CÂMARA MUNICIPAL DE
LEME/SP
RUA DR. QUERUBINO SOEIRO, 231 – CENTRO – LEME/SP – CEP 13610-080 – PABX: 19 3097-0100
e-mail: juridico@camaraleme.sp.gov.br - site: www.leme.sp.leg.br
PARECER JURÍDICO
PROCURADORIA JURÍDICA
EMENTA: Projeto de lei que declara de utilidade pública
a Associação Lemense Social Esportiva e Cultural –
ALSEC. Projeto de lei de iniciativa parlamentar.
Declaração de utilidade pública municipal. Associação
civil sem fins lucrativos. Exame de compatibilidade com
a legislação municipal e com os requisitos formais da
Câmara Municipal de Leme. Necessidade de verificação
objetiva dos requisitos previstos na Lei Municipal nº
3.660. Natureza declaratória do ato legislativo. Ausência
de criação direta de despesa ou de delegação
administrativa. Juridicidade condicionada à prova
documental integral da regular constituição,
funcionamento e finalidade institucional da entidade.
Jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado de São
Paulo, do Supremo Tribunal Federal e do Superior
Tribunal de Justiça. Doutrina administrativista.
Submete-se à apreciação desta Procuradoria Jurídica projeto de lei de
autoria parlamentar que pretende declarar de utilidade pública a Associação Lemense
Social Esportiva e Cultural – ALSEC, entidade civil de direito privado, sem fins
lucrativos, inscrita no CNPJ nº 39.357.050/0001-66, com sede no Município de Leme,
descrita na justificativa legislativa como organização voltada a atividades sociais,
esportivas, culturais e assistenciais.
O projeto afirma que a associação exerce atividades de interesse
coletivo, com atuação dirigida a grupos socialmente vulneráveis, e sustenta que a
entidade possui estrutura estatutária regular, publicidade de atos internos e
funcionamento institucional apto ao reconhecimento legislativo.
A análise jurídica exige verificar:
• a competência legislativa para o reconhecimento;
• a aderência aos requisitos da Lei Municipal nº 3.660;
CÂMARA MUNICIPAL DE
LEME/SP
RUA DR. QUERUBINO SOEIRO, 231 – CENTRO – LEME/SP – CEP 13610-080 – PABX: 19 3097-0100
e-mail: juridico@camaraleme.sp.gov.br - site: www.leme.sp.leg.br
• a suficiência da instrução documental;
• a existência de impedimento constitucional ou legal.
É o breve relato. Opino.
Ab initio, cumpre observar que não compete a Procuradoria Jurídica
desta Casa examinar os critérios de conveniência e de oportunidade nos projetos
apresentados, a análise está restrita aos aspectos de legalidade e de técnica legislativa
de todas as proposituras, para efeito de admissibilidade e tramitação.
1. Natureza jurídica da declaração de utilidade pública
Entendo que a declaração legislativa de utilidade pública possui
natureza predominantemente de reconhecimento jurídico-institucional, e não de
concessão imediata de benefício material.
A lei municipal, nesse ponto, não cria por si só repasse financeiro,
convênio obrigatório ou delegação administrativa.
Ela apenas atribui qualificação institucional que poderá futuramente
repercutir em relações administrativas específicas, desde que observada a legislação
aplicável.
A doutrina de Maria Sylvia Zanella Di Pietro ensina que qualificações
conferidas pelo Poder Público a entidades privadas sem fins lucrativos exigem
aderência rigorosa à finalidade pública e controle formal dos requisitos legais,
precisamente porque o reconhecimento estatal projeta efeitos jurídicos externos.
O ponto é que a utilidade pública não decorre apenas da relevância
abstrata da atividade: exige demonstração objetiva de regularidade institucional.
Assim, a juridicidade do projeto depende menos da intenção legislativa
e mais da prova documental.
CÂMARA MUNICIPAL DE
LEME/SP
RUA DR. QUERUBINO SOEIRO, 231 – CENTRO – LEME/SP – CEP 13610-080 – PABX: 19 3097-0100
e-mail: juridico@camaraleme.sp.gov.br - site: www.leme.sp.leg.br
2. Competência legislativa municipal e iniciativa parlamentar
A matéria insere-se legitimamente na competência legislativa
municipal.
Não se trata de organização administrativa interna do Executivo, nem
de criação de política pública obrigatória.
A iniciativa parlamentar, portanto, em tese, é formalmente admissível.
O Supremo Tribunal Federal tem distinguido, em sua jurisprudência
sobre reserva de iniciativa, normas que interferem na estrutura administrativa daquelas
de conteúdo declaratório ou honorífico.
Aqui, a lei não impõe obrigação executiva imediata.
Por isso, sob o prisma da iniciativa, não se identifica vício formal
originário.
3. Requisitos da Lei Municipal nº 3.660
O ponto juridicamente decisivo está na estrita observância da Lei
Municipal nº 3.660, que disciplina localmente a concessão do título.
Embora o texto legal integral não esteja reproduzido no projeto, a
técnica jurídica exige verificar se a entidade apresenta, cumulativamente:
• personalidade jurídica regularmente constituída;
• funcionamento contínuo pelo prazo exigido em lei;
• ausência de finalidade lucrativa;
• regularidade estatutária;
• diretoria regularmente constituída;
• prestação documental apta a demonstrar atividade efetiva.
CÂMARA MUNICIPAL DE
LEME/SP
RUA DR. QUERUBINO SOEIRO, 231 – CENTRO – LEME/SP – CEP 13610-080 – PABX: 19 3097-0100
e-mail: juridico@camaraleme.sp.gov.br - site: www.leme.sp.leg.br
Do material juntado, consta afirmação de que a entidade foi criada em
03/09/2020 e existe há mais de cinco anos. Entretanto, a própria data informada revela
lapso temporal necessário para a concessão o que atende o art. 2º, §2º da Lei Ordinária
Municipal nº 3660/2017, pois entre sua constituição e a data atual a entidade conta com
aproximadamente cinco anos e meio de existência.
No que concerne os requisitos previstos no §4º do artigo 2º do texto
legal acima mencionado, a proposta peca na falha da apresentação de certos
documentos, tais como:
• ata da eleição dos integrantes dos órgãos de direção e
deliberação em exercício, o que viola o inciso II, do §4º do artigo
2º da Lei 3660/2017;
• consta somente documento de identificação de pessoa, a priori
que não tem vínculo com a Associação, violando assim o inciso
IV, do §4º do artigo 2º da Lei 3660/2017 e
• consta nos autos somente fotos de eventos e não de relatório
detalhado das atividades da entidade que deixa claro a
prestação de serviço à comunidade, a falta do respectivo
relatório viola claramente inciso VI, do §4º do artigo 2º da Lei
3660/2017.
Daí decorreu a necessidade de conferência documental antes da
deliberação final, mesmo porque a falta de tais documentos viola o texto legal que prevê
a forma de concessão da utilidade pública à entidades no Município de Leme.
4. Jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo
O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo tem afirmado que leis
declaratórias de utilidade pública são válidas quando:
• respeitam os requisitos legais locais (o que não consta no projeto
de lei em questão);
• não configuram privilégio arbitrário;
CÂMARA MUNICIPAL DE
LEME/SP
RUA DR. QUERUBINO SOEIRO, 231 – CENTRO – LEME/SP – CEP 13610-080 – PABX: 19 3097-0100
e-mail: juridico@camaraleme.sp.gov.br - site: www.leme.sp.leg.br
• não ocultam concessão indireta de vantagem administrativa sem
critério objetivo.
A jurisprudência paulista também reconhece que o controle judicial
alcança hipóteses em que o título é concedido sem prova suficiente da finalidade
pública efetivamente exercida, o que pode ocorrer caso a proposta seja aprovada
na forma em que se encontra, com a falta de documentos necessários ao início
de sua tramitação.
Logo, a legalidade formal não dispensa robustez documental, ausente
no projeto de Lei.
5. STJ e controle da finalidade pública
O Superior Tribunal de Justiça, em precedentes sobre qualificação de
entidades privadas em relações com o Poder Público, tem afirmado que o elemento
central é a aderência entre finalidade estatutária e atividade concretamente
exercida, sendo que a falta do relatório detalhado das atividades macula a
proposta pela falta do preenchimento deste requisito exigido para a concessão
pretendida.
A mera previsão estatutária não basta se desacompanhada de
comprovação mínima de atuação institucional.
6. Da alegação de relevância social da entidade
A justificativa legislativa descreve atividades socialmente relevantes,
especialmente em favor de crianças, adolescentes, idosos e famílias vulneráveis.
Essa motivação é juridicamente adequada.
Todavia, a relevância social, isoladamente, não substitui os
requisitos legais formais.
CÂMARA MUNICIPAL DE
LEME/SP
RUA DR. QUERUBINO SOEIRO, 231 – CENTRO – LEME/SP – CEP 13610-080 – PABX: 19 3097-0100
e-mail: juridico@camaraleme.sp.gov.br - site: www.leme.sp.leg.br
A consequência é simples: mérito social e legalidade documental
devem coexistir, o que não consta presente na proposta.
7. Técnica legislativa e observação sobre o art. 2º do projeto
O art. 2º do projeto afirma que “as despesas com a execução desta Lei
correrão por conta de verbas próprias consignadas no orçamento vigente”.
Tecnicamente, esse dispositivo é dispensável.
A declaração de utilidade pública, por si, não gera despesa direta.
Sua permanência não invalida o texto, mas representa fórmula
normativa desnecessária.
Por técnica legislativa, recomenda-se sua supressão.
Por todo o exposto apresenta-se o presente parecer-técnico jurídico,
OPINATIVO, conforme já se manifestou o Pretório Excelso1, no sentido de que a
presente propositura, conforme apontado acima há pontos de atenção e riscos jurídicos
ao projeto, o que o torna sem condições de tramitar por esta Casa Legislativa por
violar preceitos legais. Contudo, caso seja juntado a documentação faltante, este está
apto a iniciar a sua tramitação cabendo as Comissões Permanentes desta Casa se
manifestarem, agora de maneira VINCULATIVA sobre os temas aqui tratados e sobre
o mérito da proposta legislativa.
Desta forma recomenda-se:
a) a juntada, antes de iniciar a sua tramitação dos documentos que
tratam os incisos II, IV e VI do §4º, do artigo 2º da Lei 3660/2017;
1 “O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do
que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da
decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex oficio da lei. Na oportunidade do julgamento,
porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo administrador.”
(Mandado de Segurança n° 24.584-1 - Distrito Federal - Relator: Min. Marco Aurélio de Mello – STF.) Sem grifo no original.
CÂMARA MUNICIPAL DE
LEME/SP
RUA DR. QUERUBINO SOEIRO, 231 – CENTRO – LEME/SP – CEP 13610-080 – PABX: 19 3097-0100
e-mail: juridico@camaraleme.sp.gov.br - site: www.leme.sp.leg.br
b) a supressão técnica do art. 2º, por ausência de necessidade
normativa;
c) a tramitação favorável apenas se integralmente comprovado o
atendimento legal.
É o Parecer, salvo melhor juízo.
Sala da Assessoria “Dr. Waldir José Baccarin” em 01 de abril de
2.026.
Paulo Augusto Hildebrand
PROCURADOR JURÍDICO