materia nº 4/2025

 
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Ofício n° 162/2025 
– SNJ Leme, 23 de outubro de 2025. 
Ao
Excelentíssimo Senhor 
Airton Candido da Silva 
Presidente Interino da Câmara Municipal de Leme 
Nesta 
Assunto: Encaminhamento de Veto Total ao Autógrafo de Lei nº 123/25 (Projeto de Lei nº 
125/25) 
 Senhor Presidente, 
Cumprimentando Vossa Excelência, venho por meio deste 
encaminhar, para apreciação dessa Colenda Câmara Municipal, nos termos do artigo art. 34, 
§ 1º, da Lei Orgânica do Município de Leme/SP, a Mensagem de Veto Total ao Autógrafo 
de Lei nº 123/2025, oriundo do Projeto de Lei nº 125/2025. 
Justifica-se o presente veto tendo em vista que foi fundamentado 
com base no Parecer da Procuradoria Geral do Município, bem como no Parecer Técnico 
Conjunto da Secretaria Municipal de Saúde, os quais apontaram inconsistências de ordem 
técnica e jurídica que impossibilitam a sanção do referido projeto na forma em que foi 
aprovado. 
Sendo o que se apresenta para o momento, renovo protestos de 
elevada estima e distinta consideração. 
Atenciosamente, 
Claudemir Aparecido Borges 
Prefeito do Município de Leme 
Assinado por 1 pessoa:  CLAUDEMIR APARECIDO BORGES
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MENSAGEM DE VETO Nº 004/2025 
Excelentíssimo Senhor Presidente da Câmara de Vereadores do Município 
de Leme; 
Ilustríssimos Senhores Vereadores, 
Nos termos do art. 34, § 1º, da Lei Orgânica Municipal que trata do veto, 
comunico a Vossas Excelências que, após análise técnica e jurídica, decido vetar 
integralmente o Autógrafo de Lei nº 123/2025, que “Institui a Política Municipal de 
Distribuição Gratuita de Medicamentos à Base de Cannabis para fins terapêuticos no âmbito 
do SUS”, pelas razões de inconstitucionalidade formal e contrariedade ao interesse público, 
conforme fundamentação a seguir. 
I 
– VÍCIO FORMAL DE INICIATIVA 
A proposição legislativa, de iniciativa parlamentar, cria programa de saúde 
pública, impõe atribuições à Secretaria Municipal de Saúde e estabelece despesa obrigatória 
de caráter continuado. Trata-se, portanto, de matéria típica de organização administrativa, 
serviços públicos e orçamento, cuja iniciativa é privativa do Chefe do Executivo, nos termos 
da Constituição Federal (art. 61, §1º, II, "b"), aplicada aos Municípios por força do princípio 
da simetria. 
Essa ingerência do Poder Legislativo na esfera de atuação do Executivo já 
foi reconhecida como inconstitucional por diversos Tribunais, inclusive em precedente do 
Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro (ADI nº 0059339-16.2022.8.19.0000). 
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II 
– AUSÊNCIA DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO￾FINANCEIRO (ART. 113 DO ADCT) 
A proposta gera despesas contínuas ao Município sem apresentar a devida 
estimativa do impacto orçamentário e financeiro, conforme exigido pelo art. 113 do Ato das 
Disposições Constitucionais Transitórias 
– ADCT. 
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica ao reconhecer 
que a ausência desse estudo técnico configura inconstitucionalidade formal, o que por si só 
inviabiliza a sanção da norma (ex: ADI 6102 e ADI 6074, relatoria da Min. Rosa Weber). 
III 
– INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL 
– INTERFERÊNCIA EM 
COMPETÊNCIA FEDERAL 
A política proposta interfere diretamente em atribuições exclusivas da 
União, especialmente no que se refere à Avaliação de Tecnologias em Saúde (ATS) e à 
definição da Relação Nacional de Medicamentos Essenciais (RENAME), ambas 
competências centrais da CONITEC (Lei nº 12.401/2011 e Dec. nº 7.646/2011). 
Os medicamentos à base de cannabis, objeto da presente proposta, não 
estão incorporados ao SUS pela CONITEC. O fornecimento municipal compulsório desses 
produtos, portanto, viola a política nacional de assistência farmacêutica e compromete o 
equilíbrio federativo 
IV 
– IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E RISCO DE JUDICIALIZAÇÃO 
O fornecimento gratuito de medicamentos de alto custo não contemplados 
pela RENAME nem financiados pelo CBAF (Componente Básico da Assistência 
Farmacêutica) oneraria exclusivamente os cofres municipais, em prejuízo de outras ações 
de saúde pública essenciais. 
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Além disso, a implementação da política proposta poderia estimular 
judicializações, obrigando o Município a fornecer produtos sem respaldo técnico-científico 
consolidado, comprometendo a gestão equitativa dos recursos do SUS local. 
V 
– MANUTENÇÃO DO INTERESSE PÚBLICO E DA SEGURANÇA JURÍDICA 
O veto total visa resguardar a legalidade, a harmonia entre os poderes, a 
autonomia da Administração Pública na organização de seus serviços e a responsabilidade 
fiscal do Município. Sua manutenção garante o alinhamento com as diretrizes federais do 
SUS e evita obrigações impraticáveis ou juridicamente frágeis. 
CONCLUSÃO 
Com base nos pareceres técnicos da Secretaria Municipal de Saúde 
(Ofício nº 641/2025-SMS) e no Parecer Jurídico da Procuradoria Geral do Município, 
que recomendam o veto total, opto por vetar integralmente o Autógrafo de Lei nº 
123/2025, por vício de iniciativa, ausência de estimativa de impacto orçamentário￾financeiro, interferência indevida em competências federais e risco fiscal incompatível com 
o interesse público. 
Submeto o presente veto à apreciação desta Colenda Câmara Municipal. 
Na oportunidade, renovo a Vossa Excelência protestos de consideração e 
apreço. 
Leme, 23 de outubro de 2025. 
CLAUDEMIR APARECIDO BORGES 
 Prefeito do Município de Lemel 
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Ofício nº. 641/2025 - SMS Leme/SP, 16 de outubro de 2025.
Ao Excelentíssimo Senhor
CLAUDEMIR APARECIDO BORGES
Prefeito Municipal de Leme
PARECER TÉCNICO CONJUNTO
ASSUNTO: Parecer Técnico Conjunto Final e
Recomendação de VETO TOTAL ao Projeto
de Lei n. 125/2025 – Política Municipal de
Distribuição de Medicamentos à Base de
Cannabis no SUS.
Exmo. Sr.,
1. INTRODUÇÃO E RECOMENDAÇÃO
O presente documento visa fornecer subsídios técnicos e definitivos para
a decisão do Poder Executivo Municipal de Leme acerca do Projeto de Lei n. 125/2025,
de autoria da Câmara Municipal, que institui a Política Municipal de Distribuição
Gratuita de Medicamentos à Base de Cannabis para fins terapêuticos no âmbito do
Sistema Único de Saúde (SUS).
Após análise rigorosa sob a ótica da repartição constitucional de
competências, das normas federais de incorporação de tecnologias em saúde (ATS) e
das regras de financiamento do SUS, esta Secretaria de Saúde e a Coordenação de
Assistência Farmacêutica (AF) chegam à seguinte conclusão e recomendação:
Recomendação: VETO TOTAL ao Projeto de Lei n. 125/2025, devido à
sua inconstitucionalidade material (por invadir competência da União e do Executivo
para alocação de recursos) e à sua inviabilidade orçamentária e de gestão para o
Município.
2. FUNDAMENTAÇÃO LEGAL E TÉCNICA (ATS)
2.1. Centralidade da CONITEC e a Competência Federal
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A definição de quais medicamentos e produtos serão fornecidos
gratuitamente e universalmente pelo SUS é uma competência técnica e centralizada no
nível federal, conforme estabelecido pela Lei n° 12.401/2011 e regulamentado pelo
Decreto n° 7.646/2011.
1. Avaliação de Tecnologias em Saúde (ATS): A ATS é o processo abrangente,
coordenado pela Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS
(CONITEC), que avalia os impactos clínicos, sociais e econômicos das
tecnologias antes da incorporação. A análise envolve obrigatoriamente a
verificação de eficácia, efetividade, segurança, custos e custo-efetividade.
2. Relação de Medicamentos Essenciais (RENAME): Os medicamentos e
insumos adquiridos com recursos federais do Componente Básico da
Assistência Farmacêutica (CBAF) devem constar nos Anexos I e IV da
RENAME vigente.
3. Processo Decisório Federal: A recomendação da CONITEC, após submissão
à Consulta Pública (CP) (mecanismo que promove a participação social e
transparência), é encaminhada ao Secretário de Ciência, Tecnologia, Inovação
e Insumos Estratégicos em Saúde (SCTIE/MS), que toma a decisão final sobre
a incorporação no SUS.
4. Prazo de Oferta: Mesmo após a decisão federal de incorporação, as áreas
técnicas (MS, estados e municípios) têm um prazo máximo de 180 dias para
efetivar a oferta na rede do SUS. O descumprimento sistemático desse prazo
(com médias de atraso de 624 a 762 dias, dependendo do tipo de medicamento)
é um fator que compromete a política de assistência farmacêutica e acirra a
judicialização da saúde.
2.2. Posicionamento Específico da CONITEC sobre Canabidio
l
O canabidiol (CBD) já foi submetido à avaliação da CONITEC para
incorporação.  Em 2021, a CONITEC não recomendou a incorporação do canabidiol 200mg/ml
para o tratamento de crianças e adolescentes com epilepsias refratárias.
 A recomendação final de não incorporar foi publicada pelo Secretário do
SCTIE/MS.
 As razões técnicas incluíram: baixa qualidade das evidências científicas (no
parecer preliminar), incertezas quanto à eficácia e magnitude do efeito, e
preocupações quanto ao custo-efetividade e impacto orçamentário.
 Adicionalmente, a CONITEC não recomendou a associação de THC/CBD para
esclerose múltipla (EM) e o Núcleo de Apoio Técnico ao Judiciário (NatJus) se
manifestou NÃO FAVORÁVEL ao uso de produtos à base de Cannabis para
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fibromialgia e dor crônica, citando a ausência de recomendação da CONITEC e
evidências de baixa qualidade metodológica.
A proposição do PL 125/2025 entra em direto conflito com a
competência federal ao obrigar o fornecimento de uma tecnologia cuja incorporação foi
formalmente rejeitada pelo órgão técnico competente (CONITEC/MS) com base em
critérios de segurança, eficácia e, principalmente, econômicos.
3. RISCO ORÇAMENTÁRIO E INVIABILIDADE FINANCEIRA
A Assistência Farmacêutica possui financiamento tripartite (União,
estados, municípios). O CBAF, essencial para a Atenção Primária, exige uma
contrapartida mínima dos municípios de R$ 2,36 por habitante/ano (embora haja
proposta de aumento para R$ 3,01 a partir de 2025).
3.1. Vedação de Uso de Recursos Federais
A principal falha do PL reside na criação de despesa sem fonte de
custeio no âmbito tripartite federal:  Os recursos federais transferidos para o CBAF (Componente Básico) são
vedados para a aquisição de qualquer item que não esteja expressamente
listado nos Anexos I e IV da RENAME vigente.
 Como os produtos à base de Cannabis não estão incorporados na RENAME (e
foram rejeitados pela CONITEC) para diversas patologias, o custo da política
municipal estabelecida pelo PL 125/2025 deverá ser integralmente arcado
com recursos próprios do Município de Leme
.
 O uso de verba municipal para medicamentos fora da RENAME é
permitido se pactuado e financiado pelo município, mas a lei municipal
que institui a obrigatoriedade dessa distribuição de alto custo
compromete a flexibilidade orçamentária do Executivo.
3.2. Alto Custo e Pressão da Judicialização
A política proposta envolveria medicamentos de alto custo. Ao criar uma
lei municipal que obriga a distribuição desses produtos, o município assume o risco de
agravar o fenômeno da judicialização.  A judicialização de medicamentos fora das listas oficiais é disseminada, com
impactos expressivos sobre os orçamentos subnacionais. Em 2023, o gasto
com medicamentos judicializados representou, em média, 8,4% do gasto total
em medicamentos dos municípios e 32,9% do gasto dos estados participantes
da pesquisa.
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 Tais decisões judiciais frequentemente resultam na interferência na gestão da
saúde, ferindo o princípio da equidade, e podem obrigar o fornecimento de
produtos sem evidência científica robusta ou sem registro na ANVISA,
beneficiando uma pequena parcela da população em detrimento das políticas
coletivas.
 O aumento da demanda por esses produtos (mesmo com registro na ANVISA
ou autorização excepcional de importação) forçaria o Município a desviar
recursos que deveriam ser aplicados no CBAF (Atenção Básica), onde os
recursos já são considerados insuficientes por grande parte dos gestores.
 Atualmente, o Município de Leme vem diminuindo graduadamente o número de
ordens judiciais que obrigam o Município ao fornecimento de medicamentos não
incorporados pelo SUS em razão do Pacto Interfederativo, que resultou no
Tema 1.234, do Supremo Tribunal Federal (STF), que estabeleceu diretrizes de
responsabilidade pelo pagamento em razão do fornecimento de medicamentos
não incorporados, a competência da ação para julgamento destas ações, e os
critérios para fornecimento.
3.3. Fragilidade na Gestão e Incompletude da ATS
A insuficiência das análises econômicas no Brasil (onde relatórios da
CONITEC, em geral, apresentaram análises farmacoeconômicas incompletas e de
baixa robustez, distantes do padrão internacional) torna a tomada de decisão sobre
novos custos menos transparente e mais arriscada. A adoção de um novo programa de
alto custo por via legislativa municipal, sem um limiar de custo-efetividade oficializado
no cenário nacional, agrava a falta de critérios para otimizar os recursos escassos.
4. CONFLITO COM A LEGISLAÇÃO ESTADUAL E RISCO DE AMPLIAÇÃO
O PL 125/2025 prevê que a política municipal deve observar, no mínimo,
as diretrizes e patologias definidas pela legislação estadual vigente.  Contexto Estadual: O Estado de São Paulo (no qual Leme se insere)
regulamentou a distribuição de medicamentos à base de Cannabis (Lei
17.618/2023) primariamente para indicações específicas: Síndrome de Dravet,
Síndrome de Lennox-Gastaut e Complexo de Esclerose Tuberosa.
 Abertura de Risco Municipal: O parágrafo 1º, do Art. 1º do PL 125/2025
permite que o Poder Executivo Municipal amplie as patologias conforme a
disponibilidade orçamentária e critérios técnicos da Secretaria Municipal de
Saúde. Dado que há pressão para o uso em patologias sem evidências
robustas (como fibromialgia e dor crônica) e que o Município arcará com o custo
total, essa cláusula de expansão representa um risco de descontrole financeiro
para o erário municipal.
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5. DA INSCONSTITUCIONALIDADE - USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA
A Constituição Federal de 1988, ao estabelecer a separação dos
poderes, conferiu a cada ente federativo competências específicas, de modo a garantir
o equilíbrio entre Executivo, Legislativo e Judiciário. No contexto municipal, esta divisão
é regida tanto pela Constituição Federal quanto pelas Constituições Estaduais,
aplicáveis por força do princípio da simetria, sobre o qual assim leciona Luís Roberto
Barroso:
"Exemplo dessa jurisprudência mais centralizadora tem
sido as decisões que invocam um denominado modelo
federal ou princípio da simetria para restringir poderes
tanto do constituinte quanto do legislador estaduais,
assim em matéria de processo legislativo como de
conteúdo da legislação. Impõe-se, assim, no âmbito dos
Estados-membros, o mesmo tratamento jurídico dado
pela Constituição Federal. O Tribunal também interpreta
com rigor, por vezes de forma quase extensiva, as
competências legislativas privativas da União (CF, art.
22), invalidando legislação estadual e municipal que as
tangencie'. (BARROSO, Luis Roberto, Curso de Direito
Constitucional Contemporâneo - 12ª Edição 2024)
O artigo 8º da Constituição Estadual reafirmou a aplicação dos
dispositivos estaduais aos municípios, garantindo que a organização e o funcionamento
da Administração Pública sejam disciplinados de maneira harmônica com as diretrizes
constitucionais gerais. Assim, temas que envolvam a estruturação e o funcionamento
da administração pública, a execução de políticas públicas e a criação de programas
vinculados à saúde pública demandam uma análise rigorosa quanto à competência
para sua iniciativa legislativa.
In casu, ao conferir ao Poder Público a obrigação de distribuição gratuita,
no âmbito do Município de Leme, dos medicamentos prescritos à base da planta
Cannabis, inequivocamente, fere diametralmente a repartição de competência, além de
instituir despesa pública, sem que se tenha realizado prévio estudo do impacto
orçamentário e financeiro, em clara burla ao comando disposto no art. 113 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias, norma de reprodução obrigatória pelos entes
estaduais e municipais.
Conforme a melhor interpretação do artigo 60, inciso II, alínea "d", e do
artigo 82, incisos II, III e VII, ambos da Constituição Estadual, é evidente que a
iniciativa legislativa para disciplinar temas relacionados à organização administrativa
compete privativamente ao Prefeito Municipal.
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O relacionamento normativo entre essas instâncias de poder político
representa, em seu núcleo, a expressão formal do pacto federativo, fundamental para o
equilíbrio do sistema político-institucional do Estado. O pacto federativo, além de
organizar o Estado brasileiro, distribui competências legislativas e administrativas entre
os diferentes entes da federação, conferindo-lhes autonomia para atuarem de acordo
com as suas esferas de competência. Essa autonomia, no entanto, é limitada por
regras claras que definem as competências exclusivas, concorrentes e comuns,
garantindo que os entes federados não se sobreponham ou invadam áreas de
competência de outro ente, sob pena de violação do pacto federativo.
A disciplina de questões administrativas, como a estruturação e a
definição de diretrizes para a atuação de órgãos da administração pública, reflete o
poder-dever do Executivo de planejar, organizar e gerir a máquina pública. Trata-se de
um espaço que não pode ser usurpado pelo Legislativo, sob pena de violação ao
princípio da harmonia entre os poderes. Embora o Legislativo tenha competência para
propor, deliberar e aprovar projetos de lei no âmbito municipal, essa competência
encontra limites claros, especialmente em temas que interferem diretamente na gestão
administrativa. A Política Municipal de Distribuição Gratuita de Medicamentos à Base
de Cannabis, ao impor diretrizes administrativas, cria obrigações para o Executivo que
transcendem a competência ordinária da Câmara de Vereadores.
Em situação análoga submetida à apreciação do Tribunal de Justiça do
Estado do Rio de Janeiro, declarou-se a inconstitucionalidade formal da Lei Municipal n.
2.493/2022, de Rio Bonito, que dispunha “(...) sobre a política municipal de uso de
Cannabis para fins medicinais e a distribuição gratuita dos medicamentos prescritos à
base da planta inteira ou de seus componentes isolados, que contenham em sua
fórmula as substâncias ‘Canabidiol’ (CBD) e/ou ‘Tetrahidrocanabinol’ (THC) e/ou
demais componentes presentes no extrato integral da Cannabis SSP, nas unidades de
saúde pública municipal e privada, ou conveniada ao Sistema Único de Saúde – SUS,
no âmbito do Município de Rio Bonito”.
Para tanto, dispôs o Relator do caso que, “(...) não obstante seja
louvável [a] intenção do legislador local, em implantar política pública para distribuição
de medicação à base de Cannabis e promover o tratamento contínuo de saúde dos
munícipes que necessitam do uso medicinal da substância, manifesta-se a ingerência
do Poder Legislativo em função inerente ao Poder Executivo, em afronta ao princípio
da Divisão dos Poderes, deflagrando o processo legislativo sobre matéria de
competência privativa do Chefe do Poder Executivo” (TJRJ, ADI n. 0059339-
16.2022.8.19.0000, Relator Des. MILTON FERNANDES DE SOUZA, Tribunal Pleno e
Órgão Especial, julgamento em 02/10/2023, DJe de 15/02/2023).
Confira-se a ementa do correspondente aresto:
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“REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE.
MUNICÍPIO DE RIO BONITO. LEI MUNICIPAL QUE
DISPÕE SOBRE POLÍTICA DE USO E DISTRIBUIÇÃO
GRATUITA DE MEDICAMENTOS À BASE DE
CANNABIS. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL.
DIVISÃO DOS PODERES. VÍCIO DE INICIATIVA.
USURPAÇÃO DE PODER DO CHEFE DO
EXECUTIVO. 1- O ordenamento constitucional adota a
divisão dos Poderes como um dos seus princípios
fundamentais e, por consequência, estabelece o
exercício harmônico e independente das respectivas
funções executiva, legislativa e jurisdicional. 2- A
organização e o planejamento dos serviços de gestão
de saúde pública, assim como a indispensável
estruturação dos seus órgãos para cumprimento da
política pública estabelecida na lei impugnada,
afiguram-se funções inerentes ao Poder Executivo. 3-
Nesse contexto, a lei oriunda de iniciativa do Poder
Legislativo, que trate de gestão administrativa, de
iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, afronta
o princípio da Divisão dos Poderes e padece de
inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa.
PROCEDÊNCIA DA REPRESENTAÇÃO.” (Idem)
De acordo com a Constituição Federal, a separação de poderes é um
dos pilares do regime democrático, atribuindo competências específicas a cada um dos
Poderes. Essa divisão garante o equilíbrio e a harmonia entre as funções estatais,
evitando a usurpação de atribuições. No caso da Lei Municipal nº 125/2025, observa-se
uma clara invasão da competência privativa do Chefe do Poder Executivo. A criação e
a estruturação de programas de saúde, como o "Programa Municipal de Uso da
Cannabis", envolvem a definição de atribuições para a Secretaria Municipal de Saúde,
impactando diretamente na organização administrativa do município. Essas matérias
são reservadas à iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo, pois implicam
alterações na estrutura organizacional e administrativa da administração pública, além
de impactarem o orçamento público. Ao legislar sobre essas questões, o Legislativo
Municipal ultrapassou os limites de sua competência.
O reconhecimento da inconstitucionalidade da norma é medid
a
necessária para restaurar o equilíbrio federativo e assegurar que cada ente federado
atue dentro dos limites estabelecidos pela Constituição. O respeito ao princípio
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federativo é essencial para a preservação da ordem jurídica e para a convivência
harmônica entre os diversos entes políticos que compõem o Estado brasileiro.
Outro ponto crucial na análise é a falta de previsão orçamentária clara e
detalhada para a implementação do programa proposto. A Lei Municipal nº 125/2025
apresenta uma previsão genérica de custos, sem identificar claramente as fontes de
financiamento para a aquisição, distribuição e administração de medicamentos à base
de cannabis. A implementação da "Política Municipal de Distribuição Gratuita de
Medicamentos à Base de Cannabis" envolve desafios financeiros significativos. A
aquisição de medicamentos à base de cannabis, sua distribuição gratuita e os custos
administrativos relacionados demandam recursos substanciais. Em um contexto de
orçamento público limitado, a ausência de um planejamento adequado para o custeio
dessa iniciativa pode gerar desequilíbrios fiscais, prejudicando a prestação de outros
serviços essenciais à população.
Assim, o programa também possui implicações financeiras, uma vez que
prevê a distribuição gratuita de medicamentos. Qualquer norma que crie despesas ou
imponha novas responsabilidades orçamentárias deve respeitar o princípio da reserva
de iniciativa, previsto no artigo 61, § 1º, II, "b", da Constituição Federal, aplicável
subsidiariamente aos municípios.
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e
ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da
Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do
Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao
Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao
Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na
forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da
República as leis que:
...
II - disponham sobre:
...
b) organização administrativa e judiciária, matéria
tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da
administração dos Territórios;
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Por pertinente, confira-se a dicção do art. 113, do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias , verbis:
“Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere
despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser
acompanhada da estimativa do seu impacto
orçamentário e financeiro.”
A jurisprudência do excelso STF não deixa dúvida de que “A ausência
de prévia instrução da proposta legislativa com a estimativa do impacto
financeiro e orçamentário, nos termos do art. 113 do ADCT, aplicável a todos os
entes federativos, implica inconstitucionalidade formal. (...)” (STF, ADI n. 6102,
Relatora Mina. ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 21/12/2020, PROCESSO
ELETRÔNICO DJe-025 DIVULG 09-02-2021 PUBLIC 10-02-2021).
Com efeito, “(...) o art. 113 do ADCT foi elaborado pelo constituinte
derivado para garantir a sustentabilidade financeira proporcionada pela
mensuração orçamentária dos impactos gerados pela concessão de benefícios
(...). É, pois, um instrumento de gestão financeira que permite projetar, estimar,
quantificar e avaliar os efeitos de eventuais criações de despesas ou alterações
nas receitas existentes. O processo legislativo passou a ter um requisito
imprescindível, sob pena de originar leis eivadas do vício de
inconstitucionalidade formal. Para ser válida, a legislação deve, por conseguinte,
conformar-se ao equilíbrio e à sustentabilidade financeira, aferíveis no bojo do
processo legislativo que proporcione um diagnóstico do impacto: (i) do montante
de recursos necessários para abarcar as despesas criadas ou (ii) da ausência de
recursos em razão da renúncia de receitas” (STF, ADI 6074, Relatora Mina. ROSA
WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 21/12/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-042
DIVULG 05-03-2021 PUBLIC 08-03-2021 - grifei).
Como visto, a estimativa do impacto orçamentário e financeiro é requisito
essencial à validade de leis que criem ou alterem despesa obrigatória ou renúncia de
receita, de modo que a ausência de tal estudo no processo legislativo respectivo, como
é o caso dos autos, implica a declaração de inconstitucionalidade formal da norma, em
toda a sua extensão.
6. CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÃO FINAL
O Projeto de Lei n. 125/2025 apresenta múltiplos impedimentos técnicos,
legais e financeiros, sendo o mais grave a assunção de uma despesa obrigatória e
continuada de alto custo, que interfere na política pública federal de incorporação de
tecnologias e desvia recursos essenciais do financiamento de base (CBAF).
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A aprovação do PL levaria o Município a:
1. Invadir a competência regulatória da União em matéria de ATS
.
2. Assumir integralmente um custo elevado que já foi tecnicamente rejeitado pela
CONITEC e que não pode ser financiado com verba federal do CBAF.
3. Agravar a pressão da judicialização e desequilibrar a alocação de recursos em
detrimento do princípio da equidade no SUS.
Diante do exposto, e com base na necessidade de otimização de
recursos em um contexto de financiamento escasso, esta Secretaria e Coordenação
mantêm a recomendação de: VETO TOTAL ao Projeto de Lei n. 125/2025 -
Autógrafo n. 123/2025.
SOLICITAÇÃO:
Reitera-se a solicitação de encaminhamento à Procuradoria Jurídica
Municipal para a emissão de Parecer Jurídico conclusivo que fundamente o veto,
considerando as questões de inconstitucionalidade e a Lei de Responsabilidade Fiscal.
BIANCA MARIA COGHI
Coordenadora de Assistência Farmacêutica
LISETE CRISTINA GANÉO KINOCK
Secretária de Saúde
BIBLIOGRAFIA
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- SUS. Diário Oficial da União, Brasília, DF, jun. 2011.
BRASIL. Lei Complementar nº 141, de 13 de janeiro de 2012. Regulamenta o art. 198
da Constituição Federal para dispor sobre os valores mínimos a serem aplicados
anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios em ações e serviços
públicos de saúde... Diário Oficial da União, Brasília, DF, 16 jan. 2012.
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setembro de 1990, para dispor sobre a assistência terapêutica e a incorporação
de tecnologia em saúde no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS). Diário
Oficial da União, Brasília, DF, 29 abr. 2011.
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BRASIL. Ministério da Saúde. Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no
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BRASIL. Ministério da Saúde. Perguntas e Respostas Frequentes: repasse de
recursos do Componente Básico da Assistência Farmacêutica (Cbaf). Brasília, DF:
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transferência dos recursos federais para as ações e os serviços de saúde do
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serviços de saúde. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 30 jan. 2007.
BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria n 3.992, de 28 de dezembro de 2017. Altera a
Portaria de Consolidação nº 6/GM/MS, de 28 de setembro de 201
7, para dispor
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Memorando 6- 49.887/2025
De: ADILSON S. - SENJUR-Contenc-AA
Para: Envolvidos internos acompanhando 
Data: 21/10/2025 às 13:58:55
Setores envolvidos:
SSAU, SSAU-CGNJPG, SSAU-CAF, SENJUR, SENJUR-PGM, SENJUR-CGAL, SENJUR-Contenc-AA
Autógrafo de Lei nº 123/2025, referente ao Projeto de Lei nº 125/2025
Ementa
Direito Constitucional e Administrativo. Vício formal de iniciativa: lei de iniciativa parlamentar que cria programa
público de saúde, fixa atribuições à Secretaria Municipal de Saúde e gera despesa obrigatória, matéria de
organização administrativa, serviços públicos e orçamento, reservada ao Chefe do Executivo (simetria
constitucional). Art. 113 do ADCT: ausência de estimativa de impacto orçamentário e financeiro ?
inconstitucionalidade formal. Política de Assistência Farmacêutica: interferência na ATS/CONITEC e na
RENAME/CBAF (competência e financiamento federais). Risco fiscal e de judicialização. Precedente: declaração
de inconstitucionalidade de lei municipal análoga (TJRJ – Rio Bonito). Conclusão: veto total por
inconstitucionalidade e interesse público.
Relatório
1. A Câmara Municipal remeteu o Autógrafo de Lei nº 123/2025 (PL nº 125/2025), que “institui a Política
Municipal de Distribuição Gratuita de Medicamentos à Base de Cannabis (…) no Município de Leme”, com
previsão de ampliação de indicações pelo Executivo conforme critérios técnicos e disponibilidade
orçamentária.
2. A Coordenação Geral Legislativa solicitou manifestação técnica e administrativa da Secretaria de Saúde e
ciência à SENJUR, com tramitações internas no 1Doc.
3. A Secretaria de Saúde encaminhou o Ofício nº 641/2025-SMS (Parecer Técnico Conjunto), recomendando
VETO TOTAL, por (i) invasão de competência/ATS-RENAME-CONITEC; (ii) vedação de uso do CBAF; (iii)
alto custo e judicialização; e (iv) vício de iniciativa e falta de estudo de impacto (ADCT 113). Requereu
remessa à PGM para Parecer Jurídico conclusivo.
Fundamentação
1) Vício formal de iniciativa (separação de poderes e simetria)
O Autógrafo cria política/programa público, impõe atribuições operacionais à SMS e obrigações de gasto
continuado, matérias de organização administrativa, serviços públicos e orçamento, reservadas à iniciativa do
Chefe do Executivo por simetria (CF, art. 61, §1º, II, “b”, aplicado aos Municípios; correlatos da CE/SP citados no
parecer técnico).
Trata-se de ingerência do Legislativo na gestão administrativa. Precedente: TJRJ declarou inconstitucional lei
municipal de distribuição de cannabis medicinal por vício de iniciativa e divisão de poderes
.
2) ADCT, art. 113 – ausência de estimativa de impacto
A proposição cria despesa obrigatória sem a estimativa de impacto orçamentário-financeiro, requisito de Assinado por 1 pessoa: ADILSON APARECIDO SENISE DA SILVA Assinado por 1 pessoa:  CLAUDEMIR APARECIDO BORGES Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://prefeituraleme.1doc.com.br/verificacao/98B6-DAF4-8906-FE87 e informe o código 98B6-DAF4-8906-FE87 Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://prefeituraleme.1doc.com.br/verificacao/B41A-E0A3-F34E-1A49 e informe o código B41A-E0A3-F34E-1A49
validade formal para todos os entes. A jurisprudência consolidada reconhece que a falta do estudo previsto no art.
113 do ADCT acarreta inconstitucionalidade formal
.
3) Interferência em competências federais (ATS/CONITEC/RENAME) e financiamento
A definição do que o SUS fornece universal e gratuitamente é centralizada na União, por meio da CONITEC (Lei
12.401/2011; Dec. 7.646/2011).
O CBAF só financia itens da RENAME; produtos à base de cannabis não estão incorporados e, em avaliação
recente, o canabidiol 200 mg/mL não foi recomendado para epilepsias refratárias.
Ao obrigar fornecimento municipal, a lei contraria a decisão técnica federal e transfere integralmente o custo ao
erário local, comprometendo a Atenção Básica.
4) Risco fiscal e judicialização
Programas fora da RENAME e sem pactuação tripartite tendem a elevar judicialização e desorganizar a
alocação equitativa de recursos
.
O próprio estudo técnico aponta impacto relevante dos medicamentos judicializados sobre orçamentos
subnacionais, e alerta para a cláusula de ampliação do PL (art. 1º, §1º), que expande patologias e risco de
descontrole
.
5) Interesse público e segurança jurídica
A manutenção do Autógrafo sujeita o Município a ônus continuado sem cobertura federal, insegurança regulatória
(contrariando ATS/CONITEC) e litígios. O veto total preserva o equilíbrio federativo, a reserva de administração e
a responsabilidade fiscal
.
Conclusão
Opino pelo VETO TOTAL ao Autógrafo de Lei nº 123/2025 (PL nº 125/2025), por inconstitucionalidade formal
(vício de iniciativa; art. 113 do ADCT) e contrariedade ao interesse público (competência/financiamento federais –
ATS/CONITEC/RENAME/CBAF; risco fiscal e judicialização).
É o parecer. _
Adilson Ap Senise da Silva
Procurador Municipal de Leme - Estado de São Paulo
Telefone para contato: 019 30971000 - ramal 1200 Assinado por 1 pessoa: ADILSON APARECIDO SENISE DA SILVA Assinado por 1 pessoa:  CLAUDEMIR APARECIDO BORGES Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://prefeituraleme.1doc.com.br/verificacao/98B6-DAF4-8906-FE87 e informe o código 98B6-DAF4-8906-FE87 Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://prefeituraleme.1doc.com.br/verificacao/B41A-E0A3-F34E-1A49 e informe o código B41A-E0A3-F34E-1A49
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Avenida Borges de Medeiros, 1565 – Porto Alegre/RS – CEP 90110-906
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 5254698-37.2024.8.21.7000/RS
TIPO DE AÇÃO: Inconstitucionalidade Material
RELATOR: DESEMBARGADOR NEY WIEDEMANN NETO
AUTOR: MUNICÍPIO DE CACHOEIRA DO SUL
RELATÓRIO
Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, evento 1, INIC1, ajuizada
pela PREFEITA MUNICIPAL DE CACHOEIRA DO SUL objetivando a retirada do
ordenamento jurídico da Lei Municipal nº 5.045, de 15 de agosto de 2024, que dispôs sobre o "Programa Municipal de Uso da Cannabis" para fins medicinais e distribuição gratuita de
medicamentos prescritos à base desta planta.
A autora disse que a lei atacada, de iniciativa da Câmara de Vereadores do
Município, instituiu o "Programa Municipal de Uso da Cannabis" para fins medicinais,
prevendo a distribuição gratuita de medicamentos à base dessa planta e a capacitação de
profissionais para seu uso. A argumentação central é que a lei seria inconstitucional por violar
o princípio da separação dos poderes, ao usurpar a competência privativa do Chefe do
Executivo, além da necessidade de dotação orçamentária prévia, criando despesas sem
previsão clara de fontes de financiamento. Alertou que a CF e a CE atribuem exclusivamente
ao Poder Executivo a competência para propor leis que tratem da organização e
funcionamento da administração pública, incluindo programas de saúde. Além disso, a lei
impugnada estipula despesas significativas, como a aquisição e distribuição de medicamentos
e a criação de uma comissão para implementar o programa, mas não define fontes de recursos
no orçamento. Informou ter aposto veto à proposição legislativa originária, o qual, contudo,
resultou derrubado. Solicitou a suspensão imediata da eficácia da lei, argumentando que a
aplicação da normativa geraria impactos irreversíveis na administração pública e nas finanças
municipais. 
Concedida a medida liminar, evento 4, DESPADEC1.
A PGE, evento 13, PET1, defendeu manutenção da Lei 5.045/24 do Município
de Cachoeira do Sul.
A Câmara de Vereadores do Município de Cachoeira do Sul não se manifestou,
evento 14.
O Ministério Público opinou, evento 17, PARECER1, pela procedência do
pedido.
É o Relatório.
VOTO
5254698-37.2024.8.21.7000 20007104088 .V18
Poder Judiciário
Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul
Órgão Especial
Assinado por 1 pessoa:  CLAUDEMIR APARECIDO BORGES
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Estou em julgar procedente o pedido.
Inicio destacando que o ato normativo questionado possui a seguinte redação:
LEI MUNICIPAL Nº 5.045, DE 15 DE AGOSTO DE 2024.
Dispõe sobre o “Programa Municipal de Uso da Cannabis” para fins medicinais e
distribuição gratuita de medicamentos prescritos à base desta planta. O Presidente da
Câmara de Vereadores de Cachoeira do Sul promulga, nos termos do Art. 39 § 6º da Lei
Orgânica do Município, a seguinte lei, resultante de projeto vetado pela Prefeita Municipal e
mantido pela Câmara de Vereadores:
Art. 1º Fica instituído, no Município de Cachoeira do Sul, o “Programa Municipal de Uso da
Cannabis” para fins medicinais e distribuição gratuita de medicamentos prescritos à base
desta planta.
Art. 2º O objetivo geral do “Programa Municipal de Uso da Cannabis” é proporcionar o
acesso gratuito a produtos de Cannabis para fins medicinais, nacionais ou importados, à
população do Município de Cachoeira do Sul - RS, como terapia alternativa ao tratamento de
patologias nas quais as terapias convencionais, disponibilizadas pelo Sistema Único de Saúde
– SUS, não forem eficazes.
Art. 3º São objetivos específicos desta Lei:
I - diagnosticar e tratar pacientes cujo tratamento com a Cannabis medicinal possua eficácia
e/ou que haja produção científica que embase o tratamento;
II - promover políticas públicas para propagar a disseminação de informação a respeito da
terapêutica canábica através de palestras, fóruns, simpósios, cursos de capacitação de
gestores e demais atos necessários para o conhecimento geral da população acerca da
Cannabis medicinal, realizando parcerias público-privadas com entidades, de preferência sem
fins lucrativos, em atenção ao art. 199, § 1º da Constituição Federal de 1988;
III - atender a norma de eficácia plena e aplicabilidade imediata estabelecida no art. 196 da
Constituição Federal;
e IV - fazer cumprir direitos fundamentais prestacionais, quanto mais considerando a notória
destinação de recursos públicos.
Art. 4º Fica autorizado o Município de Cachoeira do Sul a disponibilizar, gratuitamente,
medicamentos nacionais e/ou importados à base de Cannabis medicinal, que contenham em
sua fórmula a substância Canabidiol - CBD e/ou Tetrahidrocanabinol - THC, para pacientes
diagnosticados com autismo, fibromialgia e outras condições médicas conforme Classificação
Internacional de Doenças e Problemas Relacionados à Saúde - CID, cujo tratamento se
mostre eficiente e indicado pelo profissional médico. Parágrafo único. O fornecimento dos
medicamentos deverá ser feito de acordo com a prescrição médica, observadas as
necessidades específicas de cada paciente.
Art. 5º O paciente tem o direito a receber o medicamento desde que devidamente autorizado
por ordem judicial ou pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA e/ou prescrito
por profissional médico, acompanhado do devido laudo das razões da prescrição. Parágrafo
único. Durante o tratamento, pelo período prescrito pelo profissional médico, o paciente,
independentemente da idade ou sexo, irá retirar os medicamentos nas unidades de saúde em
funcionamento no Município de Cachoeira do Sul inclusive naquelas privadas conveniadas ao
Sistema Único de Saúde - SUS.
5254698-37.2024.8.21.7000 20007104088 .V18
Poder Judiciário
Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul
Órgão Especial
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Art. 6º É obrigatório para o recebimento dos medicamentos a que se refere o art. 1º:
I - prescrição por profissional médico legalmente habilitado, a qual deve conter
obrigatoriamente o nome do paciente e do medicamento, a posologia, o quantitativo
necessário, o tempo de tratamento, data, assinatura e número do registro do profissional no
Conselho Regional de Medicina;
II - laudo médico contendo a descrição do caso, a Classificação Internacional de Doenças e
Problemas Relacionados à Saúde - CID da doença, justificativa para a utilização do
medicamento indicado e a viabilidade em detrimento às alternativas terapêuticas já
disponibilizadas no âmbito do Sistema Único de Saúde - SUS e aos tratamentos anteriores
,
podendo este laudo ser substituído por autorização administrativa da Agência Nacional de
Vigilância Sanitária - ANVISA;
e III - o paciente não possuir condições financeiras de adquirir os medicamentos nem de tê-los
adquirido pelo respectivo grupo familiar e/ou responsáveis legais sem prejuízo do respectivo
sustento.
Art. 7º O Poder Executivo Municipal deverá adotar as medidas necessárias para a aquisição e
distribuição dos medicamentos mencionados no art. 1º, bem como para garantir a capacitação
dos profissionais de saúde no manejo desses tratamentos.
Art. 8º Os medicamentos à base de cannabidiol deverão atender aos padrões de qualidade
estabelecidos pelos órgãos competentes e serem registrados na Agência Nacional de
Vigilância Sanitária - ANVISA
Art. 9º Para o cumprimento desta Lei é lícito ao Poder Público:
I - celebrar convênios com as organizações sem fins lucrativos representativas dos pacientes a
fim de orientar a população em geral e de qualificar os profissionais de saúde acerca da
terapêutica canábica;
e II - adquirir medicamentos de entidades nacionais, preferencialmente de entidades sem fins
lucrativos, conforme previsto no art. 199, § 1º da Constituição Federal, que possuam
autorização legal, administrativa ou judicial para o cultivo e a manipulação para fins
medicinais de plantas do gênero Cannabis.
Art. 10. Para a consecução do disposto nesta Lei, poderão ser firmadas parcerias com
entidades públicas ou privadas, visando a obtenção de recursos e conhecimentos técnicos
necessários.
Art. 11. O Programa Municipal de Uso da Cannabis ficará sob o comando e a
responsabilidade da Secretaria Municipal de Saúde, que definirá as competências em cada
nível de atuação.
Parágrafo único. A Secretaria Municipal de Saúde, no prazo de 30 (trinta) dias a partir da
publicação desta Lei, criará comissão de trabalho para implantar o “Programa Municipal de
Uso da Cannabis”, no Município de Cachoeira do Sul, com participação de técnicos e
representantes de associações sem fins lucrativos de apoio e pesquisa à Cannabis e de
associações de pacientes com Epilepsia, Transtorno do Espectro Autista, Esclerose, Alzheimer
e Fibromialgia, ou qualquer patologia em que os tratamentos convencionais não sejam
eficazes.
Art. 12. As despesas decorrentes da execução desta Lei correrão por conta de dotações
orçamentárias próprias, suplementadas se necessário.
5254698-37.2024.8.21.7000 20007104088 .V18
Poder Judiciário
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Art. 13. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação
Passando ao exame da presente ADI, sinalo que a matéria em questão envolve a
análise da competência legislativa no âmbito municipal, com ênfase na separação de poderes
e nas regras constitucionais que disciplinam a iniciativa legislativa. A controvérsia gira em
torno da constitucionalidade da norma editada pela Câmara Municipal de Vereadores de
Cachoeira do Sul, que institui o denominado “Programa Municipal de Uso da Cannabis para
fins medicinais”.
A Constituição Federal de 1988, ao estabelecer a separação dos poderes,
conferiu a cada ente federativo competências específicas, de modo a garantir o equilíbrio
entre Executivo, Legislativo e Judiciário. No contexto municipal, esta divisão é regida tanto
pela Constituição Federal quanto pelas Constituições Estaduais, aplicáveis por força do
princípio da simetria, sobre o qual assim leciona Luís Roberto Barroso
1
:
"Exemplo dessa jurisprudência mais centralizadora tem sido as decisões que
invocam um denominado modelo federal ou princípio da simetria para
restringir poderes tanto do constituinte quanto do legislador estaduais, assim
em matéria de processo legislativo como de conteúdo da legislação. Impõe-se,
assim, no âmbito dos Estados-membros, o mesmo tratamento jurídico dado pela
Constituição Federal. O Tribunal também interpreta com rigor, por vezes de
forma quase extensiva, as competências legislativas privativas da União (CF,
art. 22), invalidando legislação estadual e municipal que as tangencie'.
O artigo 8º
2
 da Constituição Estadual reafirmou a aplicação dos dispositivos
estaduais aos municípios, garantindo que a organização e o funcionamento da Administração
Pública sejam disciplinados de maneira harmônica com as diretrizes constitucionais gerais.
Assim, temas que envolvam a estruturação e o funcionamento da administração pública, a
execução de políticas públicas e a criação de programas vinculados à saúde pública
demandam uma análise rigorosa quanto à competência para sua iniciativa legislativa.
No caso em tela, a criação do programa municipal que utiliza a cannabis para
fins medicinais, além de determinar a distribuição gratuita de medicamentos e a estruturação
de órgãos administrativos municipais para sua execução, configura uma matéria de natureza
eminentemente administrativa. Conforme a melhor interpretação do artigo 60, inciso II,
alínea "d"
3
, e do artigo 82, incisos II, III e VII
4
, ambos da Constituição Estadual, é evidente
que a iniciativa legislativa para disciplinar temas relacionados à organização administrativa
compete privativamente ao Prefeito Municipal.
Hely Lopes Meirelles
5
, ao discorrer sobre as funções da Câmara Municipal,
assim leciona:
“(...) A interferência de um Poder no outro é ilegítima, por atentatória da
separação institucional de suas funções (CF, art. 2º).
5254698-37.2024.8.21.7000 20007104088 .V18
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(...) Daí não ser permitido à Câmara intervir direta e concretamente nas
atividades reservadas ao Executivo, que pedem provisões administrativas
especiais manifestadas em ordens, proibições, concessões, permissões,
nomeações, pagamentos, recebimentos, entendimentos verbais ou escritos com
os interessados, contratos, realizações materiais da Administração e tudo o
mais que se traduzir em atos ou medidas de execução governamental
.
De um modo geral, pode a Câmara, por deliberação do plenário, indicar
medidas administrativas ao prefeito adjuvandi causa, isto é, a título de
colaboração e sem força coativa ou obrigatória para o Executivo; o que não
pode é prover situações concretas por seus próprios atos ou impor ao Executivo
a tomada de medidas específicas de sua exclusiva competência e atribuição.
Usurpando funções do Executivo ou suprimindo atribuições do prefeito, a
Câmara praticará ilegalidade reprimível por via judicial.”.
Ocorre que a Constituição Federal de 1988, ao delimitar as competências
legislativas e administrativas entre os entes federativos, previu uma repartição de
competências que deve ser rigidamente observada, de modo a assegurar a harmonia
federativa. A Constituição estabeleceu três categorias de competência legislativa:
competência privativa, competência comum e competência concorrente. Neste contexto, está
em discussão um dos postulados estruturantes da organização do Estado brasileiro: o
princípio federativo. Esse princípio reflete a divisão de competências e a autonomia dos entes
federados, garantindo que União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios conviva
m
de forma harmônica e respeitem suas respectivas atribuições, conforme delineado na
Constituição Federal de 1988.
O relacionamento normativo entre essas instâncias de poder político representa,
em seu núcleo, a expressão formal do pacto federativo, fundamental para o equilíbrio do
sistema político-institucional do Estado. O pacto federativo, além de organizar o Estado
brasileiro, distribui competências legislativas e administrativas entre os diferentes entes da
federação, conferindo-lhes autonomia para atuarem de acordo com as suas esferas de
competência. Essa autonomia, no entanto, é limitada por regras claras que definem as
competências exclusivas, concorrentes e comuns, garantindo que os entes federados não se
sobreponham ou invadam áreas de competência de outro ente, sob pena de violação do pacto
federativo.
A disciplina de questões administrativas, como a estruturação e a definição de
diretrizes para a atuação de órgãos da administração pública, reflete o poder-dever do
Executivo de planejar, organizar e gerir a máquina pública. Trata-se de um espaço que não
pode ser usurpado pelo Legislativo, sob pena de violação ao princípio da harmonia entre os
poderes. Embora o Legislativo tenha competência para propor, deliberar e aprovar projetos de
lei no âmbito municipal, essa competência encontra limites claros, especialmente em temas
que interferem diretamente na gestão administrativa. O Programa Municipal de Uso da
Cannabis, ao impor diretrizes administrativas, cria obrigações para o Executivo que
transcendem a competência ordinária da Câmara de Vereadores.
5254698-37.2024.8.21.7000 20007104088 .V18
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A referida lei dispõe sobre o “Programa Municipal de Uso da Cannabis” para
fins medicinais e distribuição gratuita de medicamentos prescritos à base desta planta,
conforme dispõe o seu artigo 2º:
Art. 2° O objetivo geral do “Programa Municipal de Uso da Cannabis” é proporcionar o
acesso gratuito a produtos de Cannabis para fins medicinais, nacionais ou importados, à
população do Município de Cachoeira do Sul - RS, como terapia alternativa ao tratamento de
patologias nas quais as terapias convencionais, disponibilizadas pelo Sistema Único de Saúde
– SUS, não forem eficazes.
Para tanto, atribui obrigações administrativas e orçamentárias ao Pode
Executivo Municipal, nos seguintes moldes:
Art. 7º O Poder Executivo Municipal deverá adotar as medidas necessárias para a aquisição e
distribuição dos medicamentos mencionados no art. 1º, bem como para garantir a capacitação
dos profissionais de saúde no manejo desses tratamentos.
Sem especificar a origem dos recursos orçamentários que deveriam custear ta
l
iniciativa ou dimensionar o seu impacto, assim concluiu a lei:
Art. 12. As despesas decorrentes da execução desta Lei correrão por conta de dotações
orçamentárias próprias, suplementadas se necessário.
De acordo com a Constituição Federal, a separação de poderes é um dos pilares
do regime democrático, atribuindo competências específicas a cada um dos Poderes. Essa
divisão garante o equilíbrio e a harmonia entre as funções estatais, evitando a usurpação de
atribuições. No caso da Lei Municipal nº 5.045/24, observa-se uma clara invasão da
competência privativa do Chefe do Poder Executivo. A criação e a estruturação de programas
de saúde, como o "Programa Municipal de Uso da Cannabis", envolvem a definição de
atribuições para a Secretaria Municipal de Saúde, impactando diretamente na organização
administrativa do município. Essas matérias são reservadas à iniciativa legislativa do Chefe
do Poder Executivo, pois implicam alterações na estrutura organizacional e administrativa da
administração pública, além de impactarem o orçamento público. Ao legislar sobre essas
questões, o Legislativo Municipal ultrapassou os limites de sua competência.
O reconhecimento da inconstitucionalidade da norma é medida necessária para
restaurar o equilíbrio federativo e assegurar que cada ente federado atue dentro dos limites
estabelecidos pela Constituição. O respeito ao princípio federativo é essencial para a
preservação da ordem jurídica e para a convivência harmônica entre os diversos entes
políticos que compõem o Estado brasileiro.
Outro ponto crucial na análise é a falta de previsão orçamentária clara e
detalhada para a implementação do programa proposto. A Lei Municipal nº 5.045/24
apresenta uma previsão genérica de custos, sem identificar claramente as fontes de
financiamento para a aquisição, distribuição e administração de medicamentos à base de
cannabis. A implementação do "Programa Municipal de Uso da Cannabis" envolve desafios
financeiros significativos. A aquisição de medicamentos à base de cannabis, sua distribuição
gratuita e os custos administrativos relacionados demandam recursos substanciais. Em um
5254698-37.2024.8.21.7000 20007104088 .V18
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contexto de orçamento público limitado, a ausência de um planejamento adequado para o
custeio dessa iniciativa pode gerar desequilíbrios fiscais, prejudicando a prestação de outros
serviços essenciais à população.
Assim, o programa também possui implicações financeiras, uma vez que prevê
a distribuição gratuita de medicamentos. Qualquer norma que crie despesas ou imponha
novas responsabilidades orçamentárias deve respeitar o princípio da reserva de iniciativa,
previsto no artigo 61, § 1º, II, "b", da Constituição Federal, aplicável subsidiariamente aos
municípios.
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou
Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao
Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao
Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta
Constituição.
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
...
II - disponham sobre:
...
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços
públicos e pessoal da administração dos Territórios;
O respeito à iniciativa privativa do Executivo em matérias administrativas não é
uma mera formalidade, mas uma condição essencial para garantir a governabilidade e a
eficiência da administração pública. A ingerência do Legislativo em competências do
Executivo pode resultar na inviabilização de políticas públicas e na criação de normas
ineficazes ou desprovidas de viabilidade técnica. No caso em análise, a norma impugnada
apresenta vício formal de inconstitucionalidade, uma vez que invade a competência reservada
ao Prefeito Municipal.
Como a autora da ação muito bem exemplificou, iniciativas análogas já foram
repelidas pelos tribunais de justiça do Rio de Janeiro e de Minas Gerais. Embora não sobre o
tema específico do canabidiol, também nosso colendo Órgão Especial já enfrentou temas
similares sobre criação de despesas e ingerência no funcionamento da administração
municipal em casos similares, muito bem citados na exordial. Neste sentido:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. POLÍTICA MUNICIPAL DE
ATENDIMENTO INTEGRADO À PESSOA COM TRANSTORNO DO ESPECTRO AUTISTA –
TEA. INICIATIVA LEGISLATIVA. VÍCIO FORMAL. PROCESSO LEGISLATIVO. INICIATIVA
RESERVADA. CHEFE DO EXECUTIVO. É inconstitucional a Lei n° 5.403/23 do Município
de Canguçu de iniciativa da Câmara Municipal que instituiu a Política Municipal de
Atendimento Integrado à Pessoa com Transtorno do Espectro Autista - TEA, porquanto atribui
novas tarefas às Secretarias Municipais de Saúde, Assistência Social e Direitos Humanos e de
Educação, Esportes e Cultura, determina a realização de despesas pelo Poder Executivo com
a criação de diversos programas e disciplina matérias relativas à gestão administrativa dos
serviços públicos, ao regime jurídico dos servidores e ao provimento de cargos públicos. Isso
porque se trata de lei relativa à organização, às atribuições e ao funcionamento da
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Poder Judiciário
Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul
Órgão Especial
Assinado por 1 pessoa:  CLAUDEMIR APARECIDO BORGES
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Administração Pública Municipal, cujo processo legislativo se submete à exclusiva iniciativa
do Chefe do Executivo. Arts. 8º, 60, II, alíneas “b” e “d”, e 82, incisos III e VII, da
Constituição Estadual. Ação julgada procedente.(Direta de Inconstitucionalidade, Nº
70085785764, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Maria Isabel de Azevedo
Souza, Julgado em: 17-11-2023)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL Nº 8.947 “A” DO
MUNICÍPIO DE SÃO LEOPOLDO/RS. BANCO DE MEDICAMENTOS. VÍCIO DE
INICIATIVA CONFIGURADO. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO
EXECUTIVO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA HARMONIA E INDEPENDÊNCIA DOS
PODERES. DESPESAS NÃO PREVISTAS NA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS OU
NO ORÇAMENTO ANUAL DO MUNICÍPIO. 1. Lei nº 8.947 “A” do Município de São
Leopoldo/RS, que dispõe sobre a criação do Banco Municipal de Medicamentos Doados e dá
outras providências. 2. Caso em que a lei questionada cria atribuições para a Secretaria
Municipal de Saúde, com a imposição de funcionamento do banco junto à farmácia municipal,
que deverá realizar a classificação, contagem de conteúdos, verificação de prazos de validade,
organização e distribuição de medicamentos através dos profissionais da área de farmácia
vinculados à farmácia municipal. 3. Violação à competência privativa do Chefe do Poder
Executivo, prevista nos artigos 60, inciso II, alínea “d”; e 82, incisos II, III e VII, da
Constituição Estadual. Ofensa ao Princípio da Harmonia e Independência dos Poderes no
âmbito municipal, consagrado nos artigos 8º, caput, e 10, ambos da Constituição Estadual. 4.
A Lei impugnada gera despesas não previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias ou no
Orçamento Anual do Município, o que acarreta violação aos artigos 149, incisos I, II e III; e
154, incisos I e II, todos da Constituição Estadual. JULGARAM PROCEDENTE A AÇÃO
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. UNÂNIME.(Direta de Inconstitucionalidade, Nº
70084895358, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Francisco José Moesch,
Julgado em: 27-08-2021)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL Nº 1.586/2021.
MUNICÍPIO DE PARAÍSO DO SUL. SERVIÇOS PÚBLICOS DE SAÚDE. AGENDAMENTO
PRIORITÁRIO DE CONSULTAS PARA CRIANÇAS EM FASE ESCOLAR. VÍCIO DE
INICIATIVA. INDEPENDÊNCIA E HARMONIA DOS PODERES ESTRUTURAIS. 1. Lei nº
1.586/2021 do Município de Paraíso do Sul, que estabelece o agendamento de consultas de
oftalmologia e otorrinolaringologia em caráter preferencial para crianças em fase escolar. 2.
Lei de iniciativa parlamentar que além de descrever a forma de atuação, impõe obrigações às
unidades de saúde, vinculadas à Secretaria de Saúde do Município. A política pública de
gerenciamento de consultas médicas é matéria inserta no âmbito da gestão administrativa dos
serviços de saúde. A normativa acaba por determinar a atuação de órgãos da Administração
Municipal, razão por que a apresentação do projeto de lei que verse sobre tal matéria,
naturalmente, compete privativamente ao Prefeito Municipal, a quem incumbe administrar o
ente político. Indevida ingerência do Legislativo no desempenho de atribuições
administrativas típicas do Poder Executivo. Violação do princípio da separação dos Poderes.
3. Inconstitucionalidade formal orgânica. Violação dos artigos 10, 60, inciso II, alínea “d”, e
82, incisos III e VII, da Constituição Estadual, aplicáveis aos Municípios, por força do artigo
8º da Constituição Estadual. AÇÃO DIRETA
DE INCONSTITUCIONALIDADE PROCEDENTE. UNÂNIME.(Direta
de Inconstitucionalidade, Nº 70085574275, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS,
Relator: Jorge Luís Dall'Agnol, Julgado em: 16-09-2022)
Dessa forma, a norma impugnada deve ser declarada inconstitucional,
reafirmando-se a importância de se respeitar os limites constitucionais de cada poder e de se
preservar a harmonia entre as funções legislativas e executivas no âmbito municipal. Diante
do exposto, julgo procedente o pedido para determinar a retirada do ordenamento jurídico da
Lei Municipal nº 5.045, de 15 de agosto de 2024, do Município de Cachoeira do Sul.
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VOTO POR JULGAR PROCEDENTE O PEDIDO CONTIDO NA AÇÃO
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
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conforme art. 1º, III, "b", da Lei 11.419/2006. A autenticidade do documento pode ser conferida no site
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Data e Hora: 17/12/2024, às 12:50:08
1. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo - 12ª Edição 2024
2. Art. 8º O Município, dotado de autonomia política, administrativa e financeira, reger-se-á por lei orgânica e pela
legislação que adotar, observados os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.
3. Art. 60 São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que: ... II - disponham sobre: .... d) criação,
estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.
4. Art. 82. Compete ao Governador, privativamente: ... II - exercer, com o auxílio dos Secretários de Estado, a direção
superior da administração estadual; III - iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Constituição;
.... VII - dispor sobre a organização e o funcionamento da administração estadual;
5. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro, 6. ed. São Paulo: Malheiros, 1993, p. 438/440.
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