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CÂMARA MUNICIPAL DE PORTO FELIZ
ESTADO DE SÃO PAULO
Praça Lauro Maurino, 78 – Centro – CEP 18540-000
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PARECER JURÍDICO Nº 38/2025
PROJETO DE LEI Nº 28/2025
I – RELATÓRIO
1. Trata-se de Projeto de Lei nº 28/2025, de autoria do
nobre Vereador Luís Henrique de Oliveira Diniz, dispondo sobre a criação do
Programa Servidor Amigo do Autista, que trata da capacitação técnica dos
servidores da rede municipal de ensino de Porto Feliz no atendimento às
pessoas com transtorno do espectro autista.
2. O Projeto de Lei objetiva a criação de um programa de
capacitação de servidores da rede municipal de ensino, por meio de curso de
qualificação e treinamento, com as finalidades descritas na propositura.
3. Diante dos fatos do relatório, procede-se à análise
jurídica acerca da viabilidade formal, material e de técnica legislativa do
referido projeto de lei.
II – FUNDAMENTAÇÃO LEGAL
4. A Constituição Federal confere aos Municípios
autonomia política, financeira e administrativa para gestão das atividades e
negócios da comunidade local, de maneira mais compatível com as realidades
da municipalidade, instituindo sua competência para legislar sobre assuntos de
interesse local, conforme estabelecido no artigo 30, incisos I e II da Lei Maior:
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
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5. Nesse mesmo sentido, a Lei Orgânica do Município de
Porto Feliz consolida, em seu artigo 6º, que compete à Edilidade legislar e
prover tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e bem-estar de sua
comunidade, cabendo-lhe, privativamente:
“Art. 6º – Compete ao Município legislar e prover tudo quanto
diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem-estar de sua
comunidade, cabendo-lhe, privativamente, as seguintes
atribuições:
I – dispor sobre assuntos de interesse local nas áreas que não
sejam de competência exclusiva da União e do Estado;
6. Cabe, portanto, aos Municípios, entes dotados de
autonomia legislativa, legislar sobre assuntos de interesse local, dentro do qual
podemos alocar a competência para estabelecer políticas públicas de amparo a
cidadãos portadores de deficiências.
7. Ocorre que, em análise do aspecto formal da iniciativa
do Projeto de Lei, o mesmo padece de vício de iniciativa, isso, porque, embora
a proposição legislativa seja de Vereador Municipal, a proposta cria atribuição
para órgão do Poder Executivo, nomeadamente, interferindo na competência
exclusiva de legislar sobre servidores públicos, em afronta ao previsto na
Constituição Federal – artigo 61, §1º, inciso II, alínea c, e, por simetria, na
Constituição do Estado de São Paulo – artigo 24, §2º, item 4:
“Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a
qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do
Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da
República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores,
ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos
casos previstos nesta Constituição.
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(...)
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis
que:
II - disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração
direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
(...)
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico,
provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
Artigo 24 - A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a
qualquer membro ou Comissão da Assembleia Legislativa, ao
Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Procurador-Geral
de Justiça e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta
Constituição.
§2° - Compete, exclusivamente, ao Governador do Estado a
iniciativa das leis que disponham sobre:
1 - criação e extinção de cargos, funções ou empregos públicos na
administração direta e autárquica, bem como a fixação da respectiva
remuneração;
4 - servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento
de cargos, estabilidade e aposentadoria; (NR)
- Item 4 com redação dada pela Emenda Constitucional n° 21, de
14/02/2006.
8. A presente propositura invade competência privativa do
Prefeito Municipal, nos termos nas Constituições acostadas, à medida que
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intrometesse na disposição acerca de servidores públicos vinculados ao Poder
Executivo.
9. Além disso, as leis que criam ou aumentam programas e
atribuições para o Executivo são, por força do princípio constitucional da
Separação e Harmonia entre os Poderes1
, de iniciativa privativa deste Poder.
10. Cabe, ainda, trazer aos autos a legislação especifica do
Município de Porto Feliz – Lei Orgânica – que, em completa consonância com
as referidas Constituições Federal e Estadual, da mesma forma prevê a
iniciativa exclusiva do Prefeito quando a propositura dispor acerca de
servidores públicos, principalmente aqueles vinculados diretamente ao Poder
Executivo:
“Art. 40 – São de iniciativa exclusiva do Prefeito as leis que
disponham sobre:
I – Criação, transformação ou extinção de cargos, funções ou
empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento
de sua remuneração;
II – servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos,
estabilidade e aposentadoria; ”
“Art. 58 – Compete privativamente ao Prefeito:
I – iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta
Lei Orgânica; ”
1 Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo
e o Judiciário.
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11. E, em respeito a legislação acostada, nesses termos é a
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, exemplificada na ementa da
decisão abaixo:
“AÇÃO DIRETA DE CONSTITUCIONALIDADE. LEI 12.257/2006,
DO ESTADO DE SÃO PAULO. POLÍTICA DE
REESTRUTURAÇÃO DAS SANTAS CASAS E HOSPITAIS
FILANTRÓPICOS. INICIATIVA PARLAMENTAR
INOBSERVÂNCIA DA EXCLUSIVIDADE DE INICIATIVA DO
CHEFE DO PODER EXECUTIVO. ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃOS
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DESTINAÇÃO DE
RECEITAS PÚBLICAS. RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO.
PEDIDO PROCEDENTE. 1. A Lei Estadual nº 12.257/2006, de
iniciativa parlamentar, dispõe sobre política pública a ser executada
pela Secretaria de Estado da Saúde, com repercussão direta nas
atribuições desse órgão, que passa a assumir a responsabilidade pela
qualificação técnica de hospitais filantrópicos, e com previsão de
repasse de recursos do Fundo Estadual de Saúde (art. 2º). 2.
Inconstitucionalidade formal. Processo Legislativo iniciado por
parlamentar, quando a Constituição Federal (art. 61, § 1º, II, “c” e
“e”) reserva ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que
tratem do regime jurídico de servidores desse Poder ou que
modifiquem a competência e o funcionamento de órgãos
administrativos. (STF – ADI: 4288 SP 0006547-55.2009.1.00.0000,
Relator: EDSON FACHIN, Data de Julgamento: 29/06/2020, Data
da Publicação: 13/08/2020). ”
12. Como é sabido, o estabelecimento de ações
governamentais deve ser realizado pelo poder Executivo, pois a implementação
e execução de programas na Municipalidade constitui atividade puramente
administrativa e típica de gestão, logo, trata-se, conforme se observa do julgado
acima, de atividade inerente à chefia do Poder Executivo.
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13. Cabe exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo, no
desenvolvimento de seu programa de governo, eleger prioridades e decidir se
executará esta ou aquela ação governamental, principalmente quando o
programa pretendido abarca a capacitação de servidores públicos, uma vez que,
nos termos da legislação, trata-se de competência exclusiva do Prefeito
Municipal.
14. Nesse sentido há que se ressaltar a distinção cristalina
entra as funções da Câmara Municipal e do Prefeito Municipal, marcada pelo
célebre administrativista Hely Lopes Meirelles2
:
“A atribuição típica e predominante da Câmara é a normativa, isto
é, a de regular a administração do Município e a conduta dos
munícipes no que afeta aos interesses locais. A Câmara não
administra o Município; estabelece, apenas, normas de
administração. Não executa obras e serviços públicos; dispõe
unicamente, sobre sua execução. Não compõe nem dirige o
funcionalismo da Prefeitura; edita, tão-somente, preceitos para sua
organização e direção. Não arrecada nem aplica as rendas locais;
apenas institui ou altera tributos, autoriza sua arrecadação e
aplicação. Não governa o Município; mas regula e controla a
atuação governamental do Executivo, personalizado no prefeito. Eis
aí a distinção marcante entre a missão normativa da Câmara e a
função executiva do prefeito; o Legislativo delibera e atua com
caráter regulatório genérico e abstrato; o Executivo consubstancia
os mandamentos da norma legislativa em atos específicos e
concretos de administração. ”
15. A matéria também se insere no rol do que se
convencionou chamar de “Reserva da Administração”, que impede a
ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva
2
In: MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal. 12ª ed. São Paulo: Malheiros, p. 575-576.
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competência administrativa do Poder Executivo, visto que, nos dizeres do
Ministro Celso de Mello:
“Essa prática legislativa, quando efetivada, subverte a função
primária da lei, transgride o princípio da divisão funcional do poder,
representa comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e
importa em atuação ultravires do Poder Legislativo, que não pode,
em sua atuação político-jurídica, exorbitar dos limites que definem
o exercício de suas prerrogativas institucionais. ” (STF – Tribunal
Pleno. ADI-MC nº 2.364/AL. DJ de 14/12/2001, p. 23. Relator
Ministro Celso de Mello).
16. A medida pretendida, embora de reconhecido interesse
público, traz uma série de atribuições e obrigações, inclusive pecuniárias, a
órgãos e agentes do Poder Executivo, e, portanto, representa grave violação ao
postulado da separação dos poderes3
, previsto constitucionalmente – Artigo 2º,
conforme supramencionado.
17. Nesse sentido, destacamos os seguintes precedentes
judiciais que corroboram o entendimento aqui veículado:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE LEI
MUNICIPAL Nº 6.169, DE 09 DE JUNHO DE 2021, DO
MUNICÍPIO DE CATANDUVA, A QUAL “DISPÕE SOBRE A
CRIAÇÃO E DEFINE OS CRITÉRIOS, PARA DIRETRIZES E OS
PROCEDIMENTOS NA FORMA QUE ESPECIFICA PARA
IMPLANTAÇÃO DO PROGRAMA ALUGUEL SOCIAL (PAS),
ESTABELECENDO A CONCESSÃO DE BENEFÍCIO FINANCEIRO
MENSAL PARA A COBERTURA DE DESPESAS COM MORADIA
PARA FAMÍLIAS DE BAIXA RENDA, NO MUNICÍPIO DE
3 Previsto também na Constituição do Estado de São Paulo, in verbis – “Artigo 5° - São
Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o
Judiciário. ”
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CATANDUVA, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS” - INVASÃO DE
ATOS DE PLANEJAMENTO, DIREÇÃO, ORGANIZAÇÃO E
EXECUÇÃO DE ATIVIDADES DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA, CUJA INICIATIVA LEGISLATIVA É RESERVADA
PRIVATIVAMENTE AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO
VIOLAÇÃO DOS ARTS. 5º, 47, INCISOS II, XIV E XIX, ALÍNEA “A”,
E 144 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL PRECEDENTES DO
ÓRGÃO ESPECIAL EM CASOS SEMELHANTES AÇÃO
PROCEDENTE.” (ADI n° 2016133-49.2024.8.26.0000, rel. Des.
Matheus Fontes, j. em 12.7.2024)
Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 9.952, de 10 de agosto
de 2023, do Município de Piracicaba. Apontada violação aos artigos
5º e 24, §2º, 4, ambos da Constituição do Estado de São Paulo, artigo
61, §1º, inciso II, alíneas "a" e "b", da Constituição Federal, e
artigos 119 e 132, inciso X, ambos da Lei Orgânica do Município de
Piracicaba. Legislação impugnada que dispõe sobre a concessão de
um dia de folga abonada aos servidores municipais estatutários e
celetistas para realização de exames preventivos de câncer de mama
e de colo do útero. Vício formal de iniciativa. Lei de iniciativa
parlamentar que usurpou atribuição do Chefe do Poder Executivo
no tocante ao regime jurídico dos servidores públicos e à
organização da Administração Pública, violando o princípio de
separação e harmonia entre os poderes. Inconstitucionalidade da lei
impugnada. Ação procedente. (TJSP; Direta de
Inconstitucionalidade 2232609-18.2023.8.26.0000; Relator
(a): Aroldo Viotti; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de
Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 15/05/2024; Data
de Registro: 18/05/2024)
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei nº 6.009/2019, do
Município de Catanduva, que "dispõe sobre a instituição do
Programa de Educação Alimentar nas escolas municipais, no âmbito
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do Sistema Municipal de Educação e dá outras providências". Vício
de iniciativa configurado. Lei objurgada que trata de atribuição dos
órgãos da Administração Pública. Disciplina de ato de gestão
administrativa, com atribuição de obrigações ao Poder Executivo.
Matéria legislada encontra-se na Reserva da Administração, cuja
iniciativa é do Chefe do Poder Executivo. Violação ao princípio
constitucional da separação de poderes verificada. Afronta aos
artigos 5º, 'caput', e 47, incisos II, XIV e XIX, "a", da Carta Paulista,
aplicáveis aos municípios por força do artigo 144 da Constituição
Estadual. Ausência de previsão de dotação orçamentária que não
implica a existência de vício de inconstitucionalidade, mas apenas
eventual inexequibilidade da lei no exercício orçamentário em que
aprovada. Ação procedente. (TJSP; Direta de Inconstitucionalidade
2192092-10.2019.8.26.0000; Relator (a): Péricles Piza; Órgão
Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data do Julgamento: 04/03/2020; Data de Registro: 05/03/2020)
18. Em suma, a jurisprudência, ainda majoritária, entende
que ao estabelecer programa de capacitação de servidores, estaria o legislativo
entrando na seara de competência do Poder Executivo, a medida que a
legislação confere a exclusividade de atuação desse poder quando o assunto é
servidores públicos.
19. No que tange ao artigo 3º da propositura, cumpre apenas
pontuar que a autorização para o executivo firmar parcerias dispensa anuência
legislativa visto que a Constituição Federal não colocou sob controle prévio do
legislativo a aprovação de celebração de convênios, acordos e demais ajustes
do gênero.
20. No mais, pertinente registrarmos, que a genérica
previsão ou a falta de especificação de dotação orçamentária não implica a
existência de vício de inconstitucionalidade, mas apenas a inexequibilidade da
lei no exercício orçamentário em que aprovada (art. 25 CE).
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21. Para tanto, trazemos à baila a decisão do Pretório
Excelso (RE 770.329-SP, Rel. Min. Roberto Barroso, 29-05-2014, DJe 05- 06-
2014): “a ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica
não autoriza a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo tãosomente a sua aplicação naquele exercício financeiro”.
22. Nesses termos, portanto, verifica-se a competência
municipal para legislar sobre a matéria, desde que a iniciativa do Projeto de Lei
seja do chefe do Poder Executivo, visto que apenas ele tem a competência para
estabelecer políticas públicas de governo que interfiram nos servidores
públicos, principalmente no que tange a rede municipal de ensino, uma vez que
vinculados ao seu Poder, o que não ocorre no caso, tendo de ser reconhecida a
invalidade jurídica da presente propositura.
IV. CONCLUSÃO
23. Ante o exposto, pela análise jurídica realizada,
constatamos que o Projeto de Lei nº 28/2025 apresenta incompatibilidades
quanto à forma – vício de iniciativa – que comprometem a sua legalidade,
estando, pois, inapto para continuar o seu trâmite até apreciação e deliberação
final da Casa Legislativa, cabendo ao Plenário exercer o juízo de mérito.
24. Por fim, imperioso registrarmos, que o presente Parecer
não tem efeito vinculante, tampouco decisório, mas sim trata-se de um parecer
opinativo, o que não vincula e não substitui, por si só, os pareceres das
Comissões Permanentes, porquanto essas são compostas pelos representantes
do povo e constituem-se em manifestação efetivamente legítima do
Parlamento, podendo os fundamentos aqui exarados serem utilizados ou não
pelos membros desta Edilidade, assegurada a soberania do Plenário.
25. Feitas as colocações pertinentes para orientação dos
nobres Vereadores, passamos a mencionar os requisitos regimentais a serem
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cumpridos quando da apreciação da matéria pelo Plenário do Legislativo
Municipal:
SUPORTE JURÍDICO - O Projeto de Lei nº 28/2025 está
amparado pelo artigo 6º, inciso I, da Lei Orgânica Municipal.
DISCUSSÃO – Votação Única, nos termos do artigo 204,
§3º, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Porto Feliz.
QUÓRUM - Maioria absoluta, conforme preceitua o artigo
217, § 3º, inciso III do Regimento Interno da Câmara Municipal de Porto Feliz.
VOTAÇÃO – Nominal na forma do artigo 218, inciso II, e
artigo 219, inciso III, ambos do Regimento Interno da Casa Legislativa
Municipal.
É o parecer4
, que submetemos à apreciação dos nobres Edis.
Porto Feliz, 27 de junho de 2025.
Juliana Ciocca Martins
Procuradora Legislativa – OAB/SP nº 428.769
4 Este Parecer contém 11 (onze) laudas, todas rubricadas pela Procuradora signatária.