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CÂMARA MUNICIPAL DE PORTO FELIZ
ESTADO DE SÃO PAULO
Praça Lauro Maurino, 78 – Centro – CEP 18540-000
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PARECER JURÍDICO Nº 18/2025
PROJETO DE LEI Nº 19/2025
I - RELATÓRIO
1. Trata-se de Projeto de Lei nº 19/2025 de iniciativa
do Prefeito Municipal de Porto Feliz que “DISPÕE SOBRE DOAÇÃO DE
MATERIAL BÉLICO – ARMAS DE FOGO AOS MUNICÍPIOS DE RAFARD/SP,
TIETÊ/SP E SALTO DE PIRAPORA/SP”.
2. De acordo com a justificativa que o acompanha, a
Propositura em questão tem a finalidade de propiciar o fortalecimento da
segurança pública da região, objetivando o impacto na redução da
criminalidade, bem como o melhor aproveitamento de recursos públicos.
3. Informa, ademais, que considerando a crescente
necessidade de fortalecimento da segurança pública em diversas
localidades, bem como a busca por soluções eficazes para o controle de
armas de fogo no território nacional, o presente Projeto de Lei visa
regulamentar a doação de armas de fogo de um Município para outro, no
intuito de promover maior eficiência no uso dos recursos públicos
destinados à segurança.
4. O Projeto de Lei vem acompanhado dos seguintes
documentos: (i) Memorando 1-22.417/2024 assinado pelo Secretário de
Segurança do Município de Porto Feliz; (ii) Ofício SST nº 001/2025,
assinado pelo Prefeito do Município de Tietê e pelo Secretário de
Segurança e Trânsito; (iii) Ofício nº 194/2024, assinado pelo Prefeito do
Município de Rafard; (iv) Ofício nº 025/2025 – GP, em nome do Prefeito
do Município de Salto de Pirapora, todavia, não consta sua assinatura.
5. É a síntese do relatório. Passo à análise jurídica.
II – FUNDAMENTAÇÃO LEGAL
a) Da competência, iniciativa e espécie normativa
6. Primeiramente, imperioso destacarmos, a
autonomia política, financeira e administrativa que, por expressa previsão
constitucional, (art. 18 da Constituição Federal) são dotados os
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Municípios, sendo estes competentes para gerir sua própria estrutura e
serviços, ou seja, possuem capacidade de auto-organização, de
autogoverno, de autoadministração e de autolegislação.
7. Por força da Constituição, os Municípios foram
dotados de autonomia legislativa, que vem consubstanciada na
capacidade de legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I).
8. Vejamos noticiado dispositivo alhures mencionado:
“Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;”
9. Da mesma forma, reza o artigo 6º, inciso I, da Lei
Orgânica do Município de Porto Feliz, in verbis:
“Art. 6º - Compete ao Município legislar e prover tudo
quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bemestar de sua comunidade, cabendo-lhe, privativamente, as
seguintes atribuições:
I – dispor sobre assuntos de interesse local nas áreas que
não sejam de competência exclusiva da União e do Estado;”
10. Por interesse local entende-se: “todos os assuntos
do Município, mesmo em que ele não fosse o único interessado, desde
que seja o principal. É a sua predominância, tudo que repercute direta e
imediatamente na vida municipal é de interesse local”1
.
11. Assim sendo, o Projeto versa sobre matéria de
competência do Município, em face do interesse local, encontrando
amparo nos artigos acima transcritos.
12. Diante da disciplina apresentada, trazemos à baila
novamente o citado artigo 6º da Lei Orgânica do Município de Porto Feliz,
desta vez, seu inciso VIII:
“Art. 6º - Compete ao Município legislar e prover tudo
quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem-
1 CASTRO, José Nilo de. In Direito Municipal Positivo, 4ª ed., Editora Del Rey, Belo Horizonte, 1999, p. 49.
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estar de sua comunidade, cabendo-lhe, privativamente, as
seguintes atribuições:
(...)
VIII – dispor sobre administração, utilização e alienação dos
bens públicos;”
13. Outrossim, nos termos do artigo 7º, inciso II, da
Carta Municipal, é competência comum da União, do Estado e do
Município zelar pela segurança pública.
14. Por oportuno, vejamos aludido dispositivo:
“Art. 7º. É competência comum da União, do Estado e do
Município:
(...)
II – cuidar da saúde, higiene, assistência e segurança
pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de
deficiência;”
15. Não podemos olvidar, que o artigo 144, §8º, da
CF/88, autoriza a criação de guardas municipais com a função de
proteção dos bens, serviços e instalações dos Municípios.
16. Portanto, a atuação dos Municípios na área de
segurança pública é legítima e reconhecida pela Constituição, dentro de
suas atribuições específicas.
17. Ademais, no que tange a iniciativa para a
deflagração da Propositura em destaque, assim dispõe o inciso XXVI do
artigo 58 da Lei Orgânica do Município de Porto Feliz:
“Art. 58 – Compete privativamente ao Prefeito:
(...)
XXVI – providenciar sobre a administração dos bens do
Município e sua alienação, na forma da lei;”
18. Posto isso, demonstrada a competência do
Município para dispor sobre a matéria, a iniciativa privativa do Chefe do
Poder Executivo Municipal, bem como a espécie normativa apresentada,
não vislumbramos qualquer mácula quanto à regularidade formal do
Projeto em questão.
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b) Dos requisitos legais para alienação de bens públicos
19. Noutro giro, a Propositura em tela dispõe sobre
doação de material bélico – armas de fogo para outros Municípios.
20. A alienação dos bens públicos, convém rememorar,
consiste na transferência da propriedade do bem, que pode ocorrer de
forma remunerada ou gratuita, por meio de doação, permuta, venda,
dação em pagamento, entre outros.
21. Referidos instrumentos jurídicos não podem ser
utilizados de forma absoluta no regime dos bens públicos, já que estes
pertencem à coletividade, daí a necessidade da supremacia, em vários
aspectos, das regras de direito público.
22. Nessa senda, a afetação e desafetação dos bens
públicos diz respeito aos fins públicos para os quais tais bens estão sendo
utilizados. Desta sorte, a afetação e desafetação são fatos administrativos
dinâmicos que indicam a alteração das finalidades públicas de um bem
integrante do patrimônio, no caso, da Municipalidade.
23. Sobre o instituto da afetação e da desafetação,
segundo o administrativista José Cretella Júnior2
:
“É o instituto de direito administrativo mediante o qual o
Estado, de maneira solene, declara que o bem é parte
integrante do domínio público. É a destinação da coisa ao
uso público. A operação inversa recebe o nome de
desafetação, fato ou manifestação do poder público
mediante o qual o bem público é subtraído à dominialidade
estatal para incorporar-se ao domínio privado do Estado ou
do particular.”
24. A doação de bens móveis, tema atinente ao
presente Projeto de Lei nº 19/2025, é uma forma de alienação de
referidos bens públicos.
25. A matéria encontra-se regulada na Lei Federal nº
14.133/21, que traz disposições específicas acerca da doação de bens
públicos. No caso em apreço, encontramos no art. 76, inciso II, alínea “a”,
senão vejamos:
2 CRETELLA JR, José. Curso de Direito Administrativo. 7ª ed. Rio de Janeiro, 1983.
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“Art. 76. A alienação de bens da Administração Pública,
subordinada à existência de interesse público devidamente
justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às
seguintes normas:
(...)
II – tratando-se de bens móveis, dependerá de licitação na
modalidade leilão, dispensada a realização de licitação nos
casos de:
a) doação, permitida exclusivamente para fins e uso de
interesse social, após avaliação de oportunidade e
conveniência socioeconômica em relação à escolha de
outra forma de alienação;”
26. Na mesma linha, reza o artigo 87, inciso II, alínea “a”
da Lei Orgânica do Município de Porto Feliz, in verbis:
“Art. 87 – A alienação de bens municipais, subordinada à
existência de interesse público devidamente justificado,
será sempre precedida de avaliação e obedecerá às
seguintes normas:
(...)
II – quando móveis, dependerá de licitação, dispensada
esta nos seguintes casos:
a) doação, que será permitida exclusivamente para fins de
interesse social;”
27. Especificamente, quanto à exigência de licitação,
observa-se que a própria Lei prevê a possibilidade de dispensa do
procedimento licitatório no caso específico da alienação mediante
doação.
28. Para tanto, quer seja o destinatário pessoa jurídica
de direito privado ou público, requer-se: (i) emprego do bem em fins e
uso de interesse social e (ii) avaliação, pelo administrador, quanto à
oportunidade e conveniência de não se adotar outra forma de
alienação, como uma onerosa, por exemplo.
29. Quanto aos requisitos da dispensa, destaca-se a
necessidade de atendimento ao INTERESSE SOCIAL de forma dúplice. Isso
é, o interesse social que motiva a doação deve ser a finalidade desta e
também deve ser efetivamente cumprido no uso posterior dado ao bem.
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30. Jacoby Fernandes3 explica que:
“O ato de “doar” deverá ter por objetivo “fins e uso” de
interesse social. Ao estabelecer a concomitância desses dois
substantivos, evidenciou o legislador ainda maior interesse
restritivo. Pode ocorrer, por exemplo, que um determinado
órgão decida doar móveis de escritório para uma entidade
filantrópica. No caso, a finalidade da doação atenderá ao
interesse social, mas a Administração deverá certificar-se
de que o uso a ser dado ao bem guardará correlação com
igual interesse social. É que muitas vezes a finalidade do
ato não apresenta correlação com a utilização a ser dada
ao móvel posteriormente, tal como ocorreria se os bens
doados não fossem utilizados pela entidade exemplificada
para os seus fins, mas transferida para uso pessoal ou
particular de um dos membros de sua diretoria.”
31. Portanto, percebe-se que, para que se autorize a
dispensa de licitação, o que acaba por relativizar a isonomia e
impessoalidade, o legislador exigiu que haja o atendimento a um
interesse social proeminente.
32. E, assim, permite-se que a doação seja feita de
forma específica, a determinada pessoa jurídica, a fim de promover o
interesse social de forma direta, sem procedimento impessoal de escolha.
33. Por fim, ultrapassada a análise do interesse social,
incumbe ao administrador realizar uma AVALIAÇÃO DA CONVENIÊNCIA E
OPORTUNIDADE DA DOAÇÃO, sopesando o aspecto socioeconômico
daquele determinado caso concreto. Ou seja, o gestor deve efetuar um
juízo de ponderação, avaliando se a disposição gratuita daquele bem a
determinada pessoa jurídica, pública ou privada, gera um benefício social
superior ao ônus econômico gerado ao Estado ante a disposição gratuita
do bem.
34. Impõe-se aferir se o proveito social gerado é
razoável, frente à perda financeira que a Administração sofre ao abdicar
do bem, que, em alguns casos, poderia ser alienado de forma onerosa.
Respeitados tais pontos, justifica-se a doação com dispensa de licitação.
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JACOBY FERNANDES, Jorge Ulisses. Contratação direta sem licitação. 10 ed. ver. atual. ampl. Belo Horizonte:
Fórum, 2016.
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35. Por outro lado, da leitura dos supratranscritos
dispositivos, concluímos que a alienação de bens móveis não exige
autorização legislativa.
36. Quanto à desnecessidade de autorização legislativa,
a matéria se insere no rol do que se convencionou chamar de “Reserva de
Administração”. Por pertinente, colacionamos julgado do Supremo
Tribunal Federal:
“O princípio constitucional da reserva de administração
impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em
matérias sujeitas à exclusiva competência administrativa
do Poder Executivo. (...) Essa prática legislativa, quando
efetivada, subverte a função primária da lei, transgride o
princípio da divisão funcional do poder, representa
comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e
importa em atuação ultravires do Poder Legislativo, que
não pode, em sua atuação político-jurídica, exorbitar dos
limites que definem o exercício de suas prerrogativas
institucionais”. (STF – Tribunal Pleno. ADI-MC nº 2.364/AL.
DJ de 14/12/2001, p. 23. Rel. Min. CELSO DE MELLO, g.n.)
37. Estamos diante de ato típico de gestão de bens
municipais, a cargo do Chefe do Executivo na condução de seus misteres.
Não faz sentido que o papel do Legislativo se reduza a ser “homologador”
de tais atos, cuja competência material e privativa é do Executivo.
38. Eventual prévia autorização legislativa ferirá o
Princípio da Separação dos Poderes, pelo fato da Câmara Municipal estar
agindo no poder de gestão inerente ao Executivo. Não cabe a esta Casa
de Leis dizer se está ou não de acordo com a medida, pois, se for o caso, a
sua atribuição será posterior e se reportará à fiscalização dos atos
praticados (sistema de freios e contrapesos, corolário ao Princípio da
Separação dos Poderes).
39. Nessa perspectiva, o Órgão Especial do Tribunal de
Justiça, no julgamento da ADI 92.604-0/5-00 (Rel. Des. Vallim Bellocchi)
decidiu que: “É inconstitucional lei orgânica municipal que, em
desrespeito ao princípio da independência de poderes, invade a órbita
de competência do Poder Executivo, exigindo prévia autorização
legislativa para aquisição de bens móveis”.
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40. Logo, é juridicamente possível a doação de bens
móveis, desde que atendidos os seguintes requisitos:
justificativa do interesse público (art. 76, caput, da
Lei Federal nº 14.133/21);
avaliação prévia dos bens (art. 76, caput, da Lei
Federal nº 14.133/21);
comprovação de que a doação dar-se-á, com
exclusividade, para fins e uso de interesse social
(art. 76, II, “a” da Lei Federal nº 14.133/21).
comprovação de oportunidade e conveniência
socioeconômica da doação (art. 76, II, “a” da Lei
Federal nº 14.133/21);
III – CONCLUSÃO
41. Ante o exposto, pela análise jurídica realizada, com o
devido respeito e acatamento, o Projeto de Lei nº 19/2025 não reúne
condições para validamente prosperar, uma vez que a autorização
legislativa para os fins a que se destina, além de desnecessária, é de toda
indevida e malfere o Princípio da Separação dos Poderes. E mesmo que
assim não fosse, a Propositura em tela não cumpre os requisitos legais
exigidos, especialmente no tocante a ausência de avaliação prévia dos
bens móveis envolvidos.
42. Por fim, imperioso registrarmos, que o presente
Parecer não tem efeito vinculante, tampouco decisório, mas sim trata-se
de um parecer opinativo, o que não vincula e não substitui, por si só, os
pareceres das Comissões Permanentes, porquanto essas são compostas
pelos representantes do povo e constituem-se em manifestação
efetivamente legítima do Parlamento, podendo os fundamentos aqui
exarados serem utilizados ou não pelos membros desta Edilidade,
assegurada a soberania do Plenário.
43. Feitas as colocações pertinentes para orientação dos
nobres Vereadores, passamos a mencionar os requisitos regimentais a
serem cumpridos quando da apreciação da matéria pelo Plenário do
Legislativo Municipal:
SUPORTE JURÍDICO - O Projeto de Lei nº 19/2025 de
autoria do Chefe do Executivo está amparado pelo artigo 6º, incisos I e
VIII, c/c o artigo 58, inciso XXVI, todos da Lei Orgânica Municipal.
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DISCUSSÃO ÚNICA – Nos termos do artigo 204, §3º, do
Regimento Interno da Câmara Municipal de Porto Feliz.
QUÓRUM - Maioria absoluta, conforme preceitua o
artigo 217, inciso II e § 3º, inciso VII, do Regimento Interno da Câmara
Municipal de Porto Feliz.
VOTAÇÃO NOMINAL – Na forma do artigo 218, inciso II, c/c
o artigo 219, inciso III, todos do Regimento Interno da Casa Legislativa
Municipal.
É o parecer4
, que submetemos à apreciação dos nobres
Edis.
Porto Feliz, 10 de abril de 2025.
Dra. Thais Mussi Ferreira
Procuradora Legislativa – OAB/SP 262.478
4 Este Parecer contém 09 (nove) laudas, todas rubricadas pela Procuradora signatária.