CÂMARA MUNICIPAL DE
LEME/SP
RUA DR. QUERUBINO SOEIRO, 231 – CENTRO – LEME/SP – CEP 13610-080 – PABX: 19 3097-0100
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PARECER JURÍDICO
PROCURADORIA JURÍDICA
EMENTA: Proposta de Emenda à Lei Orgânica Municipal.
Instituição do regime de execução obrigatória de emendas
parlamentares individuais ao orçamento municipal.
Compatibilidade com o modelo constitucional de execução
orçamentária vinculada. Necessária observância da simetria
material com a disciplina constitucional das emendas
impositivas. Limites derivados do planejamento
orçamentário, da reserva de iniciativa do Executivo em
matéria orçamentária, do equilíbrio fiscal e da
responsabilidade financeira. Competência do Poder
Legislativo municipal para conformação normativa na Lei
Orgânica. Necessidade de harmonização com PPA, LDO e
LOA. Jurisprudência do STF, Tribunal de Justiça do Estado
de São Paulo, orientação do Tribunal de Contas do Estado
de São Paulo e doutrina especializada. Constitucionalidade
condicionada à adequada redação normativa.
Cuida-se de consulta encaminhada a esta Procuradoria Jurídica
Legislativa acerca da juridicidade de Proposta de Emenda à Lei Orgânica do
Município de Leme destinada a instituir o regime de emendas parlamentares
individuais de execução obrigatória, com vinculação percentual sobre a receita
corrente líquida municipal e disciplina de execução pelo Poder Executivo.
A análise abrangerá a compatibilidade da proposta com a
Constituição Federal, a Constituição do Estado de São Paulo, a jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal (STF), do Superior Tribunal de Justiça (STJ) e do Tribunal
de Justiça de São Paulo (TJSP), bem como as orientações do Tribunal de Contas do
Estado de São Paulo (TCESP) e o entendimento doutrinário sobre o tema.
É o breve relato. Opino.
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Ab initio, cumpre observar que não compete a Procuradoria Jurídica
desta Casa examinar os critérios de conveniência e de oportunidade nos projetos
apresentados, a análise está restrita aos aspectos de legalidade e de técnica
legislativa de todas as proposituras, para efeito de admissibilidade e tramitação.
A matéria em análise é de grande relevância e atualidade, envolvendo
a relação entre os Poderes Legislativo e Executivo na seara orçamentária.
1. Da Constitucionalidade do Orçamento Impositivo Municipal
A implementação do orçamento impositivo nos municípios encontra
respaldo no princípio da simetria, que determina que os estados e municípios devem
observar, no que couber, as normas de organização e processo legislativo previstas
na Constituição Federal.
As Emendas Constitucionais nº 86/2015, nº 100/2019 e nº 105/2019
alteraram o artigo 166 da Constituição Federal para estabelecer a obrigatoriedade da
execução das emendas parlamentares individuais e de bancada, dentro de
determinados limites. O Supremo Tribunal Federal já se manifestou favoravelmente à
aplicação deste modelo aos municípios, desde que observadas as regras da Carta
Magna.
Nesse sentido, o STF, no julgamento do Recurso Extraordinário
1.301.031/RS, firmou o entendimento de que as normas constitucionais sobre o
processo legislativo orçamentário são de reprodução obrigatória pelos municípios, não
havendo óbice para que instituam o regime de emendas impositivas em suas Leis
Orgânicas, como no presente caso.
Portanto, a iniciativa de emendar a Lei Orgânica de Leme para prever
o orçamento impositivo é, em tese, constitucional.
2. Dos Limites ao Poder de Emendar do Legislativo e à Execução
Orçamentária
Apesar da constitucionalidade da matéria, é crucial ressaltar que o
poder de emendar do Legislativo e a impositividade da execução orçamentária não
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são absolutos. A jurisprudência, especialmente do STF e do TJSP, tem estabelecido
balizas importantes para garantir o equilíbrio entre os poderes e a responsabilidade
fiscal.
a) Caráter não absoluto da impositividade e o controle técnico do
Executivo:
O STF, em decisão recente na Ação Direta de
Inconstitucionalidade 7.697/DF, embora tratando do orçamento federal, estabeleceu
diretrizes aplicáveis aos municípios. Ficou decidido que a execução das emendas
impositivas depende de uma análise técnica prévia pelo Poder Executivo. Não se
pode conferir caráter absoluto à impositividade, sendo dever do Executivo aferir, de
modo motivado e transparente, se as programações são compatíveis com a legislação
e se atendem a critérios de eficiência e interesse público.
Isso significa que, mesmo com a aprovação da emenda impositiva, o
Prefeito Municipal poderá, de forma justificada, apontar impedimentos de ordem
técnica que obstaculizem a sua execução.
b) Vedações e Limites Constitucionais às Emendas:
O poder de emendar dos vereadores encontra limites expressos, que
devem ser observados:
• Compatibilidade com o Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO): As emendas devem estar em consonância com as
metas e prioridades estabelecidas nesses instrumentos de planejamento
• Indicação de Recursos: As emendas que implicarem aumento de despesa
devem indicar os recursos necessários, admitida apenas a anulação de
dotação
• Reserva de Iniciativa do Executivo: É vedado ao Legislativo propor emendas
que tratem de matérias de iniciativa privativa do Chefe do Executivo, como a
criação de cargos, a alteração da estrutura administrativa ou o regime jurídico
de servidores
• Princípios da Impessoalidade e Moralidade: A lei que regulamenta as
emendas não pode prever a citação nominal do parlamentar autor da emenda,
sob pena de violação aos princípios da impessoalidade e da moralidade, que
vedam a promoção pessoal
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3. Jurisprudência do Tribunal de Justiça de São Paulo
O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo possui vasta
jurisprudência sobre o tema, alinhada ao entendimento da Suprema Corte. Em
diversas Ações Diretas de Inconstitucionalidade, o Órgão Especial tem reiterado os
limites ao poder de emenda parlamentar em matéria orçamentária, declarando a
inconstitucionalidade de normas municipais que:
• Interferem na organização e gestão administrativa do Executivo
• Não indicam os recursos necessários para cobrir novas despesas
• Violam a reserva de iniciativa do Prefeito
Por outro lado, o Tribunal de Justiça Bandeirante também reconhece
a legitimidade das emendas que apenas remanejam verbas dentro dos limites
constitucionais, sem gerar aumento de despesa e mantendo a pertinência temática.
4. Posição do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo até o momento não se
manifestou sobre a constitucionalidade das emendas impositivas municipais.
Contudo, é notório que a Corte de Contas fiscaliza rigorosamente a execução
orçamentária dos municípios, incluindo o cumprimento da Lei de Responsabilidade
Fiscal e das normas constitucionais.
É de se esperar que o TCESP, em sua função de controle externo,
verifique se a execução das emendas impositivas observa os limites de despesa, a
existência de dotação orçamentária e os demais requisitos legais, seguindo o
entendimento consolidado pelos tribunais superiores.
5. Doutrina
A doutrina administrativista e constitucionalista majoritária converge
no sentido de que o orçamento impositivo representa um avanço na democratização
do processo orçamentário, fortalecendo o Poder Legislativo. No entanto, os
doutrinadores também são uníssonos em apontar a necessidade de observância
estrita dos limites constitucionais e do princípio da separação dos poderes.
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Destaca-se que a impositividade não transforma o Legislativo em
cogestor do orçamento, mas garante que as prioridades apontadas pelos
parlamentares, representantes diretos da população, sejam consideradas na
execução das políticas públicas, sempre com a devida análise técnica e de viabilidade
pelo Executivo.
A análise do texto da Proposta de Emenda à Lei Orgânica de Leme,
conforme os trechos disponibilizados, revela a intenção de se adequar ao modelo
constitucional federal, estabelecendo a obrigatoriedade da execução das emendas e
fixando prazos para o Poder Executivo.
Como consta na proposta e fundamental é que a redação final da
proposta:
1. Reconheça expressamente a possibilidade de o Poder Executivo deixar de
executar a emenda em caso de impedimento de ordem técnica, devidamente
justificado.
2. Não crie sanções para o Chefe do Executivo que não sejam as já previstas na
legislação federal e estadual (ex: crimes de responsabilidade), pois a criação
de tipos infracionais é de competência privativa da União
3. Mantenha-se adstrita à matéria orçamentária, sem invadir a competência do
Executivo para organizar e gerir a administração pública.
4. Observe os percentuais e as regras de destinação de recursos
(especialmente para a saúde) previstos na Constituição Federal e replicados
na Constituição Estadual.
Ante o exposto, por se tratar de um parecer opinativo, ou seja, tem
caráter técnico-opinativo que não impede a tramitação e até mesmo
consequente aprovação, conforme manifestação do Pretório Excelso1 e, baseado
nos elementos formais conclui-se que a Proposta de Emenda à Lei Orgânica do
1 “O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada
mais é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na
tomada da decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex oficio da lei. Na oportunidade do
julgamento, porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo
administrador.” (Mandado de Segurança n° 24.584-1 - Distrito Federal - Relator: Min. Marco Aurélio de Mello – STF.) Sem grifo
no original.
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Município de Leme que visa instituir as emendas parlamentares impositivas está em
condições de iniciar a sua tramitação nesta Casa Legislativa, desde que observadas
as seguintes premissas:
• A proposta deve seguir o modelo e os limites estabelecidos pela Constituição
Federal (art. 166 e seguintes), em respeito ao princípio da simetria.
• A impositividade da execução orçamentária não é absoluta, estando sujeita à
verificação de eventuais impedimentos de ordem técnica pelo Poder
Executivo, que deverá justificar de forma pormenorizada a inexecução.
• O Poder Legislativo, ao aprovar as emendas, deve respeitar os limites materiais
relativos à compatibilidade com o PPA e a LDO, à indicação de fontes de
custeio e à reserva de iniciativa do Chefe do Executivo.
• A regulamentação da matéria deve abster-se de prever a identificação do
parlamentar autor da emenda nos atos de publicidade da sua execução, em
respeito aos princípios da impessoalidade e da moralidade.
Recomenda-se, por fim, que a redação da Emenda à Lei Orgânica
seja clara ao positivar esses limites, a fim de garantir a segurança jurídica e o equilíbrio
na relação entre os Poderes Legislativo e Executivo no Município de Leme.
Este é o parecer, salvo melhor juízo.
Sala da Assessoria “Dr. Waldir José Baccarin” em 30 de março
de 2.026.
Paulo Augusto Hildebrand
PROCURADOR JURÍDICO