1
CÂMARA MUNICIPAL DE PORTO FELIZ
ESTADO DE SÃO PAULO
Praça Lauro Maurino, 78 – Centro – CEP 18540-000
Fones: (15) 3262-1119 / 3261-4722 / Fax: (15) 3262-3393
PARECER JURÍDICO Nº 07/2025
PROJETO DE LEI Nº 08/2025
I – RELATÓRIO
1. Trata-se de Projeto de Lei nº 08/2025, de autoria do
nobre Vereador Luís Henrique de Oliveira Diniz, que altera a Lei Municipal nº
5.586/17 – Programa de Aluguel Social, com a inclusão do artigo 2-A,
conforme especifica e dá outras providencias.
2. O Projeto de Lei visa a inclusão das mulheres vítimas de
violência doméstica e familiar como nova classe de beneficiárias do Programa
Aluguel Cidadão, o qual, hoje, abarca famílias socioeconomicamente
vulneráveis.
3. Diante dos fatos do relatório, procede-se à análise
jurídica acerca da viabilidade formal, material e de técnica legislativa do
referido projeto de lei.
II – FUNDAMENTAÇÃO LEGAL
4. A Constituição Federal confere aos Municípios
autonomia política, financeira e administrativa para gestão das atividades e
negócios da comunidade local, de maneira mais compatível com as realidades
da municipalidade, instituindo sua competência para legislar sobre assuntos de
interesse local, conforme estabelecido no artigo 30, incisos I e II da Lei Maior:
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
2
CÂMARA MUNICIPAL DE PORTO FELIZ
ESTADO DE SÃO PAULO
Praça Lauro Maurino, 78 – Centro – CEP 18540-000
Fones: (15) 3262-1119 / 3261-4722 / Fax: (15) 3262-3393
5. Nesse mesmo sentido, a Lei Orgânica do Município de
Porto Feliz consolida, em seu artigo 6º, que compete à Edilidade legislar e
prover tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e bem-estar de sua
comunidade, cabendo-lhe, privativamente:
“Art. 6º – Compete ao Município legislar e prover tudo quanto
diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem-estar de sua
comunidade, cabendo-lhe, privativamente, as seguintes
atribuições:
I – dispor sobre assuntos de interesse local nas áreas que não
sejam de competência exclusiva da União e do Estado;
6. Cabe, portanto, aos Municípios, entes dotados de
autonomia legislativa, legislar sobre assuntos de interesse local, dentro do qual
podemos alocar a competência para estabelecer políticas públicas de amparo a
cidadãos em situação de vulnerabilidade, por meio da Assistência Social do
Município.
7. Ocorre que, em análise do aspecto formal da iniciativa
do Projeto de Lei, o mesmo padece de vício de iniciativa, isso, porque, embora
a proposição legislativa seja de Vereador Municipal, a proposta cria atribuição
para órgão do Poder Executivo, nomeadamente, acrescenta novos beneficiários
em programa social.
8. As leis que criam ou aumentam programas e atribuições
para o Executivo são, por força do princípio constitucional da Separação e
Harmonia entre os Poderes1
, de iniciativa privativa deste Poder.
1 Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo
e o Judiciário.
3
CÂMARA MUNICIPAL DE PORTO FELIZ
ESTADO DE SÃO PAULO
Praça Lauro Maurino, 78 – Centro – CEP 18540-000
Fones: (15) 3262-1119 / 3261-4722 / Fax: (15) 3262-3393
9. Nesse sentido, é a jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal, exemplifica na ementa da decisão abaixo:
“AÇÃO DIRETA DE CONSTITUCIONALIDADE. LEI 12.257/2006,
DO ESTADO DE SÃO PAULO. POLÍTICA DE
REESTRUTURAÇÃO DAS SANTAS CASAS E HOSPITAIS
FILANTRÓPICOS. INICIATIVA PARLAMENTAR
INOBSERVÂNCIA DA EXCLUSIVIDADE DE INICIATIVA DO
CHEFE DO PODER EXECUTIVO. ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃOS
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DESTINAÇÃO DE
RECEITAS PÚBLICAS. RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO.
PEDIDO PROCEDENTE. 1. A Lei Estadual nº 12.257/2006, de
iniciativa parlamentar, dispõe sobre política pública a ser executada
pela Secretaria de Estado da Saúde, com repercussão direta nas
atribuições desse órgão, que passa a assumir a responsabilidade pela
qualificação técnica de hospitais filantrópicos, e com previsão de
repasse de recursos do Fundo Estadual de Saúde (art. 2º). 2.
Inconstitucionalidade formal. Processo Legislativo iniciado por
parlamentar, quando a Constituição Federal (art. 61, § 1º, II, “c” e
“e”) reserva ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que
tratem do regime jurídico de servidores desse Poder ou que
modifiquem a competência e o funcionamento de órgãos
administrativos. (STF – ADI: 4288 SP 0006547-55.2009.1.00.0000,
Relator: EDSON FACHIN, Data de Julgamento: 29/06/2020, Data
da Publicação: 13/08/2020).”
10. Como é sabido, o estabelecimento de ações
governamentais deve ser realizado pelo poder Executivo, pois a implementação
e execução de programas na Municipalidade constitui atividade puramente
administrativa e típica de gestão, logo, trata-se, conforme se observa do julgado
acima, de atividade inerente à chefia do Poder Executivo.
4
CÂMARA MUNICIPAL DE PORTO FELIZ
ESTADO DE SÃO PAULO
Praça Lauro Maurino, 78 – Centro – CEP 18540-000
Fones: (15) 3262-1119 / 3261-4722 / Fax: (15) 3262-3393
11. Cabe exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo, no
desenvolvimento de seu programa de governo, eleger prioridades e decidir se
executará esta ou aquela ação governamental, a forma de realização, os prazos,
e definindo, dentre outros pontos, a clientela a ser atendida.
12. Nesse sentido há que se ressaltar a distinção cristalina
entra as funções da Câmara Municipal e do Prefeito Municipal, marcada pelo
célebre administrativista Hely Lopes Meirelles2
:
“A atribuição típica e predominante da Câmara é a normativa, isto
é, a de regular a administração do Município e a conduta dos
munícipes no que afeta aos interesses locais. A Câmara não
administra o Município; estabelece, apenas, normas de
administração. Não executa obras e serviços públicos; dispõe
unicamente, sobre sua execução. Não compõe nem dirige o
funcionalismo da Prefeitura; edita, tão-somente, preceitos para sua
organização e direção. Não arrecada nem aplica as rendas locais;
apenas institui ou altera tributos, autoriza sua arrecadação e
aplicação. Não governa o Município; mas regula e controla a
atuação governamental do Executivo, personalizado no prefeito. Eis
aí a distinção marcante entre a missão normativa da Câmara e a
função executiva do prefeito; o Legislativo delibera e atua com
caráter regulatório genérico e abstrato; o Executivo consubstancia
os mandamentos da norma legislativa em atos específicos e
concretos de administração. ”
13. A matéria também se insere no rol do que se
convencionou chamar de “Reserva da Administração”, que impede a
ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva
competência administrativa do Poder Executivo, visto que, nos dizeres do
Ministro Celso de Mello:
2
In: MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal. 12ª ed. São Paulo: Malheiros, p. 575-576.
5
CÂMARA MUNICIPAL DE PORTO FELIZ
ESTADO DE SÃO PAULO
Praça Lauro Maurino, 78 – Centro – CEP 18540-000
Fones: (15) 3262-1119 / 3261-4722 / Fax: (15) 3262-3393
“Essa prática legislativa, quando efetivada, subverte a função
primária da lei, transgride o princípio da divisão funcional do poder,
representa comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e
importa em atuação ultravires do Poder Legislativo, que não pode,
em sua atuação político-jurídica, exorbitar dos limites que definem o
exercício de suas prerrogativas institucionais.” (STF – Tribunal
Pleno. ADI-MC nº 2.364/AL. DJ de 14/12/2001, p. 23. Relator
Ministro Celso de Mello).
14. A medida pretendida, embora de reconhecido interesse
público, traz uma série de atribuições e obrigações, inclusive pecuniárias, a
órgãos e agentes do Poder Executivo, e, portanto, representa grave violação ao
postulado da separação dos poderes, previsto constitucionalmente – Artigo 2º,
conforme supramencionado.
15. Nesse sentido, destacamos os seguintes precedentes
judiciais:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE LEI
MUNICIPAL Nº 6.169, DE 09 DE JUNHO DE 2021, DO
MUNICÍPIO DE CATANDUVA, A QUAL “DISPÕE SOBRE A
CRIAÇÃO E DEFINE OS CRITÉRIOS, PARA DIRETRIZES E OS
PROCEDIMENTOS NA FORMA QUE ESPECIFICA PARA
IMPLANTAÇÃO DO PROGRAMA ALUGUEL SOCIAL (PAS),
ESTABELECENDO A CONCESSÃO DE BENEFÍCIO FINANCEIRO
MENSAL PARA A COBERTURA DE DESPESAS COM MORADIA
PARA FAMÍLIAS DE BAIXA RENDA, NO MUNICÍPIO DE
CATANDUVA, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS” - INVASÃO DE
ATOS DE PLANEJAMENTO, DIREÇÃO, ORGANIZAÇÃO E
EXECUÇÃO DE ATIVIDADES DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA, CUJA INICIATIVA LEGISLATIVA É RESERVADA
PRIVATIVAMENTE AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO
VIOLAÇÃO DOS ARTS. 5º, 47, INCISOS II, XIV E XIX, ALÍNEA “A”,
6
CÂMARA MUNICIPAL DE PORTO FELIZ
ESTADO DE SÃO PAULO
Praça Lauro Maurino, 78 – Centro – CEP 18540-000
Fones: (15) 3262-1119 / 3261-4722 / Fax: (15) 3262-3393
E 144 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL PRECEDENTES DO
ÓRGÃO ESPECIAL EM CASOS SEMELHANTES AÇÃO
PROCEDENTE.” (ADI n° 2016133-49.2024.8.26.0000, rel. Des.
Matheus Fontes, j. em 12.7.2024)
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei n° 7.397, de
03 de novembro de 2020, do Município de Bauru, que "dispõe sobre
a concessão de auxílio aluguel/hotel social às mulheres vítimas de
violência doméstica, no Município de Bauru". Norma de caráter
assistencial. Afronta ao artigo 25 da Constituição Paulista.
Inocorrência. Ausência de dotação orçamentária prévia em
legislação específica que não autoriza a declaração de
inconstitucionalidade da lei, impedindo tão somente a sua aplicação
naquele exercício financeiro. Ausente afronta ao artigo 24, § 2º, 2, da
Constituição Estadual, por não se inserir o tema no elenco 'numerus
clausus' ali contido. Ofensa, entretanto, ao princípio da separação
dos poderes. Gestão de políticas públicas do Município que compete
ao Alcaide, ao teor do art. 47, II, XIV e XIX, "a" da Constituição
Estadual, aplicável aos Municípios consoante art. 144 da citada
Carta. Precedentes. Ação procedente”. (ADI nº 2296940-
14.2020.8.26.0000, rel. Des. Xavier de Aquino, j. em 1.9.2021).
“AÇÂO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei nº 1.433, de
9 de setembro de 2020, do Município de Ilhabela, que ‘modifica
dispositivos da Lei 1365/2019 que ‘autoriza o Poder Executivo a
conceder bolsa de estudos e auxilio transporte intermunicipal e dá
providencias correlatas’. Ampliação, por iniciativa parlamentar, de
benefícios concedidos aos estudantes do Município, com reflexos
orçamentários. USURPAÇÃO DE COMPETENCIA MATERIAL
DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. Legislador que, ao ampliar
benefícios, imiscuiu-se no desenho de política pública de incentivo
aos estudos, com concessão de bolsa e auxilio transporte
intermunicipal, que se insere no âmbito da chamada reserva de
administração. Situação que deve ser definida diretamente pelo
7
CÂMARA MUNICIPAL DE PORTO FELIZ
ESTADO DE SÃO PAULO
Praça Lauro Maurino, 78 – Centro – CEP 18540-000
Fones: (15) 3262-1119 / 3261-4722 / Fax: (15) 3262-3393
Chefe do Poder Executivo. Ofensa ao princípio da separação dos
poderes. Desrespeito aos artigos 5º e 47, inciso II da Constituição
Estadual. VÍCIO FORMAL DE INICIATIVA. Lei que regulamenta
matéria orçamentária. Necessidade de edição de lei formal de
iniciativa do Chefe do Executivo, dada a natureza das regras legais.
Violação ao artigo 174, inciso III, da Constituição Estadual.
Inconstitucionalidade configurada. Ação procedente.” (TJ-SP – ADI:
22628524720208260000 SP 2262852-47.2020.8.26.0000).
16. Em suma, a jurisprudência, ainda majoritária, entende
que ao estabelecer programa de assistência social, mediante o pagamento de
auxílio moradia com valor estabelecido em lei, bem como ao atribuir funções
ao setor de assistência social do Município, a Câmara Municipal extrapola os
limites de sua atuação legislativa, visto que a implementação e gestão de
políticas públicas competem ao Poder Executivo.
17. Cumpre apenas pontuar que está procuradoria não está a
par das recentes decisões jurisprudenciais sobre o tema (RE 1412155; ADI nº
2240076-14.2024.8.26.0000/SP), porém, em sendo ainda tema controverso,
inclusive com votos em sentido contrário nos precedentes citados, perfilha-se
ao entendimento aqui exposto, até uma eventual pacificação da matéria.
18. No mais, pertinente registrarmos, que a genérica
previsão ou a falta de especificação de dotação orçamentária não implica a
existência de vício de inconstitucionalidade, mas apenas a inexequibilidade da
lei no exercício orçamentário em que aprovada (art. 25 CE).
19. Para tanto, trazemos à baila a decisão do Pretório
Excelso (RE 770.329-SP, Rel. Min. Roberto Barroso, 29-05-2014, DJe 05- 06-
2014): “a ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica
não autoriza a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo tãosomente a sua aplicação naquele exercício financeiro”.
8
CÂMARA MUNICIPAL DE PORTO FELIZ
ESTADO DE SÃO PAULO
Praça Lauro Maurino, 78 – Centro – CEP 18540-000
Fones: (15) 3262-1119 / 3261-4722 / Fax: (15) 3262-3393
20. Nesses termos, portanto, verifica-se a competência
municipal para legislar sobre a matéria, desde que a iniciativa do Projeto de Lei
seja do chefe do Poder Executivo, visto que apenas ele tem a competência para
estabelecer políticas públicas de governo que interfiram na atribuição de órgãos
vinculados ao seu Poder, o que não ocorre no caso, tendo de ser reconhecida a
invalidade jurídica da presente propositura.
IV. CONCLUSÃO
21. Ante o exposto, pela análise jurídica realizada,
constatamos que o Projeto de Lei nº 08/2025 apresenta incompatibilidades
quanto à forma – vício de iniciativa – que comprometem a sua legalidade,
estando, pois, inapto para continuar o seu trâmite até apreciação e deliberação
final da Casa Legislativa, cabendo ao Plenário exercer o juízo de mérito.
22. Por fim, imperioso registrarmos, que o presente Parecer
não tem efeito vinculante, tampouco decisório, mas sim trata-se de um parecer
opinativo, o que não vincula e não substitui, por si só, os pareceres das
Comissões Permanentes, porquanto essas são compostas pelos representantes
do povo e constituem-se em manifestação efetivamente legítima do
Parlamento, podendo os fundamentos aqui exarados serem utilizados ou não
pelos membros desta Edilidade, assegurada a soberania do Plenário.
23. Feitas as colocações pertinentes para orientação dos
nobres Vereadores, passamos a mencionar os requisitos regimentais a serem
cumpridos quando da apreciação da matéria pelo Plenário do Legislativo
Municipal:
SUPORTE JURÍDICO - O Projeto de Lei nº 08/2025 está
amparado pelo artigo 6º, inciso I, da Lei Orgânica Municipal.
DISCUSSÃO – Votação Única, nos termos do artigo 204,
§3º, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Porto Feliz.
9
CÂMARA MUNICIPAL DE PORTO FELIZ
ESTADO DE SÃO PAULO
Praça Lauro Maurino, 78 – Centro – CEP 18540-000
Fones: (15) 3262-1119 / 3261-4722 / Fax: (15) 3262-3393
QUÓRUM - Maioria absoluta, conforme preceitua o artigo
217, § 3º, inciso XII do Regimento Interno da Câmara Municipal de Porto
Feliz.
VOTAÇÃO – Nominal na forma do artigo 218, inciso II, e
artigo 219, inciso III, ambos do Regimento Interno da Casa Legislativa
Municipal.
É o parecer3
, que submetemos à apreciação dos nobres Edis.
Porto Feliz, 10 de março de 2025.
Juliana Ciocca Martins
Procuradora Legislativa – OAB/SP nº 428.769
3 Este Parecer contém 09 (nove) laudas, todas rubricadas pela Procuradora signatária.