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CÂMARA MUNICIPAL DE PORTO FELIZ
ESTADO DE SÃO PAULO
Praça Lauro Maurino, 78 – Centro – CEP 18540-000
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PARECER JURÍDICO Nº 27/2024
PROJETO DE LEI Nº 18/2024
I – RELATÓRIO
1. Trata-se de Projeto de Lei nº 18/2024, de autoria do
Prefeito Municipal encaminhado à Casa Legislativa em regime de urgência,
nos termos do artigo 42 e seguintes da Lei Orgânica Municipal, com a
seguinte ementa:
“INSTITUI O PLANO MUNICIPAL DE CULTURA – PMC DE
PORTO FELIZ – PARA O PERÍODO 2024 A 2034 E DÁ
OUTRAS PROVIDÊNCIAS, CONFORME ESPECIFICA E DÁ
OUTRAS PROVIDÊNCIAS”
2. A justificativa que acompanha o Projeto informa que o
PMC foi elaborado com base em debates e estudos entre o Poder Público e a
Sociedade Civil com orientação e supervisão do Serviço Nacional de
Aprendizagem Comercial – SENAC.
3. Ainda, o PMC tem como objetivo assegurar a plena
continuidade das políticas públicas de cultura, servindo como um
instrumento de planejamento estratégico, organizando, regulando e
norteando a execução da política cultural de Porto Feliz.
4. Diante dos fatos do relatório, procede-se à análise
jurídica acerca da viabilidade formal, material e de técnica legislativa do
referido projeto de lei.
II – FUNDAMENTAÇÃO LEGAL
II.1 – DA AUTONOMIA MUNICIPAL
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5. Inicialmente, a Constituição Federal confere aos
Municípios autonomia política, financeira e administrativa para gestão das
atividades e negócios da comunidade local, de maneira mais compatível com
as realidades da municipalidade, instituindo sua competência para legislar
sobre assuntos de interesse local, conforme estabelecido no artigo 30, inciso
I da Lei Maior:
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
6. Nesse mesmo sentido, a Lei Orgânica do Município de
Porto Feliz consolida, em seu artigo 6º, que compete à Edilidade legislar e
prover tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e bem-estar de sua
comunidade, cabendo-lhe, privativamente:
“I – dispor sobre assuntos de interesse local nas áreas que não
sejam de competência exclusiva da União e do Estado;
(...)
XXXVI – promover a proteção do patrimônio histórico-cultural
local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e
estadual;”
7. Portanto, cabe ao Município compreender quais são os
assuntos locais que demandam a sua atividade legislativa, para que sejam
atingidos os objetivos de governança previstos na Constituição Federal e nas
legislações infraconstitucionais federais, estaduais e municipais, motivo pelo
qual o Projeto de Lei em pauta encontra-se dentro desta perspectiva.
8. A Constituição Federal, ao demarcar as competências
administrativas sobre a cultura, assim estabelece:
“Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios:
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V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação, à ciência,
à tecnologia, à pesquisa e à inovação; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 85, de 2015)
Art. 30. Compete aos Municípios:
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local,
observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.”
9. Cabe, ainda, a referência à Lei Orgânica Municipal, que
assim dispõe acerca da competência para proporcionar meios de acesso à
cultura aos munícipes:
“Art. 7º – É competência comum da União, do Estado e do
Município:
(...)
V – proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à
ciência;
Art. 141 – O Município estimulará o desenvolvimento das ciências, das
artes, das letras e da cultura em geral, observado o disposto na
Constituição Federal. (...)
§ 1º – Ao Município compete suplementar, quando necessário, a
legislação federal e estadual, dispondo sobre a cultura.”
10. Ademais, o Sistema Nacional de Cultura não só permite
como recomenda a elaboração de Planos Municipais de Cultura, para que
sejam adequadas as considerações federais e estaduais, às realidades
municipais, tal qual exposto no guia1
de elaboração editado pelo Ministério
da Cultura:
“As premissas e os princípios metodológicos do Plano Municipal de
Cultura são ideias, suposições ou fatos que servem de base à realização
do trabalho, bem como regras que orientam a conduta, o
1
http://portalsnc.cultura.gov.br/wp-content/uploads/sites/32/2024/05/Ebook_planos_municipais_de_cultura.pdf <acesso em: 17.06.2024>.
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comportamento e a prática dos participantes na elaboração do Plano.
Veremos alguns deles, que poderão ser adaptados à realidade de cada
município. (...) A elaboração de planos municipais, em todas as suas
etapas, deve envolver o poder público e a sociedade. A participação do
poder público deve incluir os dirigentes e técnicos da Prefeitura, bem
como as representações de órgãos estaduais e federais que atuam no
município. Como a versão final do documento será uma Lei a ser
aprovada na Câmara Municipal, é fundamental a participação dos
vereadores e das frentes parlamentares dedicadas à cultura. O
conhecimento prévio da proposta certamente favorecerá a aprovação
posterior da Lei.”
11. Assim, entende-se pela competência legislativa do
Município de Porto Feliz para consolidar seu Plano Municipal de Cultura,
nos termos da legislação acima colacionada.
II.2 – DA LEGITIMIDADE ATIVA
12. Quanto à legitimidade para iniciativa de Projeto de Lei
que trate, majoritariamente, sobre atribuições de Secretarias ou
Departamentos, entendemos ser de competência exclusiva do Prefeito, nos
termos do artigo 40, da Lei Orgânica Municipal:
“Art. 40 – São de iniciativa exclusiva do Prefeito as leis que disponham
sobre:
(...)
III – criação, estruturação e atribuições das Secretarias ou Departamentos
equivalentes a órgãos da Administração Pública;
Art. 58 – Compete privativamente ao Prefeito:
I – iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Lei
Orgânica;”
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13. Assim, como o Projeto de Lei nº 18/2024 estabelece
que o PMC será coordenado e executado pela Secretaria Municipal de
Cultura, Esporte e Turismo, tratando-se, portanto, de ato de gestão
municipal, entendemos pela legalidade da iniciativa, bem como da espécie
normativa adotada.
II.3 – DA MATÉRIA
14. O direito a Cultura é tido como direito fundamental dos
seres humanos, sendo esse de salutar relevância para a construção de uma
sociedade informada, crítica e desenvolvida, sendo, ainda, elevado a classe
de direito humano fundamental, tal qual exposto no artigo 27 da Declaração
Universal dos Direitos Humanos da Organização das Nações Unidas:
“Artigo 27°
1. Toda a pessoa tem o direito de tomar parte livremente na vida
cultural da comunidade, de fruir as artes e de participar no progresso
científico e nos benefícios que deste resultam.”
15. Na Constituição Federal, o direito a cultura, cimentado
como direito fundamental, é previsto nos artigos 215 e 216, assim dispostos:
“Art. 215. O Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos
culturais e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e
incentivará a valorização e a difusão das manifestações culturais.
Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de
natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em
conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória
dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se
incluem:
16. Além disso, o artigo 216-A da Lei Maior, tratando do
Sistema Nacional de Cultura, o qual é organizado em regime de
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colaboração, estabelece que os Municípios organizarão seus respectivos
sistemas em leis próprias:
“Art. 216-A. O Sistema Nacional de Cultura, organizado em regime de
colaboração, de forma descentralizada e participativa, institui um
processo de gestão e promoção conjunta de políticas públicas de
cultura, democráticas e permanentes, pactuadas entre os entes da
Federação e a sociedade, tendo por objetivo promover o
desenvolvimento humano, social e econômico com pleno exercício dos
direitos culturais.
(...)
§ 4º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão seus
respectivos sistemas de cultura em leis próprias. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 71, de 2012)”
17. Levando em consideração a legislação acostada é
possível aferir a capacidade de o Município estabelecer regras
complementares ao disposto em leis federais e estaduais, à medida que a
Constituição prevê a possibilidade de organização dos respectivos sistemas
de cultura, dispostos em leis próprias, visto tratar-se de um direito inerente
aos munícipes, sendo, muitas vezes, melhor explorado com base nas
peculiaridades dos interesses locais.
18. Assim, o Plano Municipal de Cultura deve estar
amparado nas prescrições da legislação federal sobre o tema, qual seja a Lei
12.343/2010, que institui o Plano Nacional de Cultura, do qual o Município
de Porto Feliz é adepto desde 24 de Maio de 20172
, descrevendo os seus
princípios e objetivos, além das atribuições do Poder Público.
19. Dentre os requisitos indicados no guia elaborado pelo
Ministério da Cultura, acima mencionado, estão a necessidade de
2
https://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?jornal=3&pagina=11&data=24/05/2017
<acesso em: 17.06.2024>.
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participação popular em todas as fases do procedimento, inclusive
posteriormente à promulgação da lei de referência, por meio de Conselho
Municipal, por exemplo, a elaboração de metas, objetivos e resultados
pretendidos, e a fiscalização e avaliação das políticas públicas pretendidas,
in verbis:
“A participação da sociedade é imprescindível e pode ocorrer de
diferentes maneiras e em diversos espaços, a exemplo do Conselho
Municipal de Políticas Culturais. Caso não exista um conselho na
cidade, um fórum municipal específico para o plano poderá ser
organizado seguindo o modelo de funcionamento dos conselhos.
Quanto melhor for a participação social no planejamento, maior será
a legitimidade do plano, ou seja, será mais reconhecido e valorizado,
o que contribui para o êxito de sua execução.”
20. Assim, o PMC vem sendo elaborado desde 2022, com a
participação de servidores públicos e representantes da sociedade civil,
tendo sido realizadas pesquisas com a população interessada, visitas técnicas
a pontos de interesse cultural, resultando na estruturação de extenso plano de
metas para os anos de abrangência do Plano, nos termos prescritos nos
indicadores federais.
21. Presentes, ainda, no Plano, a metodologia utilizada, os
seus objetivos gerais, diagnóstico cultural, mapeamento dos equipamentos
culturais, levantamento da produção cultural, as metas e as ações divididas
nos eixos de atuação, nos termos sugeridos pelo Sistema Nacional de
Cultura.
22. Cabe, ainda, ressaltar que o PMC tem caráter técnico,
mas que sua elaboração e execução são de aspecto plenamente político, de
modo que não cabe a esta Procuradoria Jurídica adentrar nas metas e
objetivos estabelecidos, mas apenas analisar, genericamente, a legalidade do
Projeto de Lei quanto sua iniciativa, competência e breves indicativos legais
de elaboração.
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23. Em resumo, com base na Constituição e na legislação
pertinente, em sendo o direito a cultura uma competência também
municipal, dada a sua relevância constitucional, em tendo sido elaborado o
Plano Municipal de Cultura com a participação dos artistas locais e dos
munícipes interessados, além do Poder Público, nos termos apresentados no
Projeto de Lei nº 18/2024, não vislumbramos incompatibilidades que
impeçam o seu regular trâmite.
II.4 – DO ANO ELEITORAL
24. Em razão do corrente ano de eleições municipais, há
que se observar se o pretendido programa não incidirá nas condutas vedadas
pelo artigo 73, da Lei 9.504/97, mais precisamente, no caso, do § 10,
causando assim uma assimetria no princípio da isonomia, tal qual disposto:
“Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as
seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades
entre candidatos nos pleitos eleitorais:
(...)
§ 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição
gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração
Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de
emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em
execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o
Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua
execução financeira e administrativa. (Incluído pela Lei nº
11.300, de 2006)”
25. Como se observa, não é qualquer distribuição gratuita
de bens, valores ou benefícios que enseja o descumprimento da regra
eleitoral. Há que influir na disputa eleitoral, a teor do disposto no caput do
referido artigo 73 da Lei das Eleições.
26. Os atos e ações do Poder Público, incapazes de
desequilibrar a disputa eleitoral ou de influenciarem no resultado das
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eleições, não devem sofrer limitação, pois o bem jurídico protegido
encontra-se salvaguardado.
27. O direito eleitoral não possui o condão de impor
injustificadas barreiras às atividades normalmente desenvolvidas pela
Administração Pública, salvo aquelas inseridas na própria Constituição
Federal, sob pena de violação de outros princípios também
constitucionalmente previstos.
28. A lei eleitoral não pretende impedir o funcionamento
normal e rotineiro da administração, entretanto, programas novos, a
concessão de favores não utilizados e quaisquer outras medidas que possam
ter conotação eleitoral, ou que possam, de qualquer forma, ser utilizadas
para beneficiar candidatos, encontram-se vedados pela própria legislação.
29. Assim, em ano em que se realizarem eleições, fica
proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte
da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de
estado de emergência ou de programas sociais já autorizados e em execução
orçamentária no exercício anterior, situações essas, bastante excepcionais.
30. Tem-se, no caso, posicionamento pela
constitucionalidade e legalidade do Projeto de Lei nº 18/2024, de autoria do
Poder Executivo Municipal, que institui o Plano Municipal de Cultura,
desde que não haja distribuição de bens e valores, sob pena de incidir
na conduta vedada no § 10, do artigo 73 da Lei Federal 9.504/97.
III. CONCLUSÃO
31. Ante o exposto, pela análise jurídica realizada,
constatamos que o Projeto de Lei nº 18/2024 não apresenta
incompatibilidades quanto à forma, matéria e técnica legislativa, desde que
não haja distribuição gratuita de bens e valores, nos termos acima
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explicitados, estando, pois, apto para continuar o seu trâmite até apreciação e
deliberação final da Casa Legislativa, cabendo ao Plenário exercer o juízo de
mérito.
32. Por fim, imperioso registrarmos, que o presente Parecer
não tem efeito vinculante, tampouco decisório, mas sim trata-se de um
parecer opinativo, o que não vincula e não substitui, por si só, os pareceres
das Comissões Permanentes, porquanto essas são compostas pelos
representantes do povo e constituem-se em manifestação efetivamente
legítima do Parlamento, podendo os fundamentos aqui exarados serem
utilizados ou não pelos membros desta Edilidade, assegurada a soberania do
Plenário.
33. Feitas as colocações pertinentes para orientação dos
nobres Vereadores, passamos a mencionar os requisitos regimentais a serem
cumpridos quando da apreciação da matéria pelo Plenário do Legislativo
Municipal:
SUPORTE JURÍDICO - O Projeto de Lei nº 18/2024 está
amparado pelo artigo 6º, inciso I e XXXVI, c/c o artigo 7º, inciso V e artigo
141, § 1º, todos da Lei Orgânica Municipal.
DISCUSSÃO ÚNICA – Nos termos do artigo 204, §3º, do
Regimento Interno da Câmara Municipal de Porto Feliz.
QUÓRUM - Maioria absoluta, conforme preceitua o
artigo 217, inciso II, e § 3º, inciso XII, do Regimento Interno da Câmara
Municipal de Porto Feliz.
VOTAÇÃO NOMINAL – Na forma do artigo 218, inciso
II, c/c o artigo 219, inciso III, todos do Regimento Interno da Casa
Legislativa Municipal.
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É o parecer3
, que submetemos à apreciação dos nobres Edis.
Porto Feliz, 17 de Junho de 2024.
Juliana Ciocca Martins
Procuradora Legislativa – OAB/SP nº 428.769
3 Este Parecer contém 11 (onze) laudas, todas rubricadas pela Procuradora signatária.