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CÂMARA MUNICIPAL DE PORTO FELIZ
ESTADO DE SÃO PAULO
Praça Lauro Maurino, 78 – Centro – CEP 18540-000
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PARECER JURÍDICO Nº 27/2025
PROJETO DE LEI Nº 27/2025
I - RELATÓRIO
1. Trata-se de Projeto de Lei nº 27/2025 de
iniciativa do Prefeito Municipal de Porto Feliz que “DISPÕE SOBRE
AS PENALIDADES PELA PRÁTICA DE ABANDONO, MAUS-TRATOS DE
ANIMAIS E CRIA O FUNDO MUNICIPAL DE PROTEÇÃO ANIMAL”.
2. De acordo com a justificativa que o acompanha,
a presente Proposição tem por objetivo combater de forma mais
eficaz o abandono e os maus-tratos de animais no Município, além
de estabelecer mecanismos concretos de apoio às políticas públicas
de proteção animal, por meio da criação do Fundo Municipal de
Proteção Animal, bem como adotar as medidas criminais junto à
Delegacia de Polícia Civil.
3. Informa, que a legislação federal é clara quanto
à proteção dos animais, mas é no âmbito municipal que ocorrem,
com mais frequência, os casos que exigem pronta resposta.
4. Por fim, aduz que cabe ao Poder Público local
adotar medidas que viabilizem ações educativas, preventivas e
repressivas, além de estruturar o atendimento e cuidado dos
animais resgatados.
5. É a síntese do relatório. Passo à análise jurídica.
II – FUNDAMENTAÇÃO LEGAL
6. Primeiramente, imperioso destacarmos, a
autonomia política, financeira e administrativa que, por expressa
previsão constitucional, (art. 18 da Constituição Federal) são
dotados os Municípios, sendo estes competentes para gerir sua
própria estrutura e serviços, ou seja, possuem capacidade de auto-
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organização, de autogoverno, de autoadministração e de
autolegislação.
7. A Constituição Federal, em matéria de proteção
do meio ambiente (art. 24, VI), estabelece a competência
concorrente para a União legislar sobre normas gerais (art. 24, §1º)
e para os Estados e o Distrito Federal suplementá-las (art. 24, §2º).
8. Os Municípios, por sua vez, sob a ótica do artigo
24 da CF/88, não estão legitimados a legislar concorrentemente
sobre esse tema. Sua competência legislativa está adstrita ao
previsto no art. 30 da CF/88, limitando-se, basicamente, aos
assuntos de interesse especificamente local e à suplementação da
legislação federal e estadual, no que couber.
9. Assim, por força da Constituição, os Municípios
foram dotados de autonomia legislativa, que vem consubstanciada
na capacidade de legislar sobre assuntos de interesse local, bem
como de suplementar a legislação federal e a estadual no que
couber (art. 30, I e II).
10. Vejamos noticiado dispositivo alhures
mencionado:
“Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II – suplementar a legislação federal e a estadual no
que couber;”
11. Da mesma forma, reza o artigo 6º, incisos I e II,
da Lei Orgânica do Município de Porto Feliz, in verbis:
“Art. 6º - Compete ao Município legislar e prover tudo
quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao
bem-estar de sua comunidade, cabendo-lhe,
privativamente, as seguintes atribuições:
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I – dispor sobre assuntos de interesse local nas áreas
que não sejam de competência exclusiva da União e do
Estado;
II – suplementar a legislação federal e a estadual no
que couber;”
12. No campo da competência suplementar dos
Municípios, estes estão legitimados a complementar as normas
editadas com base no artigo 24 da CF/88, desde que respeitados os
aspectos gerais do regramento objeto da suplementação.
13. Nesta feita, a despeito da aparente contradição,
a qual poderia conduzir ao entendimento de que o Município não
teria competência para legislar sobre meio ambiente, já que esse
Ente Federativo não é mencionado no “caput” do artigo 24, isso não
significa, entretanto, que lhes tenham sito negado o direito de
legislar sobre a questão, desde que observadas as condições
estabelecidas pela própria Constituição Federal, quais sejam: tratarse de assuntos de interesse local e respeitar o disposto nas
legislações estadual e federal.
14. A respeito da competência dos Municípios para
legislar sobre a proteção e defesa do meio ambiente, transcreve-se
a esclarecedora lição de Paulo de Bessa Antunes1
, um dos maiores
expoentes em Direito Ambiental:
“Na forma do artigo 23 da Lei Fundamental, os
Municípios têm competência administrativa para
defender o meio ambiente e combater a poluição.
Contudo, os Municípios não estão arrolados entre as
pessoas jurídicas de direito público interno
encarregadas de legislar sobre meio ambiente. No
entanto, seria incorreto e insensato dizer-se que os
Municípios não têm competência legislativa em
matéria ambiental. O artigo 30 da Constituição
Federal atribui aos Municípios competência para
legislar sobre: assuntos de interesse local;
suplementar a legislação federal e estadual no que
1 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental, 8ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, pp. 77-8
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couber, promover, no que couber, adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e
controle do uso, do parcelamento e da ocupação do
solo urbano; promover a proteção do patrimônio
histórico-cultural local, observada a legislação e a
ação fiscalizadora federal e estadual. Está claro que o
meio ambiente está incluído no conjunto de
atribuições legislativas e administrativas municipais
e, em realidade, os Municípios formam um elo
fundamental na complexa cadeia de proteção
ambiental. A importância dos Municípios é evidente
por si mesma, pois as populações e as autoridades
locais reúnem amplas condições de bem conhecer os
problemas e mazelas ambientais de cada localidade,
sendo certo que são as primeiras a localizar e
identificar o problema. É através dos Municípios que
se pode implementar o princípio ecológico de agir
localmente, pensar globalmente.” (g.n.)
15. Ao tratar do tema, manifestou-se José Augusto
Delgado2
:
“No que se refere ao problema da competência
concorrente, entendo que a Constituição Federal
excluiu, de modo proposital, o Município. Não
obstante assim se posicionar, permitiu, contudo, que
o Município suplementasse a legislação federal e a
estadual no que coubesse (art. 30, II, CF), com o que
colocou ao alcance do Município, de modo não
técnico, a competência concorrente. Dentro desse
quadro, o Município pode legislar sobre meio
ambiente (VI, art. 23), suplementando a legislação
federal e estadual em âmbito estritamente local.
Deve observar, apenas, que no âmbito da legislação
concorrente (ou vertical) há uma hierarquia de normas:
a lei federal tem prevalência sobre a estadual e
municipal, e a estadual sobre a municipal.” (g.n.)
2 DELGADO, José Augusto. Direito Ambiental e Competência Municipal, Revista Forense, vol. 317, p. 158.
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16. Ainda, decorre do princípio da máxima proteção
do Direito Ambiental, que as normas gerais em meio ambiente não
fixam limites máximos de proteção, mas ao contrário, estabelecem
patamares mínimos, a partir dos quais o Município pode legislar.
Sobre o tema:
“A competência para legislar sobre meio ambiente, no
que se inclui evidentemente a proteção aos animais, é
concorrente entre União, Estados e Distrito Federal,
todavia, caso as normas estaduais sejam mais
restritivas que as federais, estas cedem espaço
àquelas, pois, em matéria ambiental, sempre há de ser
aplicada a regra mais protetiva.” (TJ/SP, Apelação
Cível nº 9229895-64.2003.8.26.0000, g.n.)
17. Ademais, o Supremo Tribunal Federal (STF) já
decidiu, no RE nº 586.224/SP que “O Município é competente para
legislar sobre o meio ambiente, juntamente com a União e o Estadomembro/DF, no limite do seu interesse local e desde que esse
regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos
demais entes federados (art. 24, VI, c/c o art. 30, I e II, da CF/88)”.
18. Por interesse local entende-se: “todos os
assuntos do Município, mesmo em que ele não fosse o único
interessado, desde que seja o principal. É a sua predominância,
tudo que repercute direta e imediatamente na vida municipal é de
interesse local”3
.
19. Portanto, a competência para dispor sobre a
Propositura em análise é concorrente entre os Entes da Federação,
a teor do já citado artigo 24, inciso VI, da Constituição Federal:
“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito
Federal legislar concorrentemente sobre:
(...)
VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da
natureza, defesa do solo e dos recursos naturais,
proteção do meio ambiente e controle da poluição;”
3 CASTRO, José Nilo de. In Direito Municipal Positivo, 4ª ed., Editora Del Rey, Belo Horizonte, 1999, p. 49.
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20. Conforme já reportado, o Direito Ambiental é
regido pelo princípio da máxima proteção e da precaução e busca a
persecução de uma condição ambiental capaz de favorecer a
harmonia entre os ecossistemas e garantir a plena satisfação da
dignidade para além do ser humano.
21. No tocante ao tema tratado no Projeto de Lei,
ora em análise, cumpre registrar que a saúde dos animais, constitui
direito constitucional fundamental contido no artigo 225, “caput”,
§1º, inciso VII, da Carta Magna, o qual determina que o Poder
Público deve proteger a fauna e a flora.
22. Por oportuno, vejamos a disposição do
mencionado art. 225, “caput”, §1º, inciso VII, da Constituição
Federal:
“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se
ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo
e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito,
incumbe ao Poder Público:
(...)
VII – proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da
lei, as práticas que coloquem em risco sua função
ecológica, provoquem a extinção de espécies ou
submetam os animais a crueldade.”
23. Tal comando, também encontramos na Carta
Municipal, em seu art. 147, “caput”, §1º, inciso VII, senão vejamos:
“Art. 147. Todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se
ao Poder Público Municipal e à coletividade o dever de
defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações.
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§1º Para assegurar a efetividade desse direito,
incumbe ao Poder Público:
(...)
VII – proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da
lei, as práticas que coloquem em risco sua função
ecológica, provoquem a extinção de espécies ou
submetam os animais a crueldade.”
24. Outrossim, extrai-se do art. 225, §3º, da
Constituição Federal, o “princípio neminem laedere”, que
fundamenta a responsabilidade civil, isto é, do dever de indenizar,
como decorrência da violação do dever de não lesar a outrem. Em
se tratando de dano ao ambiente a reparação poderá se dar, de
forma independente, nas esferas civil, administrativa e criminal.
25. Vejamos mencionado dispositivo: “Art. 225 (...)
§3º As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio
ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a
sanções penais e administrativas, independentemente da
obrigação de reparar os danos causados”.
26. O Município, no legítimo poder de polícia em
matéria ambiental, pode criar mecanismos para combater os maus
tratos, o abandono animal e incentivar a sua posse responsável.
27. Isto posto, é fácil notar que o legislador
constituinte, ciente da importância do meio ambiente e das outras
formas de vida que não apenas o homem, inseriu na Carta Politica
uma série de dispositivos que exigem por parte do Estado uma
atuação positiva na preservação e proteção da vida dos animais.
28. A Constituição também deixou aos Municípios,
em decorrência de sua autonomia político-administrativa, a
prerrogativa de fixar condicionantes de atividades, bens e serviços
que sejam nocivos ou inconvenientes ao bem-estar da população
local, dado que lhe incumbe o exercício do poder de polícia
administrativa sobre o meio-ambiente, zelando pela qualidade de
vida dos munícipes.
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29. Sendo assim, pode o Município prever em sua
legislação, seja no Código de Meio Ambiente, no Código de Posturas
ou mesmo em legislação esparsa, infrações administrativas
ambientais, multas, assim como as respectivas sanções, desde que
guardada a devida proporcionalidade e razoabilidade à luz da
disciplina estabelecida pela União e pelo respectivo Estado
Membro.
30. Nessa esteira, o Município possui inteira
competência para instituir regras que digam respeito à higiene e ao
sossego público; ao transito e tráfego; à ocupação das vias públicas;
à fiscalização de anúncios e cartazes; à adoção de medidas
referentes aos animais e ao combate às plantas e insetos nocivos;
ao horário de funcionamento do comércio e da indústria, etc.
31. Referidas normas é o que se convencionou
chamar de posturas municipais, que disciplinam o exercício do
poder de polícia administrativa do Poder Público sobre os
estabelecimentos locais, bem como sobre seus munícipes.
32. Diante de todo apresentado, adequada a
competência constitucionalmente delegada ao Município para
dispor sobre a matéria em análise e bem exercida a iniciativa para a
deflagração do processo legislativo pelo Chefe do Poder Executivo
Municipal, assim como a espécie legislativa apresentada, não
havendo quaisquer vícios nesses pontos.
III – CONCLUSÃO
33. Ante o exposto, pela análise jurídica realizada,
constatamos que o Projeto de Lei nº 27/2025 não apresenta
incompatibilidades quanto à forma, matéria e técnica legislativa,
estando, pois, apto para continuar o seu trâmite até apreciação e
deliberação final da Casa Legislativa, cabendo ao Plenário exercer o
juízo de mérito.
34. Por fim, imperioso registrarmos, que o presente
Parecer não tem efeito vinculante, tampouco decisório, mas sim
trata-se de um parecer opinativo, o que não vincula e não substitui,
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por si só, os pareceres das Comissões Permanentes, porquanto
essas são compostas pelos representantes do povo e constituem-se
em manifestação efetivamente legítima do Parlamento, podendo os
fundamentos aqui exarados serem utilizados ou não pelos membros
desta Edilidade, assegurada a soberania do Plenário.
35. Feitas as colocações relevantes para orientação
dos nobres Vereadores, passamos a mencionar os requisitos
regimentais a serem cumpridos quando da apreciação da matéria
pelo Plenário do Legislativo Municipal:
SUPORTE JURÍDICO - O Projeto de Lei nº 27/2025 de
autoria do Chefe do Executivo está amparado pelo artigo 6º, incisos
I e II, e artigo 147, §1º, inciso VII, todos da Lei Orgânica Municipal.
DISCUSSÃO ÚNICA – Nos termos do artigo 204, §3º, do
Regimento Interno da Câmara Municipal de Porto Feliz.
QUÓRUM - Maioria simples, conforme preceitua o
artigo 217, inciso I e §1º, primeira parte, do Regimento Interno da
Câmara Municipal de Porto Feliz.
VOTAÇÃO SIMBÓLICA - Na forma do artigo 218, inciso I
e §1º, do Regimento Interno da Casa Legislativa Municipal.
É o parecer4
, que submetemos à apreciação dos nobres
Edis.
Porto Feliz, 29 de maio de 2025.
Dra. Thais Mussi Ferreira
Procuradora Legislativa – OAB/SP 262.478
4 Este Parecer contém 09 (nove) laudas, todas rubricadas pela Procuradora signatária.