CÂMARA MUNICIPAL DE
LEME/SP
RUA DR. QUERUBINO SOEIRO, 231 – CENTRO – LEME/SP – CEP 13610-080 – PABX: 19 3097-0100
e-mail: juridico@camaraleme.sp.gov.br - site: www.leme.sp.leg.br
PARECER JURÍDICO
PROCURADORIA JURÍDICA
EMENTA: PROJETO DE LEI. INICIATIVA PARLAMENTAR.
DIRETRIZES PARA LEVANTAMENTO E SISTEMATIZAÇÃO
DE DADOS SOBRE PESSOAS COM TRANSTORNO DO
ESPECTRO AUTISTA (TEA). POLÍTICAS PÚBLICAS DE
SAÚDE E INCLUSÃO. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA
MUNICIPAL. SEPARAÇÃO DE PODERES. LIMITES DA
INICIATIVA PARLAMENTAR. NATUREZA PROGRAMÁTICA
DA NORMA. NECESSIDADE DE AFASTAMENTO DE
INGERÊNCIA ADMINISTRATIVA. JURISPRUDÊNCIA DO
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, TRIBUNAL DE JUSTIÇA
DO ESTADO DE SÃO PAULO E SUPERIOR TRIBUNAL DE
JUSTIÇA. DOUTRINA ADMINISTRATIVISTA.
O Projeto de Lei nº 47/2026, de iniciativa do Vereador Airton Cândido
da Silva, da Câmara Municipal de Leme/SP, visa estabelecer diretrizes gerais para a
elaboração e o aprimoramento de políticas públicas voltadas ao levantamento,
sistematização e análise de dados sobre pessoas com Transtorno do Espectro Autista
(TEA) no município.
Os objetivos declarados (art. 2º) incluem subsidiar a formulação de
políticas em saúde, educação e assistência social, bem como promover o
conhecimento da realidade local para melhorar os serviços públicos. Para tanto, o
projeto sugere que o Poder Executivo (art. 3º) promova estudos, utilize bases de dados
existentes e articule-se com outras instituições, observando princípios como a proteção
de dados (LGPD) e a dignidade da pessoa humana (art. 4º). A previsão de despesas
(art. 6º) é genérica, condicionada à dotação orçamentária própria.
É o breve relato. Opino.
Ab initio, cumpre observar que não compete a Procuradoria Jurídica
desta Casa examinar os critérios de conveniência e de oportunidade nos projetos
apresentados, a análise está restrita aos aspectos de legalidade e de técnica legislativa
de todas as proposituras, para efeito de admissibilidade e tramitação.
CÂMARA MUNICIPAL DE
LEME/SP
RUA DR. QUERUBINO SOEIRO, 231 – CENTRO – LEME/SP – CEP 13610-080 – PABX: 19 3097-0100
e-mail: juridico@camaraleme.sp.gov.br - site: www.leme.sp.leg.br
A questão central para a análise deste parecer é a verificação da
constitucionalidade do projeto de lei, considerando que, por ser de iniciativa
parlamentar, pode incorrer em vício de iniciativa ao dispor sobre matérias de
competência privativa do Chefe do Poder Executivo.
A Constituição Federal, em seu art. 2º, estabelece o princípio da
separação dos Poderes, base do Estado Democrático de Direito. Desse princípio
decorre a repartição de competências, que reserva ao Chefe do Poder Executivo a
iniciativa de leis que disponham sobre a organização e o funcionamento da
administração pública.
Essa regra, prevista no art. 61, § 1º, II, da Constituição Federal, é de
observância obrigatória pelos municípios por força do princípio da simetria. Leis de
iniciativa parlamentar que criam ou alteram a estrutura da administração, definem
atribuições para seus órgãos ou interferem em sua gestão são consideradas
inconstitucionais por vício de iniciativa, violando a chamada reserva de administração.
A jurisprudência tem se debruçado sobre os limites da iniciativa
parlamentar na criação de políticas públicas. O Supremo Tribunal Federal (STF), ao
julgar o Tema 917 de Repercussão Geral, fixou a seguinte tese:
"Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que,
embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da
atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de seus servidores."
Apesar de a tese do Tema 917 flexibilizar a criação de despesas, o STF
e o Tribunal de Justiça de São Paulo (TJSP) mantêm o entendimento de que o Poder
Legislativo não pode determinar o modus operandi da Administração, ou seja, não pode
ditar como o Poder Executivo deve executar suas tarefas.
A análise de casos análogos pelo TJSP revela essa tendência:
• Inconstitucionalidade de Detalhamento: Em julgamento sobre
lei que criava a "Semana Municipal de Conscientização do Autismo", o TJSP declarou
a inconstitucionalidade dos dispositivos que determinavam ao Executivo a
ornamentação de prédios e a realização de eventos específicos, por entender que a
CÂMARA MUNICIPAL DE
LEME/SP
RUA DR. QUERUBINO SOEIRO, 231 – CENTRO – LEME/SP – CEP 13610-080 – PABX: 19 3097-0100
e-mail: juridico@camaraleme.sp.gov.br - site: www.leme.sp.leg.br
norma invadiu a seara privativa do Executivo ao detalhar os atos de gestão, o que não
ocorre no presente caso;
• Inconstitucionalidade de Atos de Gestão: Em outro caso, sobre
a implementação do sistema de inclusão escolar "ABA", o TJSP considerou a lei
inconstitucional por invadir a esfera administrativa ao "dizer qual órgão do Poder
Executivo ficará incumbido de realizar parcerias", ofendendo a reserva da
Administração, fato este também ausente na proposta em questão; e
• Constitucionalidade Parcial: De forma semelhante, ao analisar
lei que criava um programa de saúde mental, o TJSP julgou inconstitucional apenas o
artigo que impunha ao Executivo a celebração de convênios e parcerias, por se tratar
de ato de gestão pública, também ausente na proposta elaborada pelo nobre Edil.
O próprio STF já decidiu pela inconstitucionalidade de lei de iniciativa
parlamentar que, a pretexto de criar um programa, estabelecia novas competências
para órgãos do Poder Executivo.
A doutrina constitucional corrobora a jurisprudência, diferenciando a
competência do Legislativo para fixar diretrizes gerais da competência do Executivo
para administrar. Kildare Gonçalves Carvalho, em sua obra, destaca a importância de
analisar os limites à iniciativa parlamentar quando se trata de políticas públicas, para
que não haja invasão da competência exclusiva do Executivo.
Aplicando-se esse entendimento ao Projeto de Lei nº 47/2026 de
Leme/SP:
• Artigos 1º e 2º (Diretrizes e Objetivos): Possuem caráter
programático e genérico. Ao estabelecerem as diretrizes e os objetivos da política, não
parecem, isoladamente, invadir a competência do Executivo.
• Artigo 3º (Ações do Executivo): Ao determinar que o Poder
Executivo "promoverá estudos", "utilizará bases de dados", "articular-se-á" e "adotará
instrumentos de cooperação", o projeto, ainda que com verbos mais brandos, podendo
dar entendimento de estar prescrevendo atos de gestão o que no caso concreto caberá
tais atos serem regulamentados pelo Executivo.
• Artigo 6º (Despesas): A previsão genérica de despesas, por si só,
não torna o projeto inconstitucional, conforme o Tema 917 do STF. Contudo, a ausência
CÂMARA MUNICIPAL DE
LEME/SP
RUA DR. QUERUBINO SOEIRO, 231 – CENTRO – LEME/SP – CEP 13610-080 – PABX: 19 3097-0100
e-mail: juridico@camaraleme.sp.gov.br - site: www.leme.sp.leg.br
de indicação de fonte de custeio pode tornar a lei inexequível no exercício financeiro de
sua aprovação.
Por todo o exposto apresenta-se o presente parecer-técnico jurídico,
OPINATIVO, conforme já se manifestou o Pretório Excelso1 pela constitucionalidade
do Projeto de Lei, por seu caráter geral, que institui diretrizes para o programa proposto
no Município de Leme/SP, cabendo ainda as Comissões Permanentes desta Casa se
manifestarem, agora de maneira VINCULATIVA sobre os temas aqui tratados e sobre
o mérito da proposta legislativa.
É o Parecer, salvo melhor juízo.
Sala da Assessoria “Dr. Waldir José Baccarin” em 23 de abril de
2.026.
Paulo Augusto Hildebrand
PROCURADOR JURÍDICO
1 “O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do
que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da
decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex oficio da lei. Na oportunidade do julgamento,
porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo administrador.”
(Mandado de Segurança n° 24.584-1 - Distrito Federal - Relator: Min. Marco Aurélio de Mello – STF.) Sem grifo no original.