CÂMARA MUNICIPAL DE
LEME/SP
RUA DR. QUERUBINO SOEIRO, 231 – CENTRO – LEME/SP – CEP 13610-080 – PABX: 19 3097-0100
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PARECER JURÍDICO
PROCURADORIA JURÍDICA
EMENTA: Projeto de Lei Ordinária nº 24/2026 – Institui
no âmbito do Município de Leme o Programa Municipal
de Fiscalização Colaborativa de Resíduos Sólidos e dá
outras providencias. Análise de constitucionalidade e
legalidade de Projeto de Lei de iniciativa parlamentar
que institui programa de denúncia de descarte irregular
de lixo, com previsão de multa ao infrator e recompensa
ao denunciante.
Senhora Presidente
Trata-se de análise jurídica do Projeto de Lei Ordinária nº
24/2026, de autoria do Vereador João Cerbi, que visa instituir no âmbito do Município
o "Programa Municipal de Fiscalização Colaborativa de Resíduos Sólidos".
A proposta busca incentivar a população a registrar e denunciar o
descarte irregular de lixo, utilizando-se de fotos e vídeos para auxiliar o poder público
na identificação de infratores e na aplicação das sanções cabíveis. O projeto prevê
ainda que o Poder Executivo instituirá mecanismos de incentivo à participação popular
e regulamentará a lei.
É o breve relato. Opino.
Ab initio, cumpre observar que não compete a Procuradoria
Jurídica desta Casa examinar os critérios de conveniência e de oportunidade no que
pese aos projetos apresentados nesta Casa Legislativa; a análise está restrita aos
aspectos de legalidade, para efeito de admissibilidade e tramitação.
A análise da proposição deve ser feita sob duas óticas principais:
a competência do Município para legislar sobre a matéria (análise material) e a
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regularidade do processo legislativo, em especial a iniciativa para a propositura da lei
(análise formal).
O Projeto de Lei trata de matéria ambiental e de política urbana,
especificamente a gestão de resíduos sólidos. A Constituição Federal, em seu artigo
30, incisos I e II, confere aos Municípios a competência para legislar sobre assuntos de
interesse local e suplementar a legislação federal e a estadual no que couber.
A doutrina é pacífica ao reconhecer que a gestão do espaço
urbano e a proteção ambiental correlata são a essência do interesse local. O saudoso
mestre Hely Lopes Meirelles ensina que o "interesse local" se caracteriza pela
predominância do interesse do Município sobre o do Estado ou da União. Em suas
palavras:
"O que define o 'interesse local' não é a exclusividade do interesse, mas
a sua predominância. (...) Tudo o que for de interesse
predominantemente municipal deve ser disciplinado por lei municipal."
(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 18. ed. São
Paulo: Malheiros, 2017, p. 136).
Nesse sentido, a limpeza urbana e a correta destinação dos
resíduos sólidos são temas que afetam diretamente o cotidiano da população local, a
saúde pública e a qualidade do ambiente urbano, configurando matéria de
predominante interesse municipal. A Lei Federal nº 12.305/2010 (Política Nacional de
Resíduos Sólidos) corrobora essa visão, atribuindo aos Municípios a responsabilidade
pela gestão integrada dos resíduos sólidos gerados em seus territórios.
Portanto, sob o aspecto material, o Município possui competência
para legislar sobre o tema.
A Constituição Federal, em seu artigo 61, § 1º, estabelece um rol
de matérias cuja iniciativa de lei é privativa do Chefe do Poder Executivo. Essas regras,
por força do princípio da simetria, são de observância obrigatória pelos Municípios.
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O princípio da separação dos poderes, cláusula pétrea de nossa
Constituição (art. 2º), veda que um poder interfira indevidamente nas atribuições típicas
de outro. Leis de iniciativa parlamentar que criem ou alterem a estrutura da
administração, gerem despesas ou, de modo geral, disponham sobre a organização e
o funcionamento de órgãos do Executivo, são consideradas inconstitucionais.
Sobre o tema, o constitucionalista Alexandre de Moraes
esclarece:
"A usurpação de iniciativa legislativa reservada constitui vício de
inconstitucionalidade formal, insanável pela sanção do Chefe do Poder
Executivo, pois a prerrogativa de iniciar o processo legislativo, em
determinadas matérias, representa uma garantia de harmonia e
independência entre os poderes." (MORAES, Alexandre de. Direito
Constitucional. 36. ed. São Paulo: Atlas, 2020, p. 691).
O projeto em análise, ao determinar em seus artigos 4º e 5º que
o Poder Executivo "instituirá" mecanismos e "regulamentará" a lei, avança sobre a
esfera de gestão e planejamento administrativo, que é atribuição exclusiva do Prefeito.
Trata-se de um comando concreto, que retira do administrador a análise de
conveniência e oportunidade para a prática de tais atos.
José dos Santos Carvalho Filho, em sua obra, adverte sobre essa
ingerência:
"Não pode a lei, de autoria parlamentar, determinar ao Executivo a
prática de certos atos que se inserem na função administrativa, como,
por exemplo, a realização de obras, a criação de programas, a
fiscalização de certas atividades. Em tais casos, há flagrante ofensa ao
princípio da separação de poderes." (CARVALHO FILHO, José dos
Santos. Manual de Direito Administrativo. 34. ed. São Paulo: Atlas,
2020, p. 62).
A jurisprudência acompanha a doutrina, diferenciando as leis
impositivas (inconstitucionais, se de iniciativa parlamentar) das leis autorizativas
(constitucionais).
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• Inconstitucionalidade de Lei Impositiva:
TJ-MT - DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE:
10238553720258110000 — Publicado em 26/11/2025
É formal e materialmente inconstitucional lei municipal de iniciativa
parlamentar que imponha ao Poder Executivo obrigações
administrativas e operacionais, por violação à reserva de iniciativa e
ao princípio da separação dos poderes.
• Constitucionalidade de Lei Autorizativa:
TJ-RS - ADI: 70074889684 RS — Publicado em 23/05/2018
Não padece de inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa,
lei municipal de iniciativa do Poder Legislativo que cria o programa
(...) facultando ao Município o estabelecimento de parcerias (...). A
lei impugnada não determina a implantação do programa em questão
e nem estabelece prazo para tanto, meramente facultando à
Administração Pública Municipal efetivar tal programa, atendendo
critérios de conveniência e oportunidade.
• Análise de caso similar sobre resíduos:
TJ-SP - Direta de Inconstitucionalidade: 20359657320218260000
— Publicado em 30/08/2021
Em um caso sobre um programa de "Eventos Lixo Zero", o TJ-SP
considerou que a matéria ambiental é de iniciativa concorrente, mas
declarou a inconstitucionalidade de dispositivos que criavam
obrigações para órgãos de fiscalização sob gestão do Poder
Executivo.
Dessa forma, a redação atual do projeto padece de vício formal
de iniciativa, sendo altamente vulnerável a um futuro controle de constitucionalidade.
Para sanar o vício e alinhar o projeto à doutrina e à jurisprudência
dominantes, sugere-se a alteração da redação dos artigos 4º e 5º, transformando a
natureza impositiva da norma em autorizativa.
Sugestão para o Art. 4º:
"Art. 4º Fica o Poder Executivo autorizado a instituir mecanismos
de incentivo à participação popular no Programa, observada a disponibilidade
orçamentária e a legislação financeira aplicável."
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Sugestão para o Art. 5º:
"Art. 5º O Poder Executivo, se julgar necessário, poderá
regulamentar esta Lei no que couber."
Com essas modificações, a lei passa a ser uma faculdade posta
à disposição do administrador, que a implementará segundo seus critérios de
conveniência e oportunidade, preservando a harmonia entre os Poderes.
Por todo o exposto, com fundamentação na legislação,
jurisprudência e doutrina, com as devidas ressalvas, apresenta o presente parecertécnico OPINATIVO, conforme já se manifestou o Pretório Excelso1, mesmo porque,
por si só não vincula a manifestação das Comissões Permanentes e a convicção dos
membros deste Poder Legislativo, sendo assegurada ainda a soberania do Plenário no
sentido de que o presente projeto encontra-se em condições de tramitação por esta
Casa, salvo haja a devida correção do vício apontado.
É o Parecer, salvo melhor juízo.
Sala da Assessoria “Dr. Waldir José Baccarin” em 11 de
março de 2.026.
Paulo Augusto Hildebrand
PROCURADOR JURÍDICO
1 “O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais
é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da
decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex oficio da lei. Na oportunidade do julgamento,
porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo administrador.”
(Mandado de Segurança n° 24.584-1 - Distrito Federal - Relator: Min. Marco Aurélio de Mello – STF.) Sem grifo no original.