara desempenha suas atribuições típicas editando normas abstratas e gerais de
conduta (leis). Nisso se distinguem fundamentalmente suas atividades. O ato
executivo do prefeito é dirigido a um objetivo imediato, concreto e especial; o ato
legislativo da Câmara é mediato, abstrato e genérico. Só excepcionalmente o prefeito
edita normas através de decreto regulamentar e a Câmara pratica atos
administrativos, de efeitos internos ou externos, consubstanciados em resolução ou
em decreto legislativo.”7
Cumpre recordar ainda, mais um ensinamento do mestre acima
citado, anotando que:
“..........a Prefeitura não pode legislar, como a Câmara não pode administrar.
Cada um dos órgãos tem missão própria e privativa: a Câmara estabelece
regra para a Administração; a Prefeitura a executa, convertendo o mandamento
legal, genérico e abstrato, em atos administrativos, individuais e concretos. O
Legislativo edita normas; o Executivo pratica atos segundo as normas. Nesta
sinergia de funções é que residem a harmonia e independência dos Poderes,
princípio constitucional (art.2º) extensivo ao governo local. Qualquer atividade,
da Prefeitura ou Câmara, realizada com usurpação de funções é nula e
inoperante”. Sintetiza, ademais, que “todo ato do Prefeito que infringir
prerrogativa da Câmara – como também toda deliberação da Câmara que
invadir ou retirar atribuição da Prefeitura ou do Prefeito – é nulo, por ofensivo
ao princípio da separação de funções dos órgãos do governo local (CF, art.2º
c/c o art.31), podendo ser invalidado pelo Poder Judiciário.”8
7 Direito Municipal Brasileiro, 15ª ed. 2ª tir. São Paulo: Malheiros, 2007, 603 a 611 e 707 a 712. 8 MEIRELLES, Hely Lopes.. Direito municipal brasileiro. 15ªed., atualizada por Márcio Schneider Reis e Edgard Neves da Silva,
São Paulo, Malheiros, 2006, p.708 e 712.
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Portanto, não há que se confundir as atribuições do Executivo e
do Legislativo na esfera Municipal.
Contudo, o fato de somente criar um programa voltado a defesa
da criança e do adolescente que deve ser observado por todos da sociedade não
macula a iniciativa tendo em vista que o projeto como apresentado não altera e nem dá
atribuição a órgãos do Executivo e não está alterando sua estrutura, logo entende-se
que o projeto não está maculando o vício de iniciativa.
Por todo o exposto, com as devidas ressalvas, apresenta o
presente parecer-técnico OPINATIVO, conforme já se manifestou o Pretório Excelso9
no sentido de que, caso o projeto de lei em questão tramite por esta Casa de Leis
deverá conter os pareceres das Comissões Permanentes a qual cabe a elas, de
maneira VINCULATIVA, externarem sobre os temas aqui trazidos e, ao plenário desta
Casa de Leis, órgão soberano deste Poder, decidir dentro de suas prerrogativas
trazidas na Carta Política de 1988, podendo aprovar ou rejeitar o projeto de lei em
questão.
É o Parecer, salvo melhor juízo.
Leme/SP, 12 de junho de 2.025.
Paulo Augusto Hildebrand
PROCURADOR JURÍDICO
9 “O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato
administrativo. Nada mais é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o
administrador na tomada da decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex oficio da lei. Na
oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não,
considerado pelo administrador.” (Mandado de Segurança n° 24.584-1 - Distrito Federal - Relator: Min. Marco Aurélio de Mello –
STF.) Sem grifo no original.