CÂMARA MUNICIPAL DE
LEME/SP
RUA DR. QUERUBINO SOEIRO, 231 – CENTRO – LEME/SP – CEP 13610-080 – PABX: 19 3097-0100
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PARECER JURÍDICO
PROCURADORIA JURÍDICA
EMENTA: Projeto de Lei Ordinária nº 68/2026 que –
Institui o Programa Municipal de Apoio à
Adolescente Mãe para Garantia de
Permanência Escolar, Qualificação
Profissional e Autonomia Econômica no
Município de Leme/SP.
Senhora Presidente,
1. RELATÓRIO
Trata-se de projeto de lei de iniciativa parlamentar que visa
instituir o Programa Municipal de Apoio à Adolescente Mãe em Leme/SP. A
propositura estabelece diretrizes para garantir a permanência escolar, qualificação
profissional e autonomia econômica de adolescentes com filhos, prevendo a articulação
intersetorial entre as redes de ensino, saúde e assistência social, além de autorizar
parcerias com entidades públicas e privadas.
2. FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA
2.1. Da Competência Legislativa Municipal
O Município detém competência para legislar sobre assuntos de
interesse local (art. 30, I, CF) e para suplementar a legislação federal e estadual (art.
30, II, CF). A proteção à maternidade na adolescência e a garantia da educação básica
são temas que se enquadram no interesse local e na competência suplementar em
matéria de educação e assistência social (art. 24, IX e XV, CF).
2.2. Da Iniciativa Parlamentar e do Tema 917 do STF
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A propositura de programas sociais por parlamentares é
frequentemente questionada sob a alegação de vício de iniciativa. Contudo, o Supremo
Tribunal Federal, no julgamento do Tema 917 de Repercussão Geral, consolidou o
seguinte entendimento:
"Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que,
embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da
atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art.
61, § 1º, II, a, c e e, da Constituição Federal)"
Portanto, o simples fato de o programa gerar despesas não o
torna inconstitucional, desde que a lei seja genérica e programática, não interferindo
na organização administrativa interna do Executivo.
2.3. Da Reserva de Administração e Separação dos
Poderes
Embora a criação do programa seja válida, a jurisprudência do
Tribunal de Justiça de São Paulo (TJSP) impõe limites rigorosos para evitar a invasão
da "Reserva de Administração" (Art. 47, II e XIV da Constituição Estadual):
1. Imposição de Atribuições: O Legislativo não pode
determinar ordens específicas a órgãos subordinados ao Prefeito ou criar novas
funções para secretarias existentes.
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei Municipal nº 6.277, de
25.05.22, de Catanduva, de iniciativa parlamentar, dispondo sobre a instituição
de programa educacional de prevenção à violência doméstica (Lei Maria da
Penha). Vício de iniciativa. Cabe privativamente ao Executivo a iniciativa
legislativa na matéria de servidores públicos e seu regime jurídico,
atribuições das secretarias, órgãos e entidades da Administração local.
Presença do vício apontado, apenas em relação aos arts. 3º; 4º e parágrafo
único do art. 5º da Lei Municipal nº 6.277/22. Organização administrativa.
Permite contrato ou convênio entre o poder público e pessoas jurídicas
de direito privado para cumprimento de diretrizes firmadas. Além de
interferir na gestão administrativa. Matéria de gestão administrativa.
Afronta à separação dos poderes. Reconhecimento de inconstitucionalidade
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desses dispositivos, por vício de iniciativa afronta à separação dos poderes,
por afronta aos arts. 5º , 4 , 24 , § 2º , 47 , inciso XIV e 144 da Constituição
Bandeirante . Ação procedente, em parte. Tribunal de Justiça de São Paulo
TJ-SP - Direta de Inconstitucionalidade: 2146200-73.2022.8.26.0000 São
Paulo.” (grifo meu).
2. Leis Autorizativas: O uso da expressão "Fica o Poder
Executivo autorizado" é criticado pelo TJSP, pois o Executivo não carece de
autorização para atos de sua gestão. Tais normas são frequentemente declaradas
inconstitucionais por serem consideradas "intromissões indevidas" na esfera de decisão
do Prefeito.
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI Nº 6.456, DE 09 DE
NOVEMBRO DE 2023, QUE AUTORIZA A IMPLEMENTAÇÃO DO SISTEMA
DE INCLUSÃO ESCOLAR "ABA" PARA CRIANÇAS COM AUTISMO NAS
ESCOLAS DA REDE PÚBLICA DO MUNICÍPIO DE CATANDUVA –
VIOLAÇÃO À INDEPENDÊNCIA E HARMONIA DOS PODERES – INVASÃO
DE MATÉRIA RESERVADA À ADMINISTRAÇÃO. 1. Lei de iniciativa
parlamentar que autoriza a Administração Municipal a (a) incluir, na Rede
Municipal de Ensino, o Sistema de Inclusão Escolar baseado na técnica ABA
– Análise do Comportamento Aplicada, para crianças e adolescentes
diagnosticados com Transtorno do Espectro Autista – TEA e (b) avaliar
estabelecimentos de ensino que já contam com estrutura física e de pessoal
para iniciar gradativamente a inclusão prevista na norma legal.
Desnecessidade de autorização legislativa. Admitir a autorização pressupõe
admitir também a desautorização, o que é impensável e evidencia invasão
de competência administrativa e ofensa ao postulado da separação,
independência e harmonia entre os Poderes. Violação ao art. 5º da
Constituição Estadual. 2. Lei que invade a esfera administrativa dizendo
qual órgão do Poder Executivo ficará incumbido de realizar parcerias com
faculdades, associações e instituições para capacitação de profissionais
de diversas áreas, dispondo sobre a forma como se dará a participação
dessas entidades, retirando do Executivo o poder de escolha e decisão,
em clara ofensa à separação dos Poderes. Intromissão em atos de gestão
e gerência de políticas públicas. Ofensa à reserva da Administração (art.
47, II e XIV, da CE). Precedentes. Ação direta de inconstitucionalidade
procedente - 15. Tribunal de Justiça de São Paulo TJ-SP - Direta de
Inconstitucionalidade: 2347650-33.2023.8.26.0000 São Paulo.” (grifo meu).
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3. ANÁLISE DOS DISPOSITIVOS DO PROJETO
• Artigos 1º e 2º (Instituição e Objetivos): São constitucionais. Tratam de
normas programáticas que visam concretizar direitos fundamentais previstos no
ECA (Art. 53) e na LDB (Art. 3º)
• Artigo 3º (Diretrizes): Apresenta viabilidade, mas deve ser interpretado como
orientação, sem impor "atribuições de logística" às secretarias, sob risco de vício
material
“Ação direta promovida pelo Prefeito de Marília para afirmar a
inconstitucionalidade da lei local n. 8.901, de 17/10/2022, que instituiu o
programa municipal de fornecimento de absorventes higiênicos para mulheres
de baixa renda e estudantes das escolas públicas. Primeiro ponto:
inconstitucionalidade tão-só do seu artigo 3º e respectivo parágrafo único,
verbis: "Artigo 3º - O Poder Executivo, através da secretaria competente,
fornecerá os absorventes higiênicos em quantidade necessária às mulheres
pertencentes ao programa. Parágrafo único - Para ter acesso ao programa a
mulher beneficiada por esta lei deverá estar cadastrada". A orientação do
Órgão Especial tem sido no sentido de que lei municipal, de iniciativa
parlamentar, quando institui regras programáticas, genéricas e abstratas em
matéria de saúde pública e assistência social, mesmo ao criar ou aumentar
despesas para a administração local, não padece de vício de iniciativa nem
viola o princípio da separação entre os poderes ou da reserva da
administração, na medida em que saúde pública e assistência social não estão
dentre as matérias cuja iniciativa legislativa compete exclusivamente ao Chefe
do Poder Executivo, vale dizer nos termos do artigo 24, § 2º, c.c. 144, ambos
da Constituição Estadual e da tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal, para
fins de repercussão geral, no Tema 917 daquela Corte Suprema. Atendidas a
natureza e a extensão da divisão funcional do poder, é dado ao Poder
Legislativo inscrever em regra jurídica a instituição de programa municipal a
fornecimento de absorventes higiênicos para mulheres de baixa renda.
Entretanto, e aqui destacadamente o ponto controvertido, acham-se postas no
tal artigo 3º e seu parágrafo atribuições de logística à "secretaria competente"
do Executivo local, sem olvidar que a Edilidade ainda fez uso de conjugação
verbal no imperativo ("fornecerá", nas condições da lei). Deste modo, nesta
exata quadra cuidou da organização administrativa e inadvertidamente violou
o quanto disposto nos artigos 5º, 47, inciso II e XIV e 144, da Constituição
Paulista. Segundo ponto: extensão para outros grupos sociais. Requerimento
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ministerial feito com fundamento na causa petendi aberta, que é peculiar às
ações diretas de inconstitucionalidade. Acolhimento. Motivação aliunde ou per
relationem. Inclusão de transgêneros (transmasculinos) nos arts. 1º a 2º do
sobredito ato normativo questionado. Procedência parcial - Tribunal de
Justiça de São Paulo TJ-SP - Direta de Inconstitucionalidade: 2031023-
27.2023.8.26.0000 São Paulo
• Artigo 4º (Autorização para Parcerias): Ponto de atenção. O TJSP entende
que ao "autorizar" ou "facultar" o Executivo, a lei pode ser considerada
inconstitucional por retirar a conveniência e oportunidade do administrador ou
por ser redundante e invasiva.
• Artigo 7º (Despesas): Válido. A ausência de dotação prévia ou impacto
orçamentário (Art. 113 ADCT) não anula a lei, mas apenas posterga sua eficácia
para o exercício financeiro seguinte.
Ação direta de inconstitucionalidade - Lei nº 6.531, de 28 de agosto de 2024,
do Município de Catanduva, que autoriza o Município a "fornecer
medicamentos da rede pública municipal de saúde - SUS - aos usuários que
apresentem receitas prescritas por médicos de clínicas particulares,
conveniados ou cooperados a planos de saúde, mesmo que não atendidos pelo
SUS, e dá outras providências" - Alegação de vício de iniciativa e de infração
dos artigos 5º, 25 e 47, II e XIV, da Constituição do Estado, 163 , I , da
Constituição Federal , 15 e 16 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de
2000, 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e 67 da Lei
Orgânica Municipal - Embora não tenha havido indicação, na lei, da fonte de
custeio das despesas dela decorrentes, não há ofensa ao artigo 25 da
Constituição do Estado, porque o Supremo Tribunal Federal já decidiu que "a
ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica não autoriza
a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo tão-somente a sua
aplicação naquele exercício financeiro" - O artigo 163 , I , da Constituição
Federal não foi violado, porque se limita a dizer que "Lei complementar disporá
sobre finanças públicas" - Alegação de afronta à Lei de Responsabilidade
Fiscal e à Lei Orgânica do Município - Irrelevância, para os fins deste processo
- Como já decidiu o C. Órgão Especial, "O parâmetro de controle de
constitucionalidade de norma municipal é unicamente a Constituição Estadual,
afastando-se a análise da ação quanto a normas infraconstitucionais" - Não
houve vício de iniciativa, porque a matéria não é da competência legislativa
exclusiva do Chefe do Poder Executivo (artigo 24, § 2º, da Constituição
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Estadual)- "Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder
Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata
da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico
de servidores públicos" (tese de repercussão geral nº 917) - Não há,
também, incompatibilidade entre a lei e o artigo 113 do ADCT, ausente a
certeza da existência de novas despesas e da sua reiteração periódica -
Inexistência de vício material - A lei questionada é genérica e não implica
intromissão do Poder Legislativo na esfera de competência material do
Poder Executivo, por não encerrar obrigação inovadora e não interferir,
indevidamente, na gestão administrativa e na prestação de serviço
público na área da saúde - Em complemento, o Supremo Tribunal Federal
definiu que "Não ofende a separação de poderes, a previsão, em lei de
iniciativa parlamentar, de encargo inerente ao Poder Público, a fim de
concretizar direito social previsto na Constituição " - No caso dos autos, a
lei visa concretizar o direto social à saúde, ou, mais especificamente, o direito
à assistência farmacêutica, o que repele a alegação de desrespeito aos artigos
5º e 47, II e XIV, da Constituição Estadual - O acesso ao serviço público de
assistência farmacêutica, provido pelo Sistema Único de Saúde, não depende,
necessariamente, de prescrição de profissional do próprio SUS, mas pode se
dar pela apresentação de receita de médico ou serviço de saúde particular,
desde que sejam observadas as regulamentações pertinentes - Precedentes
do Órgão Especial e da Seção de Direito Público desta Corte - Pedido
improcedente. (grifo meu).
4. RECOMENDAÇÕES
Para fortalecer a higidez jurídica da proposta e minimizar riscos
de veto ou ADI, recomendam-se as seguintes modificações:
1. Substituir o caráter autorizativo: No Artigo 4º, em vez de "Fica o Poder
Executivo autorizado", utilizar redação que estabeleça a possibilidade de
parcerias como uma ferramenta de implementação da política pública, sem
configurar uma permissão legislativa para um ato de gestão.
2. Ajuste na Redação do Art. 3º: Assegurar que os incisos não sejam redigidos
como comandos imperativos de execução imediata a órgãos específicos ("a
Secretaria deve fazer..."), mas sim como princípios norteadores do programa
municipal.
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3. Supressão de Prazos: O projeto acertadamente não fixou prazo para a
regulamentação (Art. 8º), o que deve ser mantido para respeitar a autonomia do
Chefe do Executivo
4. CONCLUSÃO
O parecer é pela CONSTITUCIONALIDADE E LEGALIDADE do
projeto, observadas as recomendações de ajuste redacional nos artigos que
tangenciam a reserva de administração. O conteúdo material é meritório e promove a
proteção integral da criança e do adolescente, em estrita observância ao ordenamento
jurídico pátrio. Assim, por todo o exposto, com as devidas ressalvas, apresenta o
presente parecer-técnico OPINATIVO, conforme já se manifestou o Pretório Excelso1
no sentido de que, caso o projeto de lei em questão tramite por esta Casa de Leis
deverá conter os pareceres das Comissões Permanentes a qual cabe a elas, de
maneira VINCULATIVA, externarem sobre os temas aqui trazidos e, ao plenário desta
Casa de Leis, órgão soberano deste Poder, decidir dentro de suas prerrogativas
trazidas na Carta Política de 1988, podendo aprovar ou rejeitar o projeto de lei em
questão.
É o Parecer, salvo melhor juízo.
Sala da Assessoria “Dr. Waldir José Baccrin”, em 21 de maio
de 2026.
Lisânia Cristina Alves De Carli Azevedo de Góis
PROCURADORA JURÍDICA
1
“O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato
administrativo. Nada mais é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o
administrador na tomada da decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex oficio da lei. Na
oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não,
considerado pelo administrador.” (Mandado de Segurança n° 24.584-1 - Distrito Federal - Relator: Min. Marco Aurélio de Mello –
STF.) Sem grifo no original.