CÂMARA MUNICIPAL DE
LEME/SP
RUA DR. QUERUBINO SOEIRO, 231 – CENTRO – LEME/SP – CEP 13610-080 – PABX: 19 3097-0100
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PARECER JURÍDICO
PROCURADORIA JURÍDICA
EMENTA: Projeto de Lei Ordinária nº 67/2026 que –
Institui o Programa Municipal de
Monitoramento Glicêmico Contínuo para
crianças e adolescentes diagnosticados com
Diabetes Mellitus Tipo 1 no Município de
Leme e dá outras providências.
Senhora Presidente,
O presente processo apresenta Projeto de Lei institui o Programa
Municipal de Monitoramento Glicêmico Contínuo para crianças e adolescentes
diagnosticados com Diabetes Mellitus Tipo 1 no Município de Leme.
É o breve relato. Opino.
Ab initio, cumpre observar que não compete a Procuradoria
Jurídica desta Casa examinar os critérios de conveniência e de oportunidade no que
pese aos projetos apresentados nesta Casa Legislativa; a análise está restrita aos
aspectos de legalidade, para efeito de admissibilidade e tramitação.
Cabe observar que o sistema jurídico brasileiro contempla uma
multiplicidade de sujeitos aptos em iniciar um processo legislativo, conforme previsto
no artigo 611
da Carta Magna.
1
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados,
do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais
Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
II - disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos
Territórios;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e
aposentadoria; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do
Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma
e transferência para a reserva. (Incluída pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
§ 2º A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no
mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento
dos eleitores de cada um deles.
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Deste modo, com base no princípio da simetria, a Constituição
Bandeirante previu de igual modo a possibilidade de vários entes terem a iniciativa de
projetos de leis ordinárias e complementares.
Também, nossa Lei Orgânica previu tal situação, porém trouxe um
rol de iniciativas que são privativas do Chefe do Poder Executivo o que concretiza a
separação dos poderes.
A separação dos poderes, vem, na Carta Republicana de 1988,
com o fim de consagrar a independência e harmonia entre os Poderes, expressamente
estabelecida no artigo 2º2
.
Logo, ao se organizarem, os Estados-membros e Municípios estão
obrigados a reproduzir em suas Leis Maiores o princípio da separação dos Poderes,
bem como a respeitá-lo no exercício de suas competências, que no Município de
Leme está retratado no art. 3º3
da Lei Orgânica Municipal.
Quanto a iniciativa, na esfera Municipal, a nossa Lei Orgânica
previu no artigo 304
, §1º, item 3 e 4, que matéria de natureza orçamentária, organização
administrativa e atribuições das Secretarias são de iniciativa privativa do Prefeito.
Contudo, a Suprema Corte, no julgamento do ARE 878.911 RG,
passou a entender que, nem toda lei que cria despesa é de iniciativa do chefe do poder
executivo, já tendo o STF se manifestado no sentido abaixo transcrito. Vejamos:
“Ação direta de inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013 do
Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento
em escolas e cercanias. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa.
Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não
ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder
Executivo lei que, embora crie despesa para a administração pública,
não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do
regime jurídico de servidores públicos. Repercussão geral reconhecida
com reafirmação da jurisprudência desta Corte. [ARE 878.911 RG, rel.
min. Gilmar Mendes, j. 29-9-2016, P, DJE de 11-10-2016, Tema 917.]
2 Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
3 Artigo 3º - São poderes do Município, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo e o Executivo.
4 Artigo 30
(…)
§ 1º - São de iniciativa privativa do Prefeito as leis que disponham sobre:
(…)
3 - organização administrativa, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração;
4 - criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.
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Posteriormente, fixou-se a tese de repercussão geral: Não
usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie
despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de
seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a",
"c" e "e", da Constituição Federal).
No caso em tela, o projeto visa garantir o direito fundamental à saúde
(Art. 196, CF). O Tribunal de Justiça de São Paulo tem reiterado que o fornecimento de insumos
para diabetes é dever do Estado e que leis parlamentares que instituem tais programas são
constitucionais:
“Ementa: FORNECIMENTO DE INSUMO. Autora portadora de
Diabetes Mellitus Tipo 1, que necessita de sensor de monitoramento
glicêmico FreeStyle Libre. Entendimento do Tema 106 do STJ e Tema
1234 do STF que não se aplicam ao caso. Ausência de padronização
que não tem o condão de restringir o direito material tutelado. A saúde
constitui direito público subjetivo do cidadão e dever do Estado. Prova
pericial realizada pelo IMESC atestando a ineficácia dos medicamentos
do SUS e a imprescindibilidade do tratamento pretendido.
Impossibilidade de substituição por outro de marca distinta. Insumo
pleiteado que não se presta à conveniência da autora, mas sim ao
controle adequado de sua enfermidade. Indisponibilidade do direito à
saúde. Art. 196 da Constituição Federal norma de eficácia imediata.
Óbices orçamentários. Irrelevância. Política pública que se pressupõe
contemplada nas leis orçamentárias. Tutela jurisdicional que não
interfere na discricionariedade da Administração Pública. Garantia do
fornecimento dos insumos que não empresta, em absoluto, caráter de
imposição do Judiciário ao Executivo, mas envolve, sim, o cumprimento
exato dos preceitos constitucionais e o disposto na Lei nº 8.080 /90.
Procedência da demanda que se impõe. Sentença reformada. Recurso
provido. TJ-SP — Apelação Cível 10201835920238260554 —
Publicado em 13/02/2025.”
Assim, somente usurpa iniciativa do Chefe do Poder Executivo
projeto de lei que abrange temas previstos no art. 61, § 1º, I e II. Fora disso, admite-se
a iniciativa parlamentar ou popular.
Dessa forma, a matéria proposta pode dar entendimento que
interfere na administração pública contudo, como o tema proposto visa criar um
programa para a monitoramento glicêmico contínuo para crianças e adolescentes
diagnosticados com diabetes Mellius tipo 1, há de levar em conta o interesse público e
social da matéria proposta, logo, não há de se falar em vício de iniciativa.
Neste sentido o Tribunal de Justiça Mineiro se manifestou sobre
o tema, assim entendendo:
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TJ-MG - Ação Direta Inconst 14999000220218130000
JurisprudênciaAcórdãopublicado em 21/11/2022
Ementa: EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
LEI MUNICIPAL Nº 4.255, DE 2021, DE SANTA LUZIA. INSTITUIÇÃO
DO PROGRAMA REMÉDIO EM CASA. NORMA DE EFETIVAÇÃO DO
DIREITO FUNDAMENTAL À SAÚDE DAS PESSOAS IDOSAS, COM
DEFICIÊNCIA OU MOBILIDADE REDUZIDA, E AS PORTADORAS DE
DOENÇAS CRÔNICAS, USUÁRIAS DA REDE MUNICIPAL DE
SAÚDE. VÍCIO DE INICIATIVA NÃO CARACTERIZADA.
INFRINGÊNCIA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES
INOCORRENTE. INCONSTITUCIONALIDADE AUSENTE.
PRETENSÃO REJEITADA. 1. O egrégio Supremo Tribunal Federal, no
julgamento do Recurso Extraordinário nº 878.911 - RJ, com
repercussão geral, fixou tese no sentido de que não usurpa
competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie
despesa para a Administração, não trata de sua estrutura ou da
atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos
(art. 61, § 1º, II, a, c e e, da Constituição Federal). 2. A Lei municipal nº
4.255, de 21.04.2021, ao instituir o Programa Remédio em Casa no
Município de Santa Luzia, apenas criou mecanismos para a plena
realização do direito fundamental à saúde da população idosa, com
deficiência ou mobilidade reduzida e pessoas portadoras de doenças
crônicas, usuárias da rede municipal de saúde, ao prever a entrega
domiciliar de medicamentos de uso contínuo que lhes forem prescritos
em tratamento regular. 3. Portando, considerando que a norma
impugnada, de origem parlamentar, não disciplina matérias relativas
ao funcionamento e estruturação da Administração Pública, não há que
se falar em inconstitucionalidade por infringência ao postulado da
separação dos Poderes.
Ao tratar do assunto, um dos mais e renomados doutrinadores, o
Exmo. Sr. Dr. Marçal Justen Filho, faz a indispensável e objetiva defesa do princípio
federativo, destacando a inviolabilidade da autonomia deste:
“Um dos princípios constitucionais mais relevantes é o da Federação, e
adotar estrutura federativa acarreta decorrência inafastável. Assegurase a cada ente federal uma margem de autonomia mínima. Não haverá
federação real e efetiva quando um ente for dotado de competência
para interferir sobre os serviços e os interesses pertinentes a outro
ente. Bem por isso, ser o Brasil uma Federação significa que a
União não pode dispor acerca da estrutura organizacional interna
e dos assuntos de peculiar interesse de Estados, Distrito Federal e
Municípios.
Seria inconcebível que a Constituição tivesse consagrado
inúmeras regras e princípios acerca da Federação e,
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simultaneamente, outorgasse à União competência para estruturar
o funcionamento dos outros entes federais.”5
(destacado).
Finaliza, buscando traçar os possíveis limites, em termos
abstratos, para a análise das disposições legais aplicáveis, respeitados os princípios
previstos na Constituição Federal de 1988:
“A solução constitucional relaciona-se com a intenção de assegurar e
manter a unidade nacional. Trata-se de evitar que cada ente
federativo produza soluções diversas em matérias
essenciais.”
6
(destacado).
Ao cuidar da gestão municipal, preleciona o mestre Hely Lopes
Meirelles, que:
“1. A Câmara Municipal
O governo municipal no Brasil é de funções divididas, cabendo à
Câmara as legislativas e ao prefeito as executivas. Mas não há entre ambos
qualquer subordinação administrativa ou política. O que existe entre os dois
ramos do governo local é, apenas, entrosamento de funções e de atividades
político-administrativas. Estabelece-se, assim, no plano municipal o mesmo
sistema de relacionamento governamental que assegura a harmonia e
independência dos Poderes no âmbito federal e estadual. [...]
1.1. Natureza da Câmara
O Poder Legislativo Municipal é exercido pela Câmara Municipal.
Compõe-se de vereadores eleitos diretamente pelos munícipes para uma
legislatura de quatro anos e funciona em períodos legislativos anuais e em
sessões plenárias sucessivas, para o desempenho de suas atribuições de
legislação, de fiscalização do governo local, de assessoramento do Executivo
e de administração de seus serviços. [...]
1.2. Funções da Câmara [...]
Em sua função normal e predominante sobre as demais, a
Câmara elabora leis, isto é, normas abstratas, gerais e obrigatórias de
conduta. Esta é sua função específica, bem diferenciada da do Executivo, que
é a de praticar atos concretos de administração. [...]
Atuando através das leis que elaborar e atos legislativos que
editar, a Câmara ditará ao prefeito normas gerais de administração, sem
chegar à prática administrativa. [...]
1.2.4. Função administrativa
A função administrativa da Câmara é restrita à sua organização
interna, ou seja, à composição da mesa e de suas comissões, à
regulamentação de seu funcionamento e à estruturação e direção de seus
serviços auxiliares. Quando atua nesses setores a Câmara pratica atos de
mera administração, equiparados, para todos os efeitos, aos do Executivo.
Tais atos, embora emanados da corporação legislativa, não são leis; são atos
administrativos, sem efeito normativo, sem a generalidade e abstração da
5 Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 14ª ed. São Paulo: Dialética, 2010, p. 17.
6 Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 14ª ed. São Paulo: Dialética, 2010, p. 18.
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lei. Como atos administrativos, devem revestir a forma adequada de decreto
legislativo, resolução, portaria, instrução ou qualquer outra modalidade
executiva. Ficam, por isso mesmo, sujeitos ao controle judicial de sua
legalidade e ao exame do Tribunal de Contas, como se emanassem de
qualquer órgão ou agente executivo.
1. A Prefeitura: órgão executivo do Município
A Prefeitura é o órgão pelo qual se manifesta o Poder Executivo
do Município. Órgão independente, composto, central e unipessoal. [...]
2. O prefeito
O prefeito é o chefe do Executivo Municipal, agente político,
dirigente supremo da Prefeitura. Como chefe do Executivo e agente político,
tem atribuições governamentais e administrativas. [...]
2.1. Atribuições
As atribuições do prefeito são de natureza governamental e
administrativa: governamentais são todas aquelas de condução dos negócios
públicos, de opções políticas de conveniência e oportunidade na sua
realização – e, por isso mesmo, insuscetíveis de controle por qualquer outro
agente, órgão ou Poder; administrativas são as que visam à concretização
das atividades executivas do Município, por meio de atos jurídicos sempre
controláveis pelo Poder Judiciário e, em certos casos, pelo Legislativo local.
[...]
O prefeito atua sempre por meio de atos concretos e
específicos, de governo (atos políticos) ou de administração (atos
administrativos), ao passo que a Câmara desempenha suas atribuições
típicas editando normas abstratas e gerais de conduta (leis). Nisso se
distinguem fundamentalmente suas atividades. O ato executivo do prefeito é
dirigido a um objetivo imediato, concreto e especial; o ato legislativo da
Câmara é mediato, abstrato e genérico. Só excepcionalmente o prefeito edita
normas através de decreto regulamentar e a Câmara pratica atos
administrativos, de efeitos internos ou externos, consubstanciados em
resolução ou em decreto legislativo.”7
Cumpre recordar ainda, mais um ensinamento do mestre acima
citado, anotando que:
“..........a Prefeitura não pode legislar, como a Câmara não pode
administrar. Cada um dos órgãos tem missão própria e privativa: a
Câmara estabelece regra para a Administração; a Prefeitura a executa,
convertendo o mandamento legal, genérico e abstrato, em atos
administrativos, individuais e concretos. O Legislativo edita normas; o
Executivo pratica atos segundo as normas. Nesta sinergia de funções é
que residem a harmonia e independência dos Poderes, princípio
constitucional (art.2º) extensivo ao governo local. Qualquer atividade,
da Prefeitura ou Câmara, realizada com usurpação de funções é nula e
inoperante”. Sintetiza, ademais, que “todo ato do Prefeito que infringir
prerrogativa da Câmara – como também toda deliberação da Câmara
7 Direito Municipal Brasileiro, 15ª ed. 2ª tir. São Paulo: Malheiros, 2007, 603 a 611 e 707 a 712.
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que invadir ou retirar atribuição da Prefeitura ou do Prefeito – é nulo, por
ofensivo ao princípio da separação de funções dos órgãos do governo
local (CF, art.2º c/c o art.31), podendo ser invalidado pelo Poder
Judiciário.”8
Portanto, não há que se confundir as atribuições do Executivo e
do Legislativo na esfera Municipal, mas conforme recente decisão da Suprema Corte,
tais entendimentos encontram-se parcialmente em dissonância com esta, podendo o
parlamentar dar início ao processo legislativo que mesmo que crie despesa não interfira
na gestão não fica maculado de inconstitucionalidade.
Por todo o exposto, com as devidas ressalvas, apresenta o
presente parecer-técnico OPINATIVO, conforme já se manifestou o Pretório Excelso9
no sentido de que, caso o projeto de lei em questão tramite por esta Casa de Leis
deverá conter os pareceres das Comissões Permanentes a qual cabe a elas, de
maneira VINCULATIVA, externarem sobre os temas aqui trazidos e, ao plenário desta
Casa de Leis, órgão soberano deste Poder, decidir dentro de suas prerrogativas
trazidas na Carta Política de 1988, podendo aprovar ou rejeitar o projeto de lei em
questão.
É o Parecer, salvo melhor juízo.
Sala da Assessoria “Dr. Waldir José Baccrin”, em 20 de maio
de 2026.
Lisânia Cristina Alves De Carli Azevedo de Góis
PROCURADORA JURÍDICA
8 MEIRELLES, Hely Lopes.. Direito municipal brasileiro. 15ªed., atualizada por Márcio Schneider Reis e Edgard Neves da Silva,
São Paulo, Malheiros, 2006, p.708 e 712.
9
“O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato
administrativo. Nada mais é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o
administrador na tomada da decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex oficio da lei. Na
oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não,
considerado pelo administrador.” (Mandado de Segurança n° 24.584-1 - Distrito Federal - Relator: Min. Marco Aurélio de Mello –
STF.) Sem grifo no original.