materia nº 53/2022

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 CÂMARA MUNICIPAL DE PORTO FELIZ
ESTADO DE SÃO PAULO
Praça Lauro Maurino, 78 – Centro – CEP 18540-000
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PARECER JURÍDICO Nº______/2022
PROJETO DE LEI Nº 44/2022
I – RELATÓRIO
1. Trata-se de Projeto de Lei nº 44/2022 de 
iniciativa do nobre Vereador Marcelo Pacheco da Cunha que 
“DISPÕE SOBRE A PRESENÇA DE “DOULAS” DURANTE O PRÉ PARTO, 
PARTO, E PÓS PARTO IMEDIATO NAS MATERNIDADES SITUADAS NO 
MUNICÍPIO DE PORTO FELIZ E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS”.
2. De acordo com a justificativa que o acompanha, 
a hospitalização do parto deixou as mulheres desenraizadas e 
isoladas, sem nenhum apoio psicossocial. Assim, explica, que a 
figura da doula, que significa “mulher que serve”, surge justamente 
para preencher essa lacuna, suprindo a demanda de emoção e 
afeto, nesse momento de intensa importância e vulnerabilidade.
3. Esclarece, que é o resgate de uma prática 
existente antes da institucionalização e medicalização da assistência 
ao parto.
4. Ademais, informa, que a Organização Mundial 
da Saúde – OMS – e o Ministério da Saúde de vários países, entre 
eles o Brasil (Portaria nº 1.153, de 22 de maio de 2014), 
reconhecem e incentivam a presença da doula. Com isso, aduz, que 
está demonstrado que o parto evolui com maior tranquilidade, 
rapidez e com menos dor e complicações, tanto maternas como 
fetais.
5. Por fim, elucida, que ao aprovar o presente 
Projeto de Lei, permite-se a entrada da doula para toda parturiente, 
seja ela usuária do SUS ou não, possibilitando que as próprias 
doulas divulguem seus trabalhos e mesmo ações sociais possam ser 
feitas – que por ora ficam impedidas, uma vez que para usuárias do 
SUS o direito é negado por falta de legislação que obrigue as 
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entidades hospitalares aceitarem a presença de doulas juntamente 
com o acompanhante de escolha da parturiente.
6. É a síntese do relatório. Passo à análise jurídica.
II – FUNDAMENTAÇÃO LEGAL
7. Primeiramente, imperioso destacarmos, a 
autonomia política, financeira e administrativa que, por expressa 
previsão constitucional, (art. 18 da Constituição Federal) são 
dotados os Municípios, sendo estes competentes para gerir sua 
própria estrutura e serviços, ou seja, possuem capacidade de auto￾organização, de autogoverno, de autoadministração e de 
autolegislação.
8. Nesse contexto, é cediço que os Municípios 
possuem autonomia legislativa para assuntos de interesse local e 
para suplementar a legislação estadual e federal no que couber, nos 
termos do artigo 144 da Constituição Estadual e artigo 30, incisos I e 
II, da Constituição Federal.
9. Vejamos noticiados dispositivos:
“Artigo 144 – Os Municípios, com autonomia política, 
legislativa, administrativa e financeira se auto￾organizarão por Lei Orgânica, atendidos os princípios 
estabelecidos na Constituição Federal e nesta 
Constituição.”
“Art. 30. Compete aos Municípios: 
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II – suplementar a legislação federal e a estadual no 
que couber;”
10. Da mesma forma, reza o artigo 6º, incisos I e II, 
da Lei Orgânica do Município de Porto Feliz, in verbis:
“Art. 6º - Compete ao Município legislar e prover tudo 
quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao 
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bem-estar de sua comunidade, cabendo-lhe, 
privativamente, as seguintes atribuições:
I – dispor sobre assuntos de interesse local nas áreas 
que não sejam de competência exclusiva da União e do 
Estado;
II – suplementar a legislação federal e a estadual no 
que couber;”
11. Por interesse local entende-se: “todos os 
assuntos do Município, mesmo em que ele não fosse o único 
interessado, desde que seja o principal. É a sua predominância, 
tudo que repercute direta e imediatamente na vida municipal é de 
interesse local”1
.
12. Já por competência suplementar 
compreende-se como sendo a “autorização de regulamentar as 
normas legislativas federais ou estaduais, para ajustar sua 
execução a peculiaridades locais, sempre em concordância com 
aquelas e desde que presente o requisito primordial de fixação de 
competência desse ente federativo: interesse local”2
. 
13. Em relação a iniciativa concorrente, 
especificamente, quanto à proteção da saúde, tal possibilidade já 
restou assentada em precedente do Supremo Tribunal Federal, in 
verbis:
“(...) a competência para legislar concorrentemente 
sobre proteção e defesa da saúde está prevista no 
inciso XII do art. 24 da Constituição Federal para a 
União, os Estados e o Distrito Federal.
De maneira geral, cabe à União editar normas gerais, 
enquanto que os Estados e o Distrito Federal podem 
exercer, com relação a tais normas, competência 
suplementar, ou seja, suprir as eventuais lacunas 
existentes. Na falta completa de lei com normas gerais, 
o Estado pode legislar amplamente, suprindo a 
existência do diploma federal. Por sua vez, aos 
 
1
José Nilo Castro. Direito Municipal Positivo, 4ª ed., Editora Del Rey, Belo Horizonte, 1999, p. 49.
2 Alexandre de Moraes, Constituição do Brasil Interpretada, São Paulo, Atlas, 2002, p. 743.
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Municípios é dado legislar para suplementar a 
legislação estadual e federal, inclusive as enumeradas 
no art. 24 da Constituição Federal, desde que isso seja 
necessário ao interesse local. É o caso dos autos. A Lei 
Municipal 8.845/2002, alterada pela Lei Municipal 
9.727/2005, em consonância com as disposições 
trazidas pela Lei Estadual 14.427/2004, nada mais fez 
do que estabelecer diretrizes para viabilizar o uso dos 
desfibriladores em locais de grande concentração de 
público, por meio de treinamento de pessoal, 
fiscalização dos estabelecimentos pelo ente municipal, 
dentre outros temas”. (STF, 2ª Turma, AG.REG. no RE 
741.596 Paraná, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 
23.03.2018). (g.n.)
14. Pois bem, o presente Projeto de Lei, de autoria 
Parlamentar, “DISPÕE SOBRE A PRESENÇA DE “DOULAS” DURANTE 
O PRÉ PARTO, PARTO, E PÓS PARTO IMEDIATO NAS MATERNIDADES 
SITUADAS NO MUNICÍPIO DE PORTO FELIZ E DÁ OUTRAS 
PROVIDÊNCIAS”.
15. A Propositura em análise veicula tema ligado à 
proteção e defesa da saúde, matéria sobre a qual os Poderes 
Executivo e Legislativo têm competência para iniciar o processo 
legislativo.
16. Sobre a iniciativa de leis reservadas ao Poder 
Legislativo, o Supremo Tribunal Federal decidiu em sede de 
repercussão geral, ao julgar o Recurso Extraordinário nº 878.911/RJ, 
relativo ao Tema 917 que “Não usurpa a competência privativa do 
chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a 
Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição 
de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 
61, §1º, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal).”
17. Desse modo, o Supremo Tribunal Federal fixou o 
entendimento de inexistência de inconstitucionalidade sobre toda e 
qualquer norma de iniciativa parlamentar dotada de conteúdo
relativo, ainda que genericamente, a organização administrativa.
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18. Nesse aspecto, no Projeto em tela, não 
vislumbramos vício formal de inconstitucionalidade, porque a 
norma não dispõe sobre criação, estruturação e atribuição de 
órgãos da Administração direta ou indireta do município ou sobre 
regime jurídico de seus servidores. Também não imiscuiu em 
matéria de organização administrativa ou de planejamento de 
execução de obras e serviços públicos.
19. Sendo assim, a presente Propositura, de 
iniciativa Parlamentar, não se enquadra nas hipóteses excepcionais 
de iniciativa legislativa privativa do Chefe do Poder Executivo, não 
se consubstanciando, salvo melhor juízo, desequilíbrio no que diz 
respeito ao sistema de freios e contrapesos inerente ao Princípio da 
Separação dos Poderes.
20. Por tutelar saúde pública, não denotamos 
incompatibilidade com os artigos 5º e 47, II, XI, XIV, XIX, “a”, da 
CE/89, aplicáveis aos Municípios por força do art. 144 da CE/89.
21. Impende trazer à baila que a Carta Maior, em 
seu artigo 196, descreve que “a saúde é direito de todos e dever do 
Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem 
à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso 
universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, 
proteção e recuperação”.
22. Nesse compasso, o Ministério da Saúde 
introduziu nova diretriz em seu planejamento nacional (participação 
de doulas durante consultas, exames de pré-natal, pré parto, parto e 
pós-parto imediato, com seus instrumentos de trabalho) para tornar 
o atendimento às gestantes mais humanizados a fim de garantir e 
otimizar o supraprincípio constitucional da dignidade da pessoa 
humana: O Ministério da Saúde adverte: Doulas fazem bem à sua 
saúde. Parto, Aborto e Puerpério – Assistência Humanizada à 
Mulher (Livro do Ministério da Saúde – 2001 – páginas 64 a 67).
23. Cabe destacar, que a prerrogativa aqui tratada já 
vem amparada na Lei Federal nº 11.108, de 07 de abril de 2005, que 
alterou a Lei Federal nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, para 
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garantir às parturientes o direito à presença de acompanhante 
durante o trabalho de parto, parto e pós parto imediato, no âmbito 
do Sistema Único de Saúde – SUS.
24. Há, ademais, previsão similar na Legislação 
Federal (Lei nº 10.741/03 - Estatuto da Pessoa Idosa - art. 16), na 
Legislação Estadual (Lei nº 10.241/99 – art. 2º, inciso XV e Lei nº 
10.689/00 – art. 1º).
25. No mais, pertinente registrarmos, que a genérica 
previsão ou a falta de especificação de dotação orçamentária não 
implica a existência de vício de inconstitucionalidade, mas apenas a 
inexequibilidade da lei no exercício orçamentário em que aprovada 
(art. 25 CE).
26. Para tanto, citemos a decisão do Pretório 
Excelso (RE 770.329-SP, Rel. Min. Roberto Barroso, 29-05-2014, DJe 
05-06-2014): “a ausência de dotação orçamentária prévia em 
legislação específica não autoriza a declaração de 
inconstitucionalidade da lei, impedindo tão-somente a sua 
aplicação naquele exercício financeiro”.
27. E, sobre a matéria do Projeto em análise, o 
posicionamento do C. Órgão Especial do Tribunal de Justiça do 
Estado de São Paulo envereda pelo reconhecimento da 
constitucionalidade de atos normativos de conteúdo similar, senão 
vejamos:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei nº 
5.463, de 30-8-2019, do Município de Pirassununga, 
que 'Regulamenta a presença de doulas nos 
estabelecimentos hospitalares durante o trabalho de 
parto, o parto propriamente dito e o pós-parto 
imediato' – Alegada violação com princípios da 
harmonia e independência entre os Poderes, da 
reserva da Administração, da livre iniciativa e livre 
concorrência, da razoabilidade e da proporcionalidade. 
1 - Inconstitucionalidade formal. Programa de saúde 
pública. Direito à saúde. Vício de iniciativa. 
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Inocorrência. Competência concorrente para iniciar 
processo legislativo. Tema 917 da Repercussão Geral 
do STF. Matéria que não está inserida na reserva da 
Administração. 2 - Violação do pacto federativo. 
Programa de saúde pública. Direito à saúde. Acesso 
universal e igualitário às ações e serviços de saúde, em 
todos os níveis. É entendimento pacífico do Supremo 
Tribunal Federal e deste Órgão Colegiado que o 
município pode legislar em caráter supletivo sobre 
proteção à saúde, de acordo com o interesse local, 
art. 24, XII, da CF/88. Medidas legais e diretrizes 
políticas já foram expedidas com o objetivo de conferir 
às gestantes atendimento digno, seguro e humanizado, 
como a Lei Federal nº 11.108, de 7-4-2005, e a 
estratégia do Ministério da Saúde lançada com esse 
intuito em 2011, denominada 'Rede Cegonha'. Em 
âmbito regional, as Leis Estaduais nº 10.241, de 17-3-
1999, e nº 10.689, de 30-11-2000, possibilitam 
acompanhante ao usuário do sistema público de saúde 
em consultas e internações. 3 - Criação de despesas 
com eventual ausência de receitas acarreta, no 
máximo, a inexequibilidade da norma no mesmo 
exercício em que foi promulgada. 4 -
Inconstitucionalidade material. Violação aos princípios 
da livre concorrência e da livre iniciativa, da 
razoabilidade e da proporcionalidade. Inocorrência.
Embora a medida crie obrigação às instituições 
privadas de saúde, custear despesas com 
paramentação não é desproporcional, nem fere a livre 
iniciativa e a livre concorrência, pois referida 
obrigação mostra-se ínfima e é imposta a todos os 
estabelecimentos hospitalares onde ocorrem partos.
Essa questão transpassa critérios de conveniência e 
oportunidade do administrador em gerir a coisa 
pública. Foi posta como política de saúde pública a ser 
observada pelos estabelecimentos de saúde 
mencionados no art. 1º. Se a instituição não tem 
condição de oferecer meios adequados e seguros para 
que doulas possam realizar suas atividades sem risco à 
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parturiente, deve ser apurado no caso concreto, nos 
termos do art. 2º: os serviços prestados pelas doulas 
serão autorizados desde que 'condizentes com as 
normas de segurança em ambiente hospitalar'. 5 -
Contudo, é caso de se julgar parcialmente procedente 
a ação, para declarar a inconstitucionalidade do art. 5º 
da Lei nº 5.463, de 30-8-2019, que prevê penalidades 
em caso de descumprimento, pois violou o interesse 
local, na medida em que o sistema legal existente (Lei 
Federal nº 11.108, de 7-4-2005 e Leis Estaduais nº 
10.241, de 17-3-1999, e nº 10.689, de 30-11-2000), ao 
possibilitar acompanhante ao usuário do sistema único 
de saúde, não estabeleceu punição, sendo vedado ao 
município criar essa distinção, sob pena de exorbitar a 
competência suplementar. 6 Ação parcialmente 
procedente.” (TJSP, Órgão Especial, Direta de 
Inconstitucionalidade nº 2270597-15.2019.8.26.0000, 
Relator Des. Carlos Bueno, Data do Julgamento: 
01/07/2020) (g.n.)
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei nº 
7.618, de 13 de março de 2018, do Município de 
Guarulhos, que “obriga as maternidades, as casas de 
parto e os estabelecimentos hospitalares congêneres 
da rede pública do município de Guarulhos a permitir 
a presença de doulas (acompanhantes) durante todo 
o período do trabalho de parto, do parto e do pós￾parto imediato, sempre que solicitado pela 
parturiente e dá outras providências”. Vício de 
iniciativa. Inocorrência. Iniciativa legislativa comum. 
Recente orientação do Eg. Supremo Tribunal Federal. 
Competência concorrente em matéria de saúde 
pública. Princípios da razoabilidade, proporcionalidade 
e isonomia. Não observada violação aos art. 196 da 
Constituição Federal e art. 219, da Constituição 
Paulista. Acesso universal e tratamento igualitário aos 
serviços de saúde pública. Não é caso de aplicar 
precedente do Eg. STF (RE 581488/RS - repercussão 
geral no recurso extraordinário DJe de 08.04.16 Rel. 
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Min. DIAS TOFFOLI). Situação distinta, não há 
contrapartida do SUS. Diretrizes do Ministério da 
Saúde no sentido de garantir assistência humanizada, 
segura e digna às gestantes, em apoio ao serviço das 
doulas. Pacto federativo. Lei Federal nº 10.741/03 e 
8.080/90, que asseguram a presença de acompanhante 
durante o trabalho de parto. Leis Estaduais nº 
10.241/99 e 10.689/00, que conferem ao usuário do 
sistema de saúde no Estado de São Paulo direito de ser 
acompanhado em consultas e internações. Art. 4º da 
Lei Municipal nº 7.618/18 exorbita interesse local ao 
criar penalidades não previstas em outras esferas. 
Fixação de prazo para a regulamentação da norma 
legal. Inadmissibilidade. Ingerência na organização 
administrativa. Ao Legislativo não cabe estipular prazo 
para que o Executivo regulamente a norma. 
Desrespeito à separação dos poderes. Precedentes. 
Afronta aos arts. 5º; 47, incisos II e XIV; 144 da 
Constituição Bandeirante. Ação procedente, em parte.”
(TJSP, Órgão Especial, Direta de Inconstitucionalidade
nº 2109612-09.2018.8.26.0000, Relator Des. Evaristo 
dos Santos, Data do Julgamento: 07/11/2018) (g.n.)
“DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei nº 
3.740/2019, do Município de Tietê, que "obriga as 
maternidades, casas de parto e estabelecimentos 
hospitalares congêneres, da rede pública e privada do 
Município de Tietê/SP, a permitirem a presença de 
doulas durante todo o período pré-natal, trabalho de 
parto, parto e pós-parto imediato, sempre que 
solicitado pela parturiente". Pretendida a declaração 
de inconstitucionalidade dos artigos 4º e 5º do referido 
diploma normativo, por violação ao pacto federativo e 
por criar despesa sem previsão de custeio, bem como 
por violação ao princípio da separação de poderes. 
Parcial inconstitucionalidade. Competência legislativa 
concorrente entre a União, os Estados e o Distrito 
Federal para dispor sobre proteção e defesa da saúde 
(CF, art. 24, XII). Existência de legislação federal e 
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estadual versando sobre a matéria. Não há espaço 
para inovações naquilo que a União e o Estado já 
definiram no exercício de suas competências 
legislativas, sob pena de violação ao princípio 
federativo. Sanções não previstas na legislação federal 
ou estadual. Violação ao pacto federativo (artigo 144 
da CE). Precedentes deste C. Órgão Especial. 
Inconstitucionalidade do artigo 4º configurada. No 
restante da norma, entretanto, não verificada a eiva 
constitucional. Inexiste ofensa ao princípio da 
separação de poderes. Ausência de fixação de prazo 
para exercício do poder regulamentar por parte do 
Poder Executivo. Ausência de previsão de dotação 
orçamentária que não implica a existência de vício de 
inconstitucionalidade, mas apenas eventual 
inexequibilidade da lei no exercício orçamentário em 
que aprovada. Ação parcialmente procedente.” (TJSP, 
Órgão Especial, Direta de Inconstitucionalidade nº 
2280773-53.2019.8.26.0000, Relator Des. Péricles Piza, 
Data do Julgamento: 29/07/2020) (g.n.)
28. Quanto ao eventual argumento de que a matéria 
em análise trata-se de regulamentação de profissão, o C. Órgão 
Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo também 
abordou a respeito na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 
2109612-09.2018.8.26.0000 acima citada e assim consignou o 
Eminente Relator Des. Evaristo dos Santos:
“No mais, argumento da d. Procuradoria (fls. 85/86), 
de que a Lei Municipal nº 7.618/18 regulamenta 
profissão, o que compete privativamente à União, não 
merece prosperar.
Restrições de procedimentos e práticas a serem 
realizadas pelas doulas nos estabelecimentos públicos
(art. 3º, da Lei Municipal nº 7.618/18) não pretende 
regular a profissão de modo geral, mas apenas a fixar 
condutas dentro dos estabelecimentos públicos.”
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29. Noutra banda, não podemos olvidar do disposto 
no art. 88, inciso III, do Regimento Interno desta Casa de Leis que 
assim prevê:
“Art. 88 – Compete ao vereador:
(...)
III – apresentar proposições que visem ao interesse 
coletivo;"
30. Por todo o exposto, verificamos estar adequada 
a competência do Município, a iniciativa para a deflagração do 
processo legislativo, bem como a espécie normativa apresentada, 
não havendo quaisquer vícios nesses pontos.
III – CONCLUSÃO
31. Pela análise jurídica realizada, constatamos que 
o Projeto de Lei nº 44/2022 não apresenta incompatibilidades 
quanto à forma, matéria e técnica legislativa, estando, pois, apto 
para continuar o seu trâmite até apreciação e deliberação final da 
Casa Legislativa, cabendo ao Plenário exercer o juízo de mérito.
32. Por fim, imperioso registrarmos, que o presente 
Parecer não tem efeito vinculante, tampouco decisório, mas sim 
trata-se de um parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico￾opinativo, podendo seus fundamentos serem utilizados ou não 
pelos membros desta Edilidade.
33. Feitas as colocações pertinentes para orientação 
dos nobres Vereadores, passamos a mencionar os requisitos 
regimentais a serem cumpridos quando da apreciação da matéria 
pelo Plenário do Legislativo Municipal:
SUPORTE JURÍDICO - O Projeto de Lei nº 44/2022 está 
amparado pelo artigo 6º, incisos I e II da Lei Orgânica do Município
de Porto Feliz, c/c o art. 88, inciso III, do Regimento Interno da 
Câmara Municipal de Porto Feliz.
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DISCUSSÃO ÚNICA – Nos termos do artigo 204, § 3º, 
do Regimento Interno da Câmara Municipal de Porto Feliz.
QUÓRUM - Maioria simples, conforme preceitua o 
artigo 217, inciso I e § 1º, primeira parte, do Regimento Interno da 
Câmara Municipal de Porto Feliz.
VOTAÇÃO SIMBÓLICA – Na forma do artigo 218, inciso 
I e § 1º, do Regimento Interno da Casa Legislativa Municipal.
É o parecer3
, que submetemos à apreciação dos nobres 
Edis.
Porto Feliz, 15 de setembro de 2022.
Dra. Thais Mussi Ferreira
Advogada – OAB/SP 262.478
 
3 Este Parecer contém 12 (doze) laudas, todas rubricadas pela Procuradora signatária.