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CÂMARA MUNICIPAL DE PORTO FELIZ
ESTADO DE SÃO PAULO
Praça Lauro Maurino, 78 – Centro – CEP 18540-000
Fones: (15) 3262-1119 / 3261-4722 / Fax: (15) 3262-3393
PARECER JURÍDICO Nº 65/2025
EMENDA Nº 01 AO SUBSTITUTIVO Nº 01 AO PROJETO DE LEI Nº
03/2025
I - RELATÓRIO
1. Trata-se de Emenda nº 01 ao Substitutivo nº 01
ao Projeto de Lei nº 03/2025, de iniciativa do nobre Vereador André
Rogério Bizan de Oliveira, que “INSTITUI O PROGRAMA DO
RESTAURANTE POPULAR “SABOR DA VIDA” NO MUNICÍPIO DE
PORTO FELIZ, PARA O FORNECIMENTO DE REFEIÇÕES COMPLETAS E
SAUDÁVEIS POR UM VALOR ACESSÍVEL AOS MAIS VULNERÁVEIS, E
DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS”.
2. De acordo com a justificativa que a acompanha,
a presente Emenda tem como objetivo fortalecer os mecanismos de
gestão, controle e transparência do Programa do Restaurante
Popular “Sabor da Vida”, instituído pelo Substitutivo nº 01 ao
Projeto de Lei nº 03/2025.
3. Esclarece, que ao atribuir à Secretaria Municipal
de Assistência Social a responsabilidade pelo acompanhamento e
fiscalização das atividades do restaurante, busca-se assegurar o
cumprimento das normas contratuais e padrões de qualidade,
promovendo uma Administração Pública mais eficiente e
responsável.
4. Ademais, informa, que a obrigatoriedade de
relatórios mensais contendo dados como número de refeições
servidas, perfil do público atendido e custos operacionais, permitirá
o monitoramento contínuo dos resultados e a adoção de medidas
corretivas ou de melhoria sempre que necessário.
5. Por fim, acrescenta, que o novo artigo 9º propõe
que as despesas do programa sejam custeadas por dotações
orçamentárias próprias, podendo ser suplementadas por outras
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fontes permitidas em lei, estando em conformidade com a Lei de
Responsabilidade Fiscal que exige transparência na gestão fiscal e
ampla divulgação das ações administrativas.
6. É a síntese do relatório. Passo à análise jurídica.
II – FUNDAMENTAÇÃO LEGAL
7. Inicialmente, insta consignarmos, que a Emenda
em destaque pretende substituir a redação do artigo 8º e incluir ao
mesmo o §1º e §2º, bem como substituir a redação do artigo 9º.
8. Trata-se, portanto, das chamadas Emendas
Substitutiva e Aditiva, conforme extraímos da leitura do art. 188,
§3º e §4º do Regimento Interno da Câmara Municipal de Porto Feliz,
in verbis:
“Art. 188. Emenda é a proposição apresentada como
acessória de outra.
(...)
§3º Emenda substitutiva é a que deve ser colocada em
lugar de artigo, parágrafo, inciso, alínea ou item do
projeto.
§4º Emenda aditiva é a que deve ser acrescentada ao
corpo ou aos termos de artigo, parágrafo, inciso, alínea
ou item do projeto.”
9. Todavia, não obstante o poder de emenda
caracterize uma prerrogativa institucional dos Edis, ele somente
será exercido de forma legítima se respeitados alguns princípios
constitucionais.
10. Essa prerrogativa institucional, precisamente por
não traduzir corolário do poder de iniciar o processo de formação
das leis, pode ser legitimamente exercida pelos membros do
Legislativo, ainda que se cuide de proposições constitucionalmente
sujeitas à cláusula de reserva de iniciativa, como no caso em tela,
desde que, respeitadas as limitações estabelecidas na Constituição
Federal.
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11. Corroborando a presente assertiva, leciona Hely
Lopes Meirelles1
:
“A exclusividade da iniciativa de certas leis destina-se a
circunscrever (não a anular) a discussão e votação do
projeto às matérias propostas pelo Executivo. Nessa
conformidade, pode o Legislativo apresentar emendas
supressivas e restritivas, não lhe sendo permitido,
porém oferecer emendas ampliativas, porque estas
transbordam da iniciativa do Executivo. Negar
sumariamente o direito de emenda à Câmara é reduzir
esse órgão a mero homologador da lei proposta pelo
prefeito, o que nos parece incompatível com a função
legislativa que lhe é própria. Por outro lado, conceder à
Câmara o poder ilimitado de emendar a proposta de
iniciativa exclusiva do prefeito seria invalidar o
privilégio constitucional estabelecido em favor do
Executivo”.
12. Como é sabido, as emendas são proposições
acessórias apresentadas exclusivamente por Parlamentares. Isto é,
não se admite aos titulares da iniciativa extraparlamentar a
legitimidade para apresentação de emendas.
13. Nessa esteira, desde logo se evidencia que as
prerrogativas de "iniciar o processo legislativo" e de "apresentar
emendas legislativas", encerram situações distintas, cada qual
relacionando-se com um momento particular do processo
legislativo: (i) o primeiro com a instauração do procedimento; (ii) o
segundo com seu trâmite e instrução.
14. Assim, em que pese a origem do processo poder
ser instada por agentes externos ao Parlamento, é certo que a
incumbência para apresentar emendas relaciona-se diretamente
com as funções institucionais das Casas de Leis, sendo inerente à
fase de discussão e instrução do processo legislativo.
1 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro, São Paulo: Malheiros Editores, 1993, p. 542.
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15. Nesse sentido é o magistério de Alexandre de
Moraes: "o poder de emendar - que não constitui derivação do
poder de iniciar o processo de formação das leis - qualifica-se como
prerrogativa deferida aos parlamentares, que se sujeitam, no
entanto, quanto ao exercício, às restrições impostas, em "numerus
clausus", pela Constituição Federal.” (MORAES, 2014, p. 674).
16. No caso em apreço, o Substitutivo nº 01 ao
Projeto de Lei nº 03/2025 é de autoria do Chefe do Poder Executivo,
apesar disso, não impede que os Parlamentares apresentem
emendas. Todavia, as emendas parlamentares não podem tratar de
temas que não constem do Projeto do Poder Executivo.
17. Vejamos a jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal a respeito do quanto aqui abordado:
“Constitucional. Processo legislativo. Poder de emenda
parlamentar (...) Matérias de iniciativa reservada: as
restrições ao poder de emenda ficam reduzidas à
proibição de aumento da despesa e à hipótese de
impertinência da emenda ao tema do projeto”. (AgRg
em RE nº 202.960-2, 2ª el. Min. Carlos Velloso, in DJU
de 09.10.98, seção 1-E, p. 9) (grifos nossos)
“O poder de emendar projetos de lei, que se reveste de
natureza eminentemente constitucional, qualifica-se
como prerrogativa de ordem político-jurídica inerente
ao exercício da atividade legislativa. Essa prerrogativa
institucional, precisamente por não traduzir corolário
do poder de iniciar o processo de formação das leis (RTJ
36/382, 385 – RTJ 37/113 – RDA 102/261), pode ser
legitimamente exercida pelos membros do legislativo,
ainda que se cuide de proposições constitucionalmente
sujeitas à cláusula de reserva de iniciativa (ADI
865/MA, Rel. Min. Celso de Mello), desde que,
respeitadas as limitações estabelecidas na Constituição
da República, as emendas parlamentares (a) não
importem em aumento da despesa prevista no
projeto de lei, (b) guardem afinidade lógica (relação
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de pertinência) com a proposição original e (c)
tratando-se de projetos orçamentários (CF, art. 165, I,
II e III), observem as restrições fixadas no art. 166, §
3º e § 4º da Carta Política (...).” (ADI 1.050-MC, Rel.
Min. Celso de Mello, julgamento em 21-9-1994,
Plenário, DJ de 23-4-2004) (grifos nossos)
“O exercício do poder de emenda, pelos membros do
parlamento, qualifica-se como prerrogativa inerente à
função legislativa do Estado - O poder de emendar -
que não constitui derivação do poder de iniciar o
processo de formação das leis - qualifica-se como
prerrogativa deferida aos parlamentares, que se
sujeitam, no entanto, quanto ao seu exercício, às
restrições impostas, em "numerus clausus", pela
Constituição Federal. - A Constituição Federal de 1988,
prestigiando o exercício da função parlamentar,
afastou muitas das restrições que incidiam,
especificamente, no regime constitucional anterior,
sobre o poder de emenda reconhecido aos membros do
Legislativo. O legislador constituinte, ao assim
proceder, certamente pretendeu repudiar a concepção
regalista de Estado (RTJ 32/143 - RTJ 33/107 - RTJ 34/6
- RTJ 40/348), que suprimiria, caso prevalecesse, o
poder de emenda dos membros do Legislativo. -
Revela-se plenamente legítimo, desse modo, o
exercício do poder de emenda pelos parlamentares,
mesmo quando se tratar de projetos de lei sujeitos à
reserva de iniciativa de outros órgãos e Poderes do
Estado, incidindo, no entanto, sobre essa prerrogativa
parlamentar - que é inerente à atividade legislativa -,
as restrições decorrentes do próprio texto
constitucional (CF, art. 63, I e II), bem assim aquela
fundada na exigência de que as emendas de iniciativa
parlamentar sempre guardem relação de pertinência
com o objeto da proposição legislativa.” (STF, Pleno,
ADI nº 973-7/AP – medida cautelar. Rel. Min. Celso de
Mello, DJ 19 dez. 2006, p. 34 – g.n.).
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18. Tecidas essas considerações, temos que a
Emenda em referência, pretende atribuir à Secretaria Municipal de
Assistência Social a responsabilidade pelo acompanhamento e
fiscalização das atividades do restaurante. Outrossim, obriga,
também, a divulgação de relatórios mensais no Portal da
Transparência da Prefeitura.
19. Além disso, propõe que as despesas do
programa sejam custeadas por dotações orçamentárias próprias,
podendo ser suplementadas por outras fontes permitidas em lei.
20. Pois bem, a iniciativa da norma partiu do Chefe
do Poder Executivo, ocorrendo a apresentação da Emenda nº 01 ao
Substitutivo nº 01 ao Projeto de Lei nº 03/2025, de iniciativa do
nobre Vereador André Rogério Bizan de Oliveira, o que, contudo,
“permissa vênia”, não descaracterizou o Projeto inicialmente
apresentado.
21. Assim, malgrado a iniciativa do Chefe do Poder
Executivo para apresentar o Projeto de Lei em tela, temos que o
exercício de poder de emenda para encaminhar a Emenda nº 01,
ora em análise, não atenta contra as restrições acima delineadas.
22. Logo, não vislumbramos afronta ao Princípio da
Separação dos Poderes, porquanto atuando de modo independente
e harmoniosamente, agindo em vista do bem comum. A Emenda
posta a apreciação, ao invés de desfigurar o Projeto original,
aperfeiçoa o mesmo, levando em consideração a matéria contida na
Propositura.
23. Nesta senda, observa-se quanto à Emenda em
análise que: a) não implica incremento de despesas originariamente
previstas; b) há pertinência temática entre os textos das
proposições principal e acessória; c) respeitados os dispositivos do
Regimento Interno que tratam da admissibilidade de emendas.
24. Por conseguinte, em princípio, não se identifica
na apresentação da Proposição acessória elementos que
eventualmente possam atentar contra as formalidades, ao devido
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Processo Legislativo, os princípios constitucionais ou o
ordenamento jurídico.
25. No mais, insta informarmos, que a Emenda
recebida será discutida pelo Plenário e, se aprovada, o Projeto
original será encaminhado à Comissão, Justiça e Redação, que lhe
dará nova redação, na forma do aprovado, conforme “caput” do art.
192 do Regimento Interno desta Casa de Leis.
26. Todavia, caso seja rejeitada, em primeira
discussão, não será submetida à segunda discussão, consoante §1º
do mesmo dispositivo acima citado.
III – CONCLUSÃO
27. Ante o exposto, pela análise jurídica realizada,
constatamos que a Emenda em destaque não apresenta
incompatibilidades quanto à forma, matéria e técnica legislativa,
estando, pois, apta para continuar o seu trâmite até apreciação e
deliberação final da Casa Legislativa, cabendo ao Plenário exercer o
juízo de mérito, sem prejuízo do Parecer Jurídico nº 05/2025
exarado quando da análise do Substitutivo nº 01 ao Projeto de Lei
nº 03/2025.
28. Por fim, imperioso registrarmos, que o presente
Parecer não tem efeito vinculante, tampouco decisório, mas sim
trata-se de um parecer opinativo, o que não vincula e não substitui,
por si só, os pareceres das Comissões Permanentes, porquanto
essas são compostas pelos representantes do povo e constituem-se
em manifestação efetivamente legítima do Parlamento, podendo os
fundamentos aqui exarados serem utilizados ou não pelos membros
desta Edilidade, assegurada a soberania do Plenário.
29. Feitas as colocações pertinentes para orientação
dos nobres Vereadores, passamos a mencionar os requisitos
regimentais a serem cumpridos quando da apreciação da matéria
pelo Plenário do Legislativo Municipal, salientando que a Emenda
apresentada acompanhará o mesmo quórum do respectivo Projeto
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original, nos termos do art. 192, §3º do Regimento Interno da
Câmara Municipal de Porto Feliz:
SUPORTE JURÍDICO – A Emenda nº 01 ao Substitutivo
nº 01 ao Projeto de Lei nº 03/2025 está amparada pelo artigo 188,
§3º e §4º do Regimento Interno da Câmara Municipal de Porto Feliz
c/c o artigo 6º, inciso I, da Lei Orgânica Municipal.
DISCUSSÃO ÚNICA – Nos termos do artigo 204, §3º, do
Regimento Interno da Câmara Municipal de Porto Feliz.
QUÓRUM - Maioria simples, conforme preceitua o
artigo 217, inciso I e §1º, primeira parte, do Regimento Interno da
Câmara Municipal de Porto Feliz.
VOTAÇÃO SIMBÓLICA - Na forma do artigo 218, inciso I
e §1º, do Regimento Interno da Casa Legislativa Municipal.
É o parecer2
, que submetemos à apreciação dos nobres
Edis.
Porto Feliz, 12 de agosto de 2025.
Dra. Thais Mussi Ferreira
Procuradora Legislativa – OAB/SP 262.478
2 Este Parecer contém 08 (oito) laudas, todas rubricadas pela Procuradora signatária.