CÂMARA MUNICIPAL DE
LEME/SP
RUA DR. QUERUBINO SOEIRO, 231 – CENTRO – LEME/SP – CEP 13610-080 – PABX: 19 3097-0100
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PARECER JURÍDICO
PROCURADORIA JURÍDICA
EMENTA: PROJETO DE LEI ORDINÁRIA Nº 41/2026.
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. PROJETO
DE LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. MUNICÍPIO DE
LEME/SP. CRIAÇÃO DE DIRETRIZES PARA POLÍTICA
PÚBLICA. PROGRAMA "RETORNO PARA CASA". ANÁLISE
DE CONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL. VÍCIO
DE INICIATIVA. SEPARAÇÃO DE PODERES.
INOCORRÊNCIA. NORMA DE CARÁTER GERAL QUE NÃO
ADENTRA A ESTRUTURA OU ATRIBUIÇÕES DE ÓRGÃOS
DO PODER EXECUTIVO. PRECEDENTES DO STF (TEMA
917), STJ E TJSP. CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL.
OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DA DIGNIDADE DA
PESSOA HUMANA E DA LIBERDADE DE LOCOMOÇÃO.
CARÁTER VOLUNTÁRIO E NÃO COMPULSÓRIO DA
MEDIDA. AUSÊNCIA DE ÓBICES JURÍDICOS. PELA
CONSTITUCIONALIDADE DO PROJETO.
Trata-se de Projeto de Lei que "Institui diretrizes de criação de política
pública para incentivo ao retorno de pessoas em situação de rua às suas cidades de
origem", de iniciativa parlamentar, no âmbito do Município de Leme/SP.
Conforme extraído do documento apresentado, o projeto estabelece
diretrizes para uma política pública de retorno voluntário de pessoas em situação de
rua, condicionando o benefício (como a concessão de passagens) à manifestação
expressa do interessado e à comprovação de vínculos no município de destino. A
norma prevê que sua execução dependerá de disponibilidade orçamentária e de
regulamentação pelo Poder Executivo, a quem caberá definir critérios de elegibilidade
e procedimentos.
A dúvida central reside em saber se o projeto padece de
inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, ao supostamente invadir a
competência privativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre a organização e
o funcionamento da administração pública. Adicionalmente, analisa-se a
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constitucionalidade material da proposta frente aos direitos e garantias
fundamentais.
É o breve relato. Opino.
Ab initio, cumpre observar que não compete a Procuradoria Jurídica
desta Casa examinar os critérios de conveniência e de oportunidade nos projetos
apresentados, a análise está restrita aos aspectos de legalidade e de técnica legislativa
de todas as proposituras, para efeito de admissibilidade e tramitação.
A Constituição Federal, em seu art. 61, § 1º, estabelece um rol de
matérias cuja iniciativa legislativa é privativa do Chefe do Poder Executivo. Tais regras
são de observância obrigatória por estados e municípios, em razão do princípio da
simetria. Dentre elas, destacam-se as leis que disponham sobre a criação e extinção de
órgãos da administração pública ou que alterem suas atribuições.
O cerne da questão é definir se uma lei de iniciativa parlamentar que
institui um programa ou diretrizes para uma política pública, a ser executada por órgãos
do Executivo, usurpa a competência deste.
A doutrina e a jurisprudência pátria têm se debruçado sobre o tema,
buscando um equilíbrio entre a prerrogativa parlamentar de legislar sobre temas de
interesse público e a reserva de administração, que garante ao Executivo a gestão dos
serviços e da máquina administrativa. A esse respeito, a doutrina esclarece que a
iniciativa parlamentar encontra limites quando interfere diretamente na gestão.
"Sendo a política pública 'programa de ação governamental', prenunciados os
questionamentos sobre ser possível, ou não, ao parlamentar apresentar
projetos de lei que instituam políticas públicas, considerando o contido no art.
61, § 1. o , II, alínea e , da Constituição de 1988, que estabelece ser de
iniciativa privativa do Presidente da República as leis que disponham sobre a
criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração Pública. Por esse
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ângulo, a criação de política pública, ao criar atribuições ao Poder Executivo,
pode violar a iniciativa privativa, corolário do princípio da separação dos
poderes. Conforme examinado, as leis autorizativas e a instituição de
diretrizes para posterior formulação de políticas públicas, servem como
instrumento dos parlamentares para contornar eventuais questionamentos
quanto à usurpação da competência do Presidente da República."
O Supremo Tribunal Federal (STF), ao julgar o Tema 917 de
Repercussão Geral (ARE 878.911), pacificou a matéria, fixando a tese de que "Não
usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie
despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus
órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos".
A jurisprudência do STF e dos demais tribunais, incluindo o Tribunal de
Justiça de São Paulo (TJSP), consolidou-se no sentido de que leis de iniciativa
parlamentar que estabelecem normas gerais, diretrizes ou programas, sem detalhar o
modo de execução ou criar/alterar a estrutura de órgãos, são constitucionais.
No caso do RE 1.534.851, o STF analisou lei municipal de iniciativa
parlamentar que instituiu um programa de saúde. A Corte declarou a
constitucionalidade de quase toda a norma, invalidando apenas a expressão que
determinava qual órgão específico ("Divisão Municipal de Saúde") seria responsável
por sua execução, por entender que apenas nesse ponto houve indevida ingerência na
organização administrativa. De forma semelhante, no ARE 1.524.384, o STF validou lei
de iniciativa parlamentar que atribuía responsabilidades à Guarda Civil Municipal, por
entender que não se criava uma nova atribuição, mas apenas se detalhava o exercício
de uma função já existente.
O TJSP segue a mesma linha, como se observa na Ação Direta de
Inconstitucionalidade nº 2060663-07.2025.8.26.0000. O tribunal admite a imposição
de obrigações genéricas ao Executivo pelo Legislativo, mas declara inconstitucionais
os dispositivos que avançam sobre o modo de execução do mandamento legal, por
violação à reserva da Administração.
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Aplicando tais entendimentos ao Projeto de Lei em análise, verifica-se
que ele se limita a traçar "diretrizes" (Art. 1º). Ele não cria novos órgãos, não altera a
estrutura da secretaria de assistência social, nem impõe um modo de execução
específico. Pelo contrário, os Arts. 5º e 8º expressamente subordinam as ações à
"disponibilidade orçamentária" e à "regulamentação" pelo Poder Executivo.
Dessa forma, o projeto se enquadra perfeitamente na hipótese validada
pelo STF no Tema 917, pois estabelece uma política pública de caráter geral, deixando
a cargo do Executivo a discricionariedade sobre a conveniência, o orçamento e a forma
de sua implementação. Não há, portanto, vício de iniciativa.
Superada a análise formal, passa-se ao mérito da proposta. A política
de incentivo ao retorno voluntário de pessoas em situação de rua deve ser analisada
sob a ótica dos direitos fundamentais.
O principal ponto de atenção seria a potencial violação à liberdade de
locomoção (art. 5º, XV, CF) e à dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, CF), caso
a política tivesse caráter compulsório ou fosse implementada de forma a configurar uma
"higienização social" (aporofobia).
Contudo, o texto do projeto de lei é explícito e reiterado ao afastar essa
possibilidade. Os artigos 1º, 3º e 6º exigem a manifestação "expressa e voluntária"
do interessado, que deve assinar um termo de ciência e concordância. De forma
categórica, o Art. 7º estabelece que a execução da lei observará os princípios da
dignidade, da liberdade de escolha e da "vedação a qualquer forma de remoção
compulsória".
Ao oferecer uma alternativa digna, que visa à "reintegração social e
familiar" e à "reconstrução de vínculos", a proposta se alinha aos objetivos da República
e às políticas de assistência social (art. 203, CF). A medida não impõe, mas faculta uma
opção àqueles que, por falta de recursos, encontram-se impedidos de retornar ao seu
seio familiar ou comunitário.
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Portanto, desde que sua execução observe estritamente as balizas de
voluntariedade e respeito à dignidade humana previstas no próprio texto, a proposta é
materialmente constitucional.
Por todo o exposto apresenta-se o presente parecer-técnico jurídico,
OPINATIVO, conforme já se manifestou o Pretório Excelso1 pela constitucionalidade
do Projeto de Lei que institui diretrizes para o programa "Retorno para Casa" no
Município de Leme/SP, cabendo ainda as Comissões Permanentes desta Casa se
manifestarem, agora de maneira VINCULATIVA sobre os temas aqui tratados e sobre
o mérito da proposta legislativa, sob os seguintes fundamentos:
a) Do ponto de vista formal: O projeto não padece de vício de
iniciativa, pois se limita a estabelecer diretrizes gerais para uma
política pública, sem invadir a competência privativa do Chefe do
Executivo para dispor sobre a estrutura e organização da
administração. A norma respeita a discricionariedade administrativa
e orçamentária do Prefeito, em conformidade com a tese firmada
pelo STF no Tema 917 e com a jurisprudência consolidada do STJ
e do TJSP.
b) Do ponto de vista material: A proposta é compatível com a
Constituição Federal, pois se baseia na voluntariedade do indivíduo
e visa promover a dignidade e a reintegração social, respeitando a
liberdade de locomoção e vedando expressamente qualquer
medida compulsória.
Recomenda-se, por fim, que a futura regulamentação e execução da
lei pelo Poder Executivo reforcem os mecanismos de controle para garantir que a
1 “O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do
que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da
decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex oficio da lei. Na oportunidade do julgamento,
porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo administrador.”
(Mandado de Segurança n° 24.584-1 - Distrito Federal - Relator: Min. Marco Aurélio de Mello – STF.) Sem grifo no original.
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adesão ao programa seja sempre livre, informada e isenta de qualquer tipo de coação,
assegurando a plena observância dos princípios constitucionais que a norteiam.
É o Parecer, salvo melhor juízo.
Sala da Assessoria “Dr. Waldir José Baccarin” em 10 de abril de
2.026.
Paulo Augusto Hildebrand
PROCURADOR JURÍDICO