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COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO
“TRANSPORTE ESCOLAR”
Relatora
Vereadora Maria Vicentina Godinho Pereira da Silva
Câmara Municipal de Piedade, 31 de agosto de 2023.
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COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO CONSTITUÍDA PELO DECRETO
LEGISLATIVO Nº 62/2023, DE 1º DE MARÇO DE 2023 QUE TEM POR FINALIDADE
INVESTIGAR EVENTUAIS ILEGALIDADES PRATICADAS NAS CONTRATAÇÕES
POR DISPENSAS DE LICITAÇÃO Nº 65/2021 E 10/2022, E NO PROCEDIMENTO DA
CONCORRÊNCIA PÚBLICA Nº 4/2022 QUE CULMINARAM NA CONTRATAÇÃO DA
EMPRESA SCATENA AGÊNCIA DE VIAGENS E TURISMO LTDA, INSCRITA NO CNPJ
Nº 07.670.122/0001-34.
PRESIDENTE
José Anésio Xavier Lemes – PP
RELATORA
Maria Vicentina Godinho Pereira da Silva – PSD
SECRETÁRIO
Nelson Prestes de Oliveira – PSDB
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AGRADECIMENTOS:
Nossos agradecimentos a todos que estiveram conosco nesta jornada de forma constante e
acurada, sobretudo os servidores da Câmara Municipal de Piedade que se dedicaram a este
trabalho com responsabilidade e redobrada presteza. Toda essa ação colaborativa desta Casa de
Leis permitiu a esta CPI um trabalho coeso e com decisões probas.
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Mensagem da Relatora
“Não vá na minha frente, porque talvez eu não te siga,
Não vá atrás de mim, porque talvez eu não te guie.
Caminha ao meu lado e sê meu companheiro” LORCA
Antes de descerrarmos o relato deste trabalho é imperioso aclarar que no
cumprimento da norma legal, é eleito entre os membros de uma Comissão Parlamentar de
Inquérito a figura do relator, neste caso, a relatora Vereadora Maria Vicentina Godinho Pereira
da Silva.
Neste cenário cumpre-me focar para o trabalho técnico do relator que é
apresentar através das palavras, todas as ações desenvolvidas, tratadas, consultadas,
informações colhidas completas, de forma fiel, impessoal e não tendenciosa à questão tratada.
Ou seja, é dever do relator ser o portador de um parecer que servirá de base para tomada de
decisões.
Neste trabalho, o relato traz em todas as suas fases, itens e questões tratadas
a verdadeira expressão do trabalho coletivo e colaborativo de todos os membros da CPI. Isto é,
toda a organização do que será apresentado é fruto do compartilhamento, interação, consenso e
tomada de decisão de todo o grupo de trabalho.
Portanto, não caminhei sozinha, a todo momento estivemos de mãos dadas.
Somos todos relatores de fato e eu de ofício.
Muito Obrigada
Vereadora Maria Vicentina Godinho Pereira da Silva
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SUMÁRIO
Introdução................................................................................................................................... 8
PARTE I - a exposição dos fatos submetidos à apuração; ....................................................... 12
1. Dos procedimentos..................................................................................................... 12
1.1 Do conhecimento do fato ........................................................................................... 12
1.2 Da instalação e constituição da CPI ........................................................................... 12
1.3 Da composição ........................................................................................................... 13
1.4 Da finalidade .............................................................................................................. 13
1.5 Dos prazos.................................................................................................................. 14
1.6 Quadro de resumo das reuniões.................................................................................. 14
1.7 Das agendas externas.................................................................................................. 15
1.8 Dos depoimentos........................................................................................................ 16
1.9 Dos ofícios enviados .................................................................................................. 16
PARTE II - Da exposição dos fatos.......................................................................................... 19
2. Dispensa nº 65/2021, de 12 de julho 2021 ................................................................. 19
2.1 Do retorno presencial às aulas:................................................................................... 19
2.2 Embasamento legal..................................................................................................... 19
2.3 Do serviço de transporte escolar realizado pela empresa Vila Élvio: ........................ 20
2.4 Da primeira contratação emergencial......................................................................... 22
2.4.1 O processo de contratação.......................................................................................... 22
2.4.2 Dos laudos de conformidade ...................................................................................... 25
2.4.3 Dos empenhos: ........................................................................................................... 25
2.5 Do pregão presencial nº 5/2022.................................................................................. 28
2.6 Da substituição do gestor da Secretaria Municipal de Educação............................... 28
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2.7 Do início do processo licitatório ................................................................................ 28
2.7.1 Edital do pregão presencial nº 5/2022........................................................................ 31
2.7.1.1 Das impugnações........................................................................................................ 31
2.7.1.2 Das representações no Tribunal de Contas do Estado de São Paulo.......................... 33
2.8 Da dispensa nº 10/2022 .............................................................................................. 34
2.8.1 Do primeiro aditamento.............................................................................................. 36
2.8.2 Do segundo aditamento.............................................................................................. 37
2.9 Concorrência Pública nº 4/2022 – 29 de junho de 2022 ............................................ 38
Parte III – Exposição e análise das provas colhidas................................................................. 41
3. Dos vícios encontrados nas contratações públicas de transporte escolar................... 41
3.1 Orçamentos apurados perante um grupo restrito de empresas................................... 41
3.2 Das cláusulas restritivas ............................................................................................. 52
3.2.1 Exigência de plataforma elevatória em todos os ônibus ............................................ 52
3.2.1.1 Das falhas ocorridas na fiscalização........................................................................... 56
3.2.2 Da Indevida visita técnica obrigatória........................................................................ 61
3.3 Da preponderância de participação de servidores comissionados no ciclo de
contratação e na gestão contratual............................................................................................ 71
3.4 Da modificação de cláusula editalícia sem a devida republicação............................. 75
3.5 Da contratação emergencial ....................................................................................... 82
3.6 Segundo contrato emergencial ................................................................................... 97
3.7 Da trajetória dos preços contratados .......................................................................... 98
3.8 Da falta de transparência dos editais licitatórios e dos ajustes contratuais .............. 103
3.9 Déficit orçamentário no contrato nº 62/2022 ........................................................... 113
4. Da análise final das alegações da denúncia.............................................................. 118
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Conclusão ............................................................................................................................... 120
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INTRODUÇÃO
Foi criada e instalada a presente Comissão Parlamentar de Inquérito
alicerçada no Regimento Interno desta Câmara Municipal de Piedade, e no cumprimento,
respeito, efetividade e autonomia do exercício do Poder Legislativo através das suas
competências basilares, as quais foram praticadas e traduzidas reflexivamente e
conscientemente ao longo de todo o trabalho e na elaboração deste relatório final.
Nessa cadência, e ao lado da função precípua de legislar, esta Comissão
Parlamentar de Inquérito buscou conjugar, em todas as etapas, duas outras funções essenciais
ao desenvolvimento deste processo, a saber:
• fiscalizar os atos que possam causar prejuízos à Administração Pública
afetando direta ou indiretamente o interesse público;
• representar o povo em defesa dos seus interesses na construção de uma
sociedade igualitária e justa.
A motivação para este trabalho foi gerada pela denúncia apresentada pela
eleitora Sra. Silvana Emídio de Souza Rodrigues, na qual estão relatadas supostas
irregularidades praticadas pelo Sr. Prefeito Municipal nas contratações por dispensa de licitação
nº 65/2021 e 10/2022 e na concorrência pública nº 4/2022. A denúncia em tela foi protocolada
nesta Casa Legislativa em 19 de dezembro de 2023, sob o nº 759/2022.
Uma vez constituída e instalada, esta Comissão Parlamentar de Inquérito agiu,
desde o início, com a finalidade única de apurar os fatos, com foco na obrigação do
administrador em zelar pela coisa pública, com base nos princípios da moralidade,
impessoalidade, publicidade, legalidade e eficiência, valendo-se de todos os instrumentos legais
cabíveis, dentro dos limites impostos pelo estado democrático de direito.
Pode-se afirmar que a Comissão Parlamentar de Inquérito é um instrumento
jurídico do Poder Legislativo, legalmente constituído para buscar informações, efetuar
diligências, colher depoimentos e outros mecanismos para elucidar fatos que estejam contra o
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interesse público, voltada à apuração de denúncias para que sejam resguardados os valores da
sociedade.
Inicialmente é preciso ressaltar o que reza a Constituição Federal, no §3º do
Art. 58, quanto aos poderes de uma CPI;
Art. 58
(...)
§ 3º As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de
investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos
regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados
e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante
requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato
determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso,
encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade
civil ou criminal dos infratores.
No âmbito municipal, a CPI é regulamentada pela Lei Orgânica do Município
de Piedade:
Art. 28. As comissões especiais de inquérito, que terão poderes de
investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos no
Regimento Interno, serão criadas pela Câmara mediante requerimento de 1/3
(um terço) de seus membros, para apuração de fato determinado e por prazo
certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério
Público para que este promova a responsabilidade civil ou criminal dos
infratores.
O Regimento Interno da Câmara Municipal de Piedade, por sua vez versa
sobre a criação, instalação e procedimentos das comissões nos arts. 79 a 96.
Portanto, diante do que dispõem as leis municipais, federais e a Constituição
da República, o presente relatório tem o objetivo de expor o objeto, a finalidade, as atividades
e procedimentos adotados, traçar análise, bem como concluir e propor recomendações. Além
disso, com a conclusão de seus trabalhos, apontar soluções, propor modificações legislativas e
esclarecer à sociedade sobre o cumprimento das funções do Poder Legislativo.
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Após o cumprimento de todo trâmite previsto no Regimento Interno da
Câmara Municipal de Piedade, deve o Presidente da Casa dar-lhe encaminhamento de acordo
com as recomendações propostas.
Vale reafirmar, também, que a Comissão Parlamentar de Inquérito possui
limitações, entre elas, basicamente: não tem função punitiva, mas sim, meramente investigativa;
não tem a competência de julgar; não forma culpa nem pode proferir julgamento em torno de
qualquer irregularidade, mesmo aquelas supostamente criminosas, possuindo, por fim, as
mesmas limitações impostas à Câmara que a originou.
Da elaboração do presente relatório, a Comissão Parlamentar de Inquérito
seguiu rigorosamente o disposto no Regimento Interno da Câmara Municipal do Município de
Piedade, Art. 91:
Art. 91. A comissão concluirá seus trabalhos em relatório final, que deverá
conter:
I – a exposição dos fatos submetidos à apuração;
II – a exposição e análise das provas colhidas;
III – a conclusão sobre a comprovação ou não da existência dos fatos;
IV – a conclusão sobre a autoria dos fatos apurados como existentes;
V – a sugestão das medidas a serem tomadas, com sua fundamentação legal
e a indicação das autoridades ou pessoas que tiverem competência para a
adoção das providências reclamadas.
O corpo do presente relatório se apresenta dividido em 3 (três) partes, como
segue:
• PARTE I - relata o fato motivador e apresenta a metodologia do trabalho
adotado pela Comissão Parlamentar de Inquérito, e sintetiza todas as ações desenvolvidas;
• PARTE II - organiza e examina com detalhes todos os processos de
contratação envolvidos na denúncia da Sra. Silvana Emídio de Souza Rodrigues, isto é: a
dispensa nº 65/2021, 10/2022, pregão nº 5/2022 e a concorrência nº 4/2022;
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• PARTE III - paralelamente a esse exame, algumas questões de ordem
técnica e prática de possíveis irregularidades foram sendo identificadas, e a partir das evidências
foram tecidos itens com foco na análise, argumentação e consequências das mesmas.
A saber: dos vícios encontrados nas contratações públicas do transporte
escolar; dos orçamentos apurados perante um grupo restrito de empresas; das cláusulas
restritivas; das falhas ocorridas na fiscalização; da indevida visita técnica obrigatória; da
modificação de cláusula editalícia sem a devida publicação; da preponderância de participação
de servidores comissionados no ciclo de contratação e na gestão contratual; da contratação
emergencial; da trajetória dos preços contratados; do déficit orçamentário no contrato nº
62/2022.
Destarte, atingimos a fase das conclusões, consubstanciada na análise dos
elementos colhidos através dos documentos, das declarações nas oitivas, diligências e pesquisas,
elementos esses discutidos e fundamentados tecnicamente com toda equipe de trabalho. Tal
conclusão é a expressão de um trabalho reflexivo, colaborativo, consciente, guiado pela
transparência, ética e temperança.
É o que nos cumpre.
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PARTE I - A EXPOSIÇÃO DOS FATOS SUBMETIDOS À APURAÇÃO;
1. DOS PROCEDIMENTOS
1.1 Do conhecimento do fato
A denúncia apresentada pela eleitora Sra. Silvana Emídio de Souza Rodrigues
relatando supostas irregularidades praticadas pelo Sr. Prefeito Municipal nas contratações por
dispensa de licitação nº 65/2021 e 10/2022, e na concorrência pública nº 4/2022 foi
protocolizada nesta Casa Legislativa em 19 de dezembro de 2022, sob o nº 759/2022.
A leitura da denúncia foi iniciada na sessão do dia 19 de dezembro de 2022,
prosseguiu na sessão do dia 6 de fevereiro de 2022, e foi concluída na 2ª sessão ordinária de
2023, no dia 13 de fevereiro.
Concluída a leitura da denúncia, o processo seguiu o rito disposto no Decreto
Lei nº 201, de 27 de fevereiro de 1967, art. 5º, incisos I e II, e a denúncia foi submetida à decisão
do plenário, que pela maioria simples dos votos dos vereadores presentes (6x5) decidiu pelo
não recebimento da denúncia, e esta foi arquivada.
1.2 Da instalação e constituição da CPI
Em 16 de fevereiro de 2023, o vereador Nelson Prestes de Oliveira (PSDB)
apresentou o requerimento nº 13/2023, requerendo a criação de Comissão Parlamentar de
Inquérito para investigar os fatos narrados na denúncia e apurar a responsabilidade dos
denunciados.
O requerimento, subscrito pelos vereadores Caio Cezar da Silva Martori
(PSDB), Wandi Augusto Rodrigues (União Brasil), Alex Pinheiro da Silva (PTB), José Anésio
Xavier Lemes (PP), Nilza Maria dos Santos Godinho (PSDB), Alexandre Pereira (MDB),
Jeferson Donisete Cardoso (PP), Valdinei Aparecido Mariano Franco (MDB) e Joacildo Xavier
dos Santos (PSD), foi apresentado em plenário no dia 27 de fevereiro de 2023.
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Em atendimento ao disposto no art. 80 da Resolução nº 15, de 3 de agosto de
2020, a Mesa Diretora promulgou, em 1º de março de 2023, o Decreto Legislativo nº 62/2023,
que constituiu Comissão Parlamentar de Inquérito – CPI, com o objetivo de apurar eventuais
ilegalidades praticadas nas contratações por dispensa de licitação nº 65/2021 e 10/2022 e no
procedimento da Concorrência pública nº 4/2022, que culminaram na contratação da empresa
Scatena Agência de Viagens e Turismo Ltda para prestar o serviço de transporte escolar no
município de Piedade.
1.3 Da composição
Em 10 de março de 2023, através do Ato da Presidência nº 3/2023, foram
nomeados os vereadores José Anésio Xavier Lemes, Maria Vicentina Godinho Pereira da Silva
e Nelson Prestes de Oliveira para comporem a Comissão Parlamentar de Inquérito, ficando
eleitos Presidente, Relatora e Secretário, respectivamente.
1.4 Da finalidade
A presente Comissão Parlamentar de Inquérito foi instituída com a finalidade
de apurar, conforme descrito na denúncia da Sra. Silvana Emídio de Souza Rodrigues, eventuais
ilegalidades perpetradas nas contratações por dispensa de licitação nº 65/2021 e 10/2022 e no
procedimento da concorrência pública nº 4/2022, que culminaram na contratação da empresa
Scatena Agência de Viagens e Turismo Ltda para prestar o serviço de transporte escolar no
município de Piedade.
A atuação desta Comissão Parlamentar de Inquérito ocorreu através da análise
dos documentos obtidos através do Poder Executivo, solicitados por meio de ofício, e
documentos obtidos pela própria Comissão. Em busca da verdade dos fatos, a CPI também
realizou vistorias in loco, e realizou oitiva de testemunhas, a fim de enriquecer o conjunto de
fatos sobre o qual a CPI deveria se debruçar.
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Esta Comissão Parlamentar de Inquérito contou com o apoio do corpo técnico
da Câmara Municipal de Piedade, que a subsidiou na elucidação de aspectos técnicos, e
possibilitaram a compreensão e análise objetiva do assunto.
1.5 Dos prazos
O Decreto Legislativo nº 62/2023 estabeleceu que o prazo de funcionamento
da CPI seria de 90 (noventa) dias, contados da expedição do decreto, podendo ser prorrogado
uma única vez, por igual período.
Em 11 de maio, a CPI apresentou o requerimento nº 50/2023 solicitando a
prorrogação de seu funcionamento por mais 90 (noventa) dias. O requerimento foi apresentado
em plenário no dia 15 de maio de 2023, e submetido à votação do plenário, que o aprovou por
unanimidade.
1.6 Quadro de resumo das reuniões
DATA REUNIÃO ASSUNTO
23/3/2023 Ordinária
Solicitação de cópia de documentos - ofício CPI nº 1/2023 - e
encaminhamento de cópia do processo e da denúncia ao
prefeito.
12/4/2023 Ordinária Recebimento dos documentos solicitados através do ofício CPI
nº 1/2023 e análise dos documentos recebidos.
13/4/2023 Ordinária Continuidade à análise.
18/4/2023 Ordinária Continuidade à análise.
25/4/2023 Ordinária Solicitação de cópia de documentos - ofício CPI nº 2/2023.
4/5/2023 Ordinária
Prorrogação de prazo da CPI; pesquisa de preço médio
praticado em demais municípios; revisão do CADTERC,
solicitação de cópia de documentos – ofício CPI nº 3/2023;
convocação de testemunhas.
30/5/2023 Ordinária Análise dos documentos requisitados através do ofício CPI nº
2/2023.
6/6/2023 Ordinária Agenda externa e agendamento de nova visita.
13/6/2023 Ordinária Agenda externa e definição das testemunhas a serem
convocadas para oitiva.
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19/6/2023 Ordinária
Solicitação de cópia de documentos – ofício CPI nº 5/2023;
elaboração das perguntas a serem feitas na oitiva; solicitação
de expedição de ato fixando as normas de funcionamentos das
oitivas.
23/6/2023 Extraordinária Oitiva das testemunhas.
29/6/2023 Ordinária
Recebimento de requerimento do vereador Wandi Augusto
Rodrigues; convocação de novas testemunhas; solicitação de
cópia de documentos – ofício CPI nº 6/2023; elaboração das
perguntas a serem feitas na oitiva.
4/7/2023 Extraordinária Oitiva das testemunhas.
6/7/2023 Ordinária
Convocação de nova testemunha; convite ao prefeito e viceprefeito para prestarem esclarecimentos; solicitação de cópia
de documentos – ofício CPI nº 7/2023.
11/7/2023 Extraordinária Oitiva da testemunha.
23/8/2023 Ordinária Leitura do relatório final e consulta sobre a tramitação do
Relatório Final.
24/8/2023 Ordinária Continuação da leitura.
28/8/2023 Ordinária Conclusão do relatório.
31/8/2023 Ordinária Votação do relatório.
1.7 Das agendas externas
• 6/6/2023 – visita às escolas a fim de verificar os veículos que prestam serviço ao
transporte escolar de Piedade e constatar as condições físicas e de acessibilidade dos ônibus da
empresa Scatena. Nesta feita, não encontramos nenhum veículo estacionado nas cercanias das
escolas, a saber:
o E.E. Profª Maria Helena Sikorski Cerqueira César – Bairro Roseira;
o E.M.E.I.E.F. Profª Myriam Silva Bastos – Bairro Caetezal;
o E.M.E.I.E.F. Profª Maria Apparecida de Camargo Lima – Bairro Bateia;
o E.E. Profª Maria Ignês Araújo Paula Santos – Vila Moraes.
• 6/6/2023 – visita à garagem da empresa para vistoria dos ônibus.
• 13/6/2023 – visita à garagem da empresa para vistoria dos ônibus.
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1.8 Dos depoimentos
A Comissão Parlamentar de Inquérito tomou o depoimento das seguintes
pessoas:
No dia 23 de junho de 2023:
• Benedito Luiz Fernandes Filho – Setor de compras;
• Caroline Aparecida Escanhoela – Comissão de licitação;
• Jéssica Melo Feitosa da Silva – Comissão de licitação;
• Andrea Aparecida Gurgel de Almeida – Comissão de licitação;
• Jerson Vaz Filho – Controlador interno;
• Bianca Vieira Machado da Rosa – Contadora substituta;
• Marilza Aparecida de Araújo Ribeiro – Secretária de Orçamento e Finanças;
• Emerson Vieira Pinto – Secretário de Educação, Cultura, Esporte e Lazer.
No dia 4 de julho de 2023:
• Silvana Emídio de Souza Rodrigues – Denunciante;
• Maria Aparecida de Camargo – Ex-Secretária de Educação, Cultura, Esporte e
Lazer;
• Karina Godinho Soares do Santos – Supervisora de setor.
No dia 11 de julho de 2023:
• José Eduardo Medeiros – Secretário de Administração.
1.9 Dos ofícios enviados
OFÍCIO DESTINATÁRIO ASSUNTO RESPOSTA
1/2023 Poder Executivo
Solicitação de cópia dos processos
licitatórios dispensa nº 65/2021 e 10/2022
e concorrência pública nº 4/2022;
Portaria de nomeação das comissões
permanentes de licitações de 2021 e 2022;
Notas de empenho a favor da empresa
Scatena Agência de Turismo Eireli;
10/4/2023 –
Anexos I a
V
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Contratos e termos aditivos firmados com
a empresa Scatena Agência de Turismo
Eireli;
Notas fiscais emitidas pela empresa
Scatena Agência de Turismo Eireli
2/2023 Poder Executivo
Solicitação de cópia de documentos
relacionados à devolução de verbas ao
governo do estado;
Comprovantes de pagamento efetuados à
empresa Scatena Agência de Turismo
Eireli;
Comprovante de eventuais devoluções
realizadas à empresa Scatena Agência de
Turismo Eireli;
Retenção de impostos sobre as notas
fiscais emitidas pela empresa Scatena
Agência de Turismo Eireli;
Portaria de nomeação de servidora para
exercer em substituição o cargo de
contador;
Comprovante de publicação do edital da
licitação na imprensa oficial, bem como
erratas, extrato de contrato e aditamentos.
15/5/2023 –
fls 35 a 46;
Anexo VI
3/2023 Poder Executivo
Solicitação de cópia da nomeação dos
gestores e fiscais dos contratos com a
empresa Scatena; relação dos veículos e
respectivo CRLV utilizados pela empresa
nos anos de 2021 e 2022; laudos de
conformidade expedidos pela Secretaria de
Educação.
31/5/2023 -
Anexo VII
4/2023 Poder Executivo Informa sobre a convocação da
denunciante.
5/2023 Poder Executivo
Solicitação de cópia de relação de alunos
com deficiência que necessitam de
plataforma elevatória nas linhas atendidas
pela Scatena e cópia do convênio do
transporte escolar.
14/7/2023 -
fls. 250 a
267
6/2023 Poder Executivo
Solicitação de cópia de comprovação de
solicitação de orçamentos; comunicação
sobre a alteração do local da sessão pública
e ficha de controle de acesso da data da
sessão pública.
24/7/2023 –
fls. 276 a
305
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18
7/2023 Poder Executivo
Solicitação de cópia dos relatórios de
controle interno de 2021 e 2022;
documentos comprobatórios da visita
técnica.
24/7/2023 –
Anexo VIII
8/2023 Testemunhas da
oitiva
Cópia do termo de depoimento e
comunicado da publicização das
filmagens.
9/2023 Prefeito e Viceprefeito
Convite enviado para prestar
esclarecimentos.
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19
PARTE II - DA EXPOSIÇÃO DOS FATOS
2. DISPENSA Nº 65/2021, DE 12 DE JULHO 2021
2.1 Do retorno presencial às aulas:
O contexto ora em questão estava sob a égide dos decretos municipais e
estaduais, os quais versavam sobre a adoção de medidas emergenciais para o enfrentamento da
pandemia da Covid-19. Entre elas, destacava-se a suspensão das aulas presenciais e a opção
pelo ensino remoto. Consequentemente, a óbvia suspensão do transporte escolar dos alunos da
rede pública do município.
Em 18 de fevereiro de 2021, foi publicado Decreto nº 8.056, que “Dispõe
sobre a retomada das aulas presenciais e de ensino híbrido, de maneira gradativa nas instituições
de educação básica no município de Piedade, e dá outras providências correlatas.”
Nesse ínterim, a empresa Vila Élvio, que operava o transporte escolar,
solicitou a imediata suspensão das linhas exclusivamente escolares, e a Prefeitura rescindiu o
contrato com a empresa.
Em atendimento ao Decreto nº 8.056, o Poder Executivo, no cumprimento
das suas atribuições e diante das circunstâncias à época, optou pela dispensa de licitação para a
contratação da prestação de serviço para o transporte escolar dos alunos das escolas municipais
e estaduais do município.
Passaremos, a seguir, à exposição detalhada desses fatos em tela.
2.2 Embasamento legal
Segundo a Lei de Licitação, Lei Federal nº 8.666/1993, art. 24, inciso IV:
Art 24 É dispensável a licitação:
(...)
IV - nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando
caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar
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prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços,
equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e somente para os bens
necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa e para as
parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de
180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da
ocorrência da emergência ou calamidade, vedada a prorrogação dos
respectivos contratos.
2.3 Do serviço de transporte escolar realizado pela empresa Vila Élvio:
No início do ano de 2021, parte do transporte escolar terceirizado era prestado
pela EMPRESA DE ÔNIBUS VILA ÉLVIO LTDA, CNPJ: 54.021.738/0001-64, e VIAÇÃO
ÉLVIO TRANSPORTE E TURISMO LTDA, CNPJ: 02.787.341/0001-84, cuja remuneração
pelo serviço se dava por passes escolares, utilizando as linhas do transporte coletivo já
existentes, e outras exclusivamente escolares.
Vale destacar que tal forma de remuneração do serviço mostrava-se inviável,
segundo o próprio relato da Empresa de Ônibus Vila Élvio, através dos ofícios da empresa
encaminhados à Prefeitura, sob protocolos PMP nº 2311, 2312, 2313, em 15 de março de 2021
(anexo I, fls. 1 a 4). O quadro exposto pela empresa nesses documentos versava sobre o número
reduzido de alunos por viagem que tinha variação de 8 a 16 alunos, dado o retorno gradual das
aulas em consequência da pandemia da Covid-19, entre outros. Diante dessa narrativa, a
empresa solicitava no referido ofício a mudança na forma de remuneração do serviço, isto é,
para quilômetro rodado, ou ainda a compra de passes em quantidade equivalente à adquirida no
período anterior à pandemia. Tal proposta (a compra de passes) foi rechaçada pela Procuradoria
Jurídica, considerando que era do conhecimento do Poder Executivo atual um elevado número
de passes ainda em poder do Município, adquiridos pela Administração anterior, apesar da
suspensão das aulas escolares em 2020 (Covid-19), e que não haviam sido utilizados.
Diante da negativa exarada no parecer da Procuradoria Jurídica do município,
estando a empresa ciente, um novo ofício é encaminhado à Prefeitura pela Empresa Vila Élvio,
protocolo PMP nº 2560/21, datado de 25 de março de 2021 (anexo I, fls. 10), no qual solicitava
a imediata suspensão das linhas exclusivamente escolares por inviabilidade econômica,
comprometendo-se a manter em operação algumas linhas na região central do município e o
transporte dos alunos que utilizam as linhas comuns do transporte coletivo, utilizando os passes
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anteriormente adquiridos. Ante tal quadro, a Procuradoria Jurídica do município opinou em
parecer, datado de 22 de abril de 2021 (anexo I, fls. 117 a 123), que não é dado o direito à
empresa escolher quais linhas a oferecer. Além disso, também é destacada pela Procuradoria, a
ausência de regularidade fiscal da empresa junto à Fazenda Nacional, requisito esse exigido
para a contratação de toda empresa com a Administração Pública. Diante desse contexto,
recomendou-se, então, que o Município tomasse as seguintes medidas:
1) Notificar a empresa para que, no prazo de 5 (cinco) dias úteis, promovesse
a regularização fiscal;
2) Em caso de não regularização e indícios de insolvência iminente, rescindir
o ajuste e demandar judicialmente o valor dos passes adquiridos e não utilizados;
3) Deflagrar processo licitatório para regularizar o transporte público
municipal.
Por oportuno, destacamos o documento incorporado ao processo, um ofício
da Empresa Vila Elvio, protocolado sob o número PMP nº 1321, em 10 de fevereiro de 2021
(anexo I, fls. 125 a 131), no qual expõe a solicitação da referida empresa para uma recomposição
de reequilíbrio econômico. Do texto recortamos: “Atualmente, a contribuição mensal por parte
do poder público, necessária para dar equilíbrio financeiro da operação de transporte municipal,
somada ao transporte de alunos é de R$ 908.392,16/mês. (novecentos e oito mil trezentos e
noventa e dois reais e dezesseis centavos por mês)”. Esse valor em destaque é apontado pela
empresa para a operação de 10 veículos para as linhas em dias normais e mais 26 em período
escolar, posto que o custo da operação exclusiva para o transporte de alunos é de
R$ 706.616,56/mês (setecentos e seis mil seiscentos e dezesseis reais e cinquenta e seis
centavos por mês).
Mais uma vez, a Procuradoria Jurídica se manifesta desfavorável à concessão
da subvenção direta à empresa, e recomenda a elaboração de um processo de licitação para
permissão ou concessão do transporte público municipal.
Em 21 de maio de 2021, a Prefeitura notifica administrativamente a empresa
Vila Élvio com a rescisão imediata do ato de aquisição de passes escolares e a devolução dos
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valores repassados às empresas, a este título acrescidos apenas de atualização monetária.
(passes não utilizados).
Com efeito, observamos que já se passaram aproximadamente 5 meses do ano
em questão, 2021, as restrições acerca da prevenção da Covid-19 continuavam, e o retorno das
aulas presenciais estava previsto para o segundo semestre.
2.4 Da primeira contratação emergencial
2.4.1 O processo de contratação
Em 16 de junho de 2021, a Secretaria Municipal de Educação encaminha o
ofício S.M.E.C.E.L. nº 364/2021, (anexo I, fls. 149), informando a Chefia de Gabinete do
retorno das aulas previstas para a segunda quinzena de julho de 2021, declara-se ciente das
notificações enviadas à Empresa de Ônibus Vila Élvio Ltda, e pede providências para a
contratação de empresa para a realização do transporte escolar com o máximo de urgência para
que os alunos não sejam prejudicados.
Em resposta ao ofício acima citado, o Prefeito Municipal, na mesma data,
autoriza a abertura de um processo de contratação e determina que o setor de licitações inicie
os procedimentos para a contratação de empresa para a prestação do serviço de transporte
escolar.
Em ato contínuo, o setor de compras inicia as cotações para a contratação por
dispensa de licitação, recebendo orçamentos das três empresas citadas abaixo:
1. Scatena Agência de Viagens e Turismo EIRELI – CNPJ: 07.670.122/0001-34;
2. Dina Traslados e Turismo Ltda – CNPJ: 02.853.842/0001-11;
3. Viação Calvip Ltda – CNPJ: 54.248.547/0001-30.
Conforme declarado nas oitivas, o contato com essas empresas foi feito via
e-mail, sob a responsabilidade do servidor Benedito Luiz Fernandes Filho, Coordenador de
Compras do devido setor. Este argumentou no seu depoimento que o critério principal desses
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contatos foi a proximidade geográfica com o município, e pesquisa na internet. Acrescenta
ainda que se limitou a essas empresas pois foram as únicas que responderam à solicitação de
envio de orçamento.
A descrição do objeto desta contratação consta com os seguintes itens:
• Quantidade de alunos: 3337;
• Quilometragem por dia letivo: 4861 km;
• Frota: 34 veículos, sendo 31 operacionais, 03 reservas,
• Capacidade mínima: 44 passageiros;
• Ano de fabricação do veículo: 2010
• Obs: os veículos devem possuir acessibilidade para pessoas com
mobilidade reduzida, Norma ABNT 14022.
Segue um quadro resumo dos orçamentos apresentados:
O processo como um todo, foi analisado pela Procuradoria Jurídica do
município, e foi emitido um parecer, datado em 6 de julho de 2021(anexo I, fls. 243 a 249), no
qual a Procuradora declara que a Administração Pública municipal está para retomar as aulas
presenciais, e as empresas exclusivas para prestação desse serviço estão irregulares nos termos
da Lei Federal nº 8.666/1993, fazendo-se necessária contratação direta, com dispensabilidade
de licitação, prevista no art. 24, inciso IV, da referida Lei de Licitações. Declara ainda que
Logo, pode ser realizada a contratação direta por dispensabilidade de
licitação, no presente caso, nos termos do artigo 24, inciso IV, da Lei de
Licitações, contudo, dentro de 180 (cento e oitenta) dias, devem ser adotadas
medidas para efetivação da concorrência para haver uma contratação de
mais tempo com a Administração Pública quanto a esse serviço de transporte
escolar.
Nome da empresa Valor fixo/ônibus Valor/km Valor total
Scatena R$ 22.000,00 R$2,20 R$ 5.557.420,00
Dina ***** ***** R$ 6.057.780,00
Calvip R$ 24.200,00 R$2,35 R$ 6.079135,00
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Conforme exposto, a empresa Scatena venceu o processo de dispensa nº
65/2021, sendo celebrado o contrato nº 55/2021, em 12 de julho de 2021 (anexo I, fls. 268 a
300), em caráter emergencial, por um período de 180 dias, no valor total de R$ 5.557.420,00
(cinco milhões quinhentos e cinquenta e sete mil quatrocentos e vinte reais).
Cumpre-nos ressaltar que, apesar de estar previsto na cláusula 4.8, item b, do
contrato com a empresa Scatena, os veículos utilizados na execução do contrato poderiam ser
locados, entretanto sem limitar o percentual para tal locação. Posto isso, observamos que a
empresa Scatena locou os veículos, na sua totalidade, da EMPRESA JUNDIÁ
TRANSPORTADORA TURÍSTICA LTDA, CNPJ 50.958.412/0001-07, com sede no
município de Sorocaba, isto é, os 34 veículos previstos na contratação. Esse fato foi
comprovado pela apresentação da cópia do termo de locação de veículo, datado de 13 de julho
de 2021, juntamente com a relação dos veículos que prestaram o serviço (anexo I, fls. 317 a
422).
Embora a totalidade dos veículos fosse locada, esclarecemos que a empresa
Scatena era a responsável pela contratação de todos os recursos humanos e consequentes
encargos sociais, inclusive o monitor escolar, como também a locação do espaço para a garagem
e pela manutenção integral dos veículos.
Nesse aspecto da locação, chamaram-nos à atenção alguns pontos que não
foram elucidados:
• Foi feito contato com a empresa Jundiá na tomada de preços, no processo
de dispensa nº 65/2021, posto que essa empresa se encontra instalada geograficamente próxima
ao município de Piedade?
• Se todos os veículos são sublocados, qual o custo por veículo pago à
empresa locatária?
• No orçamento à época, na composição dos preços feita pela Prefeitura,
foi pesquisado o valor e levado em consideração a locação de veículos?
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Nesta última questão em tela, esta Comissão traça uma breve análise: se a
empresa Scatena optou pela sublocação dos veículos, tudo leva a crer que era vantajosa para
ela e o preço total do contrato comportava tal ação.
2.4.2 Dos laudos de conformidade
A cláusula 5.2 do contrato previa a emissão dos laudos de conformidade para
fins de atendimento de certificação das cláusulas contratuais e aos requisitos da legislação
prevista no Código de Trânsito Brasileiro.
Solicitamos à Secretaria de Educação, via Ofício CPI 3/2023 (fls. 32), a cópia
da emissão desses laudos e recebemos como resposta através do Ofício PMP 93/2023 (anexo
VII, fls. 2763 a 2765), que “na contratação emergencial não se aplicava”, contrariando, assim,
a cláusula acima citada.
No que tange à conformidade, a justificativa apresentada no referido ofício,
diz “(...) que a ausência do documento específico do laudo de conformidade fica convalidado
com a ordem de serviço (...)”.
No depoimento da Sra. Maria Aparecida de Camargo, então Secretária de
Educação, ao ser indagada se foram feitas as vistorias de todos os veículos apresentados pela
empresa Scatena antes da emissão da ordem de serviço, esta respondeu: “que não foram”.
Nesse mesmo evento, foi perguntado: “Quem foram os gestores e fiscais dos contratos do
processo de dispensa nº 65/2021?” e respondeu que: “em seu entendimento, sempre é o setor
jurídico que fiscaliza os processos licitatórios”.
Isto nos leva a concluir que pela falta da definição do gestor e fiscal do
respectivo contrato, a cláusula 5.2. não foi observada e consequentemente não foi cumprida.
2.4.3 Dos empenhos:
Relacionamos abaixo os empenhos relativos ao contrato nº 55/2021:
a) empenhos emitidos na data do contrato:
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26
Empenhos – 12/7/2021
Nº 5114 – R$ 2.986.337,00;
Nº 5115 – R$ 225.573,00;
Nº 5116 – R$ 155.405,60;
Nº 5117 – R$ 796.000,00;
Nº 5118 – R$ 219.000,00;
Nº 5119 – R$ 1.175.104,40;
Total: R$ 5.557.420,00 (cinco milhões quinhentos e cinquenta e sete mil
quatrocentos e vinte reais).
b) empenhos emitidos extemporaneamente:
Nº 8837 – R$ 105.000,00 - 18/11/2021
Nº 9987 – R$ 450.000,00 - 16/12/2021
Nº 10232 – R$ 1.560.087,39 - 22/12/2021
Nº 10480 – R$ 7.250,66 - 31/12/2021
Total: R$ 2.122.338,05 (dois milhões cento e vinte e dois mil trezentos e
trinta e oito reais e cinco centavos).
c) Valor efetivamente pago
Número NF Data Emissão Valor Bruto Período
491 09/09/2021 R$ 983.272,40 01/08/2021 31/08/2021
493 01/10/2021 R$ 972.578,20 01/09/2021 30/09/2021
506 04/11/2021 R$ 951.189,80 01/10/2021 31/10/2021
516 01/12/2021 R$ 951.189,80 01/11/2021 30/11/2021
535 27/12/2021 R$ 915.886,40 01/12/2021 31/12/2021
TOTAL R$ 4.774.116,60
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O valor empenhado foi de R$ 5.557.420,00 (cinco milhões quinhentos e
cinquenta e sete mil quatrocentos e vinte reais) e o valor efetivamente pago foi R$ 4.774.116,60
(quatro milhões setecentos e setenta e quatro mil cento e dezesseis reais e sessenta centavos).
No depoimento da Secretária de Finanças do Município, Sra. Marilza
Aparecida de Araújo Ribeiro, quando indagada quanto aos empenhos extemporâneos, disse que
foram apenas ajustes financeiros por conta de verbas vinculadas. Informou que os empenhos
anulados ocorreram por conta da necessidade de devolver o valor utilizado do convênio estadual
para transporte de alunos, saldo correspondente ao 1º semestre de 2021. Afirmou que esses
valores, advindos do convênio com o Governo Estado de São Paulo, foram empenhados na
época da assinatura do contrato com a empresa Scatena, em 12 de julho de 2021, haja vista o
saldo restante e o momento atípico causado pela pandemia da Covid-19 resultou na suspensão
das aulas presenciais. Disse ainda que foram devolvidos em atendimento à solicitação da
Diretoria de Ensino de Votorantim (e-mail em 17/11/2021, anexo VI, fls. 2502).
Nesse mesmo depoimento, foi também indagada sobre a falta de registro da
identificação do processo licitatório e do número do contrato nos empenhos. Respondeu que
por se tratar de ajustes meramente contábeis, não havia a necessidade.
Observamos que tais empenhos condizem com o valor exposto no empenho
nº 10232 (anexo VI, fls. 2510), e o rendimento no valor do empenho nº 10480 (anexo VI, fls.
2515).
Causou-nos estranheza o fato da elaboração de uma nota explicativa (anexo
V, fls. 1849 e 1850), sobre a devolução desses valores ao Governo do Estado de São Paulo pela
servidora Bianca Vieira Machado da Rosa ter sido lavrada, aproximadamente, 4 meses após o
evento, no dia 26 de abril de 2022, na mesma data em que ela assumia interinamente o cargo
de contadora, em substituição ao contador Flávio Rosa Soares, que entrou em férias. A
servidora Bianca, por sua vez, durante o seu depoimento, argumentou que a elaboração da tal
nota explicativa foi iniciada pelo contador Flávio, entretanto necessitava de algumas correções,
e assim, foi finalizada por ela.
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2.5 Do pregão presencial nº 5/2022
Para melhor entendimento e seguindo a ordem cronológica dos fatos em
análise, passaremos a expor o processo do pregão presencial nº 5/2022, que por sua vez foi
revogado (detalhamento a seguir). Após, passaremos a expor a dispensa nº 10/2022, que, em
linhas gerais, veio para suprir a revogação do citado pregão.
2.6 Da substituição do gestor da Secretaria Municipal de Educação
A partir de 8 de setembro de 2021, através da portaria PMP 25509/2021, a
Sra. Maria Aparecida de Camargo foi exonerada, a pedido, do cargo de Secretária Municipal
de Educação, e na data de 9 de setembro de 2021, através da portaria PMP 25510/2021, foi
designado o Sr. Emerson Vieira Pinto para exercer o cargo de Secretário Municipal de
Educação.
Cabe frisar que do início da vigência do primeiro contrato emergencial, em
12 de julho de 2021, até a exoneração da Sra. Maria, nenhuma medida foi tomada pela Gestão
para deflagrar o processo licitatório do transporte escolar após o prazo de 180 dias da primeira
contratação, como comprovam os documentos obtidos e os depoimentos da própria Secretária
e seu sucessor. Este tópico será revisitado quando da sua análise, mais a frente.
2.7 Do início do processo licitatório
Do início da vigência do primeiro contrato emergencial (contrato nº 55/2021),
em 12 de julho de 2021, a primeira iniciativa tomada pela Administração Municipal para
proceder com a abertura de processo licitatório para o transporte escolar se deu pelo ofício
S.M.E.C.E.L. 803/2021, datado de 25 de outubro de 2021 (anexo II, fls. 767).
Em 26 de outubro de 2021, o Chefe de Gabinete, Sr. Diego Cleberton de
Souza encaminha à Assessoria Jurídica para que expeça manifestação quanto ao pedido da
Secretaria Municipal de Educação.
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29
Do parecer conjunto, exarado pela Procuradoria Jurídica e Assessoria Jurídica,
em 5 de novembro de 2021 (anexo III, fls. 769 a 772), extraímos dois trechos importantes da
sua orientação à Administração Pública:
O ajuste entabulado sob nº 055/2021 previu a vigência de 180 (cento e
oitenta) dias, a contar da data da emissão da ordem de início de serviço. Com
retorno das aulas presenciais, teve início a vigência do contrato emergencial.
Neste ponto, cumpre-nos ressaltar que a municipalidade se valeu de
contratação emergencial para fornecer o transporte aos alunos no retorno
das aulas presenciais. Nesse interim, caberia à Administração iniciar
processo para a contratação de empresas.
Em 17 de novembro de 2021, a Assessoria Jurídica encaminha solicitação à
Secretaria Municipal de Educação para que encarte ao processo o termo de referência, frisa a
mensagem de prioridade em tal solicitação (anexo III, fls. 815).
A solicitação acima referida só foi atendida pela respectiva Secretaria no dia
15 de dezembro de 2021, ou seja, 28 dias após a solicitação.
O setor de compras, de posse do termo de referência realizou as cotações,
recebendo orçamentos das três empresas citadas abaixo:
1. Scatena Agência de Viagens e Turismo EIRELI- CNPJ: 07.670.122/0001-34
2. Dina Traslados e Turismo Ltda – CNPJ: 02.853.842/0001-11
3. Viação Calvip Ltda – CNPJ: 54.248.547/0001-30
Conforme observado, os orçamentos foram enviados pelas mesmas 3
empresas que já haviam fornecido orçamentos no processo de dispensa nº 65/2021. Ressaltando,
mais uma vez, a empresa Scatena é a executora do mesmo serviço em contrato anterior.
A descrição do objeto desta contratação consta com os seguintes itens:
• Quantidade de alunos: 2950;
• Quilometragem por dia letivo: 5057 km;
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• Frota: 35 veículos, com capacidade mínima para 44 passageiros;
• Ano de fabricação do veículo: 2014
• Prazo:12 meses, sendo 200 dias letivos
Segue um quadro resumo dos orçamentos apresentados:
Nome da empresa Valor fixo /ônibus Valor/km Valor total
Scatena R$ 28.800,00 R$ 2,90 R$ 15.029.060,00
Dina R$ 28.794,00 R$ 2,94 R$ 15.066.996,00
Calvip R$ 28.330,00 R$ 2,97 R$ 14.902.458,00
A minuta do edital é analisada pela Assessoria Jurídica que emite seu parecer
em 27 de dezembro de 2021 (anexo III, fls. 996 e 997), do qual destacamos os itens abaixo:
Compulsando os autos, verificamos que às fls. 03 e seguintes, foi exarado pelo
parecer jurídico conjunto entre Procuradoria e Assessoria Jurídica para a
utilização de modalidade pregão, demonstrando a viabilidade jurídica sob a
ótica da legislação e do entendimento da Corte de Contas do Estado de São
Paulo.
Antes de analisarmos o edital enviado, fizemos uma contagem simplória dos
prazos, que são maiores na modalidade de concorrência pública,
oportunidade em que verificamos que, existem chances de que a licitação na
modalidade concorrência não seja concluída em tempo hábil para fornecer o
transporte escolar aos alunos no retorno das aulas.
Imperioso destacarmos que, nos últimos meses, o transporte escolar já foi
contratado através de ajuste emergencial e que, neste interregno, a Secretaria Municipal de
Educação, Cultura, Esporte e Lazer deveria ter solicitado a abertura de procedimento licitatório.
Em 27 de dezembro de 2021, o Setor de Licitações solicita autorização para
abertura do processo licitatório, autorizado na mesma data pelo Prefeito Municipal.
Ato seguinte, em 28 de dezembro de 2021, o referido setor encaminha minuta
do edital para análise e parecer da Assessoria Jurídica, parecer este emitido no mesmo dia
(anexo III, fls. 1066 a 1070), aprovando o edital, concordando com a exigência imposta no item
6.5.2. que trata a visita técnica como obrigatória para a habilitação técnica, alegando
complexidade no serviço a ser prestado. Faz ressalva quanto ao item 4.4.3. solicitando que
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31
sejam objetos da licitação apenas os veículos operacionais, ou seja, 31 veículos, cabendo à
empresa vencedora a garantia dos serviços.
Ainda no dia 28 de dezembro de 2021, mais dois documentos são emitidos:
um do setor de licitação, solicitando autorização para a abertura do processo licitatório, e a
própria autorização do Prefeito Municipal para a referida abertura.
2.7.1 Edital do pregão presencial nº 5/2022
O edital contendo 68 páginas (anexo III, fls. 1073 a 1140) foi publicado tendo
como data da realização da sessão pública prevista para 21 de janeiro de 2022, às 13:30, na sede
da Secretaria Municipal de Educação. O edital foi republicado contendo 69 páginas (anexo III,
fls. 1141 a 1209), alterando o horário da sessão pública para mesma data e local, às 09:30.
2.7.1.1 Das impugnações
O referido edital recebeu impugnações da Águia Cooperativa Transportes,
comercialmente denominada COOPERMAC, CNPJ: 07.485.120/0001-75, nos seguintes itens:
a) exigência de visita técnica obrigatória (anexo III, fls. 1213 a 1215);
b) vedação de participação de empresa em consórcio, também sem a devida
justificativa (anexo III, fls. 1215 a 1220);
c) proibição de participação de licitante sem representante presente,
ilegalidade (anexo III, fls. 1220 a 1222);
d) duplicidade de exigência – procuração – exigência para a consecução
efetiva de seus objetivos, com ampla concorrência (anexo III, fls. 1222 a 1224);
e) falha grave na determinação do momento de abertura do prazo de recurso
– após adjudicação – momento correto sendo após declaração do vencedor. A adjudicação só
deve ocorrer após julgados os eventuais recursos;
f) ilegalidade na não aceitação de razões no recurso via e-mail;
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32
g) exigência conflitante de que os documentos nos recursos sejam originais
– conflito com os itens do próprio edital que tratam de documentos de habilitação e que
permitem cópia autenticada ou comum acompanhadas de originais.
Em documento expedido pela Sra. Andrea Aparecida Gurgel de Almeida com
o julgamento da impugnação acima proposta (anexo III, fls. 1231 a 1236), são INDEFERIDOS
todos os itens apontados na impugnação.
O cidadão Felipe Ribeiro Campanholi também apresentou impugnação do
edital com as seguintes alegações (anexo III, fls. 1237 a 1250).
a) data da entrega dos envelopes (fls. 1240);
b) o item 6.8.1., Anexo VII não corresponde à declaração de ME ou EPP,
como mencionado no edital (anexo III, fls. 1240);
c) a alínea “h” do subitem 8.1.2. prevê a obrigatoriedade da apresentação
de CND – Seguridade Social, porém sem amparo legal (anexo III, fls. 1241);
d) exigência de qualificação técnica, item 8.1.4. (anexo III, fls. 1243)
e) item 8.1.5. alíneas “a” e “c” divergentes na referência do Anexo VIII
(anexo III, fls. 1245);
f) item 9.2, o anexo VII não corresponde à declaração do enquadramento
(anexo III, fls 1245);
g) no subitem 9.6, imprecisão se o critério de julgamento do menor preço
será global ou por itinerário (anexo III, fls 1246);
h) cláusula 12 do edital, obrigatoriedade legal de incluir a previsão de
atualização financeira e compensações por eventual atraso (anexo III, fls.1247);
i) prazo para a apresentação das apólices de seguro dos veículos, subitem
5.11 da minuta do contrato;
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33
j) cláusula IV, subitem 4.4.4 do edital: não constam quais itinerários serão
atendidos por veículos adaptados;
Da análise feita pela Sra. Andrea Aparecida Gurgel Almeida, pregoeira,
(anexo III, fls. 1253 a 1257), diante destas últimas alegações, verificamos que os erros materiais
foram corrigidos e para as demais questões, foi negado o provimento e mantidas as cláusulas
do edital.
2.7.1.2Das representações no Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
Em 18 de janeiro de 2022, foi protocolada no Tribunal de Contas do Estado
de São Paulo uma representação de autoria do Sr. Adriano de Souza Lustosa (anexo III, fls.
1260 a 1262), a qual foi acolhida com a determinação de paralisação imediata do Edital até
ulterior deliberação da referida Corte. Foi também determinado um prazo de 48 horas para o
Município apresentar as devidas justificativas.
Em 19 de janeiro de 2022, o Sr. Felipe Ribeiro Campanholi também
apresentou representação no TCE com as mesmas alegações descritas acima (anexo III, fls.
1280 a 1288). Entretanto, não encontramos nos documentos enviados, a cópia do parecer dessa
Corte.
Destaque se faz para o parecer conjunto da Procuradoria do município e da
Assessoria Jurídica (anexo III, fls. 1264 e 1265) diante das representações que culminaram na
paralisação do certame (pregão presencial nº 5/2022). Em suma, opinam em revogar a licitação
e a devida elaboração de um novo edital com as adequações pertinentes.
Em 18 de fevereiro de 2022, foi expedida uma manifestação técnica/jurídica
pelo TCE, na qual opinam pela procedência parcial da impugnação (anexo III, fls. 1324 a 1329).
Tal manifestação foi remetida ao Conselheiro em 25 de fevereiro de 2022.
Da mesma forma, o Ministério Público de Contas se manifesta em 23 de
fevereiro de 2022, (anexo III, fls 1338 a 1347) e opina, também, pela procedência parcial das
representações.
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34
Em 09 de março de 2022, ocorreu a Sessão de Julgamento no Tribunal Pleno
da Corte de Contas, (anexo III, fls. 1351 a 1355) com o voto do Conselheiro Antonio Roque
Citadini. Do texto, destaque se faz para o posicionamento do conselheiro, o qual claramente
rechaça a conduta da imposição de visita técnica obrigatória, conforme TCS 022927.989.19 e
22.953.989.19[4]. Outrossim, determina que constem no texto editalício os critérios pelos quais
os valores serão reajustados e as condições para uma eventual aplicação de multa. Também
censura a exigência de protocolo presencial para pedido de providências, entre outras
orientações. Por fim determina:
Portanto, acompanhando a conclusão da ATJ, MPC, e SDG voto pela
procedência parcial das representações, com a determinação da Prefeitura
Municipal de Piedade para que adote as medidas corretivas pertinentes, que
viabilizem o adequado seguimento do respectivo procedimento licitatório,
observando rigorosamente a legislação de regência, o repertório de súmulas
e a jurisprudência desse Tribunal, bem como providenciando a republicação
de novo texto e reabertura do prazo legal, nos termos do artigo 21, § 4º, da
Lei Federal nº 8666/93.
Dado o exposto, em 25 de março de 2022, o Prefeito Municipal em exercício
revoga o pregão presencial nº 5/2022 (anexo III, fl. 1356).
2.8 Da dispensa nº 10/2022
Uma vez suspenso pelo TCE-SP, o pregão presencial nº 5/2022, o Secretário
Municipal de Educação encaminha ofício à Prefeitura sob nº 63/2022, protocolo PMP nº
1129/2022, em 1 de fevereiro de 2022 (anexo II, fls. 451 e 452), solicitando a contratação
emergencial pelo prazo de 60 (sessenta) dias de empresa para realização do transporte escolar,
considerando o início das aulas em 7 de fevereiro de 2022.
Em resposta ao ofício acima, na mesma data, o Prefeito Municipal autoriza a
contratação por dispensa de licitação, e determina que o setor de licitações inicie procedimentos
para a contratação de empresa para a prestação de transporte escolar.
Em ato contínuo, o setor de compras inicia as cotações para a contratação por
dispensa de licitação, recebendo orçamentos das quatro empresas citadas abaixo:
1. Scatena Agência de Viagens e Turismo EIRELI – CNPJ: 07.670.122/0001-34
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2. Dina Traslados e Turismo Ltda – CNPJ: 02.853.842/0001-11
3. Viação Calvip Ltda – CNPJ: 54.248.547/0001-30
4. São João Fretamento e Turismo Ltda. – CNPJ: 71.868.939/0001-10
Conforme observado, o contato com essas empresas foi feito via e-mail no
dia 1 de fevereiro de 2022 (anexo II, fls. 561), sob a responsabilidade do servidor Benedito Luiz
Fernandes Filho, Coordenador de Compras, e a solicitação de orçamento limitou-se a 4
empresas, sendo que 3 delas já haviam fornecido orçamentos no processo de dispensa nº
65/2021, e para o Pregão nº 5/2021, e, como é sabido, a empresa Scatena era a executora do
serviço em contrato anterior.
A descrição do objeto desta contratação consta com os seguintes itens:
• Quantidade de alunos: 2950;
• Quilometragem por dia letivo: 4861 km;
• Frota: 31 veículos com capacidade mínima para 44 passageiros;
• Ano de fabricação do veículo: 2010
• Obs: os veículos devem possuir acessibilidade para pessoas com
mobilidade reduzida, Norma ABNT 14022.
• Prazo 60 dias, sendo 40 dias letivos
Segue um quadro resumo dos orçamentos apresentados:
Nome da empresa Valor fixo /ônibus Valor/km Valor total
Scatena R$ 28.300,00 R$ 2,50 R$ 2.240.700,00
Dina R$ 29.050,00 R$ 2,96 R$ 2.376.642,40
Calvip R$ 28.330,00 R$ 2,97 R$ 2.333.946,80
São João R$ 28.500,00 R$ 2,80 R$ 2.311.432,00
Em manifestação emitida em 2 de fevereiro de 2022. a Assessoria Jurídica
(anexo II, fls. 641 e 642) opina pela legalidade da contração emergencial por 60 dias, baseada
no inciso IV, art. 24 da Lei Federal nº 8.666/1993, alegando que a emergência decorre da
paralisação do procedimento licitatório do pregão presencial nº 5/2022 pelo Tribunal de Contas,
até julgamento das impugnações.
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O contrato nº 15/2022 foi celebrado entre o Município de Piedade e a empresa
SCATENA AGÊNCIA DE VIAGENS E TURISMO EIRELI, em 4 de fevereiro de 2022, no
valor de R$ 2.240.700,00 (dois milhões duzentos e quarenta mil e setecentos reais), publicado
no dia 10 de fevereiro de 2022, na edição 691 da Imprensa Oficial do Município, tendo como
objeto a contratação de 31 ônibus operacionais de 44 lugares, com ano máximo de fabricação
2014, vigência de 60 dias contados da emissão da ordem de início de serviços.
Empenhos – 04/02/2023
Nº 1141 – R$ 600.000,00
Nº 1142 – R$ 700.000,00 – Anulou R$ 311.500,00
Nº 1143 – R$ 940.700,00
Total: R$ 2.240.700,00 (dois milhões duzentos e quarenta mil e setecentos
reais)
Nº 2967 – R$ 311.500,00 – 05/04/2022 – Liquidado 05/04/2022 – Pago
12/04/2022
2.8.1 Do primeiro aditamento
Em 31 de março de 2022, o Secretário Municipal de Educação, através do
Ofício nº 229/2022/SMECEL/MCD/mcd (anexo II, fls. 699), encaminha solicitação à Chefia
de Gabinete solicitando o aditamento do contrato emergencial nº 15/2022 por mais 60 dias. Na
mesma data, o Chefe de Gabinete encaminhou à Assessoria Jurídica a solicitação acima, para
que se manifestasse quanto à legalidade do aditamento.
Em manifestação ocorrida em 1º de abril de 2022 (anexo II, fls 718 a 721), a
Assessoria Jurídica invoca inicialmente a questão legal da dispensa de licitação trazida no inciso
IV, art. 24 da Lei Federal nº 8.666/1993, grifando a orientação de que tal contratação deve
possuir o prazo máximo de 180 dias consecutivos, contados da ocorrência da emergência ou
calamidade, vedada a prorrogação dos respectivos contratos.
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Segue a manifestação dissertando que o TCU já se manifestou em algumas
oportunidades relativas a essa matéria com jurisprudência consolidada do Órgão de que é
vedada a prorrogação de contrato fundamentado na dispensa de licitação por emergência ou
calamidade pública, no entanto, cita exceções à regra, mitigando a aplicação literal da lei.
O contrato foi aditado por mais 60 dias, de 5 de abril de 2022 até 3 de junho
de 2022, mantendo-se as demais cláusulas do contrato nº 15/2022.
Vejamos os empenhos:
Nº 2982 – R$ 600.000,00 – 07/04/2022 – Anulou R$ 43.200,00
Nº 2983 – R$ 700.000,00 – 07/04/2022
Nº 2984 – R$ 940.700,00 – 07/04/2022
Total: R$ 2.240.700,00 (dois milhões duzentos e quarenta mil e setecentos
reais)
2.8.2 Do segundo aditamento
Em 30 de maio de 2022, o Secretário Municipal de Educação, através do
Ofício nº 410/2022 (anexo II, fls. 750), encaminha solicitação à Chefia de Gabinete solicitando
o aditamento do contrato emergencial nº 15/2022 até 3 de julho de 2022. Nessa mesma data, o
Chefe de Gabinete autoriza a elaboração do termo de aditamento.
O contrato então, foi aditado por mais 30 dias, de 4 de junho de 2022 até 3 de
julho de 2022, mantendo-se as demais cláusulas do contrato nº 15/2022.
Empenho
Nº 5080 – R$ 940.700,00 – 30/06/2022 – Liquidado 01/07/2022 – Pago
12/07/2022
Total: R$ 940.700,00 (novecentos e quarenta mil e setecentos reais)
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2.9 Concorrência Pública nº 4/2022 – 29 de junho de 2022
Vejamos algumas referências de ordem, valor e publicação do processo de
concorrência pública nº 04/2022:
Processo: nº 9.121021 e n º 4.137/2022
Valor: R$ 7.380.285.38 (sete milhões trezentos e oitenta mil duzentos e
oitenta e cinco reais e trinta e oito centavos)
Publicação: Edição 719 – 07/07/2022
Contrato: nº 62/2022
Na mesma data em que foi revogado o pregão nº 5/2022, a Secretaria
Municipal de Educação encaminha à Assessoria Jurídica do município novo termo de referência
(anexo III, fls 1357 a 1372). O referido termo de referência traz desta feita itinerários do
transporte escolar divididos em três lotes, atendendo, assim, a uma das recomendações do TCE.
Mais uma vez, a ação se repete na cotação dos preços, conforme demostrada
na análise da dispensa nº 65/2021, pregão nº5/2022 e dispensa nº 10/2022. O setor de compras,
de posse do termo de referência realizou as cotações, recebendo orçamentos das três empresas
listadas abaixo:
1. Scatena Agência de Viagens e Turismo EIRELI – CNPJ: 07.670.122/0001-
34
2. São João Fretamento e Turismo Ltda, CNPJ 71.868.939/0001-10
3. Viação Calvip Ltda – CNPJ: 54.248.547/0001-30
Conforme prática costumeira, observamos novamente que o contato com
essas empresas foi feito via e-mail, no dia 31 de março de 2022 (anexo III, fls.1373), sob a
responsabilidade do servidor Benedito Luiz Fernandes Filho, Coordenador de Compras à época,
e a solicitação do orçamento limitou-se a 3 empresas. Tais empresas, como já apresentado, já
haviam fornecido orçamento nos processos de dispensa nº 65/2021 e nº 10/2022, e no pregão
revogado nº 5/2022.
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A descrição do objeto desta contratação consta com os seguintes itens:
• Quantidade de alunos: 3300;
• Quilometragem por dia letivo: 4861 km;
• Frota: 31 veículos, com capacidade mínima para 44 passageiros;
• Ano de fabricação do veículo: 2014
• Prazo: 12 meses, sendo 200 dias letivos
Segue um quadro resumo dos orçamentos apresentados:
Nome da empresa Valor fixo /ônibus Valor/km Valor total
Scatena R$ 31.000,00 R$ 3,32 R$ 14.759.704,00
São João R$ 31.200,00 R$ 3,50 R$ 15.689.640,00
Calvip R$ 32.000,00 R$ 3,34 R$ 15.151.148,00
Apesar dos orçamentos feitos para um período de 12 meses no balizamento
de preços apresentado pelo Setor de Compras, e no pedido de autorização do processo licitatório,
o montante correspondia a um período de 6 meses. Isto é, foi autorizado pelo Chefe do
Executivo o processo licitatório no montante de R$ 7.486.658,64 (sete milhões quatrocentos e
oitenta e seis mil seiscentos e cinquenta e oito reais e sessenta e quatro centavos) (anexo III, fls.
1406).
Por fim, a sessão foi realizada na data acima citada, entretanto o local foi
alterado no momento da sessão. Este fato último será detalhado no decorrer do relatório, em
item específico.
Seguindo o trâmite do processo licitatório, o Edital de concorrência nº 4/2022
foi publicado em 27 de abril de 2022, no Diário Oficial do Estado, Poder Executivo - Seção I,
pág 311, com a previsão da data da sessão em 31 de maio de 2022, às 9:30, na Praça Raul
Gomes de Abreu, nº 200.
A visita técnica continua sendo pautada no referido edital de concorrência
como obrigatória, conforme expresso no item 6.5.2. (anexo III, fls.1482), e mais uma vez,
contrariando a recomendação do TCE. Esta questão será exarada na análise feita por esta
Comissão em um tópico específico.
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40
Destaque se faz para uma única impugnação feita pela JLE LOCAÇÔES E
TRANSPORTES acerca da obrigatoriedade da visita técnica, entre outros (anexo III, fls. 1551
a 1557). A decisão da equipe de licitação negou o provimento para esta impugnação.
Por fim, a sessão foi realizada na data prevista, entretanto o local foi alterado
no momento da sessão. Isto é, conforme a justificativa apresentada na ata da sessão (anexo III,
fls. 1570), a alteração do local para o Auditório da Secretaria Municipal de Educação ocorreu
sem que houvesse provas documentais de que os interessados foram devidamente comunicados.
Este fato último será também detalhado no decorrer do relatório, em um tópico específico.
Como registrado, a empresa Scatena foi a única empresa que entregou os
envelopes para concorrer ao pleito. Em 9 de junho de 2022, foi declarada como habilitada, e
em 14 de junho de 2022, conforme a ata da sessão, (anexo III, fls. 1719), a empresa SCATENA
AGÊNCIA DE VIAGENS E TURISMO LTDA foi classificada, tendo em vista a conformação
de sua proposta às exigências editalícias, no valor de R$ 7.380.285,38 (sete milhões trezentos
e oitenta mil duzentos e oitenta e cinco reais e trinta e oito centavos). O contrato foi assinado
em 5 de julho de 2022, com validade por seis meses, e em ato contínuo, foi aditado em 30 de
dezembro de 2022, com a manutenção de todas cláusulas previstas.
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PARTE III – EXPOSIÇÃO E ANÁLISE DAS PROVAS COLHIDAS
3. DOS VÍCIOS ENCONTRADOS NAS CONTRATAÇÕES PÚBLICAS DE
TRANSPORTE ESCOLAR
Consoante exposto, a CPI foi instaurada com a finalidade de apurar eventuais
ilegalidades praticadas nas contratações por dispensa de licitação nº 65/2021, 10/2022 e no
procedimento da concorrência pública nº 4/2022.
Pois bem, no cumprimento do seu dever, ao analisar os documentos
apresentados e os depoimentos prestados, e nas reuniões realizadas, a Comissão Parlamentar de
Inquérito constatou uma série de indícios de irregularidades perpetradas nos processos de
dispensa e licitação. Vamos separar, por tópicos, as anormalidades constatadas.
3.1 Orçamentos apurados perante um grupo restrito de empresas
Como se sabe, para contratar, a Administração Pública tem que,
obrigatoriamente, conhecer o preço de mercado do bem ou serviço.
Ocorre que, consoante será detalhado nas linhas que se seguem, os
responsáveis por realizar as contratações públicas sob análise, na realização dos orçamentos
recorreram sempre às mesmas empresas. O que, provavelmente, condicionou os valores
referenciais das contratações sempre aos mesmos patamares praticados por estas.
Tal observação saltou aos olhos quando comparamos os valores orçados pela
Prefeitura e os valores referenciais encontrados na planilha do CADTERC (Estudos Técnicos
de Serviços Terceirizados/Diretrizes para Contratações/Administração Pública Estadual).
Na tentativa de buscar um outro referencial, posto que o CADTERC
supostamente tenha sido preterido, uma pesquisa também foi realizada por esta CPI nos
contratos de transporte escolar disponíveis nos sites das seguintes prefeituras: Boituva,
Guapiara, São Miguel Arcanjo e Cabreúva. Desta feita, observamos que o objeto do contrato
mais similar ao do município de Piedade aplica-se apenas à cidade de Boituva. O que diferencia
é o modelo da remuneração à empresa vencedora. Isto é, o município de Boituva remunera
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apenas por quilometro rodado, enquanto o município de Piedade remunera por valor fixo e valor
variável (quilometro rodado). A saber:
Boituva: R$ 12,50/km (doze reais e cinquenta centavos por quilômetro)
Piedade: R$15,18/km (quinze reais e dezoito centavos por quilômetro) *,
21,44% (vinte e um inteiros e quarenta e quatro centésimos por cento) a mais que Boituva.
*Cálculo comparativo realizado por esta Comissão na composição dos
valores fixos e variáveis.
No documento de esclarecimentos dos envolvidos na referida denúncia, fls.
2035 a 2036, foi mencionado o preço referencial para a contratação de transporte escolar na
Prefeitura da Estância Turística de São Roque, concorrência pública nº 9/2022, cujos valores
são: R$ 36.525,56 (trinta e seis mil quinhentos e vinte e cinco reais e cinquenta e seis centavos)
como custo fixo, por veículo, e R$ 3,52 (três reais e cinquenta e dois centavos) como custo
variável (km rodado). Por sua vez, Piedade contratou a empresa Scatena pelo valor de
R$ 31.002,33 (trinta e um mil e dois reais e trinta e três centavos) como custo fixo, por veículo,
e R$ 3,32 (três reais e trinta e dois centavos) como custo variável. Mais uma vez, esta Comissão
buscou mais informações realizando uma nova pesquisa, e constatamos que a citada
concorrência pública nº 9/2022, da Prefeitura da Estância Turística de São Roque não se
efetivou.
Esta Comissão Parlamentar de Inquérito considerou conveniente em se deter
e expor a metodologia do CADTERC para obter o citado valor referencial, uma vez que esse
site institucional goza de grande credibilidade em diversas esferas:
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43
Manual completo anexado aos autos (fls. 398 a 529).
Exposto isso, vejamos os respectivos valores orçados:
Dispensa de
Licitação nº
65/2021 (seis
meses)
Nome da empresa Data da
pesquisa
Fls.
(Anexo I) Valor
Scatena Agência de
Viagens e Turismo Eireli 21/6/2021 161 R$ 5.557.420,00
Dina Traslados e Turismo
LTDA 22/6/2021 163 R$ 6.057.780,00
Viação Calvip LTDA Sem data 168 R$ 6.079.135,00
Os valores orçados englobavam a prestação do serviço de acordo com as
seguintes condições:
• Prestação de serviço de transporte escolar pelo período de 180 dias;
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44
• Quantidade de alunos: 3337;
• Quilometragem por dia letivo: 4861 km;
• Frota: 34 veículos, sendo 31 operacionais, 03 reservas, com capacidade
mínima para 44 passageiros, com ano máximo de fabricação 2010;
• Obs.: os veículos devem possuir acessibilidade para pessoas com
mobilidade reduzida, Norma ABNT 14022, bem como devem estar de
acordo com especificações técnicas para fabricação de veículos de
características urbanas para transporte coletivo de passageiros, Norma
ABNT 15570;
• Consta no contrato que é responsabilidade da empresa o custeio das
despesas com pessoal, contudo não especifica o número exato de
empregados que devem realizar o serviço, cita a respeito do motorista,
contudo é omitido a questão do monitor escolar.
Para fins comparativos, usando como base os valores referenciais obtidos na
planilha do CADTERC, tais serviços prestados nas mesmas condições, com exceção da
existência de plataforma elevatória em todos os ônibus, como consta no edital, mas incluindo o
serviço de monitores de alunos, eram: R$ 3.056.354,06 (três milhões cinquenta e seis mil
trezentos e cinquenta e quatro reais e seis centavos), para local pavimentado e R$ 3.984.805,06
(três milhões novecentos e oitenta e quatro mil oitocentos e cinco reais e seis centavos), para
local não pavimentado (já somado o valor fixo e variável).
Dispensa de
Licitação nº
10/2022 (60
dias)
Nome da empresa Data da
pesquisa
Fls.
(anexo II)
Valor
Scatena Agência de
Viagens e Turismo Eireli 1/2/2022 562 R$ 2.240.700,00
Dina Traslados e Turismo
LTDA 2/2/2022 574 #########
Viação Calvipe LTDA 2/2/2022 577 R$ 2.333.946,80
São João Fretamento e
Turismo LTDA 2/2/2022 591 R$ 2.311.432,00
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45
Os valores orçados englobavam a prestação do serviço de acordo com as
seguintes condições:
• Prestação de serviço de transporte escolar pelo período de 60 dias;
• Quantidade de alunos: 3300;
• Quilometragem por dia letivo: 4861 km;
• Frota: 31 operacionais, com capacidade mínima para 44 passageiros,
com ano máximo de fabricação 2014;
• Obs.: os veículos devem possuir acessibilidade para pessoas com
mobilidade reduzida, Norma ABNT 14022, bem como devem estar de
acordo com especificações técnicas para fabricação de veículos de
características urbanas para transporte coletivo de passageiros, Norma
ABNT 15570;
• Consta no contrato que todos os veículos deverão contar com um
motorista e um monitor.
Com a ressalva da plataforma elevatória, na planilha do CADTERC (da
época), os preços referenciais para os mesmos serviços eram os seguintes: R$ 1.528.177,03 (um
milhão quinhentos e vinte oito mil cento e setenta e sete reais três centavos), para local
pavimentado e R$ 1.992.402,53 (um milhão novecentos noventa e dois mil quatrocentos e dois
reais e cinquenta e três centavos), para local não pavimentado (já somado o valor fixo e variável).
Obs.: tal contrato foi aditado duas vezes, por mais 60 dias, depois por mais
30 dias.
Pregão
5/2022 (1 ano)
Nome da empresa Data da
pesquisa
Fls.
(Anexo III) Valor
Scatena Agência de
Viagens e Turismo Eireli 20/12/2022 830 R$ 15.029.060,00
Dina Traslados e Turismo
LTDA 21/12/2022 826 R$ 15.066.996,00
Viação Calvip LTDA 20/12/2022 832 R$ 14.902.458,00
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46
Em 20 de janeiro de 2022, por possuir uma série de irregularidades, tal
procedimento licitatório foi suspenso por determinação do Tribunal de Contas do Estado de São
Paulo, que posteriormente decidiu que Prefeitura deveria efetuar correções em várias cláusulas
constantes no edital do pregão (processo TC - 747.989.22-6).
Dito isso, importantíssimo notar que a pesquisa de preços se restringiu às
mesmas empresas.
Concorrência
Pública nº
4/2022. (1
ano)
Nome da empresa Data da
pesquisa
Fls.
(Anexo III) Valor
Scatena Agência de
Viagens e Turismo Eireli 1/4/2022 1374 R$ 14.759.704,00
Viação Calvip LTDA 4/4/2022 1379 R$ 15.151.148,00
São João Fretamento e
Turismo LTDA 5/4/2022 1394 R$ 15.689.640,00
Os valores orçados englobavam a prestação do serviço de acordo com as
seguintes condições:
• Prestação de serviço de transporte escolar pelo período de um ano;
• Quantidade de alunos: 3300;
• Quilometragem por dia letivo: 4861 km;
• Frota: 31 operacionais, com capacidade mínima para 44 passageiros,
com ano máximo de fabricação 2014;
• Obs.: os veículos devem possuir acessibilidade para pessoas com
mobilidade reduzida, Norma ABNT 14022, bem como devem estar de
acordo com especificações técnicas para fabricação de veículos de
características urbanas para transporte coletivo de passageiros, Norma
ABNT 15570;
• Consta no contrato que todos os veículos deverão contar com um
motorista e um monitor.
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47
O preço médio auferido na pesquisa de preço foi de R$ 15.200.164,00 (quinze
milhões duzentos mil cento e sessenta e quatro reais).
Com a ressalva da plataforma elevatória, na planilha do CADTERC (da
época), simulando consoante o cotado, ou seja: prestação de serviço por um ano, os preços
referenciais para os mesmos serviços ficariam na ordem de: R$ 6.112.708,12 (seis milhões
cento e doze mil setecentos e oito reais e doze centavos), para local pavimentado e de
R$ 7.969.710,12 (sete milhões novecentos e sessenta e nove mil setecentos e dez reais e doze
centavos), para local não pavimentado (já somado o valor fixo e variável).
Muito embora, como visto, a Prefeitura tenha realizado pesquisa de preço
para a contratação dos serviços por um ano, publicou edital de concorrência pública e firmou
contrato, em 30 de junho de 2022, pelo período de seis meses, e vem aditando tal contrato desde
então.
Pelos seis meses de serviço, ficou ajustado que a contratada receberia a
importância de R$ 7.380.285,38 (sete milhões trezentos e oitenta mil duzentos e oitenta e cinco
reais e trinta e oito centavos).
Para finalizar o comparativo, sempre com a ressalva da plataforma elevatória,
na planilha do CADTERC (da época), os preços referenciais para a prestação do serviço era de:
R$ 3.056.354,06 (três milhões cinquenta e seis mil trezentos e cinquenta e quatro reais e seis
centavos), para local pavimentado e de R$ 3.984.805,06 (três milhões novecentos e oitenta e
quatro mil oitocentos e cinco reais e seis centavos), para local não pavimentado (já somado o
valor fixo e variável).
Como visto, tais dados objetivos escancaram que os valores referenciais
obtidos pela Prefeitura perante seleto grupo de empresas da região estavam muito acima dos
valores referenciais constantes na planilha do CADTERC.
Desta feita, nas oitivas, indagamos praticamente todas as testemunhas a
respeito da pesquisa de preços. Contudo, colacionares, abaixo, somente os trechos mais
importantes dos depoimentos da testemunha que trabalhava no setor de compras e do Secretário
de Administração, pois cabem a estes, segundo dispositivos constantes nas Leis municipais nº
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4.372/2015 e 4.408/2015, a cotação de preços e preparação dos processos de compras e
licitações, respectivamente.
Vejamos:
Relatora: - Para quais empresas foram solicitadas propostas de orçamento nos
processos de dispensa nº 65/2021, 10/2022 e na concorrência pública nº 4/2022?
Benedito (Setor de compras): - para empresas Calvip, Dinatur, Scatur na dispensa
nº 65/2021 e foram encaminhadas para outras empresas, embora os três
orçamentos foram suficientes.
Relatora: - Qual o número de orçamentos obtidos?
Benedito (Setor de compras): - obteve três orçamentos, embora não soube precisar
a quantidade exata em todos os processos.
Relatora: - Alguma empresa consultada não respondeu ao pedido de orçamento?
Em caso afirmativo, qual?
Benedito (Setor de compras): - não lembra de todas, por fazer muito tempo, mas
disse que foram mais de três.
Relatora: - Como obteve o contato das empresas consultadas na fase de
orçamento?
Benedito (Setor de compras): - via internet com as empresas mais próximas do
município.
Relatora: - Por que a solicitação de orçamento se limitou às empresas Calvip,
Scatena e Dinatur e, somente em um dos processos, foi acrescentado o orçamento
do grupo São Jõao?
Benedito (Setor de compras): - foram as que obtiveram respostas.
Relatora: - Houve sugestão de algum servidor, Secretário ou autoridade para que
as empresas consultadas fossem essas? Em caso afirmativo, quem?
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Benedito (Setor de compras): - não.
Relatora: - Quais foram os critérios para a escolha das empresas na solicitação de
orçamentos nos processos de dispensa nº 65/2021, 10/20222 e na concorrência
pública nº 4/2022?
Benedito (Setor de compras): - o critério foi o da proximidade geográfica com o
município e por meio de pesquisa na internet.
Relatora: - Efetuou pesquisa de preços em algum banco de dados públicos ou em
outras prefeituras? Em caso afirmativo, em quais? Em caso negativo, por quê?
Benedito (Setor de compras): - não, as pesquisas foram realizadas diretamente
com as empresas.
Relatora: - Conhece o CADTERC?
Benedito (Setor de compras): - sim.
(...)
Relatora: - Se conhece o CADTERC, notou que os valores estavam muito acima do
previsto. Por que não pesquisou mais empresas?
Benedito (Setor de compras): - optaram por solicitar orçamento às empresas
próximas pelas características geográficas do município.
Relatora: - As empresas consultadas que não enviaram orçamentos, existe
documentação comprobatória de que foram consultadas?
Benedito (Setor de compras): - não se recorda, mas acredita que esteja no e-mail.
(...)
Vereador Wandi: - Por que somente em um dos processos foi incluído o orçamento
da São João?
Benedito (Setor de compras): - foi o único processo que a empresa respondeu.
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(...)
Vereador Wandi: - Todos os pedidos estão salvos nas caixas de entrada dos emails?
Benedito (Setor de compras): - se não houve nenhuma limpeza, as respostas ainda
devem estar salvas.
Vereador Wandi: - Por que foi abandonado o critério que define a Lei de Licitações
para adotar um critério próprio de localização geográfica na obtenção de
orçamentos?
Benedito (Setor de compras): - em nenhum momento não atenderam o que define
a lei, a solicitação de orçamentos ficou aberta para quaisquer empresas
interessadas, independentemente da localização geográfica.
(...)
Vereador Wandi: - Você era o único responsável por esses processos?
Benedito (Setor de compras): - havia um grupo de funcionários, mas que os
orçamentos ficaram sob sua responsabilidade.
(...)
Relatora: - Como obteve o contato das empresas consultadas na fase de orçamento
nos processos de dispensa nº 65/2021, 10/2022 e na concorrência pública nº
4/2022?
José (Secretário de Administração): - foi feito por proximidade, foram
selecionadas empresas que prestam o serviço em locais próximos.
(...)
Relatora: - Quais foram os critérios utilizados para escolha das empresas na
solicitação de orçamentos, nos processos de dispensa nº 65/2021, 10/2022 e na
concorrência pública nº 4/2022?
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José (Secretário de Administração): - foi pela proximidade, considerando as
características geográficas do município.
Relatora: - Efetuou pesquisa de preços em algum banco de dados públicos ou em
outras prefeituras?
José (Secretário de Administração): - o CADTERC não leva em consideração
peculiaridades de cada município e que outros municípios foram consultados,
como por exemplo São Roque.
Como visto, a pesquisa de preços foi realizada perante um grupo restrito de
empresas, o que redundou num preço referencial muito alto, na concorrência, tal valor foi na
ordem de 85.21% (oitenta e cinco inteiros e vinte e um centésimos por cento) acima do valor
referencial constante na planilha do CADTERC, o que possivelmente ocasionou prejuízo ao
erário, uma vez que a proposta vencedora - da única empresa que participou da licitação, a qual
também já havia vencido todas as dispensas realizadas - foi pouco abaixo do valor referencial
obtido pela Prefeitura.
Dito isso, ressaltamos também que não há justificativa como a apresentada
por alguns dos depoentes, que alegaram que o município de Piedade possui características
peculiares. Desta feita, na visão dos depoentes, estaria justificado o fato de ter sido realizado
somente pesquisa de preço com empresas da região. Tal argumento pode ser considerado,
contudo não a ponto de justificar tal medida tomada. Vale observar que o Estado de São Paulo
possui inúmeros municípios com população e território similares ao município de Piedade.
Além disso, os preços referenciais encontrados na planilha CADTERC estão disponibilizados
para todos municípios do Estado de São Paulo. E mais, no caso do transporte escolar, existem
valores variáveis, para estradas pavimentadas e não pavimentadas, ou seja, é levado em
consideração o piso em que os ônibus irão transitar, variando os preços em razão disso.
Em resposta ao ofício CPI nº 6/2023, a Prefeitura encaminhou a relação das
empresas consultadas por e-mail pelo responsável pela pesquisa de preços (fls. 282 a 305), e
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52
foi possível verificar que, ao contrário do que afirmou em seu depoimento, a pesquisa se limitou
às empresas mencionadas em todos os processos.
3.2 Das cláusulas restritivas
Em alguns casos é possibilitado ao Administrador Público tomar decisões de
forma discricionária. Contudo, é notório que tais decisões devem ter sempre como finalidade
suprir o interesse público. Ocorre que, no caso do transporte escolar de alunos de nosso
município, na elaboração dos editais constatamos que foram incluídas cláusulas que
restringiram que a disputa pública ocorresse de forma isonômica e igualitária, o que prejudicou
o interesse público, na medida em que tais cláusulas inviabilizaram que a proposta mais
vantajosa para a Administração fosse obtida.
Por conseguinte, a Comissão Parlamentar de Inquérito, na execução de seus
trabalhos, concluiu que há fortes indícios de que o Administrador transbordou os limites do
poder discricionário ao estabelecer as seguintes cláusulas restritivas:
3.2.1 Exigência de plataforma elevatória em todos os ônibus
Quando tratamos das falhas ocorridas na pesquisa de preços, sempre
ressalvamos que, com base na planilha do CADTERC, os ônibus não possuíam plataforma
elevatória. Contudo, oportuno neste momento trazermos uma informação adicional: na mesma
planilha constam minivans ou vans como veículos acessíveis.
Tal fato tem uma razão de ser: consoante será demonstrado, somente ínfima
parcela dos alunos das escolas públicas que são atendidos pela empresa possuem algum tipo de
deficiência. Logo, podemos inferir que foi totalmente desnecessário e desarrazoado exigir que
todos os ônibus da frota de transporte escolar do município possuam tal plataforma elevatória.
Bastavam somente duas ou três vans ou minivans para prestar o serviço em
nosso município. Lembrando que o município possui alguns desses veículos adaptados em sua
frota própria.
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Revisitando a pesquisa realizada por esta Comissão nos contratados de
transporte escolar disponíveis nos sites das prefeituras de Boituva, Guapiara, São Miguel
Arcanjo e Cabreúva. Desta feita, como já citado, observamos que o objeto do contrato mais
similar ao do município de Piedade aplica-se apenas à cidade de Boituva. Em se tratando de
número de veículos adaptados com plataforma elevatória, o referido município, na concorrência
pública nº 2/2021, traz o percentual de veículos com esse equipamento na ordem de 20% (vinte
por cento).
Diante disso, na visão da Comissão Parlamentar de Inquérito, esse índice é
mais realista e razoável e certamente traz benefícios econômicos ao Município, haja vista o
número de alunos que ora necessitavam de transporte específico.
Além disso, consoante demonstraremos, a Comissão Parlamentar de
Inquérito constatou que tal exigência editalícia não se baseou em nenhum critério técnico. Pelo
contrário, nas oitivas, tanto os responsáveis pela Secretaria de Educação, Esporte, Cultura e
Lazer, quanto o Secretário de Administração afirmaram categoricamente que desconheciam o
número de alunos que necessitam de transporte acessível.
Sendo esse o contexto, salutar colacionarmos os trechos dos depoimentos que
nos induziram a concluir que a cláusula contratual citada se trata de cláusula restritiva.
Vejamos:
(...)
Relatora: - O senhor participou da elaboração do termo de referência e do edital
da concorrência pública nº 4/2022? Se sim, explicar como se deu a sua
participação.
Emerson (Secretário de Educação): - participou na elaboração do termo de
referência, mas que o edital é elaborado por outro setor. Disse que obteve
informações de diversos setores. Estavam voltando de uma pandemia, então não
sabia sobre itinerários.
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54
Relatora: - Qual o número de alunos que possuem mobilidade reduzida e utilizam
o transporte escolar da empresa Scatena?
Emerson (Secretário de Educação): - desconhece a informação.
Relatora: - Na elaboração do edital e do termo de referência da concorrência
pública nº 4/2022, a Secretaria de Educação informou à comissão de licitação
sobre o número de alunos que possuem mobilidade reduzida e necessitam de
plataforma elevatória para fazer o embarque no ônibus?
Emerson (Secretário de Educação): - não, porém não possui certeza.
Relatora: - Todos os veículos da empresa que prestava serviços de transporte
escolar anterior à contratação da Scatena possuíam plataforma elevatória?
Emerson (Secretário de Educação): - desconhece a informação.
Relatora: - Por que, na concorrência pública 4/2022, o edital exigiu que todos os
veículos do objeto possuíssem plataforma elevatória, visto o pequeno número de
alunos que possuem mobilidade reduzida e fazem uso da estrutura?
Emerson (Secretário de Educação): - como Secretário deve prezar pelo
atendimento aos alunos. Na ocasião, incluíram esse item, pois não sabiam qual
itinerário atenderia alunos com deficiência, tampouco a quantidade de alunos com
deficiência.
Relatora: - Os veículos fornecidos pela empresa Vila Élvio para o transporte
escolar, todos possuíam plataforma elevatória?
Maria (ex-Secretária de Educação): - não se recorda.
(...)
Relatora: - A senhora se recorda qual número de alunos que possuem mobilidade
reduzida e utilizavam o transporte escolar da empresa Scatena?
Maria (ex-Secretária de Educação): - não se recorda.
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Relatora: - Na elaboração do edital e termo de referência a Secretaria de
Educação informou à comissão de licitação ou ao setor de compras o número de
alunos que possuem mobilidade reduzida e necessitam de plataforma elevatória
para fazer embarque nos ônibus?
Maria (ex-Secretária de Educação): - não.
Relatora: - Quem elabora o termo de referência?
José (Secretário de Administração): - o termo de referência é elaborado pela
secretaria que solicitou a compra. Normalmente vem acompanhado de um
orçamento para que se tenha uma referência.
(...)
Relatora: - No edital da concorrência pública nº 4/2022, o item 3.4.3 do termo de
referência indica que todos os veículos objeto da licitação deveriam possuir
plataforma elevatória e terem sido fabricados de acordo com a Norma ABNT/NBR
com acessibilidade conforme Norma ABNT/NBR 14022, para pessoas portadoras
de necessidades especiais (PNE). Considerando o número de alunos com
mobilidade reduzida, é necessário que todos os veículos estejam nessa condição?
José (Secretário de Administração): - sim, dada a imprevisibilidade da matrícula
de novos alunos que possuam deficiências físicas.
Relatora: - Na sua opinião a exigência da visita técnica obrigatória e a plataforma
elevatória em todos os veículos foram itens que restringiram a competividade da
concorrência pública nº 4/2022? Em caso afirmativo ou negativo, por quê?
José (Secretário de Administração): - não, porque acredita que o item deve ser
obrigatório na fabricação de veículos mais modernos e, mesmo que não seja, os
licitantes devem incluir em suas propostas o valor para adequação ao que o órgão
exige.
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56
Consoante observado, até a data de seus respectivos depoimentos, nem a exSecretária de Educação, nem o atual Secretário de Educação, tampouco o Secretário de
Administração faziam ideia do número de alunos com deficiência que necessitavam utilizar a
plataforma elevatória. Mas, mesmo assim, tanto o atual Secretário de Educação quanto o
Secretário de Administração, ao serem indagados, afirmaram que a cláusula contratual
prevendo o citado item para todos os ônibus era essencial.
Tomando ciência, por meios dos citados depoimentos, que as autoridades
responsáveis pela elaboração do termo de referência e pela preparação dos processos de
compras e licitação desconheciam tal informação basilar, a Comissão Parlamentar de Inquérito
requereu que o Chefe do Poder Executivo enviasse listagem dos alunos com deficiência que
necessitavam utilizar a plataforma elevatório da empresa contratada (fls. 190).
Em resposta ao requerimento (fls. 254 e 255), fomos informados que, ao todo,
11 alunos da rede pública que possuem deficiência são atendidos pela empresa. Desses alunos:
2 possuem deficiência física; 4 são autistas; 2 possuem paralisia cerebral; 1 possui síndrome de
Down; 1 possui deficiência intelectual; e 1 consta como portador de deficiência múltipla.
Dos 11 alunos, 4 estudam na E.E. Prof. Carlos Augusto de Camargo, e 4
estudam na E.E. Prof.ª Maria Ignes Paula Santos.
Sem entrar no mérito sobre a real necessidade de todos os alunos necessitarem
utilizar a plataforma elevatória, de plano, verifica-se que bastavam duas ou três vans ou
minivans para transportar todos os alunos. Ressalvando sempre que: o município possui
veículos adaptados na frota própria.
3.2.1.1 Das falhas ocorridas na fiscalização
Embora questionável pelas razões exposta até aqui, a existência da cláusula
contratual que obriga que todos os ônibus da empresa contratada para a realização de transporte
escolar tenham plataforma elevatória foi amplamente defendida, tanto pelo atual Secretário de
Educação, quanto pelo Secretário de Administração, que consideravam imprescindível que
todos os ônibus fossem equipados com tal instrumento de acessibilidade. Desta feita, esperava-
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se que, por ser indispensável, o responsável pela gestão do contrato fiscalizasse com afinco se
todos os ônibus apresentados pela empresa possuíam tal equipamento.
Entretanto, a Comissão Parlamentar de Inquérito apurou que: desde o início
dos contratos houveram omissões das autoridades competentes no que tange a fiscalização da
empresa contratada, uma vez que a Secretaria de Educação, em todos os contratos firmados de
transporte escolar, deveria emitir, antes da ordem de serviço, laudo de conformidade garantindo
que a empresa vencedora da licitação atendia todas as exigências editalícias e demais
legislações pertinentes. O que não foi feito. Tal desídia, inclusive, foi confessada pelo atual
Secretário de Educação.
Vejamos:
Relatora: - No edital da Concorrência Pública nº 4/2022, o item 14.6.3 previa a
emissão do laudo de conformidade expedido pela Secretaria de Educação,
garantindo que a empresa vencedora da licitação atenderia todas as exigências
editalícias e demais legislações pertinentes, os referidos laudos foram emitidos?
Em caso afirmativo, quem foi o responsável pela sua emissão? Em caso negativo,
por que não foram emitidos?
Emerson (Secretário de Educação): - não foram emitidos, apenas a ordem de
serviço.
A ex-Secretária da Educação não soube informar a respeito, senão vejamos:
Relatora: - Foram emitidos os laudos de conformidade para os veículos
apresentados pela empresa Scatena no contrato oriundo da dispensa nº 65/2021?
Maria (ex-Secretária de Educação): - desconhece.
Tal afirmação do atual Secretário de Educação, e tal desconhecimento por
parte da ex-Secretária de Educação já demonstram um certo menoscabo com a coisa pública,
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pois o contrato envolvia o pagamento de vários milhões de reais e, mesmo assim, os citados
gestores dos contratos não se dispuseram a emitir o laudo de conformidade. Ou seja, já no início
do contrato, sequer foi verificado se todos os ônibus possuíam as tão essenciais plataformas
elevatórias.
Dando continuidade aos seus trabalhos, a Comissão Parlamentar de Inquérito,
devidamente autorizada pelo responsável, fez diligências à garagem da empresa contratada. Em
tal localidade, a comissão constatou que os veículos placas: FKC-9347 e GYS-6548 não
possuem acessibilidade (fls. 60).
Em resposta ao Ofício CPI nº 3/2023, e através dos documentos enviados
(anexo VII, fls. 2807 a 2966), a comissão apurou que 5 (cinco) ônibus da frota que são utilizados
para o transporte de alunos, placas: EJV-5E29; EJV-5E26; CVN-3081; CVN3103; CVN-3B01,
foram fabricados no ano de 2010. Desta feita, outra cláusula contratual não foi devidamente
observada, uma vez que o edital prevê que os ônibus que iriam prestar os referidos serviços
deveriam possuir ano de fabricação, no mínimo, a partir de 2014.
Consoante pode ser observado, as diligências da Comissão Parlamentar de
Inquérito demonstram que, desde do início, os gestores não estão fiscalizando a fiel execução
dos contratos. Portanto, tal constatação rechaça totalmente o que foi dito pelo atual Secretário
de Educação e, de certa forma, corrobora com o depoimento da ex-Secretária de Educação.
Vejamos:
Relatora: - Todos os ônibus apresentados pela empresa Scatena cumpriram as
cláusulas editalícias previstas no edital da concorrência pública nº 4/2022?
Emerson (Secretário de Educação): - sim, do contrário não seria emitida a ordem
de serviço.
Relatora: - O senhor confirma que a relação de veículos apresentados na resposta
do ofício nº 3/2023 da CPI foram e ainda são utilizados na execução dos contratos
firmados com a empresa Scatena nos anos de 2021 e 2022?
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Emerson (Secretário de Educação): - não pode confirmar. No início do contrato,
é passado uma relação dos veículos, mas não pode afirmar que são os mesmos.
(...)
Relatora: - Quem fiscaliza se os ônibus substitutos são compatíveis com os
requisitos exigidos no edital?
Emerson (Secretário de Educação): - é de minha reponsabilidade a fiscalização.
(...)
Relatora: - Nos esclarecimentos apresentados à Câmara Municipal de Piedade sob
protocolo CMP nº 222/2023 em 17/04/2023, há uma certidão na qual o senhor
afirma que os ônibus foram vistoriados e encontravam-se em conformidade com o
termo de referência. O senhor mantém essa afirmação?
Emerson (Secretário de Educação): - sim.
Relatora: - O senhor confirma que há cinco veículos cujo ano de fabricação são
anteriores a 2014, conforme documentação enviada pela Secretaria de Educação?
Emerson (Secretário de Educação): - não confirma, pois não se recorda da
informação.
(...)
Vereador Wandi: - Quem vistoriou os ônibus?
Emerson (Secretário de Educação): - eles pegam os relatórios enviados e
verificam com a documentação enviada no início da contratação.
Vereador Wandi: - Na certidão entregue para a Câmara, o senhor não foi ver os
ônibus in loco, o senhor apenas assinou a certidão com base nos documentos que
a empresa apresentou?
Emerson (Secretário de Educação): - assinou com base nos documentos dos
ônibus e nos relatórios encaminhados.
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Vereador Wandi: - Com relação à denúncia, o senhor buscou saber se as
informações eram verdadeiras (rampas e ano de fabricação dos ônibus)?
Emerson (Secretário de Educação): - não e, até agora, acredito ser uma denúncia
descabida.
Vereador Wandi: - A empresa recebeu alguma notificação acerca das
irregularidades?
Emerson (Secretário de Educação): - todos os apontamentos são direcionados aos
setores competentes.
Vereador Wandi: - Nesse caso específico foi feito? Na questão dos ônibus, na
questão de o edital prever que todos os ônibus precisarem de plataforma elevatória
e não terem.
Emerson (Secretário de Educação): - todos os ônibus possuíam. Não há como
precisar se o veículo que consta na denúncia é, de fato, dos ônibus da empresa.
Vereador Wandi: - Em relação ao ano de fabricação, a empresa foi notificada?
Emerson (Secretário de Educação): - estou sendo informado agora sobre isso.
(...)
Relatora: - Todos os ônibus apresentados pela empresa Scatena cumpriram com
as cláusulas contratuais no processo de dispensa nº 65/2021?
Maria (ex-Secretária de Educação): - cumpriam com a higienização dos veículos
e que, quando surgiam algumas divergências, eram sanadas à medida que
ocorriam, mas nada que comprometesse a segurança dos alunos.
Relatora: - Os veículos apresentados pela empresa Scatena no contrato oriundo
da dispensa nº 65/2021 foram vistoriados pela Secretaria de Educação antes da
emissão da ordem de serviço?
Maria (ex-Secretária de Educação): - não foram.
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Relatora: - Foram emitidos laudos de conformidade para os veículos apresentados
pela empresa Scatena no contrato oriundo da dispensa nº 65/2021?
Maria (ex-Secretária de Educação): - desconhece.
Relatora: - Os laudos não foram exigidos?
Maria (ex-Secretária de Educação): - não se recorda.
Vereador Wandi: - Enquanto a senhora atuou como gestora do contrato, chegou a
notificar a empresa por alguma irregularidade? Observou que nem todos os
veículos possuíam plataforma elevatória? Verificou que alguns veículos eram mais
antigos do que 2014, conforme constava no edital?
Maria (ex-Secretária de Educação): - não se recorda.
Assim, levando em conta o que foi apurado por esta Comissão Parlamentar
de Inquérito, concluímos, a respeito, que há fortes indícios que a cláusula contratual em questão
restringiu a competitividade, visto que nem todas as empresas possuem em sua frota um número
tão elevado de veículos com acessibilidade. Mesmo que a cláusula editalícia 14.5.1, item b,
permita que a empresa vencedora subcontrate outra empresa para fornecer todos os ônibus,
mesmo assim, estaria fora do páreo determinada empresa que possua frota ociosa de ônibus
convencionais.
3.2.2 Da Indevida visita técnica obrigatória
Consoante mencionado alhures, o pregão presencial nº 5/2022, que foi
realizado entre as dispensas nº 65/2021 e 10/2022, e antes da realização da concorrência pública
nº 4/2022, foi impugnado perante o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TC -
747.989.22-6). Acompanhando o voto do Relator, Conselheiro Antonio Roque Citadini, os
demais conselheiros acordaram que:
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PORTANTO, ACOMPANHANDO A CONCLUSÃO DA ATJ, MPC E SDG,
VOTO PELA PROCEDÊNCIA PARCIAL DAS REPRESENTAÇÕES, COM
DETERMINAÇÃO À PREFEITURA MUNICIPAL DE PIEDADE PARA QUE
ADOTE AS MEDIDAS CORRETIVAS PERTINENTES, QUE VIABILIZEM O
ADEQUADO SEGUIMENTO DO RESPECTIVO PROCEDIMENTO
LICITATÓRIO, OBSERVANDO RIGOROSAMENTE A LEGISLAÇÃO DE
REGÊNCIA, O REPERTÓRIO DE SÚMULAS E A JURISPRUDÊNCIA
DESTE TRIBUNAL, BEM COMO PROVIDENCIANDO A REPUBLICAÇÃO
DO NOVO TEXTO E REABERTURA DO PRAZO LEGAL, NOS TERMOS DO
ARTIGO 21, § 4º, DA LEI FEDERAL Nº 8.666/93.
Dentre as sobreditas medidas corretivas pertinentes, o Tribunal de Contas do
Estado de São Paulo determinou que: “Relativamente à imposição de visita técnica, não me
parece imprescindível para o objeto colocado em disputa, tratando-se de conduta rechaçada nos
TCS 022927.989.19 e 22.953.989.19.”
Pois bem, ignorando totalmente a recomendação do Tribunal de Contas, na
concorrência pública nº 4/2022, fora previsto o seguinte item no edital:
6.5. Qualificação técnica.
(...)
6.5.2. Atestado de visita técnica demonstrando que a licitante realizou a visita
técnica obrigatória, demonstrando que a licitante tem pleno conhecimento
das condições e locais (inclusive e principalmente nas estradas rurais e sem
asfaltamento) onde os serviços serão executados e ciência de todas as
condições e eventuais dificuldades para sua execução.
Buscando averiguar as causas de tal relutância da Prefeitura em cumprir o que
foi determinado pelo Tribunal de Contas, a Comissão Parlamentar de Inquérito questionou, a
respeito, os envolvidos:
(....)
Relatora: - Essas empresas se apresentaram a você para fazer a visita técnica?
Benedito (Setor de compras): - a visita técnica foi feita diretamente na Secretaria
de Educação.
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Relatora: - Você chegou a conhecer algumas das empresas que participaram da
visita técnica?
Benedito (Setor de compras): - não, pois não participei da visita.
Relatora: - Mas você não era o responsável?
Benedito (Setor de compras): - as empresas ligavam para perguntar como fazer o
agendamento e elas eram encaminhadas à Secretaria de Educação, que fazia o
agendamento, e acompanhava as empresas na visita.
Relatora: - Eles deixaram contato, ou preencheram uma ficha?
Benedito (Setor de compras): - sim, pois era necessário haver um certificado de
realização de visita técnica.
(...)
Relatora: - Por que foi mantido no edital da concorrência pública nº 4/2022 o item
6.5.2 que considera a visita técnica obrigatória, contrariando as recomendações
do tribunal de Contas, que já haviam sido apontadas no pregão presencial nº
5/2022 que foi descontinuado?
Caroline (Comissão de licitação): - os fundamentos técnicos apresentados para
justificar a visita técnica é a característica geográfica do município: estradas não
pavimentadas, extensão territorial, distância dos bairros.
(...)
Relatora: - Algum servidor acompanhou a visita técnica das 29 empresas
relacionadas no esclarecimento? Em caso afirmativo, quem? Em caso negativo,
como comprovou-se a sua efetiva realização?
Caroline (Comissão de licitação): - a Secretaria de Educação foi responsável por
essa parte. Não sabe dizer quem.
(...)
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Relatora: - Por que foi mantido no edital da concorrência pública nº 4/2022 o item
6.5.2 que considera a visita técnica obrigatória, contrariando as recomendações
do tribunal de Contas, que já haviam sido apontadas no pregão presencial nº
5/2022 que foi descontinuado?
Jessica (Comissão de licitação): - receberam uma impugnação e decidiram manter
o dispositivo, pois não entenderam que estavam restringindo a competividade.
(...)
Relatora: - Na sua opinião, a exigência de visita técnica obrigatória e a da
plataforma elevatória em todos os veículos foram itens que restringiram a
competividade da concorrência pública nº 4/2022? Em caso afirmativo ou negativo,
por quê?
Jessica (Comissão de licitação): - não restringiram a competividade, haja vista a
quantidade de visitas técnicas.
(...)
Vereador Wandi: - Em relação a visita técnica. Houve uma decisão do Tribunal
de Contas dizendo que era uma cláusula restritiva. De onde surgiu a decisão de
não adequar o edital ao que o Tribunal de Contas determinava?
Jessica (Comissão de licitação): - cada local possui peculiaridades e que Piedade
possui uma extensão de malha viária rural muito grande, motivo pelo qual acharam
necessária a cláusula para assegurar a prestação do serviço público.
Vereador Wandi: - Com base em que vocês seguiram com a cláusula?
Jessica (Comissão de licitação): - não sabe. As decisões de órgãos superiores,
muitas vezes, não levam em consideração as peculiaridades de cada município.
Relatora: - Por que foi mantido no edital da concorrência pública nº 4/2022 o item
6.5.2 que considera a visita técnica obrigatória, contrariando as recomendações
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do tribunal de Contas, que já haviam sido apontadas no pregão presencial nº
5/2022 que foi descontinuado?
Andrea (Comissão de licitação): - julgaram necessário em função da extensão
territorial do município.
(...)
Relatora: - Algum servidor público acompanhou a visita técnica das 29 empresas
relacionadas no esclarecimento? Em caso afirmativo, quem? Em caso negativo,
como comprovou-se a sua efetiva realização?
Andrea (Comissão de licitação): - foi um servidor da Secretaria de Educação, mas
não sabe dizer quem acompanhou.
Relatora: - Na sua opinião, a exigência da visita técnica e a da plataforma
elevatória em todos os veículos foram itens que restringiram a competividade da
concorrência pública nº 4/2022? Em caso afirmativo ou negativo, por quê?
Emerson (Secretário de Educação): - não. Acredita, inclusive, que a visita técnica
foi um fator importante para as empresas conhecerem o território, pois sabe que o
município já teve problemas com empresas que assumiram e desistiram no primeiro
dia, por não conhecerem o território.
(...)
Vereador Wandi: - Sabe informar quem foi o responsável por não acatar a decisão
do Tribunal de Contas sobre cláusula restritiva do contrato?
Emerson (Secretário de Educação): - não sabe informar, não se recorda.
(...)
Relatora: - Por que foi mantido no edital da concorrência pública nº 4/2022 o item
6.5.2 que considera a visita técnica obrigatória, contrariando as recomendações
do Tribunal de Contas, que já haviam sido apontadas no pregão presencial nº
5/2022 que foi descontinuado?
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José (Secretário de Administração): - mantiveram a cláusula, dada as dificuldades
que o município apresenta para o transporte público, decisão que acredita ser
acertada, dada a quantidade de empresas que fizeram a visita e desistiram de
participar da licitação.
(...)
Vereador Wandi: - Quanto à decisão do Tribunal de Contas, alegando que a
cláusula era restritiva, você entende que realmente era necessário a visita técnica.
Você tinha conhecimento da decisão do Tribunal de Contas quando vocês tomaram
a decisão de manter a visita técnica?
José (Secretário de Administração): - o governo tinha conhecimento e apontou
que se tratava de uma recomendação.
(...)
Vereador Wandi: - Quem foi o servidor que acompanhou as empresas para
conhecerem as linhas?
José (Secretário de Administração): - não se recorda, mas acredita que foi um
servidor da Secretaria de Educação. Disse que por se tratar de uma visita técnica,
deve ser feito por alguém que conheça as linhas.
Analisando atentamente o conteúdo das oitivas, extrai-se que os responsáveis
pela licitação escolheram deliberadamente não cumprir a determinação do Tribunal de Contas,
pois, mesmo com a recomendação, estipulou-se como obrigatória a visita técnica, sob o
argumento de que o município de Piedade possui características únicas e, portanto, seria
imprescindível que as empresas enviassem seus representantes para conhecer as vias onde
prestariam o serviço.
Para além disso, cabe notar que é consenso entre os depoentes que a
fiscalização da realização da visita técnica era de responsabilidade da Secretaria de Educação.
Portanto, imaginava-se que a referida visita técnica seria acompanhada por um servidor da
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citada Pasta, o que não ocorreu. Porém, ainda não é o momento oportuno para tratar sobre isso,
discorreremos logo mais a respeito.
Nesse contexto, a fim de sanar algumas dúvidas geradas pelos depoimentos
colhidos até então, a Comissão Parlamentar de Inquérito deliberou por convocar a servidora
pública que certificou os atestados de visita técnica. A qual esclareceu os seguintes pontos:
Relatora: - A senhora foi a única servidora a assinar todos os atestados de visita
técnica?
Karina (servidora da Secretaria de Educação): - sim. Fui designada pelo
departamento de compras a assinar, na volta da visita técnica.
Relatora: - A senhora confirma que as 29 empresas listadas nos esclarecimentos
apresentados à Câmara Municipal de Piedade/SP, sob protocolo CMP nº 222/2023,
compareceram à Secretaria da Educação e realizaram a visita técnica?
Karina (servidora da Secretaria de Educação): - sim. A instrução que recebi foi
que somente no retorno poderia entregar o atestado assinado.
Relatora: - Todas as empresas para as quais foi fornecido o atestado de visita
técnica, o representante compareceu pessoalmente à Secretaria de Educação?
Karina (servidora da Secretaria de Educação): - o representante legal da empresa
apresentou o documento de representante legal, junto com seu documento pessoal.
(...)
Relatora: - Como se comprovou a efetiva realização da visita técnica?
Karina (servidora da Secretaria de Educação): - um funcionário da prefeitura ia
com um micro-ônibus, e na volta era confirmado que todos haviam realizado a
visita.
Relatora: - Algum servidor acompanhou as empresas na realização da visita
técnica? Em caso afirmativo, quem era esse servidor?
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Karina (servidora da Secretaria de Educação): - não se recorda quem era.
Relatora: - Para o fornecimento do atestado de visita técnica era exigido das
empresas interessadas que estas percorressem todo o trajeto estimado em 4.861
quilômetros?
Karina (servidora da Secretaria de Educação): - apenas ficou responsável por
entregar o atestado após a visita.
Relatora: - A visita era realizada em veículo da empresa interessada ou por veículo
da frota municipal?
Karina (servidora da Secretaria de Educação): - era realizado por veículo da frota
municipal.
(...)
Vereador Wandi: - Quanto demorava da hora que chegava até a hora que voltava?
Karina (servidora da Secretaria de Educação): - às vezes o dia todo.
Como visto, a servidora Karina confessou que certificou o atestado de visita
técnica sem, contudo, acompanhar, no trajeto, os representantes das empresas.
Ou seja, certificou algo que não sabe sequer se ocorreu. Isso ficou ainda mais
evidente quando afirmou que não sabia nem quem era o servidor que conduziu o veículo que
deveria acompanhar os representantes das empresas nas datas em que foram realizadas, em tese,
as visitas.
Apesar disso, a depoente trouxe-nos uma informação importantíssima,
segundo ela, um micro-ônibus da frota municipal fora utilizado para realizar a visita técnica.
Tal informação é muito importante e será retomada no decorrer desta exposição.
Constatando, por meio da oitiva, que a servidora que certificou os atestados
de visita técnica não participou ativamente do procedimento exigido pelo edital, a Comissão
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Parlamentar de Inquérito requereu que o Poder Executivo enviasse os relatórios das visitas
técnicas, indicando o nome do motorista responsável, o veículo que foi utilizado, data e horário
das viagens, além de cópia dos tacógrafos. (fls. 211)
Em reposta a tal requerimento, não nos foi fornecido a cópia do tacógrafo,
porém foi nos informado que: “o sistema de dados interno da prefeitura, sistema FROTA
CECAM, apresentou resultado negativo na totalização de quilometragem dos veículos
utilizados [sic], por possível problema interno no sistema” (anexo VIII, fls. 2972). Talvez, em
razão disso, no documento anexo (anexo VIII, fls. 2979) constata-se que há um estranho erro
na soma da quilometragem total dos veículos utilizados (tal soma totaliza 14.069 quilômetros
rodados), e que há também, no mesmo documento, uma observação tentando corrigir a
quilometragem inicial do percurso. Além disso, segundo consta no que nos foi enviado, foram
utilizados dois veículos oficiais, com o mesmo motorista responsável, concomitantemente, por
ambos.
Confuso, mas exatamente isso que nos foi encaminhado.
Sistematizado isso, vamos ao que interessa: dos veículos que afirmam que
foram utilizados para realizar a visita técnica, um trata-se de VW/Gol 1.0; outro, trata-se de
Chevrolet/Prisma 1.4.
Ocorre que, inevitavelmente, tal informação conflita, frontalmente, com o
depoimento da servidora Karina, a qual informou que a visita técnica foi realizada com suporte
de um micro-ônibus.
Além disso, como dito, ambos veículos estavam sob reponsabilidade do
mesmo motorista, o qual, frise-se, não está lotado na Secretaria de Educação - como acreditava
o Secretário de Administração -, mas sim, já na época, estava lotado na Chefia de Gabinete do
Prefeito, como comissionado.
Outra inconsistência, ainda segundo a servidora Karina, as visitas técnicas
duravam praticamente o dia inteiro. Todavia, calculando a quantidade de quilometragem rodada
(se de fato o apresentado como observação no relatório estiver correto), verificamos que um
veículo transitou por 54 quilômetros, outro transitou por 91 quilômetros, totalizando, assim,
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70
145 quilômetros. Com tais dados, difícil acreditar que as visitas se estenderam por todo o dia.
Lembrando que na data em questão, 25 de maio de 2022, apenas seis empresas realizaram a
visita técnica.
Ademais disso, analisando profundamente os dados acima, verificamos que
os representantes das empresas somente conheceram uma ínfima parte de nossa malha viária,
pois, no cenário retratado, só nos é possibilitado as seguintes alternativas: caso os representantes
das empresas tenham sido conduzidos individualmente para a visita técnica, cada um circulou,
em média, pouco mais de 24 quilômetros pelas ruas e estradas de nosso município.
Se os representantes foram conduzidos em duplas, os representantes das
empresas teriam verificado, na visita técnica, aproximadamente 48 quilômetros da malha viária
de nossa cidade.
Se acaso foram conduzidos em trios, os representantes das empresas
vistoriaram apenas cerca de 70 quilômetros de nossas vias públicas.
Com tais informações, concluímos que a exigência editalícia de visita técnica
torna-se ainda mais questionável, pois não se justifica exigir que, num universo de mais de
quatro mil quilômetros de ruas e estradas do município, os representantes das empresas se
desloquem ao nosso município para percorrer, entre ida e vinda, no máximo, 70 quilômetros.
Ainda sobre o tema, cabe notar que segundo afirmado nas oitivas e constante
em documento encaminhado pelos próprios servidores que realizaram a licitação, consta que
29 empresas realizaram a visita técnica (anexo, fls. 2166). Contudo, conforme exposto, o Poder
Executivo somente nos encaminhou os dados (nome do motorista, veículo utilizado, percurso
percorrido) das visitas técnicas que supostamente foram realizadas no dia 25 de maio de 2022.
Ou seja, não temos nenhum dado concreto que comprove que as 23 empresas restantes
realmente realizaram a visita técnica.
Ademais disso, oportuno frisar que, no documento encaminhado pelos
servidores que realizaram a licitação (anexo, fls. 2020 a 2495), constam algumas informações,
que foram esquematizadas e anexadas aos autos (fls. 342 a 397), as quais merecem ser
minimamente detalhadas neste relatório:
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71
Das empresas que supostamente realizaram a visita técnica, dez empresas têm
sede na cidade de Guarulhos; outras dez, na cidade de São Paulo; duas, em Cotia; uma, em
Tiete; uma, em Mogi das Cruzes; uma, em Uberaba; uma, em Andradina; uma, em Campinas;
uma, em Mairiporã; e uma, em Jaboticabal.
Dentre essas empresas, oportuno destacar que realizamos pesquisas perante a
Receita Federal e constatamos que algumas empresas que supostamente participaram da visita
técnica possuem como objeto social atividades totalmente incompatíveis com o escopo da
contratação sob análise (fls. 342 e 343). Situação inusitada, uma vez que – segundo
entendimento do TCU – tais empresas não poderiam ser habilitadas.
REPRESENTAÇÃO. CONHECIMENTO. PREGÃO. LOCAÇÃO DE MÃODE-OBRA. PARTICIPAÇÃO DE ENTIDADE SEM FINS LUCRATIVOS.
INCOMPATIBILIDADE ENTRE O OBJETO DA LICITAÇÃO E OS
OBJETIVOS SOCIAIS DA ENTIDADE. PROCEDÊNCIA. MEDIDA
CAUTELAR. DETERMINAÇÃO. FIXAÇÃO DE PRAZO PARA ANULAÇÃO
DA HABILITAÇÃO E ADJUDICAÇÃO. ARQUIVAMENTO. 1. Inviável a
habilitação de licitante cujo objeto social é incompatível com o da licitação.
2. A contratação de empresa especializada em locação de mão-de-obra deve
se restringir às situações em que as características intrínsecas dos serviços
impossibilitem a contratação da prestação dos mesmos. (TCU 00299320075,
Relator: MARCOS VINICIOS VILAÇA, Data de Julgamento: 30/05/2007)
É importante considerar que neste tocante, a empresa Scatena, por
consequência de dois contratos emergenciais consecutivos era a única operadora e conhecedora
da totalidade das rotas, portanto, a referida empresa já partia de um patamar vantajoso.
Isto posto, só nos resta a concluir que a suposta visita técnica foi ineficiente
e sem a comprovação documental suficientemente convincente.
3.3 Da preponderância de participação de servidores comissionados no ciclo
de contratação e na gestão contratual
No desenvolvimento de seus trabalhos, a Comissão Parlamentar de Inquérito
constatou que, em todas as etapas, preponderantemente, os servidores comissionados ocuparam
postos-chave nos procedimentos administrativos licitatórios sob análise.
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Tal conclusão adveio da observação da documentação encaminhada, bem
como da análise acurada dos depoimentos.
Segundo o constante nas oitivas, a praxe é que o termo de referência seja
elaborado pelo Secretário requisitante da licitação. Até aqui, tudo em ordem.
Entretanto, consoante consta nas Leis Municipais nº 4.372/2015 e 4.408/2015,
cabe ao setor de compras – setor subordinado à Secretaria de Administração - promover a
cotação de preços e a elaboração dos editais. Todavia, surpreendentemente, tais tarefas técnicas,
de fundamental importância para apurar o verdadeiro valor de mercado e para elaborar um edital
de licitação correto nos procedimentos licitatórios sob análise, foram desempenhadas por dois
servidores ocupantes de cargo em comissão.
Pois, de fato, a servidora Andrea Aparecida Gurgel Almeida ocupa cargo em
comissão, a qual foi designada pela Portaria nº 25938/2021 para desempenhar a função de
Assessora de Materiais. E, conforme consta em sua oitiva, desempenha as suas funções no setor
de compras e licitações:
(...)
Relatora: - Em que setor desempenha sua função, e qual é a sua função?
Andrea (Comissão de licitação): - trabalho no setor de compras e licitações e sou
Assessora de Materiais.
Acrescente-se a isso que: pesquisando perante o Diário Oficial do Município
(fls. 310 a 319), a Comissão Parlamentar de Inquérito também constatou que a servidora Andrea,
por vezes, entre outras diversas designações de importância, também ocupa funções em
Comissões de Licitações, inclusive integrou a Comissão de Licitação que acompanhou a
concorrência pública nº 4/2022.
Sobre o cargo exercido pela servidora, Assessor de Materiais, temos um
adendo importante: não localizamos, nem no site da Câmara Municipal, nem no site da
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Prefeitura, a lei que criou tal cargo. Por escassez de tempo, confeccionamos o relatório sem
melhor apurar tal situação.
O servidor Benedito Luiz Fernandes Filho também desempenha as suas
funções no Setor de Compras e Licitações, o qual, contudo, é concursado para o cargo de
Monitor Escolar. Sendo nomeado pela Portaria nº 25933/2021 para exercer o Cargo em
Comissão de Coordenador de Compras e Licitações. Tal cargo, entretanto, não poderia ser
ocupado por servidor comissionado, uma vez que o cargo de Coordenador de Compras e
Licitações - segundo os ditames constantes na Lei Municipal nº 2.564/1994 – deveria ser
suprido por servidor efetivo. Vejamos:
Artigo 2º - Ficam criados os seguintes cargos:
(...)
II – Coordenador de Compras e licitações, cargo/permanente, com carga
horária de 220 horas / e enquadrado na classe XIX – A, equivalente a classe
G da tabela de cargos e salários.
Além de ocupar inapropriadamente o referido cargo público, tal servidor,
assim como a servidora Andrea, frequentemente também é designado para ocupar uma miríade
de funções outras na Administração Municipal (fls. 320 a 331).
Outros casos:
Consoante mencionado alhures, o servidor Vanderson José Paes foi
designado para transportar os representantes das empresas para realizar a suposta visita técnica
ocorrida no dia 25 de maio de 2022. Ocorre que tal servidor também ocupa cargo comissionado
e está subordinado diretamente à Chefia de Gabinete do Prefeito Municipal.
Voltando à fiscalização, conforme consta nas oitivas, o atual Secretário de
Educação, Sr. Emerson Vieira Pinto afirmou que ele próprio foi designado como gestor dos
contratos sob sua gestão, estando, pois, em conformidade com os contratos nos quais constam
expressamente que tal encargo caberia ao Secretário da Pasta de Educação.
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Estava previsto também nas minutas dos contratos, que estes seriam
fiscalizados por fiscais devidamente designados, o que, porém, não foi feito.
Vejamos as versões das partes mencionadas:
(...)
Relatora: - Quem são os gestores e fiscais dos contratos dos processos de dispensa
nº 65/2021, nº 10/2022 e na Concorrência Pública nº 4/2022?
Emerson (Secretário de Educação): - o primeiro (dispensa nº 65/2021) foi a
secretária anterior, embora não tenha certeza. Já nos demais, atuou como gestor.
Não sabe precisar sobre o fiscal dos contratos.
(...)
Relatora: - Quem foram os gestores e fiscais dos contratos do processo de dispensa
nº 65/2021?
Maria (ex-secretária de Educação): - em seu entendimento, sempre é o setor
jurídico que fiscaliza os processos licitatórios.
Para presidir a Comissão de Licitação da concorrência pública nº 4/2022 foi
designada a servidora Caroline Aparecida Escanhoela, Assessora Jurídica, também ocupante de
cargo em comissão, nomeada por meio da Portaria nº 25289/2021.
O Controlador Interno, Sr. Jerson Vaz Filho, responsável por sugerir ao Chefe
do Poder Executivo instauração de Tomada de Contas Especial nos casos de identificação de
ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte em danos ao erário (inteligência do inc.
VII do art. 8º da Lei Municipal nº 4.483/2016), também foi nomeado pelo Prefeito para exercer
função de confiança.
Embora tal nomeação encontre respaldo na própria Lei Municipal precitada:
“caberá ao Chefe do Poder Executivo nomear servidor para o desempenho das funções de
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Controle Interno por meio de portaria, permanecendo no desempenho das atribuições por tempo
indeterminado. O servidor poderá ser destituído da função a critério do Prefeito Municipal ou
a pedido” (inteligência do § 3º do art. 7º da Lei Municipal nº 4.483/2016). O Tribunal de Contas
do Estado de São Paulo recomenda que tal cargo seja provido por meio de concurso público
(fls. 335), como supedâneo para tal entendimento, o referido Tribunal cita decisão proferida
pelo Supremo Tribunal Federal no RE nº 1.264.676, da qual extraímos o seguinte enxerto:
“Assim, considerando a natureza técnica do cargo de Controlador Interno
criado pela Lei Complementar 22, de 3 de abril de 2017, do Município de
Belmonte – SC, mostra-se inconstitucional sua investidura por meio de
provimento em comissão ou função gratificada, sendo necessária, portanto, a
observância da orientação prevista no art. 37, II, da Constituição República,
segundo a qual “a investidura em cargo ou emprego público depende de
aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de
acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma
prevista em lei”.
Pelo apurado por esta Comissão Parlamentar de Inquérito, verifica-se que os
procedimentos administrativos licitatórios e as fiscalizações contratuais ficaram monopolizados
nas mãos de servidores ou agentes políticos designados por livre nomeação do Chefe do Poder
Executivo. O que, no mínimo, demostra total desprezo pelas práticas instituídas pelos órgãos
regulamentadores e de fiscalização
3.4 Da modificação de cláusula editalícia sem a devida republicação
Estava previsto expressamente no edital de licitação da concorrência pública
nº 4/2022 que, na data de 31 de maio de 2022, os licitantes deveriam entregar, na Praça Raul
Gomes de Abreu, nº 200, 2º andar do Paço Municipal, os envelopes contendo as suas respectivas
propostas. Vejamos (anexo III, fls. 1476):
EDITAL DE CONCORRÊNCIA N.º 004/2022
OBJETO: CONTRATAÇÃO DE EMPRESA PARA EXECUÇÃO DE
TRANSPORTE CONTÍNUO DE ESTUDANTES, MODALIDADE
FRETAMENTO.
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INTERESSADA: SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO, CULTURA,
ESPORTE E LAZER
OBJETO: CONTRATAÇÃO DE EMPRESA PARA EXECUÇÃO DE
TRANSPORTE CONTÍNUO DE ESTUDANTES, MODALIDADE
FRETAMENTO, conforme descrito no Anexo I – Termo de Referência deste
edital
MODALIDADE: CONCORRENCIA
TIPO DE LICITAÇÃO: Menor preço global
DATA DA ENTREGA DOS ENVELOPES: 31/05/2022 – às 09h30m
ENDEREÇO: Praça Raul Gomes de Abreu, n.º 200, 2º andar do Paço
Municipal, Centro, em Piedade (SP).
Ocorre que, segundo consta na ata da sessão para processamento da licitação
sobredita (anexo III, fls. 1570), a Comissão de Licitação abriu a sessão no local estipulado,
contudo, de inopino, decidiu por alterar o local de realização do certame, sob a justificativa de
evitar aglomeração, uma vez que munícipes e vereadores manifestaram interesse em assistir o
procedimento.
Nesse contexto, com efeito, a Comissão Parlamentar de Inquérito se viu
obrigada a interpelar os envolvidos a respeito, a fim de averiguar se a conduta dos componentes
da Comissão de Licitação dificultou ainda mais a obtenção da proposta mais vantajosa para a
Administração Pública. Isso porque dispositivo contido na Lei de Licitações impõe que
qualquer modificação no edital exige divulgação pela mesma forma que se deu o texto original,
não possibilitando, portanto, alteração de situação editalícia que afete a formulação das
propostas por simples consenso do colegiado responsável pela compra pública. A não ser que
a modificação sugerida inquestionavelmente não cause prejuízo à formulação das propostas.
Antes de verificar a versão dos membros da Comissão de Licitação, vamos
expor o dispositivo da Lei Federal nº 8.666/1993, bem como o posicionamento interpretativo
do Tribunal de Contas da União sobre o tema discutido:
Art. 21. Os avisos contendo os resumos dos editais das concorrências, das
tomadas de preços, dos concursos e dos leilões, embora realizados no local
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da repartição interessada, deverão ser publicados com antecedência, no
mínimo, por uma vez: (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)
(...)
§ 4º Qualquer modificação no edital exige divulgação pela mesma forma que
se deu o texto original, reabrindo-se o prazo inicialmente estabelecido, exceto
quando, inquestionavelmente, a alteração não afetar a formulação das
propostas.
TCU
Promova a reabertura do prazo originalmente estipulado para a formulação
de propostas, inclusive com a possibilidade de renovação das propostas já
oferecidas pelos licitantes que participaram das etapas iniciais da licitação,
em obediência aos princípios da legalidade, publicidade, razoabilidade e
isonomia, de conformidade com o disposto no §4º do art. 21 da Lei nº
8.666/1993.
Acórdão 654/2007 Plenário
Posto isso, vamos observar os esclarecimentos dos envolvidos:
Relatora: - A sessão pública para a concorrência pública nº 4/2022 estava
inicialmente prevista para ocorrer na sede da Prefeitura, no entanto o local foi
alterado para a sede da Secretaria de Educação, constando em ata que o motivo
da mudança era o número elevado de pessoas que desejavam assistir à sessão.
Quantas pessoas aproximadamente havia no local?
Caroline (Comissão de Licitação): - acredita que haviam 20 (vinte) homens.
Relatora: - Consta na ata da sessão pública para a concorrência pública nº
4/2022que havia vereadores acompanhando o processo licitatório. Quem eram
esses vereadores?
Caroline (Comissão de Licitação): - lhe foi dito que os vereadores tinham interesse
em acompanhar, mencionou o vereador Wandi, entretanto, não se recorda de
nenhum vereador acompanhando a sessão.
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Relatora: - Por que, embora mencionado em ata um número elevado de pessoas
assistindo à sessão pública para a concorrência pública nº 4/2022, apenas duas
pessoas assinaram o comparecimento, além da comissão de licitação e do
representante da empresa vencedora?
Caroline (Comissão de Licitação): - eles não queriam assinar. Solicitou que os
presentes assinassem, mas não podia força-los.
(...)
Vereador Wandi: - Algumas pessoas assistiram à sessão pública. Elas eram das
empresas?
Caroline (Comissão de Licitação): - acredita que sim. Havia pessoas do sindicato,
mas algumas eram de empresas.
(...)
Relatora: - A sessão pública para a concorrência pública nº 4/2022 estava
inicialmente prevista para ocorrer na sede da Prefeitura, no entanto o local foi
alterado para a sede da Secretaria de Educação, constando em ata que o motivo
da mudança era o número elevado de pessoas que desejavam assistir à sessão.
Quantas pessoas aproximadamente havia no local?
Jéssica (Comissão de Licitação): - de vinte a trinta pessoas.
Relatora: - Consta na ata da sessão pública para a concorrência pública nº
4/2022que havia vereadores acompanhando o processo licitatório. Quem eram
esses vereadores?
Jéssica (Comissão de Licitação): - não havia vereadores presentes, apenas o
interesse de alguns parlamentares na participação.
Relatora: - Por que, embora mencionado em ata um número elevado de pessoas
assistindo à sessão pública para a concorrência pública nº 4/2022, apenas duas
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pessoas assinaram o comparecimento, além da comissão de licitação e do
representante da empresa vencedora?
Jéssica (Comissão de Licitação): - não sabe informar, embora informou
necessidade da assinatura de todos, sendo que alguns assinaram e outros não.
(...)
Vereador Wandi: - Sobre a mudança de local, você acha que pode ter restringido
a competição?
Jéssica (Comissão de Licitação): - não, e a decisão visava a uma melhor
acomodação de todos os licitantes, considerando ainda a pandemia de Covid-19,
referente à alteração de local.
Vereador Wandi: - O que justifica a mudança de quantidade de licitantes do dia
agendado anteriormente para a realização da sessão na prefeitura para apenas um
licitante quando da realização na Secretaria de Educação?
Jéssica (Comissão de Licitação): - não tinha o conhecimento de empresas
interessadas, apenas que verificaram várias pessoas para participar da licitação.
No auditório da secretaria, também havia muitas pessoas, embora apenas uma
licitante se manifestou.
Vereador Wandi: - Como vocês sabiam quem eram os possíveis licitantes?
Jéssica Comissão de Licitação): - Normalmente é a recepcionista que recolhe as
informações e repassa para o setor de compras.
Vereador Wandi: - Há registro disso?
Jéssica (Comissão de Licitação): - acredita não haver.
Vereador Wandi: - Quem passou a informação que teria vereadores para assistir
à sessão?
Jéssica (Comissão de Licitação): - não se recorda.
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(...)
Relatora: - A sessão pública para a concorrência pública nº 4/2022 estava
inicialmente prevista para ocorrer na sede da Prefeitura, no entanto o local foi
alterado para a sede da Secretaria de Educação, constando em ata que o motivo
da mudança era o número elevado de pessoas que desejavam assistir à sessão.
Quantas pessoas aproximadamente havia no local?
Andrea (Comissão de Licitação): - não tem noção, mas eram muitas pessoas, mas
em função da pandemia, acharam melhor mudar de local por questões de
segurança e para evitar aglomeração.
Relatora: - Consta na ata da sessão pública para a concorrência pública nº
4/2022que havia vereadores acompanhando o processo licitatório. Quem eram
esses vereadores?
Andrea (Comissão de Licitação): - previu-se que os vereadores estariam presentes
por se tratar de uma licitação de alto valor e grande importância.
Relatora: - Por que, embora mencionado em ata um número elevado de pessoas
assistindo à sessão pública para a concorrência pública nº 4/2022, apenas duas
pessoas assinaram o comparecimento, além da comissão de licitação e do
representante da empresa vencedora?
Andrea (Comissão de Licitação): - havia muitas pessoas aguardando, mas poucas
entraram no local, mas não sabe responder por quê.
(...)
Vereador Wandi: - Acha que a mudança de local de data prejudicou a
competitividade?
Andrea (Comissão de Licitação): - não, pois foi informado a todos os presentes
sobre a mudança de local.
(...)
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Vereador Wandi: - Quem foi que colheu a informação de que pessoas presentes
iriam participar da licitação?
Andrea (Comissão de Licitação): - era impossível que apenas uma empresa
possuísse todos aqueles representantes, embora não soube informar, pois a
atuação da comissão se restringe apenas à sessão.
Vereador Wandi: - Então na ata foi colocado que aquelas pessoas eram
representantes de empresas por suposição?
Andrea (Comissão de Licitação): - sim.
Vereador Wandi: - Na mudança de local, quando vocês chegaram na Secretaria
de Educação, outras pessoas acompanharam, ou somente a empresa que
apresentou proposta?
Andrea (Comissão de Licitação): - Precisei sair da sessão para resolver um
problema, e quando retornei, a sessão estava no final.
Vereador Wandi: - Então você não sabe quem foi da Prefeitura para a Secretaria
de Educação... foi só a empresa, ou se foi mais alguém? Todas essas pessoas que
estão na ata que estavam na prefeitura?
Andrea (Comissão de Licitação): - não sei.
Consoante observado, a motivação apresentada pela Comissão de Licitação,
de que era necessário mudar o local de realização de etapa de procedimento licitatório em
virtude da presença de vereadores e de que o local estava superlotado não foi devidamente
justificada pelas responsáveis pela condução do certame na oportunidade em que foram ouvidas
pela Comissão Parlamentar de Inquérito.
Uma vez que as depoentes argumentaram em seus depoimentos que não havia
nenhum vereador presente no auditório onde se realizaria a sessão, contudo, as depoentes
afirmaram que um dos argumentos para alterar o local da disputa se deu em razão da
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manifestação de interesse de alguns vereadores comparecerem ao local a fim de acompanhar
tal etapa do certame. Tal alegação é risível e injustificada, pois sem a presença física dos
vereadores não havia como lotar o referido auditório. Não faz o menor sentido.
A outra justificativa também não se sustenta, uma vez que alegaram que
mudaram o local da etapa de procedimento licitatório devido à grande concentração de pessoas
no local (munícipes e licitantes), o que não foi devidamente comprovado pelas seguintes razões:
somente compareceu um licitante para oferecer proposta; com exceção do licitante vencedor,
apenas duas pessoas assinaram a lista de comparecimento. Observa-se que o procedimento foi
tão precário que, segundo as próprias depoentes, não houve nenhuma espécie de controle, pela
recepcionista do auditório, das pessoas presentes no local, nem no Paço Municipal tampouco
na Secretaria de Educação.
3.5 Da contratação emergencial
Como é consabido, as compras e as contratações das entidades públicas
seguem obrigatoriamente um regime regulamentado por lei e, via de regra, devem ser
precedidas de licitação.
Tal assertiva encontra fundamento constitucional inserto no art. 37, inciso
XXI, da Constituição Federal de 1988, o qual determina que as obras, os serviços, compras e
alienações devem ocorrer por meio de licitações. Contudo, tal dispositivo expõe que a
legislação específica estipulará exceções. Vejamos:
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços,
compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação
pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com
cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições
efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências
de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do
cumprimento das obrigações.
Em razão de a empresa (Vila Élvio) que prestava os serviços de transporte
escolar no município deixar de manter as condições de habilitação e ter apresentado, à época,
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indícios de insolvência, a Procuradoria Municipal recomendou que o contrato com a referida
empresa fosse rescindido (anexo I, fls. 123). Tendo acatado tal recomendação, o Prefeito
Municipal determinou a abertura de procedimento licitatório. Que, em virtude de solicitação da
Secretaria de Educação, foi processado com fulcro no seguinte dispositivo da Lei Federal nº
8.666/1993:
Art. 24. É dispensável a licitação:
(...)
IV - nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando
caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar
prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços,
equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e somente para os bens
necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa e para as
parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de
180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da
ocorrência da emergência ou calamidade, vedada a prorrogação dos
respectivos contratos;
Tendo sido esse o contexto, a Comissão Parlamentar de Inquérito concluiu
que as razões apresentadas para embasar a contratação emergencial (dispensa nº 65/2021,
ratificada pelo Prefeito a fls. 159) foram muito bem justificadas, uma vez que os alunos das
escolas municipais não poderiam ficar sem transporte escolar.
Após a pesquisa de preços, a Prefeitura firmou, em 12 de julho de 2021, o
contrato emergencial nº 55/2021 com a empresa Scatena, pelo valor de R$ 5.557.420,00 (cinco
milhões quinhentos e cinquenta e sete mil quatrocentos e vinte reais).
Ocorre que, embora a justificativa para a contratação emergencial tenha sido
apresentada a contento e, portanto, em consonância com a legislação, o mesmo dispositivo legal
- que permite a contratação emergencial quando ocorre situação de urgência que possa
ocasionar prejuízo a pessoas - estipula um prazo máximo para que sejam concluídos tais
serviços prestados: no máximo 180 dias.
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Ademais, cabe ressaltar que o referido normativo explicita também que os
contratos oriundos da situação emergencial não podem ser prorrogados. Nesse sentido, vejamos
o posicionamento do TCU a respeito:
As contratações emergenciais se destinam a dar condições à Administração
para se programar e para poder realizar, em um período de 180 dias,
procedimentos necessários para a aquisição de bens e serviços mediante
regular certame licitatório. Acórdão 1457/2011-Plenário. Relator: JOSÉ
JORGE. ÁREA: Contrato Administrativo. TEMA: Emergência. SUBTEMA:
Vigência. Outros indexadores: Dispensa de licitação, Calamidade pública.
A hipótese de dispensa de licitação por emergência não autoriza a
Administração promover contratação direta com prazo de vigência superior
a 180 (cento e oitenta) dias, contado da ocorrência da situação de calamidade
pública. Acórdão 6469/2009-Primeira Câmara Relator: AUGUSTO
NARDES ÁREA: Contrato Administrativo TEMA: Emergência SUBTEMA:
Vigência Outros indexadores: Dispensa de licitação, Calamidade pública.
Acontece que, no caso em questão, após expirado o período de 180 dias, a
Prefeitura efetuou nova contratação direta com o mesmo objeto (dispensa nº 10/2022), firmando
o contrato nº 15/2022, novamente com a empresa Scatena, pelo período de 60 dias, pelo valor
de R$ 2.240.700,00 (dois milhões duzentos e quarenta mil e setecentos reais).
Prorrogando tal contrato por duas vezes: Termo de Aditamento nº 1/2022
(5/4/2022 a 3/6/2022), por mais 60 dias; Termo de Aditamento nº 2/2022 (3/6/2022 a 4/6/2022),
por mais 30 dias.
Sobre o relatado, iremos expor, em detalhes, o que foi apurado pela Comissão
Parlamentar de Inquérito:
1º Contrato Emergencial
Na data de 21 de maio de 2021, a Prefeitura Municipal notificou a empresa
Vila Élvio sobre a decisão de rescindir o Contrato Administrativo de prestação de serviços de
transporte coletivo, que também englobava o serviço de transporte escolar (anexo I, fls.147 e
148)
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85
Na data de 16 de junho de 2021, a Secretária de Educação em exercício
solicita que seja realizado, com urgência, procedimento administrativo para contratação de
empresa de transporte escolar, uma vez que as aulas presenciais retornariam na segunda
quinzena de julho (fatos ocorridos durante o período pandêmico). (anexo I, fls.149).
Na data de 16 de junho de 2021, o Prefeito Municipal autoriza a contratação
emergencial de empresa para prestar serviço de transporte escolar (fls. 159).
Na data de 6 de julho de 2021, o Prefeito Municipal autoriza a contratação da
empresa Scatena (anexo I, fls. 251).
Na data de 12 de julho de 2021, é firmado o contrato emergencial nº 55/2021,
oriundo do procedimento de dispensa de licitação nº 65/2021 (anexo I, fls. 268 a 300).
Pois bem, a partir da assinatura do contrato emergencial, a máquina pública
deveria se movimentar a fim de concluir um novo procedimento administrativo licitatório para
a contratação de empresa para prestar o referido serviço. Ressaltando que, por imposição legal,
tal processamento administrativo não poderia ser novamente embasado pelo inc. IV do art. 24
da Lei Federal nº 8.666/1993. Senão vejamos:
TCU:
A contratação emergencial só deve atender a situação emergencial até a
realização de nova licitação (art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993). Acórdão
2988/2014-Plenário Relator: BENJAMIN ZYMLER ÁREA: Licitação TEMA:
Dispensa de licitação SUBTEMA: Emergência Outros indexadores.
A contratação emergencial destina-se somente a contornar acontecimentos
efetivamente imprevistos, que se situam fora da esfera de controle do
administrador e, mesmo assim, tem sua duração limitada a 180 dias, não
passíveis de prorrogação (art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993). Acórdão
4570/2014-Primeira Câmara Relator: JOSÉ MUCIO MONTEIRO ÁREA:
Licitação TEMA: Dispensa de licitação SUBTEMA: Emergência Outros
indexadores: Prorrogação de contrato, Imprevisibilidade, Impossibilidade,
Prazo.
Ocorre que, analisando a documentação encaminhada a nós, verificamos que
as autoridades deram causa à nova contratação emergencial, pelos seguintes motivos:
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Consoante já mencionado, o primeiro contrato emergencial foi firmado na
data de 12 de julho de 2021. Contudo, somente em 15 de dezembro de 2021, o Secretário de
Educação enviou o termo de referência para o setor competente da Prefeitura (Setor de compras
e licitações), o qual é responsável pela elaboração de editais de licitações (anexo III, fls. 816 a
825). Apenas em 27 de dezembro de 2021, o Prefeito Municipal autorizou a abertura de
procedimento licitatório (anexo III, fls. 999). Em 8 de janeiro de 2022 foi publicado o edital do
pregão presencial nº 5/2022, o qual foi paralisado, em 21 de janeiro de 2022, pelo TCESP (TC
– 747.989.22-6), e posteriormente revogado pelo Prefeito Municipal em exercício (anexo III,
fls. 1356), na data de 25 de março de 2022, em razão do julgamento de exame prévio de edital
exarado pelo TCESP em 9 de março de 2022.
Observando atentamente a linha do tempo delineada, verifica-se que
Secretaria de Educação demorou quase 5 meses somente para elaborar o termo de referência,
pois era imperiosa tal ação. Aqui, neste ínterim, vale um registro a ser considerado, vejamos: a
partir de 8 de setembro de 2021, a Sra. Maria Aparecida de Camargo, foi exonerada, a pedido,
do cargo de Secretária Municipal de Educação. Na data de 9 de setembro de 2021, foi designado
o Sr. Emerson Vieira Pinto para exercer o cargo de Secretário Municipal de Educação. A troca
do Secretário de Educação possivelmente provocou a descontinuidade do processo.
Retomando. O edital somente foi publicado em 8 de janeiro de 2022,
oportunidade em que estava quase vencendo o período de 180 dias do primeiro contrato
emergencial. Ou seja, se as autoridades envolvidas tivessem realmente priorizado a questão, o
segundo contrato emergencial não seria firmado.
Além do mais, conforme já relatado, após seguidas impugnações
protocoladas no TCE, este determinou a paralisação imediata do edital, até ulterior deliberação
da referida Corte. Em 9 de março de 2022, ocorreu a Sessão de Julgamento no Tribunal Pleno
da Corte de Contas, (anexo III, fls. 1351 a 1355) com o voto do Conselheiro Antonio Roque
Citadini.
Reproduziremos, a seguir, um recorte deste relatório, o qual tratou
especificamente desse assunto:
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(...) claramente rechaça a conduta da imposição de visita técnica obrigatória
conforme TCS 022927.989.19 e 22.953.989.19[4]. Outrossim, determina que
constem no texto editalício os critérios pelos quais os valores serão
reajustados e as condições para uma eventual aplicação de multa. Também
censura a exigência de protocolo presencial para pedido de providências,
entre outras orientações. Por fim determina:
“Portanto, acompanhando a conclusão da ATJ, MPC, e SDG voto pela
procedência parcial das representações, coma determinação da Prefeitura
Municipal de Piedade para que adote as medidas corretivas pertinentes, que
viabilizem o adequado seguimento do respectivo procedimento licitatório,
observando rigorosamente a legislação de regência, o repertório de súmulas
e a jurisprudência desse tribunal, bem como providenciando a republicação
de novo texto e reabertura do prazo legal, nos termos do artigo 21, § 4º, da
Lei Federal nº 8666/93”
Dado o exposto, em 25 de março de 2022, o Prefeito Municipal em exercício
revoga o pregão presencial n º5/2022 (anexo III, fl. 1356).
Em casos assim, ou seja, em situações emergenciais, o Tribunal de Contas da
União orienta que se deve firmar novo contrato emergencial, mas o agente apático deve ser
responsabilizado. Vejamos:
Se a situação fática exigir a dispensa por situação emergencial, mesmo
considerando a ocorrência de falta de planejamento, não pode o gestor deixar
de adotá-la, pois se assim proceder responderá não apenas pela falta de
planejamento, mas também pelos possíveis danos que sua inércia possa
causar. Acórdão 1022/2013-Plenário Relator: ANA ARRAES ÁREA:
Licitação TEMA: Dispensa de licitação SUBTEMA: Emergência Outros
indexadores: Inércia da Administração, Responsabilidade
É possível a contração por dispensa de licitação, com suporte no comando
contido no art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993, ainda que a emergência
decorra da inércia ou incúria administrativa, devendo ser apurada, todavia,
a responsabilidade do agente público que não adotou tempestivamente as
providências a ele cabíveis. Acórdão 425/2012-Plenário Relator: JOSÉ
JORGE ÁREA: Licitação TEMA: Dispensa de licitação SUBTEMA:
Emergência Outros indexadores: Inércia da Administração,
Responsabilidade
É possível a contratação direta, mesmo quando a situação de emergência
decorrer da falta de planejamento, da desídia administrativa ou da má gestão
dos recursos públicos. Caberá analisar, para fins de responsabilização, a
conduta do agente público que não adotou tempestivamente as providências
cabíveis. Acórdão 3521/2010-Segunda Câmara Relator: BENJAMIN
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ZYMLER ÁREA: Licitação TEMA: Dispensa de licitação SUBTEMA:
Emergência Outros indexadores: Inércia da Administração,
Responsabilidade.
Em razão da gravidade do exposto, indagamos os envolvidos a respeito:
Vereador Wandi: - Quanto a demora da publicação do edital e do andamento do
processo licitatório, o que justifica essa demora?
Andrea (Comissão de Licitação): - todas as compras passam pelo setor de compras,
que há uma grande demanda, que ocorreram as tramitações necessárias e que, em
nenhum momento, o processo ficou parado.
Vereador Wandi: - Dentro do setor de compras, foi só nesse caso que vocês
precisaram fazer uma contratação emergencial em cima da outra?
Andrea (Comissão de Licitação): - isso é uma coisa que não pode parar, que
receberam justificativas e tudo mais, então, fizeram.
(...)
Relatora: - Quando o senhor assumiu a Secretaria de Educação em setembro de
2021, o primeiro contrato emergencial com a empresa Scatena já estava em vigor
com prazo de 180 dias, que medidas já haviam sido tomadas para deflagrar o
processo licitatório e evitar um novo contrato emergencial?
Emerson (Secretário de Educação):- foi designado em setembro e assumiu apenas
em dezembro; tempo curto. Embora medidas foram, sim, tomadas para início do
processo licitatório.
Relatora: - Quais foram as medidas que o senhor tomou para iniciar o processo
licitatório para contratação do transporte escolar para o ano letivo de 2022 e em
que datas ocorreram?
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Emerson (Secretário de Educação): - não pode precisar, somente afirmar que
estavam tentando fazer o processo licitatório o mais breve possível, mas quais
medidas e datas, não se lembra ao certo.
(...)
Vereador Wandi: - Por que demoraram quase quatro meses para fazer o pedido
de licitação?
Emerson (Secretário de Educação): - fiz logo que entrei.
(...)
Relatora: - Em 2021 qual era a sua função na Secretaria de Educação e qual
período ocupou a respectiva função?
Maria (ex-Secretária de Educação): - iniciou como gestora da pasta em janeiro
de 2021 e solicitou exoneração no dia 7 de setembro do mesmo ano.
(...)
Relatora: - Em 21/5/2021 foi expedida a notificação administrativa rescindindo o
contrato com a empresa Vila Élvio. Quando a senhora tomou conhecimento da
rescisão contratual?
Maria (ex-Secretária de Educação): - tive acesso ao documento.
Relatora: - Considerando que em 21/5/2021 foi expedida a notificação
administrativa à empresa de ônibus Vila Élvio rescindindo o contrato, tomou
alguma medida para iniciar uma nova licitação, evitando que a contratação fosse
feita de forma emergencial? Em caso afirmativo, quais medidas?
Maria (ex-Secretária de Educação): - sim, sempre me preocupei com a realização
do processo licitatório.
Relatora: - Para contratação emergencial do transporte escolar em 2021, quais
medidas e informações foram solicitadas à Secretaria de Educação?
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Maria (ex-Secretária de Educação): - a malha viária, a quantidade de passes, os
monitores, entre outras, para que tudo ocorresse da melhor forma possível.
(...)
Relatora: - Em 6/7/2021 a procuradoria jurídica do município emitiu parecer
favorável à contratação emergencial de empresa para realizar o transporte escolar,
no entanto exarou a necessidade de a Administração Pública tomar providências
para a realização de processo licitatório no período de vigor do referido contrato
emergencial. A partir deste parecer jurídico ou do início da vigência do contrato
com a empresa Scatena, assinado em 12/7/2021, até a senhora deixar a Secretaria
de Educação em setembro de 2021, transcorreram aproximadamente 60 dias, que
medidas a senhora tomou nesse período para deflagrar o processo licitatório e
evitar um novo contrato emergencial?
Maria (ex-Secretária de Educação): - na época, foi até à garagem municipal para
analisar higienização dos veículos, além de fazer o melhor possível para prover um
serviço público de qualidade.
(...)
Relatora: - Foi a Secretaria de Educação que solicitou a primeira contratação
emergencial ou foi realizado por outro setor da prefeitura?
Maria (ex-Secretária de Educação): - foi realizada pela prefeitura, não sei o setor.
(...)
Vereador Wandi: - Por que no momento em que determinou a contratação
emergencial da empresa, não determinou também que fosse feita a abertura de
edital para a licitação?
Maria (ex-Secretária de Educação): - não haveria tempo hábil para a abertura do
processo licitatório.
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Vereador Wandi: - Da primeira contratação emergencial até a data de sua
exoneração, a senhora achava que seria necessária uma segunda contratação
emergencial ou a senhora tinha convicção que daria tempo pra fazer essa
licitação?
Maria (ex-Secretária de Educação): - não é minha área de atuação.
Vereador Wandi: - A Prefeitura retirou da secretaria a responsabilidade de
elaborar o processo licitatório?
Maria (ex-Secretária de Educação): - a atuação da secretaria foi a de prestar
esclarecimentos e que sempre externou a preocupação de se fazer a licitação com
antecedência.
(...)
Relatora: - Segundo a Lei Municipal nº 4.408, de 8 de dezembro de 2015, estão sob
responsabilidade da sua Secretaria Municipal de Administração o setor de
compras e licitações, quais são as suas responsabilidades em relação a esse setor?
José (Secretário de Administração): - minhas responsabilidades são coordenar e
garantir que as demandas de compras sejam efetivamente atendidas.
Relatora: - Ainda conforme lei citada, compete a sua secretaria coordenar todos
os processos de compras e licitações. Nesse aspecto, como se dá as fases de
preparação, execução e homologação de um processo licitatório?
José (Secretário de Administração): - após surgir a demanda de uma secretaria
qualquer, o setor de compras elabora a fase interna, o setor jurídico verifica a
legalidade dos atos e, consequentemente, o setor de compras elabora a fase externa,
sendo de sua responsabilidade a verificação se as etapas são cumpridas com êxito.
Relatora: - Qual o tempo estimado para que um processo licitatório de transporte
escolar ocorra, desde a sua elaboração até a homologação?
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José (Secretário de Administração): - a pandemia de Covid-19 prejudicou o
processo licitatório do transporte escolar. Além disso, citou as dificuldades com as
tratativas com a empresa Vila Élvio que era totalmente dependente dos passes para
manutenção de seus serviços. Por fim, citou também as dificuldades de um processo
licitatório de transporte público no Brasil e respondeu a pergunta que a quantidade
ideal é de noventa dias, embora, no caso específico, perante todas as dificuldades,
ficou em torno de seis a oito meses.
(...)
Relatora: - Quem elabora o termo de referência?
José (Secretário de Administração): - o termo de referência é elaborado pela
Secretaria que solicitou a compra, e complementou que normalmente vem
acompanhado de um orçamento para que se tenha uma referência.
Relatora: - Na Concorrência Pública 4/2022, o edital foi publicado em 27/4/2022,
a sessão pública ocorreu em 31/5/2022 e a homologação em 9/6/2022, portanto o
processo se deu em 44 dias, além desse tempo quanto tempo levou a fase de
elaboração que envolve orçamentos, edital, termo de referência e minuta do
contrato?
José (Secretário de Administração): - normalmente, são de acordo com a lei,
noventa dias, embora não soube precisar a quantidade exata de dias no caso
específico, que registrou uma emergencial, um aditivo e a concorrência.
(...)
Relatora: - No período do primeiro contrato emergencial de 180 dias oriundo do
processo dispensa nº 65/2021, em que momento a sua secretaria iniciou a
preparação do processo licitatório para evitar uma nova contratação
emergencial?
José (Secretário de Administração): - não se recorda, mas que sempre houve uma
preocupação interna para agilizar o processo.
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Relatora: - Considerando que no 2° semestre de 2021 as aulas já haviam retornado
de forma presencial e o transporte escolar já estava operando com a empresa
Scatena, qual foi a emergência ou calamidade que justificou a segunda contratação
por dispensa?
José (Secretário de Administração): - não se recorda.
Relatora: - O inciso IV do art. 24 da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993,
diz: nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada
urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer
a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou
particulares, e somente para os bens necessários ao atendimento da situação
emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e serviços que possam ser
concluídas no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e
ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou calamidade, vedada a
prorrogação dos respectivos contratos. Mesmo com a vedação a prorrogação a
administração efetuou nova contratação emergencial mediante processo de
dispensa nº 10/2022, quais motivos impediram a contratação por pregão ou
concorrência pública, visto que haviam 6 meses para que o processo licitatório
pudesse ser elaborado?
José (Secretário de Administração): - a pandemia de Covid-19 dificultou o
planejamento e que os recursos financeiros estavam oscilantes.
(...)
Vereador Wandi: - Por que vocês retardaram a publicação do edital de
concorrência?
José (Secretário de Administração): - não houve retardamento intencional, as
circunstâncias levaram a isso.
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Vereador Wandi: - Por que a elaboração do edital da concorrência não foi iniciada
já nos três meses que antecederam a contratação emergencial, para evitar uma
segunda emergencial, ou para diminuir o prazo da primeira?
José (Secretário de Administração): - nesse período foram feitas diversas reuniões
para discutir a questão da empresa, e acredita que a Administração ainda não
tinha todos os elementos necessários para fazer a contratação.
(...)
Vereador Wandi: - Quanto ao termo de referência, a ex-Secretária de Educação
afirmou que a Secretaria de Educação não elaborou o termo de referência e que o
Gabinete do prefeito solicitava documentos, ela apenas os encaminhava, entretanto
o senhor afirmou que o termo de referência foi encaminhado pela Secretaria de
Educação. Pode esclarecer essa divergência?
José (Secretário de Administração): - quando o Secretário da área não consegue
o Termo de referência, o setor de compras encaminha um modelo, para que sejam
feitas as modificações necessárias. Afirmou ainda que quem determinou as
questões técnicas como quantidade de linhas, quilometragem e veículos foi a
Secretaria de Educação.
Antes de seguirmos para o tópico seguinte, cabe-nos evidenciar algumas
incongruências constatadas nas versões apresentadas pelas partes envolvidas contidas nos
enxertos dispostos acima.
A ex-Secretária de Educação afirmou que não seria de sua competência
elaborar o termo de referência, já o atual Secretário de Educação, o Secretário de Administração
e os servidores que desempenharam as suas funções no setor de compras e licitações afirmaram
que tal incumbência caberia, sim, ao agente político que estava exercendo a função de
Secretário de Educação.
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Ao ser indagado pelo vereador Wandi a respeito, como visto, o Secretário de
Administração esclareceu: quando o Secretário da área não consegue o termo de referência, o
setor de compras encaminha um modelo, para que sejam feitas as modificações necessárias.
Afirmou ainda que quem determinou as questões técnicas como quantidade de linhas,
quilometragem e veículos foi a Secretaria de Educação.
Pelo exposto, portanto, constatamos que a versão que prepondera é a que
estabelece como responsabilidade do ocupante do cargo de Secretário de Educação a elaboração
do termo de referência. Tem lógica essa versão, pois deve realmente caber ao órgão requisitante
estipular quais são as suas necessidades.
O deslinde de tal questão é de fundamental importância, uma vez que,
consoante observado alhures, o que realmente atrasou a elaboração do edital para contratação
definitiva de empresa, foi a morosidade na elaboração do termo de referência.
Desta feita, considerando que seja factual tal versão dominante, constatamos
que a ex-Secretária de Educação não tomou as medidas necessárias para elaborar o termo de
referência, dado que ela mesma requisitou, em 28 de junho de 2021, que fosse realizado, com
urgência, procedimento administrativo para contratação de empresa de transporte escolar, uma
vez que as aulas presenciais retornariam na segunda quinzena de julho. Contudo, até a data de
sua exoneração, 7 de setembro de 2021, não havia encaminhado para o setor competente a
documentação necessária para a realização do certame licitatório.
Na mesma falha incorreu o atual Secretário de Educação, uma vez que -
diferentemente do que relatou em seu depoimento – foi designado interinamente para a Pasta
de Educação na data de 9 de setembro de 2021, e somente enviou o termo de referência para o
setor competente na data de 15 de dezembro de 2021.
Inclusive, cabe ressaltar, talvez o Secretário não tenha tomado as medidas que
lhe cabiam por estar exercendo, concomitantemente, a direção da Secretaria de Educação,
Cultura, Esportes e Lazer e a direção da Secretaria de Desenvolvimento Social.
Vejamos:
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Relatora: - Quando o senhor assumiu a Secretaria da Educação em setembro de
2021, o primeiro contrato emergencial com a empresa Scatena já estava em vigor
com prazo de 180 dias, que medidas já haviam sido tomadas para deflagrar o
processo licitatório e evitar um novo contrato emergencial?
Emerson (Secretário de Educação): - foi designado em setembro e assumiu,
apenas, em dezembro; tempo curto, embora algumas medidas foram, sim, tomadas
para início do processo licitatório.
Tal conjuntura, além de, possivelmente, ter influído na demora para a
elaboração do termo de referência - segundo entendimento de alguns Órgãos de Controle, bem
como do Poder Judiciário -, é incompatível, pois o cargo de Secretário deve ser exercido pelo
seu ocupante com dedicação exclusiva a função:
TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DA BAHIA AJU:
ASSESSORIA JURÍDICA ORIGEM: PREFEITURA MUNICIPAL DE
MUCURI PROCESSO Nº 13484e19 PARECER Nº 01636-19 EMENTA:
CONSULTA. ACUMULAÇÃO DE CARGOS, EMPREGOS OU FUNÇÕES
PÚBLICAS. REGRA GERAL. PROIBIÇÃO. EXCEÇÕES DISPOSTAS NO
TEXTO CONSTITUCIONAL. SECRETÁRIO MUNICIPAL. DEDICAÇÃO
EXCLUSIVA. O cargo de Secretário Municipal (agente político) exige do seu
respectivo titular dedicação exclusiva, sendo, portanto, incompatível com o
exercício de qualquer outra atividade laborativa, não havendo, dessa maneira,
possibilidade de acumulação com qualquer outro cargo, ainda que
interinamente.
Nesse imbróglio também entra o Secretário de Administração, na medida em
que este não tomou nenhuma providência a fim de acelerar o andamento do procedimento
licitatório, o que, segundo o constante na Lei Municipal nº 4.372/2015, seria de sua
responsabilidade, já que é alçada de sua pasta preparar os processos de compras e licitações:
Art. 38. À Secretaria Municipal de Administração compete:
(...)
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XV - efetuar as compras da Administração Municipal; elaborar o cadastro de
fornecedores de bens e serviços e preparar os processos de compra e
licitação;
3.6 Segundo contrato emergencial
Oriundo do procedimento de dispensa nº 10/2022, o contrato nº 15/2022
somente foi firmado porque não foram tomadas as medidas necessárias durante a execução do
primeiro contrato emergencial. Ou seja, consoante já exposto anteriormente, tal contrato já
nasceu viciado, na medida em que foram descumpridos os mandamentos contidos no inc. IV
do art. 24 da Lei Federal nº 8.666/1993. Também foram firmados ao arrepio da lei os seus dois
contratos aditivos.
Tais questões já foram expostas, por nós, exaustivamente no corpo deste
relatório, portanto, não iremos mais nos alongar a respeito disso. Neste tópico, somente vamos
acrescentar uma questão que salta aos olhos quando analisamos os valores despendidos com
esta nova contratação emergencial.
Dissertamos anteriormente que a primeira contratação emergencial teve
duração de 180 dias, por tal período de prestação de serviço, o Poder Público firmou contrato
com a empresa no valor de R$ 5.557.116,60 (cinco milhões quinhentos e cinquenta e sete mil
cento e dezesseis reais e sessenta centavos).
Apenas seis meses depois, o Poder Público despendeu o valor de
R$ 2.240.700,00 (dois milhões duzentos e quarenta mil e setecentos reais), por 60 dias de
contrato, que, como dito, foi aditado por duas vezes: por mais 60 dias, e em seguida, por mais
30 dias.
Ou seja, após curtíssimo período de tempo, o valor da contratação aumentou
quase 21% (vinte e um por cento). Não parece razoável, mas foi o que ocorreu.
Vejamos, a seguir, uma outra face dessa análise.
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3.7 Da trajetória dos preços contratados
Ao longo dos trabalhos efetuados pela Comissão Parlamentar de Inquérito,
fato atípico e que foi alvo de uma análise mais acurada, foi a trajetória com que os preços foram
se elevando nos contratos firmados entre a Administração Pública municipal e a empresa
Scatena.
No tecer desse tema, buscaremos evidenciar em forma de tabela e gráficos,
como a Administração Pública não se esmerou em realizar uma breve análise dos valores
contratados e concluir que a elevação, seja do valor fixo por veículo ou do valor pago por
quilometro, evoluíram muito acima da inflação. Negligenciando tal análise, firmaram contratos
que oneraram os cofres públicos, contratando serviços quiçá com preços acima dos praticados
no mercado.
Os contratos que foram celebrados nas dispensas nº 65/2021, 10/2022 e na
concorrência pública nº 4/2022 ocorreram em prazo inferior a um ano. Nesse período, a
Administração Pública contratou o serviço de transporte escolar repetidas vezes com a mesma
empresa, a saber, SCATENA AGÊNCIA DE VIAGENS E TURISMO LTDA.
Ao transcrevermos na tabela abaixo os valores contratados em cada um dos
processos, separados em valor fixo, e valor variável pago por quilômetro rodado, é evidente o
encarecimento do serviço prestado a cada processo.
Processo Valor fixo por
ônibus
Valor por
Km
Data do
Contrato Nº Contrato
Dispensa nº 65/2021 R$ 22.000,00 R$ 2,20 12/07/2021 055/2021
Dispensa nº 10/2022 R$ 28.300,00 R$ 2,50 04/02/2022 015/2022
Concorrência nº 4/2022 R$ 31.002,33 R$ 3,32 30/06/2022 062/2022
Quando analisamos isoladamente o valor fixo pago mensalmente por ônibus,
a trajetória dos preços que foram praticados nas contratações do serviço de transporte escolar,
houve elevação desenfreada que salta de R$ 22.000,00 (vinte e dois mil reais) na dispensa nº
65/2021 para R$ 28.300,00 (vinte e oito mil e trezentos reais) na dispensa nº 10/2022, o que
equivale a uma variação percentual de 28,64% (vinte e seis inteiros e sessenta e quatro
centésimos por cento), se comparada a inflação no mesmo período utilizando-se o índice IPCA,
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tal índice inflacionário foi de apenas 6,64% (seis inteiros e sessenta e quatro centésimos por
cento), ou seja, a diferença de valores entre os contratos analisados supera mais de 4 vezes a
inflação no mesmo período.
Da mesma forma, na concorrência pública, quando a praxe seria resultar em
valores mais vantajosos à Administração Pública, devido ao potencial competitivo que a
modalidade licitatória traria, ampliando o número de licitantes, o contrário ocorreu, apenas a
empresa Scatena, detentora dos contratos anteriores firmados por dispensa de licitação, foi a
única concorrente, vencendo a licitação.
Mais uma vez, o valor fixo por ônibus foi elevado no contrato firmado em 4
de fevereiro de 2022 oriundo da dispensa nº 10/2022, quando tal preço era de R$ 28.300,00
(vinte e oito mil e trezentos reais). Já na concorrência pública nº 4/2022, o contrato foi firmado
em 30 de junho de 2022, ou seja, em um período de aproximadamente 5 meses, e o valor a ser
pago mensalmente a cada veículo passou para R$ 31.002,33 (trinta e um mil e dois reais e trinta
e três centavos), na comparação com o contrato anterior houve um aumento na ordem de 9,55%
(nove inteiros e cinquenta e cinco centésimos por cento), recorrendo novamente a analisar
comparativamente com o IPCA de tal período, este foi 4,92% (quatro inteiros e noventa e dois
centésimos por cento), dessa forma, concluímos que a alteração no preço firmado neste contrato
ficou em torno do dobro da inflação do período ora analisado.
Seguindo a perquirição sobre o preço fixo pago mensalmente por veículo,
podemos afirmar que do primeiro contrato emergencial nº 55/2021, datado de 12 de julho de
2021, quando o referido valor era de R$ 22.000,00 (vinte e dois mil reais) por veículo, e na
celebração do contrato nº 62/2022, em 30 de junho de 2022, esse proveniente da concorrência
pública nº 4/2022, no qual, pelo mesmo serviço o município passou a pagar R$ 31.002,33 (trinta
e um mil e dois reais e trinta e três centavos) por veículo, logo, uma diferença de R$ 9.002,33
(nove mil e dois reais e trinta e três centavos), que representa 40,92% (quarenta inteiros e
noventa e dois centésimos por cento) de aumento no curto período de aproximadamente um
ano, de tal maneira, não podemos deixar de mencionar que a inflação do período medida pelo
IPCA foi de 11,89% (onze inteiros e oitenta e nove centésimos por cento). Isso leva-nos a
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concluir que os preços saltaram praticamente quatro vezes o montante da inflação medida no
período, o gráfico logo abaixo elucida a trajetória que os preços tomaram:
Da análise do preço variável, ou seja, o valor que se pagou à empresa Scatena
pelo quilometro rodado, a trajetória dos preços que foram praticados nas contratações do serviço
de transporte escolar, assim como já visto no valor fixo, teve uma elevação excessiva, que na
dispensa nº 65/2021, o referido valor inicia em R$ 2,20 (dois reais e vinte centavos) por
quilometro, e se eleva para R$ 2,50 (dois reais e cinquenta centavos) na dispensa nº 10/2022, o
que equivale a uma variação percentual de 13,64% (treze inteiros e sessenta e quatro centésimos
por cento), ante a uma inflação no mesmo período de 6,64% (seis inteiros e sessenta e quatro
centésimos por cento), ou seja, a diferença de valores entre os contratos analisados supera em
mais que o dobro a inflação do mesmo período.
Do contrato nº 15/2022 firmado em 4 de fevereiro de 2022 procedente da
dispensa nº 10/2022, no qual o preço praticado foi de R$ 2,50 (dois reais e cinquenta centavos),
em correlação com a concorrência pública nº 4/2022, que culminou no contrato nº 62/2022,
firmado em 30 de junho de 2022, logo, nesse pequeno espaço de tempo, pelo mesmo serviço, a
Administração Municipal passou a pagar R$ 3,32 (três reais e trinta e dois centavos) por
quilometro. A disparidade de valores fica mais evidente quando calculamos o percentual de tal
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elevação e obtermos uma variação de 32,80% (trinta e dois inteiros e oitenta centésimos por
cento) no curto período, que sequer chega a 5 meses completos nos ajustes firmados entre o
Município de Piedade e a empresa Scatena.
De tal forma, concluímos esse tema com a análise da variação do preço
contratado por quilometro rodado. Confrontando o valor do primeiro contrato emergencial nº
55/2021, de 12 de julho de 2021, e o último firmado pela Administração Municipal, contrato nº
62/2022, decorrente da concorrência pública nº 4/2022, em 30 de junho de 2022, no qual, no
espaço inferior a um ano, obtém-se uma elevação no valor no montante de 50,91% (cinquenta
inteiros e noventa e um centésimos por cento), revelando que no período, o avanço na trajetória
de preços foi próxima a cinco vezes a inflação do período medida pelo IPCA, que se manteve
na casa de 11,89% (onze inteiros e oitenta e nove centésimos por cento).
A representação gráfica abaixo demonstra a trajetória dos preços elucidados
nas linhas anteriores.
Em tempo, mencionamos que os índices inflacionários utilizados no assunto
dissertado acima, foi o IPCA (IBGE), sendo nossa fonte de pesquisa a ‘Calculadora do cidadão’,
disponibilizada pelo Banco Central do Brasil.
IPCA no período de 7/2021 a 1/2022
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102
(Fonte:<https://www3.bcb.gov.br/CALCIDADAO/publico/exibirFormCorrecaoValores.do?method=exibirForm
CorrecaoValores.> Acesso em: 22/8/2023)
IPCA no período de 2/2022 a 6/2022
(Fonte:<https://www3.bcb.gov.br/CALCIDADAO/publico/exibirFormCorrecaoValores.do?method=exibirForm
CorrecaoValores>. Acesso em 22/8/2023.)
IPCA no período de 7/2021 a 6/2022
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(Fonte:<https://www3.bcb.gov.br/CALCIDADAO/publico/exibirFormCorrecaoValores.do?method=exibirForm
CorrecaoValores>. Acesso em 22/8/2023.)
3.8 Da falta de transparência dos editais licitatórios e dos ajustes contratuais
Da denúncia, folha 4, extraímos o que segue:
“(...) na pesquisa realizada no sítio da Prefeitura Municipal de Piedade, os
atos administrativos referentes à dispensa de licitação nº 65/2021 não foram
localizados, não consta qualquer informação sobre a contratação,
contrariando assim, os artigos 23 e 75, Inciso VIII da Lei nº 14 133/2021, e
ainda os artigos: 6º, Inciso I, 7º Inciso VI, 8º, §1º. Inciso IV e §2º da lei de
transparência nº 12527/2011 (...)”.
Consoante consta na denúncia, não foram publicadas no sítio oficial da
Prefeitura Municipal informações sobre as contratações públicas sob análise, o que, segundo a
denunciante, infligiria os seguintes dispositivos da Lei Federal nº 12.527/2011:
CAPÍTULO II
DO ACESSO A INFORMAÇÕES E DA SUA DIVULGAÇÃO
Art. 6º Cabe aos órgãos e entidades do poder público, observadas as normas
e procedimentos específicos aplicáveis, assegurar a:
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I - gestão transparente da informação, propiciando amplo acesso a ela e sua
divulgação;
Art. 7º O acesso à informação de que trata esta Lei compreende, entre outros,
os direitos de obter:
(...)
VI - informação pertinente à administração do patrimônio público, utilização
de recursos públicos, licitação, contratos administrativos; e
Art. 8º É dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente
de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas
competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles
produzidas ou custodiadas.
(...)
IV - informações concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive os
respectivos editais e resultados, bem como a todos os contratos celebrados;
(...)
§ 2º Para cumprimento do disposto no caput, os órgãos e entidades públicas
deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem,
sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de
computadores (internet).
Constatando que, realmente, não estavam disponibilizadas todas as
informações necessárias no sítio oficial da Prefeitura Municipal, a Comissão Parlamentar de
Inquérito inquiriu os envolvidos a respeito:
(...)
Relatora: - Quem é o servidor responsável pela publicidade e transparência quanto
às contratações públicas?
Caroline (Comissão de Licitação): - não sei. Os servidores do setor de compras
são os responsáveis. Apontou que os servidores que possuem senha para fazer
publicação são os senhores Andrew, Luís e Andrea.
(...)
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Relatora: - Quem é o servidor responsável pela publicidade e transparência quanto
às contratações públicas?
Jessica (Comissão de Licitação): - o setor de compras e licitações.
(...)
Relatora: - Quem é o servidor responsável pela publicidade e transparência quanto
às contratações públicas?
Andrea (setor de compras e licitações): - eu, Benedito Luiz e o Anderson.
(...)
Relatora: - Quem é o servidor responsável pela publicidade e transparência quanto
às contratações públicas?
Jerson (Controlador Interno): - geralmente é o setor de TI (tecnologia da
informação).
Relatora: - O senhor confirma que todos editais, contratos, atas de sessões públicas
da licitação no processo de dispensa nº 10/2022, e na Concorrência Pública nº
4/2022 foram publicados no Portal da Transparência, cumprindo a Lei Federal nº
12.527, de 18 de novembro de 2011?
Jerson (Controlador Interno): - não tenho como precisar.
Relatora: - Tomou alguma providência devido ao possível não cumprimento da Lei
Federal nº 12.527, de 18 de novembro de 2011 (Lei da Transparência)?
Jerson (Controlador Interno): - elaborou requerimento solicitando algumas
adaptações.
(...)
Relatora: - Sob responsabilidade da sua secretaria está a Divisão de TI que
responde pela manutenção das informações no portal da transparência, como
dispõe a Lei Federal nº 12.527, de 18 de novembro de 2011 (Lei da Transparência),
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que os processos de dispensas devem ser publicados na íntegra, bem como
contratos e respectivos aditamentos, por que esses documentos não são
encontrados no referido portal?
José (Secretário de Administração): - foi passada orientação ao departamento
para que alimente constantemente o portal e que não há intenção de se esconder
quaisquer informações, dado o princípio da publicidade dos atos públicos.
(...)
Vereador Wandi: - Por que alguns contratos e alguns processos licitatórios não
são publicados no Portal da Transparência?
José (Secretário de Administração): - Não há intenção de se evitar a publicação
de quaisquer processos e se comente em verificar inconsistências.
Pois bem, antes de elaborar o Relatório Final, a Comissão Parlamentar de
Inquérito verificou novamente o Portal da Transparência da Prefeitura Municipal e constatou
que o sitio melhorou consideravelmente, e passou a cumprir parcialmente as seguintes diretrizes
contidas no Guia Técnico de Transparência Municipal, elaborado pelo Tribunal de Contas do
Estado de São Paulo (pag. 75/76):
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Malgrado ter melhorado muito, o sitio ainda não está disponibilizando
completamente as informações necessárias. Haja vista, por exemplo, o contrato oriundo da
concorrência nº 4/2022 não está disponibilizado na íntegra, bem como não foram
disponibilizados os termos aditivos firmados:
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(Disponível em: <https://www.piedade.sp.gov.br/portal/editais/0/1/1988/>. Acesso em: 29/8/2023)
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(Disponível em: <https://www.piedade.sp.gov.br/portal/contrato/470>. Acesso em: 29/8/2023)
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Da dispensa nº 65/2021, só foram publicados o edital e o contrato:
(Disponível em: <https://www.piedade.sp.gov.br/portal/editais/0/4/2332/>. Acesso em: 29/8/2023)
Da dispensa nº 10/2022, não foram publicados os seus respectivos
aditamentos:
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(Disponível em: <https://www.piedade.sp.gov.br/portal/editais/0/4/2177/>. Acesso em: 29/8/2023)
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A Comissão Parlamentar de Inquérito apurou em seus trabalhos que, até a
oitiva dos servidores do Poder Executivo, o sitio eletrônico da Prefeitura não estava sendo
sequer abastecido. Após as oitivas, o sitio eletrônico melhorou, e muito, a disponibilização de
informações relativas às licitações e contratos administrativos. Contudo, pelo exposto,
verificamos que ainda não alcançou padrão de excelência, pois várias informações
importantíssimas não estão sendo disponibilizadas.
3.9 Déficit orçamentário no contrato nº 62/2022
Amparada na denúncia de Sra. Silvana Emídio de Souza Rodrigues, passamos
a analisar o possível déficit orçamentário, no contrato nº 62/2022, firmado entre o Município
de Piedade e a empresa Scatena, após a homologação da concorrência pública nº 4/2022, ajuste
esse firmado em 30 de junho de 2022, no valor total de R$ 7.380.285,38 (sete milhões trezentos
e oitenta mil duzentos e oitenta e cinco reais e trinta e oito centavos), com vigência até 30 de
dezembro de 2022.
Ocorre que como relatado na denúncia, o referido contrato não foi empenhado
na sua totalidade na data em que foi firmado, sendo efetuados apenas os empenhos abaixo:
Nº Empenho Data Valor
5084 30/06/2022 R$ 1.861.000,00
5085 30/06/2022 R$ 84.033,91
5089 30/06/2022 R$ 513.000,00
5090 30/06/2022 R$ 2.817.496,00
R$ 5.275.529,91
O valor restante do contrato, bem como algum saldo decorrente de anulação,
só foram empenhados em 04 de novembro de 2022 e 22 de dezembro de 2022, conforme
demonstrado a seguir:
Nº Empenho Data Valor
8368 04/11/2022 R$ 700.000,00
8369 04/11/2022 R$ 600.000,00
9438 22/12/2022 R$ 325.000,00
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9439 22/12/2022 R$ 243.497,02
9440 22/12/2022 R$ 760.000,00
R$ 2.628.497,02
Indagada em oitiva, a Sra. Marilza Aparecida de Araújo Ribeiro, Secretária
Municipal de Orçamento e Finanças, afirmou o seguinte:
Relatora: - Os contratos elaborados nos processos de dispensa nº 65/2021, 10/2022
e na concorrência pública nº 4/2022, todos eles possuíam dotação orçamentária
suficiente ou em algum deles havia déficit orçamentário?
Marilza (Secretária de Orçamento e Finanças): - todos eles têm previsão no
planejamento. Não se recorda se todos tinham previsão total, mas, se não tivesse,
seria possível suplementar o valor.
Relatora: - Os contratos elaborados nos processos de dispensa nº 65/2021, 10/2022
e na concorrência pública nº 4/2022, todos eles foram empenhados integralmente
na data de sua assinatura ou em seu respectivo aditamento?
Marilza (Secretária de Orçamento e Finanças): - não se recorda se todos eles
tinham. Recorda-se que no final de 2022 faltou um valor a ser empenhado, mas não
se recorda se foi por falta de dotação, ou se no momento que o empenho foi
solicitado, não se observou o valor correto, mas todos foram pagos.
Dada a constatação da procedência deste item constante na denúncia que foi
propulsora dos trabalhos da Comissão Parlamentar de Inquérito, há de se relatar, nas linhas que
seguem, a legislação que aborda o caso em tela.
Em regra geral, para que toda despesa pública seja realizada, a primeira
exigência é que exista autorização legislativa para que um crédito orçamentário seja
disponibilizado, o que normalmente se dá com a aprovação da Lei Orçamentária Anual (LOA).
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De acordo com o art. 58 da Lei nº 4.320/1964, aplicável a todos os entes da
Federação, o empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o
Estado obrigação de pagamento pendente, ou não, de implemento de condição.
Na fase que antecede a autorização qualquer despesa, o ordenador deverá:
a) confirmar que a despesa cumpre com o previsto nas peças orçamentárias,
são elas: Plano Plurianual - PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei Orçamentária
Anual – LOA. Tal providência demonstra que a responsabilidade do ordenador se manteve
limitada ao cumprimento de despesa previamente aprovada pelo legislativo e órgãos superiores
(art. 75 da Lei Federal nº 4.320/1964, e arts. 15 a 17 da Lei Complementar nº 101/2000);
b) verificar as restrições financeiras à emissão de empenho em relação ao
limite dos créditos concedidos (art. 59 da Lei Federal nº 4.320/1964). Além disso, é
recomendável constar no instrumento contratual o número do empenho, visto que representa a
garantia ao credor de que existe crédito orçamentário disponível e suficiente para atender a
despesa objeto do contrato.
Dada a retórica acima, a lógica é que a emissão de empenhos não deve ocorrer
de forma irrefletida e que os problemas emergentes devem ser tratados como exceção e não
como regra, isto é, a base do gasto durante um exercício financeiro deve obedecer a uma
programação orçamentária e financeira previamente aprovada. Quanto melhor o planejamento,
menor a probabilidade de a Administração ter de gerenciar imprevistos durante o ano.
Após a fase prévia de verificação das disponibilidades, é possível então a
emissão do empenho. Como já mencionado, o empenho da despesa é o ato emanado de
autoridade competente que cria para o Estado a obrigação de pagamento pendente ou não de
implemento de condição (art. 58 da Lei nº 4.320/1964). Portanto, é vedada a realização de
despesa sem prévio empenho (art. 60 da Lei nº 4.320/1964).
Ainda o art. 60, da Lei nº 4.320/1964, é claro ao relatar que o empenho deve
ser necessariamente realizado em momento anterior à formalização do contrato administrativo.
E que, no instrumento contratual, deverá estar indicado a numeração daquele, por tratar-se de
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garantia do particular quanto ao pagamento futuro e por ser um dos requisitos que devem ser
analisados pelo gestor para a liquidação da despesa.
Além do quanto dito acima, o empenho prévio, isto é, sua emissão antes
mesmo de encomendar-se a mercadoria ou de autorizar-se a realização da obra ou serviço, seja
qual for o valor da despesa; a urgência da sua realização; ou a sua necessidade, ela deve ser
previamente empenhada.
De outro modo, o empenho a posteriori, ou seja, aquele emitido
posteriormente, ao contrato firmado ou a emissão da nota fiscal, constitui grave irregularidade,
e despesas assim concretizadas são rechaçadas pelos Tribunais de Contas, por violação ao
quanto disposto no art. 60, da Lei nº 4.320/1964.
Sobre o tema, colacionamos a doutrina de J. Teixeira Machado Júnior e
Heraldo da Costa Reis, na Obra “A Lei 4.320 Comentada”, 27ª edição, pág. 119:
O empenho é o instrumento de que se serve a Administração a fim de controlar
a execução do orçamento. É através dele que o Legislativo se certifica de que
os créditos concedidos ao Executivo estão sendo obedecidos.
O empenho constitui instrumento de programação, pois, ao utilizá-lo
racionalmente, o Executivo tem sempre o panorama dos compromissos
assumidos e das dotações ainda disponíveis. O empenho é uma garantia para
os fornecedores, prestadores de serviços e empreiteiros, contratantes em
geral, como já foi dito.
O conceito de empenho pressupõe anterioridade. O empenho é ex-ante. Daí o
receio de ter uma definição legal de empenho meramente formal. No entanto,
a prática brasileira é a do empenho ex-post, isto é, depois de executada a
despesa, apenas para satisfazer ao dispositivo legal, ao qual o Executivo não
quer obedecer, por falta de capacidade de programação.
Pelo conceito da Lei 4.320, não há empenho a posteriori. (…).”
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Feitas tais considerações, pode-se concluir que a Lei nº 4.320/1964 é clara,
não deixando dúvidas de que o empenho deve ser necessariamente realizado em momento
anterior à formalização do contrato administrativo, e que, no instrumento contratual, deverá
estar indicado a numeração daquele, por tratar-se de garantia do particular quanto ao pagamento
futuro e por ser um dos requisitos que devem ser analisados pelo gestor para a liquidação da
despesa. Admite-se apenas, nas situações legalmente previstas, a dispensa da emissão da nota
de empenho, o que não se enquadra na contração do serviço de transporte escolar aqui analisado.
Corroborando ao disposto acima, citamos ainda o art. 7º, §2º, inciso III, da
Lei Federal nº 8.666/1993, nestes termos:
Art. 7º As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços
obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte sequência:
[...]
§ 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
[...]
III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento
das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no
exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma;
Ainda o texto da Constituição Federal, em seu art. 167, inciso II, proíbe a
realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos
orçamentários ou adicionais.
Para se empenhar a despesa é necessário antes de tudo a existência de créditos
orçamentários. Sendo assim, a Lei Orçamentária Anual deve ser o balizador para o
planejamento das contratações públicas, ou seja, permitir que a despesa só seja realizada caso
exista crédito orçamentário com saldo suficiente para se empenhar a despesa.
Concluída essa análise, é possível afirmar que o contrato nº 62/2022,
decorrente da concorrência pública nº 4/2022, foi firmado sem a emissão prévia dos empenhos,
contrariando o art. 60 da Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de 1964, no entanto, pelo escasso
tempo não foi possível aprofundar se tal desacerto, se deve por mera falha técnica, ou se o
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ordenador de despesa foi audaz ao infringir a legislação, firmando contrato com déficit
orçamentária. Cabe aqui um aprofundamento nas leis orçamentárias que direcionaram o
orçamento municipal do ano de 2022.
Por fim, alertamos ao gestor que ordenar despesa não autorizada por lei,
irregular e lesiva ao patrimônio público, tipifica crime contra as finanças públicas de acordo
com o art. 359-D, do Código Penal, acrescido pelo art. 2°, da Lei n.º 10.028/2000.
4. DA ANÁLISE FINAL DAS ALEGAÇÕES DA DENÚNCIA
Neste derradeiro tópico, novamente é imprescindível citar que o foco deste
trabalho se deu no escopo da contratação do transporte escolar dos alunos das escolas públicas
no município de Piedade, a partir da denúncia apresentada pela eleitora Sra. Silvana Emídio de
Souza Rodrigues, na qual estão relatadas supostas irregularidades praticadas pelo Sr. Prefeito
Municipal nas contratações por dispensa de licitação nº 65/2021 e 10/2022 e na concorrência
pública nº 4/2022. A denúncia em tela foi protocolizada nesta Casa Legislativa em 19 de
dezembro de 2022, sob o nº 759/2022.
Consoante ao apurado e relatado neste documento, esta Comissão
Parlamentar de Inquérito infere, a saber:
1.1. Notas de empenho extemporâneas na dispensa nº 65/2021: justificadas
pelo uso indevido de recursos advindos do Governo Estadual para o transporte de alunos das
escolas públicas para o 1º semestre de 2021. Ou seja, correção de dotação orçamentária;
1.2. Déficit orçamentário: procedente
1.3. Superfaturamento dos valores contratados - Referência Planilha
CADTEC: procede em parte. É de larga complexidade analisar os critérios numéricos e
justificativas específicas na definição de preço de mercado. O valor orçado inúmeras
vezes mascara o real valor de mercado, ou são considerados incompatíveis com os
constantes em tabelas referenciais de preço. Entretanto, é notória uma larga discrepância
entre os preços apresentados na planilha CADTERC, e o preço praticado no contrato
com a empresa Scatena;
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1.4. Veículos sem plataforma elevatória: conforme foto apresentada no corpo
da denúncia, a CPI concluiu que tal documento não comprova tal acusação, pois ela é
inconclusiva e não apresenta evidências, como a identificação do veículo. Entretanto,
na visita externa desta Comissão, do total de 19 (dezenove) veículos vistoriados,
encontramos 2 (dois) veículos sem o equipamento instalado. Portanto, este quesito
procede.
1.5. Publicidade e Transparência: procedente à época.
1.6. Da Fiscalização e acompanhamento dos contratos de transporte escolar:
procedente.
1.7. Favorecimento da Empresa Scatena: há indícios.
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CONCLUSÃO
Após aproximadamente 6 meses de um rigoroso exame de todo o acervo
aferido nas reuniões dessa Comissão Parlamentar de Inquérito de forma isenta e transparente,
debruçada sobre os aspectos motivadores da investigação e outras frentes que foram se abrindo
no decorrer dos trabalhos, atingimos o momento de depreender as devidas conclusões
traduzidas em forma de recomendações.
Ademais, tendo em vista que a presente Comissão Parlamentar de Inquérito
não tem legitimidade para interferir na gestão administrativa do Poder Executivo, por se tratar
de função privativa e constitucionalmente assim definida para este Órgão, mas tendo em mente
a função altamente fiscalizadora do Poder Legislativo, a Comissão Parlamentar de Inquérito
recomenda as seguintes ações para a melhoria da prestação do serviço de transporte escolar no
município de Piedade:
Por melhoria, subentende-se o cumprimento dos aspectos normativos e legais
constituídos, atendidos os princípios do art. 37 da Carta Magna, desde a implantação do
processo até o cumprimento integral da sua finalidade na execução do serviço.
1. Que o Poder Executivo opte em realizar, de forma imediata,
especialmente pela Secretaria Municipal da Educação, as seguintes ações, visando a melhoria
e eficiência do transporte escolar dos alunos da rede pública:
1.1. Estabelecer diretrizes, esclarecer as competências, definir
funções e promover a capacitação e estruturação de equipes para o acompanhamento e
monitoramento dos contratos vigentes e de toda ordem, especialmente os agentes de contratação,
gestor de contratos, fiscais, assessores jurídicos, comissão de licitação e controladores internos;
1.2. Publicar no portal de transparência os contratos com o seus
respectivos gestores e fiscais;
1.3. Nesta questão em tela, praticar com regularidade e disponibilizar
a contento, e elaborar, conforme o contrato, a emissão dos laudos de conformidade, bem como
os relatórios periódicos de fiscalização;
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1.4. Regulamentar a Nova Lei de Licitações, Lei Federal nº
14.133/2021. A propósito, é nossa função enfatizar o que segue:
Art. 11. O processo licitatório tem por objetivos:
I - assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação
mais vantajoso para a Administração Pública, inclusive no que se refere ao
ciclo de vida do objeto;
II - assegurar tratamento isonômico entre os licitantes, bem como a justa
competição;
III - evitar contratações com sobrepreço ou com preços manifestamente
inexequíveis e superfaturamento na execução dos contratos;
IV - incentivar a inovação e o desenvolvimento nacional sustentável.
Parágrafo único. A alta administração do órgão ou entidade é responsável
pela governança das contratações e deve implementar processos e estruturas,
inclusive de gestão de riscos e controles internos, para avaliar, direcionar e
monitorar os processos licitatórios e os respectivos contratos, com o intuito
de alcançar os objetivos estabelecidos no caput deste artigo, promover um
ambiente íntegro e confiável, assegurar o alinhamento das contratações ao
planejamento estratégico e às leis orçamentárias e promover eficiência,
efetividade e eficácia em suas contratações.
1.5. Prover os cargos que desempenham funções técnicas somente
com servidores efetivos, a exemplo o setor de compras e licitações;
1.6. Prover o cargo de Controlador Interno através de concurso
público, preservando assim a autonomia de atuação;
1.7. Delegar aos Secretários Municipais a atribuição de ordenador de
despesas.
2. Que o Poder Executivo realize uma investigação pormenorizada no
âmbito da Secretaria Municipal de Educação, Cultura, Esporte e Lazer; na Secretaria da
Administração, e na Controladoria Interna, a fim de apurar responsabilidade administrativa e
consequente aplicação de penalidades acerca de determinados fatos apurados por esta Comissão
Parlamentar de Inquérito, que em tese demonstram, possivelmente, a violação aos princípios da
Administração Pública. Destaque se faz à possível inoperância das equipes responsáveis na
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elaboração atropelada, com vícios, e tardia do edital do pregão nº 5/2022, suspenso pelo TCESP,
e consequentemente, dando causa à dispensa nº 10/2022.
3. Que seja realizado pelo Poder Executivo, um novo processo licitatório
para a prestação de serviço de transporte escolar no município de Piedade, tendo em vista que :
a) ficou evidenciado um ínfimo balizamento de preços, restrito às mesmas empresas e que
possivelmente não refletiu o verdadeiro preço de mercado, posto o montante da licitação; b) a
existência de cláusulas restritivas; c) o descumprimento da Lei Federal nº 8.666/1993 - alteração
editalícia sem a devida republicação; d) o descumprimento de cláusulas do contrato firmado e
vigente; e) o não atendimento ao recomendado pelo TCESP;
4. Remessa de cópia do presente relatório ao Poder Executivo Municipal
para conhecimento e providências saneadoras;
5. Remessa de cópia do presente relatório ao Ministério Público do Estado
de São Paulo, para adoção das providências legais e cabíveis que julgarem necessárias;
6. Remessa de cópia do presente relatório ao Tribunal de Contas Estado de
São Paulo, para adoção das providências legais e cabíveis que julgarem necessárias.
Diante de todo o exposto, a Comissão Parlamentar de Inquérito da Câmara
Municipal do Município de Piedade, constituída pelos nobres vereadores José Anésio Xavier
Lemes, Maria Vicentina Godinho Pereira da Silva, Nelson Prestes de Oliveira, após um árduo
trabalho, considera que cumpriu a sua função precípua de investigar, dentro dos seus limites e
capacidade técnica, por intermédio de documentos apurados e respeitando os princípios
constitucionais do contraditório e ampla defesa dos investigados apregoados pelo estado
democrático de direito.
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Com efeito, trabalhamos com afinco para retribuirmos toda confiança
depositada pelo povo piedadense nesta Casa de Leis, e espera-se ter correspondido aos anseios
e os valores da nossa comunidade.
É o relatório, a expressão do meu voto, levando à apreciação dos membros
desta Comissão Parlamentar de Inquérito, e dos demais nobres pares.
Piedade, 31 de agosto de 2023.
MARIA VICENTINA GODINHO PEREIRA DA SILVA
Relatora da Comissão Parlamentar de Inquérito
JOSÉ ANÉSIO XAVIER LEMES
Presidente da Comissão Parlamentar de Inquérito
NELSON PRESTES DE OLIVEIRA
Secretário da Comissão Parlamentar de Inquérito