materia nº 60/2023

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 CÂMARA MUNICIPAL DE PORTO FELIZ
ESTADO DE SÃO PAULO
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 PARECER JURÍDICO Nº 60/2023
SUBSTITUTIVO Nº 01 AO PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº 
05/2023
I - RELATÓRIO
1. Trata-se de Substitutivo nº 01 ao Projeto de Lei
Complementar nº 05/2023 de iniciativa do Prefeito Municipal de 
Porto Feliz que “DISPÕE SOBRE ALTERAÇÃO DA CONTRIBUIÇÃO DE 
CUSTEIO DEVIDA AO INSTITUTO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL DOS 
SERVIDORES PÚBLICOS DO MUNICÍPIO DE PORTO FELIZ, PORTOPREV 
- PREVISTA NA LEI COMPLEMENTAR Nº 60, DE 06 DE DEZEMBRO DE 
2004, CONFORME ESPECIFICA E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS”.
2. Não foi esclarecido o motivo do protocolo do
Substitutivo nº 01 ao Projeto de Lei Complementar nº 05/2023, 
apenas sendo apresentada a mesma justificativa que constava no 
Projeto de Lei Complementar original.
3. Sendo assim, de acordo com referida
justificativa, a alteração proposta se dá nos termos do cálculo 
atuarial realizado com data focal em 31/12/2022, que trouxe novos 
parâmetros para a amortização do déficit atuarial do Instituto de 
Previdência Municipal, informando, ademais, que entrará em vigor 
a partir de 01/01/2024.
4. Esclarece, que com base no estudo citado, a 
alteração pretendida define a destinação ao PORTOPREV do 
produto do Imposto de Renda recolhido pelos aposentados e 
pensionistas, visando garantir o equilíbrio financeiro e atuarial do 
Instituto.
5. O Substitutivo em questão veio 
desacompanhado de documentos, motivo pelo qual foi apresentado 
o Ofício nº 263/2023, pelo Chefe do Poder Executivo, a fim de 
complementá-lo, anexando o Relatório da Avaliação Atuarial como 
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subsídio para melhor entendimento da matéria abordada na 
Propositura.
6. Diante da juntada posterior de noticiado 
documento, o Presidente desta Casa de Leis prorrogara o prazo para 
manifestação das Comissões Permanentes da Câmara Municipal de 
Porto Feliz/SP, conforme Ato do Presidente nº 09/2023 acostado 
aos autos.
7. É a síntese do relatório. Passo à análise jurídica.
II – FUNDAMENTAÇÃO LEGAL
8. A Lei Complementar nº 60, de 06 de dezembro 
de 2004 “DISPÕE SOBRE A CRIAÇÃO DO INSTITUTO DE 
PREVIDÊNCIA SOCIAL DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO MUNICÍPIO 
DE PORTO FELIZ – PORTOPREV, CONFORME ESPECIFICA, E DÁ 
OUTRAS PROVIDÊNCIAS”.
9. Primeiramente, imperioso destacarmos, a 
autonomia política, financeira e administrativa que, por expressa 
previsão constitucional, (art. 18 da Constituição Federal) são 
dotados os Municípios, sendo estes competentes para gerir sua 
própria estrutura e serviços, ou seja, possuem capacidade de auto￾organização, de autogoverno, de autoadministração e de 
autolegislação.
10. Assim, por força da Constituição, os Municípios 
foram dotados de autonomia legislativa, que vem consubstanciada 
na capacidade de legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, 
I).
11. Vejamos noticiado dispositivo alhures 
mencionado:
“Art. 30. Compete aos Municípios: 
I - legislar sobre assuntos de interesse local;”
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12. Da mesma forma, reza o artigo 6º, inciso I, da Lei 
Orgânica do Município de Porto Feliz, in verbis:
“Art. 6º - Compete ao Município legislar e prover tudo 
quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao 
bem-estar de sua comunidade, cabendo-lhe, 
privativamente, as seguintes atribuições:
I – dispor sobre assuntos de interesse local nas áreas 
que não sejam de competência exclusiva da União e do 
Estado;”
13. Outrossim, conforme artigo 40, inciso II, do 
mesmo diploma legal acima mencionado:
“Art. 40 – São de iniciativa exclusiva do Prefeito as leis 
que disponham sobre:
(...)
II – servidores públicos, seu regime jurídico, provimento 
de cargos, estabilidade e aposentadoria;”
14. Por derradeiro, quanto a espécie normativa 
apresentada, não podemos olvidar do disposto no artigo 39, 
parágrafo único, inciso V, da Lei Orgânica do Município de Porto 
Feliz:
“Art. 39 – As leis complementares serão aprovadas 
pela maioria absoluta dos votos dos membros da 
Câmara Municipal, observados os demais termos da 
votação das leis ordinárias:
Parágrafo único – Para os fins deste artigo, 
consideram-se leis complementares:
(...)
V – Lei Instituidora do Regime Jurídico dos Servidores 
Municipais;”
15. Sendo assim, verificamos estar adequada a 
competência do Município, a iniciativa para a deflagração do 
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processo legislativo, bem como a espécie legislativa apresentada, 
não havendo quaisquer vícios nesses pontos.
16. Noutro giro, a EC nº 20/1998 introduziu o 
caráter contributivo e a necessidade de equilíbrio financeiro e 
atuarial e, para garantir que o equilíbrio atuarial fosse possível, 
acresceu também o art. 249 que possibilita a constituição de 
reservas constituídas por recursos provenientes de contribuições e 
por bens, direitos e ativos de qualquer natureza.
17. Por oportuno, vejamos o dispositivo 
mencionado:
“Art. 249. Com o objetivo de assegurar recursos para o 
pagamento de proventos de aposentadoria e pensões 
concedidas aos respectivos servidores e seus 
dependentes, em adição aos recursos dos respectivos 
tesouros, a União, os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios poderão constituir fundos integrados pelos 
recursos provenientes de contribuições e por bens, 
direito e ativos de qualquer natureza, mediante lei que 
disporá sobre a natureza e administração desses 
fundos”.
18. A Lei nº 9.717/98 especifica em seu artigo 6º a 
natureza de tais bens, direitos e ativos e as condições em que serão 
geridos.
19. Mais recentemente, o art. 63 da Portaria nº 
1.467/2022 estabeleceu a possibilidade de que em adição aos 
planos de amortização do déficit e de segregação da massa, podem 
ser aportados ao RPPS bens, direitos e demais ativos de qualquer 
natureza para equacionamento de déficit.
20. Especial atenção deve ser dada aos 
denominados “ativos de qualquer natureza” que podem ser 
aportados aos RPPS e aos riscos de que não cumpram a finalidade a 
que se destinam em função de não passarem no crivo do §1º do art. 
63 da Portaria nº 1.467/2022.
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21. Também é importante observar a sua adequada 
contabilização (estrita observância às normas contábeis do setor 
público) como investimentos para que possam ser considerados 
ativos garantidores.
22. Para alguns tipos de “ativos” a Portaria nº 
1.467/2022 prevê no §2º do art. 63, que as receitas provenientes de 
sua vinculação ao RPPS poderão ser consideradas nos fluxos 
atuariais.
23. Pois bem, a Propositura em análise pretende 
aportar recursos para o Instituto de Previdência dos Servidores 
Públicos do Município de Porto Feliz – PORTOPREV – o produto da 
arrecadação, pelo Município de Porto Feliz, a partir de 1º de janeiro 
de 2024, da totalidade do Imposto de Renda de pessoa física, 
incidente sobre os benefícios dos aposentados e pensionistas do 
referido Instituto.
24. Ocorre, que a Constituição Federal, em seu art. 
167, inciso IV, veda a vinculação de receitas públicas decorrentes de 
impostos fora das hipóteses em que o próprio sistema permite, 
senão vejamos:
“Art. 167. São vedados:
(...)
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo 
ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da 
arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 
e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços 
públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento 
do ensino e para realização de atividades da 
administração tributária, como determinado, 
respectivamente, pelos arts. 198, §2º, 212 e 37, XXII, e a 
prestação de garantias às operações de crédito por 
antecipação de receita, previstas no art. 165, §8º, bem 
como o disposto no §4º deste artigo;” (g.n.)
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25. Da mesma forma, encontramos previsão no art. 
176, inciso IV, da Constituição do Estado de São Paulo, bem como 
no art. 120, inciso V, da Lei Orgânica do Município de Porto Feliz:
“Artigo 176 – São vedados:
(...)
IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo 
ou despesa, ressalvadas as permissões previstas no 
artigo 167, IV, da Constituição Federal e a destinação de 
recursos para a pesquisa científica e tecnológica, 
conforme dispõe o artigo 218, §5º, da Constituição 
Federal;” (g.n.)
“Art. 120 – É vedado:
(...)
V – a vinculação de receita de impostos a órgãos ou 
fundos especiais, ressalvada a que se destine à 
prestação de garantias às operações de crédito por 
antecipação de receita e às destinadas à educação e à 
saúde na forma da Constituição Federal;” (g.n.)
26. A hipótese retratada, em um primeiro momento,
não se insere dentre aquelas excepcionadas pelo texto 
constitucional, porquanto a vinculação de receita de impostos a 
órgãos, fundos ou despesas somente é admitida quando os 
recursos são destinados para ações e serviços públicos de saúde, 
manutenção e desenvolvimento do ensino, atividades da 
administração tributária, prestação de garantias às operações de 
crédito por antecipação de receita e, em especial, nas hipóteses de 
repartições tributárias constitucionais.
27. Do mesmo modo, os recursos vinculados não se 
destinam à pesquisa científica e tecnológica ou a outras exceções da 
Constituição Federal.
28. Ensina a doutrina que “as exceções de tributos 
vinculados a fundo, órgão ou despesa somente podem ser 
veiculados pela Constituição” (Torres. Heleno Taveira. Direito 
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Constitucional Financeiro. SP: Ed. Revista dos Tribunais, 2014, p.
382).
29. Nos ensinamentos de Roque Antonio Carraza1
, 
“nos termos da constituição, o tributo é instrumento de 
arrecadação, necessário à realização das despesas públicas (artigos 
163 e ss., especialmente o artigo 167, IV). Deve, pois, custear a 
mantença da res publica em geral e é de prestação obrigatória, até 
porque sempre decorre da lei (art. 150, I, da CF), e não da vontade 
da Administração Fazendária ou do contribuinte. Nossa Lei maior 
veda expressamente, salvo as exceções nela própria mencionadas, a 
vinculação do produto da arrecadação de impostos (não de taxas, 
contribuições de melhoria, multas ou preços públicos) a fundo ou 
despesa. É o princípio da não-vinculação de receitas de impostos, 
que colima evitar que os dinheiros públicos que giram em torno 
destas figuras exacionais não possam ser utilizados, como quer José 
Afonso da Silva, “em conformidade com as necessidades existentes e 
em obediência a escala de prioridades estabelecida a partir da 
análise rigorosa da situação existente”.
30. Outrossim, o Órgão Especial do Tribunal de 
Justiça do Estado de São Paulo, em caso análogo ao aqui 
apresentado, julgara inconstitucional atos normativos que 
dispunham sobre a vinculação de receitas do imposto de renda 
retido na fonte à Fundo Previdenciário, senão vejamos:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Artigo 
144-A, §1º, incisos II e III, da Lei Complementar n. 10, de 
30 de junho de 2004, com a redação dada pelo artigo 2º 
da Lei Complementar n. 260, de 18 de junho de 2020, do 
Município de Campinas. Dispositivos que vinculam 
receitas do imposto de renda retido na fonte e do 
principal inscrito em dívida ativa, arrecadados no 
período compreendido entre 2020 até 2095, ao Fundo 
Previdenciário administrado e gerido pelo Instituto de 
Previdência Social do Município de Campinas. Alegação 
de inconstitucionalidade, por ofensa à disposição do 
artigo 176, inciso IV, da Constituição Estadual e artigo 
 
1 CARRAZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional, 27 ed., São Paulo: Malheiros, 2010, p. 427.
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167, inciso IV, da Constituição Federal. 
Reconhecimento. Vinculação de receitas tributárias 
que, no presente caso, não se enquadra no rol 
(exaustivo) das exceções previstas nas normas 
constitucionais. Ação julgada procedente”. (TJSP, ADI 
2272423-08.2021.8.26.0000, Rel. Des. Ferreira 
Rodrigues, J. 25/05/2022) (g.n.)
31. Relevante destacarmos, os argumentos de
defesa apresentados em referida ADI, a qual sustentara que a 
competência para instituir impostos sobre renda e proventos de 
qualquer natureza é exclusiva da União, motivo pelo qual afirmara 
não se tratar de receita originária do Município, mas sim de uma 
transferência intergovernamental, tratando-se, portanto, de uma 
receita decorrente da repartição de receitas realizada pela União, 
previsto constitucionalmente.
32. E assim, aduzira que não deveria ser tratada 
como uma receita de impostos sujeita à proibição da vinculação ao 
fundo previdenciário.
33. Não obstante tais argumentos, quando do 
julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade acima citada, o 
eminente Des. Rel. Ferreira Rodrigues assim asseverou:
“É o posicionamento que deve prosperar, mesmo diante 
dos argumentos contrários do Prefeito Municipal, pois 
tal forma de vinculação de receitas (para cobrir déficit 
previdenciário) não se enquadra no rol exaustivo das 
exceções previstas no inciso IV do artigo 176 da 
Constituição Estadual e no inciso IV do artigo 167 da 
Constituição Federal, ou seja, as receitas indicadas não 
se destinam à pesquisa científica e tecnológica ou às 
ações e serviços públicos de saúde ou à manutenção e 
desenvolvimento do ensino ou, ainda, à realização de 
atividades da administração tributária, nem 
correspondem a alguma de forma de repartição de 
produto de arrecadação.” (g.n.)
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34. Os demais Desembargadores seguiram o voto do 
Relator, sendo a decisão unanime.
35. Pertinente registrarmos, que noticiada Ação 
encontra-se pendente de julgamento no Supremo Tribunal Federal, 
haja vista a apresentação de recurso interposto pela Prefeitura 
Municipal de Campinas. Todavia, até o presente momento, a Corte
Suprema ainda não enfrentou especificamente a matéria, mas de 
sua jurisprudência detectamos entendimentos divergentes, 
conforme adiante veremos.
36. Já o Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São 
Paulo, em outras oportunidades, também em prestígio ao princípio 
da não afetação das receitas, julgara inconstitucional referida 
vinculação de receitas públicas, como nos julgados seguintes:
“Direta de Inconstitucionalidade. Artigos 6º e 7º e da 
expressão “ao 7º” constante do art. 8º da Lei 
Complementar nº 413, de 20 de julho de 2.017, em sua 
redação originária e na que foi dada pela Lei 
Complementar nº 428, de 26 de dezembro de 2.017, do 
Município de Itupeva, que “Institui o Programa 
“Inovação Itupeva”. Outorga de benefício financeiro 
decorrente de parcela do ICMS ou do ISSQN.
Inconstitucionalidade. Norma impugnada que disciplina 
o ressarcimento total ou parcial de despesas ou 
investimentos efetuados pelas beneficiárias dos 
incentivos, relacionadas às novas instalações das 
empresas ou ampliação das já existentes. Violação ao 
princípio da não afetação de receitas (inciso IV do art. 
176, da Constituição do Estado de São Paulo), por não 
se enquadrar a vinculação de receitas operada pelos 
dispositivos impugnados às exceções previstas no texto 
constitucional. Inconstitucionalidade reconhecida. Sem 
modulação. Precedentes. Ação procedente”. (TJSP, ADI 
2197863-95.2021.8.26.0000, Rel. Desª Cristina Zucchi, J. 
04/05/2022) (g.n.)
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“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Município 
de Barretos. Art. 3º, da Lei Municipal nº 4.510 de 03 de 
maio de 2011, com redação dada pela Lei Municipal nº 
4.858, de 28 de agosto de 2013 prevendo a 
possibilidade de retenção e disponibilização de valores 
devidos ao Instituto de Previdência do Município de 
Barretos – IPMB nos repasses mensais do ICMS até a 
liquidação do débito. Desrespeito ao princípio da não 
vinculação de receitas públicas. Impossível a retenção e 
disponibilização dos valores relativos aos repasses 
mensais do ICMS até a liquidação do débito. Ofensa ao 
art. 176, IV da CE e art. 167, IV da CF. 
Inconstitucionalidade reconhecida. Precedentes. Ação 
procedente”. (TJSP, ADI 2227059-81.2019.8.26.0000, 
Rel. Des. Evaristo dos Santos, J. 19/02/2020) (g.n.)
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDDAE. VÍCIO 
MATERIAL. Lei nº 9.671, de 20 de julho de 2011, do 
Município de Sorocaba. Dispõe sobre a criação de 
incentivo para instalação de empresas industriais e/ou 
comerciais e dá outras providências. Benefício 
financeiro vinculado ao ICMS configura violação ao 
princípio da não vinculação das receitas derivadas de 
impostos. Ofensa aos artigos 167, IV, CF, e artigo 176, 
IV, da CESP. Ação julgada procedente”. (TJSP, ADI 
0065455-92.2012.8.26.0000, Rel. Des. Roberto Mac 
Cracken, J. 07/11/2012) (g.n.)
37. Conforme mencionado, o Supremo Tribunal 
Federal não enfrentou especificamente a matéria, mas de sua 
jurisprudência encontramos decisões divergentes, senão vejamos:
“DIREITO TRIBUTÁRIO. AÇÃO DIRETA DE 
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL Nº 923/2009. 
VINCULAÇÃO DE RECEITA DE ICMS A FUNDO.
INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DA LEI 
EVIDENCIADA. NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. 
AFRONTA AO ART. 167, IV, DA CRFB/88, E AO ART. 154, 
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IV, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. JURISPRUDÊNCIA 
PACIFICADA. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE.
1. Nos termos da jurisprudência da Corte, é 
inconstitucional a destinação de receitas de impostos a 
fundos ou despesas, ante o princípio da não afetação 
aplicado às receitas provenientes de impostos.
2. Pretensão de, por vias indiretas, utilizar-se dos 
recursos originados do repasse do ICMS para viabilizar a 
concessão de incentivos a empresas.
3. Agravo regimental a que se nega provimento”.
(STF, Ag. Reg. no RE com Agravo 665.291/RS, Rel. Min. 
Luís Roberto Barroso, J. 16/02/2016) (g.n.)
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO 
CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AÇÃO DECLARATÓRIA. 
CONTRATO CELEBRADO ENTRE O MUNICÍPIO E A 
CONCESSIONÁRIA PARA PAGAMENTO DE DÉBITOS. 
RETENÇÃO DO REPASSE DO ICMS DISPONÍVEL EM 
CONTA CORRENTE DO ENTE. OFENSA AO ARTIGO 167, 
IV, DA CONSTITUIÇÃO. INEXISTÊNCIA. A VINCULAÇÃO 
VEDADA ALCANÇA APENAS A RECEITA PROVENIENTE 
DE IMPOSTO DE COMPETÊNCIA DO PRÓPRIO ENTE.
PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO CONTRÁRIO À
ORIENTAÇÃO DESTA SUPREMA CORTE. AGRAVO 
PROVIDO PARA, DESDE LOGO, PROVER O RECURSO 
EXTRAORDINÁRIO”. (STF – ARE: 1113661 PB – PARAÍBA 
0001323-34.2008.8.15.0271, Relator: Min. Luiz Fux, J. 
18/03/2020) (g.n.)
38. Por fim, denotamos a presença no presente 
processo legislativo do competente Parecer Contábil, exarado pelo 
Sr. Cláudio Domingues Vieira, o qual assevera: “Em que pese o 
artigo 249 da Constituição da República Federativa do Brasil de 
1.988 assegurar recursos para o pagamento de proventos de 
aposentadoria e pensões concedidas pelo Regime Próprio de 
Previdência, há que se a ter e observar as vedações imposta pelo 
artigo 167, inciso IV da mesma Carta Magna”. E, conclui, que o 
Substitutivo em apreço vincula recursos de impostos do Município, 
o que é vedado pelo artigo citado.
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III – CONCLUSÃO
39. Por todo o exposto, conforme demonstrado, o 
Supremo Tribunal Federal ainda não enfrentou especificamente a 
matéria, havendo decisões divergentes no tocante a vinculação de 
receitas de impostos. Já a jurisprudência do Órgão Especial do 
Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo vislumbramos pacificada, 
julgando inconstitucionais atos normativos que vinculam referidas 
receitas de impostos, fora das hipóteses legais, a teor das decisões 
aqui apresentadas.
40. Posto isto, essa Procuradoria, em prestígio ao 
princípio da segurança jurídica, orienta no sentido de que sejam
realizados estudos a fim de que se possa alcançar outras formas 
para equacionar o déficit atuarial, evitando-se, nesse momento, 
eventual controle de constitucionalidade, por violação ao art. 176, 
inciso IV, da Constituição do Estado de São Paulo.
41. Nessa toada, opinamos, por ora, pelo 
entendimento da citada jurisprudência do Tribunal Estadual, até 
que ulterior decisão da Suprema Corte seja proferida, cabendo ao 
Poder Legislativo, através das Comissões Permanentes e do
Plenário, a análise do ora explicitado.
42. Por fim, imperioso registrarmos, que o presente 
Parecer não tem efeito vinculante, tampouco decisório, mas sim 
trata-se de um parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico￾opinativo, o que não vincula, por si só, a manifestação das 
Comissões Permanentes e a convicção dos membros desta 
Edilidade, podendo os fundamentos aqui exarados serem utilizados 
ou não, assegurada a soberania do Plenário.
43. Feitas as colocações pertinentes para orientação 
dos nobres Vereadores, passamos a mencionar os requisitos 
regimentais a serem cumpridos quando da apreciação da matéria 
pelo Plenário do Legislativo Municipal:
SUPORTE JURÍDICO - O Substitutivo nº 01 ao Projeto 
de Lei Complementar nº 05/2023 de autoria do Chefe do Executivo 
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está amparado pelo artigo 6º, inciso I, c/c o artigo 40, inciso II, da 
Lei Orgânica Municipal.
DUAS DISCUSSÕES – Nos termos do artigo 204, §2º, 
inciso I, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Porto Feliz.
QUÓRUM - Maioria absoluta, conforme preceitua o 
artigo 217, inciso II, §3º, incisos I e III, do Regimento Interno da 
Câmara Municipal de Porto Feliz. 
VOTAÇÃO NOMINAL – Na forma do artigo 218, inciso 
II, c/c o artigo 219, inciso III, todos do Regimento Interno da Casa 
Legislativa Municipal.
É o parecer2
, que submetemos à apreciação dos nobres 
Edis.
Porto Feliz, 31 de agosto de 2023.
Dra. Thais Mussi Ferreira
Procuradora Legislativa – OAB/SP 262.478
 
2 Este Parecer contém 13 (treze) laudas, todas rubricadas pela Procuradora signatária.