materia nº 19/2021

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PARECER TÉCNICO
Número de ordem: 022/2021
INTERESSADA: CÂMARA DO MUNICÍPIO DE PORTO FELIZ
Consulta:
- Projeto de Lei Complementar. Reorganização
Administrativa. Extinção de Cargos. Lei Complementar nº
173/2.020. Lei de Responsabilidade Fiscal.
A Câmara do Município de Porto Feliz, Estado de São Paulo, ora
denominada simplesmente de Consulente, encaminhou por meio de mensagem eletrônica
Projeto de Lei Complementar de autoria do Chefe do Poder Executivo Municipal para
alteração da Organização Administrativa Superior da Prefeitura Municipal de Porto Feliz,
extinguindo cargos comissionados e criando novas estruturas organizacionais.
O presente Projeto de Lei foi encaminhado por e-mail pela Senhora
Élide Martorano, Diretora Administrativa da Câmara do Município de Porto Feliz, no qual
solicita a elaboração de Parecer sobre suas disposições.
Honrados, sobremaneira, para discorrer sobre o tema, doravante, de
forma sucinta expomos nossas considerações.
Resposta:
Trata-se de questionamento acerca da legalidade e
constitucionalidade de Projeto de Lei Complementar recebido pela Consulente, de autoria
do Chefe do Poder Executivo Municipal, que realiza reorganização administrativa e cria 07
(sete) Secretarias Municipais, bem como cargos de provimento em comissão de Assessor
de Gabinete | e Assessor de Gabinete Il na Estrutura Administrativa da Prefeitura do
Município de Porto Feliz.
A
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É a síntese da Consulta, que vem documentada por e-mail, passa-se
a explanação jurídica dos questionamentos realizados em referência ao assunto noticiado
acima.
Inicialmente, abordar-se-á aspectos gerais da Lei Complementar nº
173/2.020, publicada no Diário Oficial da União em 28 de maio de 2.020, que encarta o
Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus e estabelece medidas de socorro
financeiro da União para os demais entes federativos mediantes algumas contrapartidas
negociadas pelo Executivo Federal com o Congresso Nacional.
A referida Lei Complementar estabeleceu medidas de socorro aos
Estados e aos Municípios e, em compenso, instituiu, em seus artigos 7º e 8º, restrições
que visam evitar o aumento de gastos e despesas públicas, em especial, aumento de
despesas com pessoal.
Ressalta-se ainda que diversos artigos da Lei Complementar já foram
analisados pelo Supremo Tribunal Federal (em sigla, STF) sobre seu aspecto constitucional,
nas ADI's nº 6.447, 6.450 e outras. E, neste momento, todos os dispositivos da Lei
Complementar estão em plena vigência e gozam de constitucionalidade, com força
cogente e devem ser observados por todos os entes da Federação, conforme decisão do
Pleno do STF.
O texto da Lei Complementar nº 173/2.020, disposto em seu artigo
8º, inciso Il e IV, é taxativo no sentido de que é proibido criar cargo, emprego ou função
que implique aumento de despesas, vejamos:
Art. 88 le IV, LC nº 173/2.020.
Art. 8º Na hipótese de que trata o art. 65 da Lei
Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000,
a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios afetados pela calamidade pública
decorrente da pandemia da Covid-19 ficam
proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de:
! - criar cargo, emprego ou função que
implique aumento de despesa. (...)
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IV - admitir ou contratar pessoal, a qualquer
título, ressalvadas as reposições de cargos de
chefia, de direção e de assessoramento que
não acarretem aumento de despesa, as
reposições decorrentes de vacâncias de cargos
efetivos ou vitalícios as contratações
temporárias de que trata o inciso IX docaputdo
art. 37 da Constituição Federal, as
contratações de temporários para prestação
de serviço militar e as contratações de alunos
de órgãos de formação de militares. (Grifo
nosso)
Em sede de manifestação proferida pela Corte de Contas Paulista em
Decisão do Tribunal Pleno (TCE/SP, em sigla), no âmbito de Consulta formaliza por diversas
Câmaras e Prefeituras, da Relatoria do Conselheiro Renato Martins Costa, evidencia o
narrado acima, uma vez que o Relator do julgado, excepciona a criação de cargos ou a
admissão de pessoal para postos de chefia que não impliquem aumento da despesa com
pessoal, vejamos:
Decisão do Tribunal Pleno — TCE/SP.
São dispositivos claramente cogentes e, ainda
que por prazo determinado, imperativos para
impor vedações ao Administrador, mas que
sucumbem em face de ressalvas que se
apresentam correlacionadas com o propósito
da norma. Daí excepcionar, por exemplo, a
criação de cargos (inciso Il) ou a admissão de
pessoal para postos de chefia que não
impliquem aumento da despesa com pessoal
(inciso IV), ou ainda a criação ou majoração de
vantagens pecuniárias (inciso VI) quando
relativas às medidas de combate à pandemia
(5 12) ou se destinadas aos profissionais de
saúde e de assistência social nela envolvidos ($
59). (Grifo nosso) £
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Além do Julgado do TCE/SP, a Confederação Nacional dos Municípios
(CNM, em sigla) já emitiu Nota Técnica em alinho com o Tribunal, no sentido de se adotar
sempre a interpretação mais restritiva dos dispositivos da Lei, uma vez que determinam,
dessa forma, uma maior segurança jurídica aos gestores municipais.
Assim, notadamente, quando não ocorrer aumento de gastos com
pessoal, há a possibilidade de criação de cargos, empregos ou funções, visto que tal
situação é comportada pelo texto do inciso Il do artigo 8º da Lei Complementar nº
173/2.020, e assim, faz-se necessário e importante definir gastos com pessoal.
A Lei de Responsabilidade Fiscal define despesa de pessoal como a
soma dos gastos dos entes com pessoal ativo, inativo e pensionistas, para fins de
averiguação do respeito aos limites legais, não sendo a despesa em potencial,
considerando todos os gastos com cargos e funções públicas previstas em lei, ainda que
vagos. A despesa com pessoal corresponde aos gastos efetivos com valores que são, de
fato, pagos aos servidores ativos e inativos, vejamos:
Art. 18, LRF.
Art. 18 Para os efeitos desta Lei
Complementar, entende-se como despesa
total com pessoal: o somatório dos gastos do
ente da Federação com os ativos, os inativos e
os pensionistas, relativos a mandatos eletivos,
cargos, funções ou empregos, civis, militares e
de membros de Poder, com quaisquer espécies
remuneratórias, tais como vencimentos e
vantagens, fixas e variáveis, subsídios,
proventos da aposentadoria, reformas e
pensões, inclusive adicionais, gratificações,
horas extras e vantagens pessoais de qualquer
natureza, bem como encargos sociais e
contribuições recolhidas pelo ente às
entidades de previdência. (Grifo nosso)
pg
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De outra forma, enfatiza que a extinção dos cargos em comissão
representa considerável redução de valores na folha de pagamento, permitindo a
manutenção nos limites da LRF e não incorrendo no descumprimento do disposto no artigo
8º da Lei Complementar nº 173/2.020.
Em tese, a proposta de reestruturação administrativa, traz implícita
em si um possível aumento da despesa com pessoal, assim a LRF — Lei de Responsabilidade
Fiscal propõe regras na comprovação de que o aumento não afetará as metas fiscais do
exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequente, vejamos:
LEI COMPLEMENTAR Nº 101, DE 04 DE MAIO
DE 2.000 — LRF.
Art. 16. A criação expansão ou
aperfeiçoamento de ação governamental que
acarrete aumento da despesa será
acompanhado de: (Vide ADI 6357)
1 - estimativa do impacto orçamentário-
financeiro no exercício em que deva entrar em
vigor e nos dois subsequentes;
1! - declaração do ordenador da despesa de que
o aumento tem adequação orçamentária e
financeira com a lei orçamentária anual e
compatibilidade com o plano plurianual e com
a lei de diretrizes orçamentárias.
Nos anexos ao Projeto de Lei Complementar que dispõe sobre a
reorganização da estrutura administrativa da Prefeitura do Município de Porto Feliz/SP, e
em cumprimento ao artigo 16, incisos | e Il da LRF, encontramos a estimativa do impacto
orçamentário financeiro, informando ser negativo neste exercício e nos dois
subsequentes, bem como, a declaração do ordenador de despesas informando haver
adequação orçamentária e financeira, e compatibilidade com as peças de Planejamento
PPA, LDO e LOA.
E nesse interím, vale ponderar que no Processo Legislativo encontra-
se o Ofício nº 0126/2.021 — Gabinete do Prefeito da Prefeitura do Município de Porto
Feliz/SP, que relata o seguinte narrado, vejamos:
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Importante salientar que, na idealização do
diploma cujo projeto ora se apresenta, a boa e
justa utilização do recurso público investidos
no custeio da folha de pagamento de
servidores, foi considerada como tônica do
trabalho. Com este desígnio, a extinção dos
cargos em comissão entabulada pelo item Il
do anexo Il do projeto representa considerável
redução de valores na folha de pagamentos do
Município de Porto Feliz permitindo a
manutenção das mesma nos limites da Lei de
Responsabilidade Fiscal e atendimento às
exigências da Lei Complementar 173/2.020, o
que significa a preparação governamental
para a boa gerência da “res pública”.
Destarte, com a extinção dos cargos em
provimento em comissão, declarados
inconstitucionais, no total de 72, e visando
garantir a continuidade de prestação dos
serviços públicos com coordenação política,
com a criação apenas de 17 cargos de
provimento em comissão e a reorganização
das 8 secretarias existentes em 16 pastas
autônomas, verifica-se ainda um impacto
orçamentário financeiro negativo de
aproximadamente RS 8 milhões durante os
próximos 03 (três) exercícios.
Consoante as afirmações pontuadas pelo Chefe do Poder Executivo
Municipal, autor do presente Projeto de Lei Complementar, haverá redução nas despesas
com pessoal, visto a extinção de 72 (setenta e dois) cargos de provimento em comissão
para criação de novos 17 (dezessete) cargos, no importe de R$ 8.000.000,00 (oito milhões
de reais), nos próximos 03 (três) exercícios financeiros.
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Ainda, pertinente colacionar o Julgado do Tribunal de Contas do
Estado da Bahia, que respondeu questionamentos pertinentes ao tema ora aqui tratado,
referente as reorganizações administrativas ,nos seguintes termos:
TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO
ESTADO DA BAHIA
AJU: ASSESSORIA JURÍDICA
ORIGEM: PREFEITURA MUNICIPAL DE UBATÃ
PROCESSO Nº 10900e20
PARECER Nº 01213-20
Assim, entende-se que as vedações constantes
no art. 8º da LC 173 não atingem, em tese, as
ações governamentais que tenham por
essência a redução imediata de despesas com
pessoal, concretizadas por meio de
reestruturação das carreiras no serviço
público, devidamente comprovadas por meio
das necessárias compensações de caráter
permanente.
Também, a Procuradoria-Geral do Estado de Goiás, por sua
Assessoria de Gabinete, na Nota Técnica nº 04/2.020-ASGAB-15324 emitiu considerações
sobre o tema dos rearranjos administrativos, vejamos:
NOTA TÉCNICA Nº 04/2.020-ASGAB-15324
24. Não há óbices a rearranjos a que a
Administração Pública, não raro, se encontre
na contingência de os realizar em matéria de
organização e estrutura administrativa, desde
que tais medidas não importem em aumento
de despesa.
25. Por outras palavras, o escopo da regra
contida nos incisos Il e Ill do art. 8º da Lei
Complementar nº 173/2020 deve ser
interpretado no sentido de evitar o aumento
de gastos com pessoal em sua totalidade. A
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partir de tal raciocínio, é possível conjecturar a
possibilidade, por exemplo, de transformação
de cargos de provimento em comissão em
cargos de provimento efetivo, chegando-se a
um quantitativo tal que, atento ao valor dos
estipêndios do oficio extinto e do que se cria,
não importe em aumento da despesa corrente
de pessoal, em típica hipótese, portanto, de
substituição de despesa.
De tal modo, ressalta-se que o cargo público de provimento em
comissão poderá ser criado (dentro de uma reorganização administrativa), porém há
correntes interpretativas que entendem que após ser criado, não poderá ser provido até
31 de dezembro de 2.021. Isso pelo motivo de que o artigo 8º, inciso IV da Lei
Complementar nº 173/2.020 remete-se a data de vedação da admissão de pessoal no
serviço público ao caput do artigo, inclusive os cargos de direção, chefia e assessoramento,
nomeados cargos de provimento em comissão, a não ser para reposição de pessoal que,
tendo sido ocupado antes, se tornem vagos, o que não se vislumbra no presente caso.
Todavia, num entendimento taxativo do artigo 8º, inciso Ile IV da Lei
Complementar nº 173/2.020, somente veda-se a criação e a contratação ou admissão de
pessoal, quando ocorrer aumento de despesas com pessoal o que no presente caso, não
ocorrerá, conforme já apontado pelo Chefe do Poder Executivo Municipal, e narrado no
corpo do presente Parecer.
Em vista a todo o exposto, passa-se a responder, de forma conclusiva
e objetiva aos questionamentos formulados pela Câmara consulente.
Conclusão:
Conforme narrado no corpo do Parecer, conclui-se objetivamente a
presente consulta no sentido de que o presente Projeto de Lei Complementar, instado à
consulta sobre suas disposições, atende as ponderações da Lei de Responsabilidade Fiscal,
uma vez que no Processo Legislativo encontram-se a estimativa do impacto orçamentário-
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financeiro, informando ser negativo neste exercício (2.021) e nos dois subsequentes (2.022
e 2.023), bem como, a declaração do ordenador de despesas informando haver adequação
orçamentária e financeira, e compatibilidade com as peças de Planejamento PPA, LDO e
LOA.
Ainda, conforme exposto no decorrer do Parecer, o Chefe do Poder
Executivo Municipal informa pelo Ofício nº 0126/2.021 — Gabinete do Prefeito que não
haverá aumento de despesa com pessoal, visto a extinção de outros 72 (setenta e dois)
cargos de provimento em comissão, em contraposição à criação de 17 (dezessete) novos
cargos ao realizar o rearranjo na estrutura administrativa da Consulente, sem haver
aumento de despesa com pessoal e sim redução nos gastos com a folha de pagamento, e
desta forma, sem a incidência e o alcance das disposições do inciso Il do artigo 8º da Lei
Complementar nº 173/2.020.
Contudo, necessário observar, que há correntes interpretativas que
opinam pela impossibilidade de provimento dos cargos em comissão, após serem criados,
porém, no sentido literário do dispositivo legal da Lei Complementar nº 173/2.020, a
impossibilidade somente se estabelece se ocorrer aumento de despesa com pessoal, o que
no presente caso, não ocorrerá, conforme já apontado pelo Chefe do Poder Executivo
Municipal, e narrado no corpo do presente Parecer.
O Parecer Técnico é meramente opinativo e informativo, não
vinculando o Consulente as considerações aqui enfrentadas.
É o posicionamento, S.M.J.
Tietê/SP, 31 de maio de 2.021.