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CÂMARA MUNICIPAL DE PORTO FELIZ
ESTADO DE SÃO PAULO
Praça Lauro Maurino, 78 – Centro – CEP 18540-000
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PARECER JURÍDICO Nº 23/2025
SUBSTITUTIVO Nº 01 AO PROJETO DE LEI Nº 21/2025
I – RELATÓRIO
1. Trata-se de Substitutivo nº 01 ao Projeto de Lei nº
21/2025 de iniciativa da nobre Vereadora Lúcia de Fátima Caballero
que “INSTITUI, NO MUNICÍPIO DE PORTO FELIZ, O BANCO DE RAÇÃO E
DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS”.
2. De acordo com a justificativa que o acompanha, o
presente Substitutivo objetiva retirar o artigo 7º do Projeto original,
uma vez que constou equivocadamente.
3. No mais, informa que a Propositura institui o
Banco de Ração para animais no Município de Porto Feliz, com a
finalidade de proceder o recebimento e armazenamento de produtos
e gêneros alimentícios para animais de companhia, perecíveis ou não,
provenientes de doações, que serão distribuídos às entidades,
organizações e pessoas ou famílias em vulnerabilidade social
previamente cadastradas.
4. Ademais, esclarece, que a criação do Banco de
Ração tem por objetivo principal assegurar a promoção e proteção da
saúde animal, como medida de relevância para a saúde pública no
âmbito do Município.
5. É a síntese do relatório. Passo à análise jurídica.
II – FUNDAMENTAÇÃO LEGAL
6. Primeiramente, imperioso destacarmos, a
autonomia política, financeira e administrativa que, por expressa
previsão constitucional, (art. 18 da Constituição Federal) são dotados
os Municípios, sendo estes competentes para gerir sua própria
estrutura e serviços, ou seja, possuem capacidade de autoorganização, de autogoverno, de autoadministração e de
autolegislação.
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7. No caso em questão, o artigo 30, inciso I, da
Constituição da República disciplina que o Município poderá legislar
sobre tudo aquilo que for do seu interesse, ipsis litteris:
“Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;”
8. Da mesma forma, reza o artigo 6º, inciso I, da Lei
Orgânica do Município de Porto Feliz, in verbis:
“Art. 6º - Compete ao Município legislar e prover tudo
quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bemestar de sua comunidade, cabendo-lhe, privativamente,
as seguintes atribuições:
I – dispor sobre assuntos de interesse local nas áreas que
não sejam de competência exclusiva da União e do
Estado;”
9. Por interesse local entende-se: “todos os assuntos
do Município, mesmo em que ele não fosse o único interessado,
desde que seja o principal. É a sua predominância, tudo que
repercute direta e imediatamente na vida municipal é de interesse
local”1
.
10. O Banco de Ração que se pretende instituir no
âmbito do Município de Porto Feliz se insere, efetivamente, na
definição de interesse local. Isso porque, além de veicular matéria de
competência material municipal (art. 23 da CF/88), não atrelada às
competências legislativas privativas da União (art. 22 da CF/88), o
Projeto de Lei em tela define uma política pública de arrecadação de
suprimentos de interesse dos animais, o que vai ao encontro do direito
ao meio ambiente equilibrado e da proteção animal disposta no art.
225 da Carta Magna.
11. Por oportuno, vejamos a disposição do referido
art. 225, em seu §1º, inciso VII, da Constituição Federal:
1 CASTRO, José Nilo de, in Direito Municipal Positivo, 4 ed., Editora Del Rey, Belo Horizonte, 1999, p. 49.
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“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo
e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e
preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe
ao Poder Público:
(...)
VII – proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei,
as práticas que coloquem em risco sua função ecológica,
provoquem a extinção de espécies ou submetam os
animais a crueldade.”
12. Outrossim, não podemos olvidar do disposto no
art. 88, inciso III, do Regimento Interno desta Casa de Leis, que assim
prevê:
“Art. 88 – Compete ao vereador:
(...)
III – apresentar proposições que visem ao interesse
coletivo;"
13. Sendo assim, o Substitutivo nº 01 ao Projeto de Lei
nº 21/2025 se coaduna com os princípios constitucionais e as demais
leis que disciplinam o tema.
14. Quanto à iniciativa para deflagrar o processo
legislativo, a Suprema Corte, no julgamento da Repercussão Geral
(Tema nº 917) atrelada ao RE nº 878.911, firmou entendimento “no
sentido de que não usurpa a competência privativa do Chefe do
Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração
Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos
nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, ‘a’, ‘c’
e ‘e’, da Constituição Federal)”.
15. Desta feita, o Supremo Tribunal Federal fixou o
entendimento de inexistência de inconstitucionalidade sobre toda e
qualquer norma de iniciativa parlamentar dotada de conteúdo
relativo, ainda que genericamente, a organização administrativa.
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16. Nesse sentido, deve ser realizada interpretação
restritiva quanto às hipóteses de iniciativa legislativa privativa,
conforme tradicional lição da doutrina:
“...a distribuição das funções entre os órgãos do Estado
(poderes), isto é, a determinação das competências,
constitui tarefa do Poder Constituinte, através da
Constituição. Donde se conclui que as exceções ao
princípio da separação, isto é, todas aquelas
participações de cada poder, a título secundário, em
funções que teórica e normalmente competiriam a outro
poder, só serão admissíveis quando a Constituição as
estabeleça, e nos termos em que fizer. Não é lícito à lei
ordinária, nem ao juiz, nem ao intérprete, criarem novas
exceções, novas participações secundárias, violadoras do
princípio geral de que a cada categoria de órgãos
compete aquelas funções correspondentes à sua
natureza específica.” (J. H. Meirelles Teixeira. Curso de
Direito Constitucional, Rio de Janeiro: Forense
Universitária, 1991, pp. 581, 592-593).
17. A propósito, ensina Hely Lopes Meirelles2 que:
“Leis de iniciativa da Câmara ou, mais propriamente, de
seus vereadores são todas as que a lei orgânica municipal
não reserva, expressa e privativamente, à iniciativa do
prefeito. As leis orgânicas municipais devem reproduzir,
dentre as matérias previstas nos arts. 61, § 1º, e 165 da
CF, as que se inserem no âmbito da competência
municipal. São, pois, de iniciativa exclusiva do prefeito,
como chefe do Executivo local, os projetos de leis que
disponham sobre criação, estruturação e atribuição das
secretarias, órgãos e entes da Administração Pública
Municipal; matéria de organização administrativa e
planejamento de execução de obras e serviços públicos;
criação de cargos, funções ou empregos públicos na
Administração direta, autárquica e fundacional do
Município; regime jurídico e previdenciário dos servidores
municipais, fixação e aumento de sua remuneração;
2 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro, Malheiros, 2014, p. 633.
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plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento
anual e créditos suplementares e especiais. Os demais
projetos competem concorrentemente ao prefeito e à
Câmara, na forma regimental.”
18. Denota-se que a presente Propositura, de
iniciativa Parlamentar, não se enquadra nas hipóteses excepcionais de
iniciativa legislativa privativa do Chefe do Poder Executivo, não se
consubstanciando, salvo melhor juízo, desequilíbrio no que diz
respeito ao sistema de freios e contrapesos inerente ao Princípio da
Separação dos Poderes.
19. Considerando que o objetivo do Projeto em
questão é a proteção do bem-estar animal, através da criação de um
Banco de Ração, a fim de arrecadar e distribuir alimentos aos animais,
não vislumbramos óbices ao pretendido pela nobre Vereadora.
20. Ademais, seguindo os mandamentos do Pretório
Excelso, o entendimento pacífico e recente do Órgão Especial do
Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo é no sentido de que a
Câmara Municipal tem competência para iniciar Lei que institui
programa destinado a receber doações de rações animais e distribuílas visando à proteção da saúde e ao bem-estar animal.
21. O entendimento daquele Colendo Órgão é no
sentido de que Lei com tal origem e que trate de programa dessa
natureza, quando se limita a estabelecer normas gerais e abstratas
sobre ele, não padece de inconstitucionalidade por violação dos
princípios da separação entre os poderes e da reserva da
administração.
22. Quando, porém, passa a estabelecer normas que
imponham obrigações ao Poder Executivo local e aos órgãos deste,
interfere em atos da gestão da Administração Municipal e, dessa
forma, viola os princípios da separação entre os poderes e da reserva
administrativa.
23. No caso posto a apreciação, tal arrecadação e
distribuição dos gêneros alimentícios para animais far-se-á sem ônus
para o Poder Executivo (art. 5º), sendo que os custos decorrentes do
transporte e demais atividades necessárias para a consecução das
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finalidades da lei correrão às expensas das entidades participes do
Banco de Ração (art. 6º).
24. Por oportuno, transcrevo a seguir ementas dos
acórdãos do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São
Paulo em casos análogos ao presente texto legislativo:
“Direta de Inconstitucionalidade. Município de
Piracicaba. Lei Municipal nº 9.979/2023, de iniciativa
parlamentar, que “dispõe sobre a criação do Programa
“Banco de Ração e Utensílios para Proteção de
Animais”, no âmbito do Município de Piracicaba, e dá
outras providências”. Jurisprudência deste C. Órgão
Especial que já admitiu a imposição, pelo Poder
Legislativo local, de obrigação genérica ao Poder
Executivo relacionada à instituição de banco de ração e
acessórios visando ao bem-estar e à proteção animal.
Jurisprudência que apenas rejeita leis extensas e
detalhadas, impondo obrigações acessórias ao Poder
Executivo. Caso concreto em que a lei municipal de
iniciativa parlamentar, embora tenha instituído banco de
ração e de utensílios, não impôs obrigações acessórias
extensas e detalhadas ao Poder Executivo.
Constitucionalidade da norma. Improcedência”. (Ação
Direta de Inconstitucionalidade nº 2318093-
98.2023.8.26.0000, Rel. Des. Luciana Bresciani, j. em
06/03/2024) (g.n.)
“Ação direta de inconstitucionalidade movida pelo
Prefeito Municipal de Bastos. Impugnação à Lei nº
3.246/2023, de iniciativa parlamentar, a qual institui o
Banco de Ração e Utensílios para Animais. Ausência de
violação ao art. 113 do ADCT, visto não se tratar de
despesa obrigatória. Inexistência de vício de iniciativa
no que toca às normas gerais que regem o programa
criado pela edilidade, à luz do Tema nº 917 de
Repercussão Geral. Precedente recente e unânime
deste C. Órgão Especial acerca de lei piracicabana de
conteúdo semelhante, ensejando uniformização de
desfechos. Inconstitucionalidade verificada apenas em
relação ao art. 6º, que atribui especificamente ao
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Departamento de Proteção e Defesa Animal o dever de
organizar e estruturar o banco criado, tolhendo do Poder
Executivo a escolha pela forma mais pertinente de
implementação da política pública. Pedido parcialmente
procedente”. (Ação Direta de Inconstitucionalidade nº
2289276-24.2023.8.26.0000, Rel. designada a Des.
Luciana Bresciani, j. em 03/04/2024) (g.n.)
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Santo
André. Lei Municipal nº 10.508, de 17.05.2022,
autorizando a instituição de “Programa Banco de Ração,
Utensílios e Equipamentos”, destinado à atenção
animal. Vício de Iniciativa. Inocorrência. Iniciativa
legislativa comum. Recente orientação do Eg. Supremo
Tribunal Federal. Organização administrativa.
Inconstitucionalidade. Cabe ao Executivo a gestão
administrativa. Desrespeito aos princípios constitucionais
da ‘reserva de administração’ e da separação dos
poderes. A norma invade, inequivocamente, seara
privativa do Executivo. Afronta a preceitos
constitucionais (arts. 5º; 47, inciso XIV e 144 da
Constituição Estadual). Ademais, matéria já
regulamentada pelo Decreto nº 17.872, de 13 de janeiro
de 2022), de autoria do Prefeito. Fonte de custeio.
Ausente o vício. Leis dessa natureza criando despesas,
embora não mencionem a fonte de custeio, ou a
mencionem de forma genérica, não devem ser
declaradas inconstitucionais, podendo resultar apenas
em sua inexequibilidade para o mesmo exercício. Ação
procedente”. (Ação Direta de Inconstitucionalidade nº
2186138-75.2022.8.26.0000, Rel. Des. Evaristo dos
Santos, j. em 15/02/2023) (g.n.)
“DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei Municipal nº
14.227/2018, que “institui o banco de ração e o banco
de acessórios para animais e dá outras providências”.
Iniciativa parlamentar. Concretude do artigo 9º.
Dispositivo que confere autorização para a realização de
parcerias com entidades públicas e privadas.
Inadmissibilidade. Chefe do Executivo não precisa de
autorização do Legislativo para o exercício de atos de sua
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exclusiva competência. Ingerência na esfera privativa do
Prefeito. Violação aos princípios da separação dos
poderes e da reserva de administração. Ofensa aos
artigos 5º e 47, XIV, da Constituição Bandeirante.
Restante da norma que não padece do mesmo vício. Não
ocorrência de vício formal de inconstitucionalidade, por
desvio do Poder Legislativo. Inexiste ofensa ao princípio
da separação dos poderes, eis que em consonância com
o Tema de Repercussão Geral nº 917. Não houve
alteração da estrutura ou atribuição dos órgãos da
Administração Pública, bem como sobre o regime
jurídico de servidores. Competência da Câmara para
dispor sobre bem-estar animal. Interesse local. Ausência
de previsão orçamentária que não implica a existência de
vício de inconstitucionalidade, mas apenas eventual
inexequibilidade da lei no exercício orçamentário em que
aprovada. Ação parcialmente procedente.” (Ação Direta
de Inconstitucionalidade nº 2216269-72.2018.8.26.0000,
Rel. Des. Péricles Piza, j. em 10/04/2019). (g.n.)
25. Nesse contexto, válido mencionar o RE nº
1.397.581/GO, tirado de Ação Direta de Inconstitucionalidade movida,
na qual se impugnava a Lei nº 10.493/2020 do Município de Goiânia, a
qual institui o “Banco de Ração Pet e de Utensílios para Animais”, o I.
Min. Nunes Marques determinou o reexame da matéria pelo C. Órgão
Especial do Tribunal Goiano, nos termos do art. 1.040 e 1.041 do CPC,
tendo em vista a parcial procedência do pedido fundada no argumento
de que “A instituição de um banco de ração pet e utensílios para
animais, de iniciativa parlamentar, por si só, não é inconstitucional,
mas a previsão de sua organização e manutenção, pelo ente
municipal, é ato típico de gestão administrativa”.
26. Como se observa, referida decisão sugere que a C.
Corte Suprema possui entendimento de que mesmo regulamentação
mais específica sobre o banco instituído está potencialmente
enquadrada na tese firmada no Tema nº 917 de Repercussão Geral.
27. Portanto, por todo o exposto, verificamos estar
adequada a competência do Município, a iniciativa para a deflagração
do processo legislativo, bem como a espécie normativa apresentada,
não havendo quaisquer vícios nesses pontos.
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28. No mais, pertinente registrarmos, que a genérica
previsão ou a falta de especificação de dotação orçamentária não
implica a existência de vício de inconstitucionalidade, mas apenas a
inexequibilidade da lei no exercício orçamentário em que aprovada
(art. 25 CE).
29. Para tanto, trazemos à baila a decisão do Pretório
Excelso (RE 770.329-SP, Rel. Min. Roberto Barroso, 29-05-2014, DJe
05-06-2014): “a ausência de dotação orçamentária prévia em
legislação específica não autoriza a declaração de
inconstitucionalidade da lei, impedindo tão-somente a sua aplicação
naquele exercício financeiro”.
30. Nesses termos, à luz desse entendimento, não há
que se que se falar em inconstitucionalidade por esse fundamento.
III – CONCLUSÃO
31. Ante o exposto, pela análise jurídica realizada,
constatamos que o Substitutivo nº 01 ao Projeto de Lei nº 21/2025
não apresenta incompatibilidades quanto à forma, matéria e técnica
legislativa, estando, pois, apto para continuar o seu trâmite até
apreciação e deliberação final da Casa Legislativa, cabendo ao Plenário
exercer o juízo de mérito.
32. Por fim, imperioso registrarmos, que o presente
Parecer não tem efeito vinculante, tampouco decisório, mas sim tratase de um parecer opinativo, o que não vincula e não substitui, por si
só, os pareceres das Comissões Permanentes, porquanto essas são
compostas pelos representantes do povo e constituem-se em
manifestação efetivamente legítima do Parlamento, podendo os
fundamentos aqui exarados serem utilizados ou não pelos membros
desta Edilidade, assegurada a soberania do Plenário.
33. Feitas as colocações pertinentes para orientação
dos nobres Vereadores, passamos a mencionar os requisitos
regimentais a serem cumpridos quando da matéria pelo Plenário do
Legislativo Municipal:
SUPORTE JURÍDICO - O Substitutivo nº 01 ao Projeto de
Lei nº 21/2025 está amparado pelo artigo 6º, inciso I, da Lei Orgânica
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do Município de Porto Feliz, c/c o art. 88, inciso III, do Regimento
Interno da Câmara Municipal de Porto Feliz.
DISCUSSÃO ÚNICA – Nos termos do artigo 204, §3º, do
Regimento Interno da Câmara Municipal de Porto Feliz.
QUÓRUM - Maioria simples, conforme preceitua o
artigo 217, inciso I e §1º, primeira parte, do Regimento Interno da
Câmara Municipal de Porto Feliz.
VOTAÇÃO SIMBÓLICA – Na forma do artigo 218, inciso I
e §1º, do Regimento Interno da Casa Legislativa Municipal.
É o parecer3
, que submetemos à apreciação dos nobres
Edis.
Porto Feliz, 13 de maio de 2025.
Dra. Thais Mussi Ferreira
Procuradora Legislativa – OAB/SP 262.478
3 Este Parecer contém 10 (dez) laudas, todas rubricadas pela Procuradora signatária.