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CÂMARA MUNICIPAL DE PORTO FELIZ
ESTADO DE SÃO PAULO
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PARECER JURÍDICO Nº 74/2025
PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº 04/2025
I – RELATÓRIO
1. Trata-se de Projeto de Lei Complementar nº 04/2025,
de iniciativa do Prefeito Municipal de Porto Feliz, apresentado em regime de
urgência, nos termos do artigo 42 e seguintes da Lei Orgânica Municipal
dispondo sobre a PROGRESSÃO VERTICAL AUTOMÁTICA DA GUARDA
CIVIL MUNICIPAL, dando outras providencias.
2. Conforme o ofício que acompanha o Projeto, a
propositura “visa corrigir uma distorção na carreira da Guarda Civil
Municipal, que enfrenta grave estagnação em razão da ausência de
progressão vertical de classes”, dado que a última progressão ocorreu a mais
de uma década.
3. Além disso, o ofício afirma que a Lei Complementar
179, de 25 de fevereiro de 2016 – Estatuto da Guarda Civil Municipal, prevê
a evolução vertical de classes mediante um interstício mínimo de 05 (cinco)
anos entre uma promoção e outra, o que, conforme alegado, “faz com que a
correção desta injustiça histórica leve décadas para ser concretizada,
perpetuando uma situação manifestamente inadequada”.
4. Diante dos fatos do relatório, procede-se à análise
jurídica acerca da viabilidade formal, material e de técnica legislativa do
referido projeto de lei.
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II – FUNDAMENTAÇÃO LEGAL
II.1 – DA AUTONOMIA MUNICIPAL
5. Inicialmente, a Constituição Federal confere aos
Municípios autonomia política, financeira e administrativa para gestão das
atividades e negócios da comunidade local, de maneira mais compatível com
as realidades da municipalidade, estabelecendo sua competência para legislar
sobre assuntos de interesse específico, conforme estabelecido no artigo 30,
inciso I da Lei Maior:
“Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local; ”
6. Nesse mesmo sentido, a Lei Orgânica do Município de
Porto Feliz estabelece, em seu artigo 6º, que compete à Edilidade legislar e
prover tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e bem-estar de sua
comunidade, cabendo-lhe, privativamente:
“Art. 6º – Compete ao Município legislar e prover tudo
quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem-estar
de sua comunidade, cabendo-lhe, privativamente, as
seguintes atribuições:
I – dispor sobre assuntos de interesse local nas áreas que não
sejam de competência exclusiva da União e do Estado;
IX – organizar o quadro e estabelecer o regime jurídico dos
servidores públicos;
XXXIX – manter a Guarda Municipal e constituir o Corpo de
Bombeiros Voluntários; ”
7. Conforme se observa da Lei Orgânica Municipal, é de
clara competência local a manutenção da Guarda Civil Municipal, tendo em
vista a sua atuação restrita ao Município.
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8. Além disso, o artigo 78 da Lei Orgânica, disciplina a
questão da Guarda Civil Municipal:
“Art. 78 – O Município manterá Guarda Civil Municipal,
destinada à proteção de seus bens, serviços, instalações e
logradouros públicos, nos termos do artigo 144, § 8º, da
Constituição Federal, e do artigo 147 da Constituição Estadual.
§ 1º – A organização e funcionamento da Guarda Civil
Municipal, bem como o regime jurídico de seus integrantes,
serão disciplinados por lei complementar.
§ 2º – O Poder Executivo disporá sobre o regulamento
disciplinar da Guarda Municipal. ”
9. Portanto, cabe ao Município compreender quais são os
assuntos locais que demandam a sua atividade legislativa, para que sejam
atingidos os objetivos de governança previstos na Constituição Federal e nas
legislações infraconstitucionais federais, estaduais e municipais, motivo pelo
qual o Projeto de Lei em pauta encontra-se dentro desta perspectiva.
II.2 – DA INICIATIVA LEGISLATIVA
10. No que se refere à iniciativa para tratar da matéria
veiculada na propositura, a Lei Orgânica do Município de Porto Feliz
estabelece como competência legislativa exclusiva do Prefeito Municipal a
elaboração de leis que disponham sobre servidores públicos, principalmente
no que tange ao provimento de cargos, e, acima de tudo, com relação à
Guarda Civil Municipal:
“Art. 40 – São de iniciativa exclusiva do Prefeito as leis que
disponham sobre:
II – servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de
cargos, estabilidade e aposentadoria; ”
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11. Conforme se desprende do artigo colacionado, verificase que o Projeto de Lei Complementar nº 04/2025 não encontra vício de
iniciativa, visto que a proposição trata de matéria vinculada à Servidores
Públicos especialmente vinculados ao Prefeito Municipal, elemento previsto
como de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo Municipal.
II.3 – DA ESPÉCIE LEGISLATIVA
12. Preliminarmente, cumpre apenas salientar que as
matérias referentes a servidores públicos não se inserem no rol constitucional
reservado à Lei Complementar, por isso, deveriam ser tratadas como mera lei
ordinária, de qualquer forma ainda de competência privativa do Chefe do
Poder Executivo, nos termos em que restou decidido, e pacificado pelo
Supremo Tribunal Federal:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO PIAUÍ. PREVISÃO DE
NECESSIDADE DE EDIÇÃO DE LEI COMPLEMENTAR.
PROCESSO LEGISLATIVO. NORMAS QUE VERSAM
SOBRE SERVIDOR PÚBLICO. SITUAÇÕES EM QUE A
CONSTITUIÇÃO FEDERAL EXIGE LEI ORDINÁRIA.
VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SIMETRIA. AÇÃO
JULGADA PROCEDENTE. I – A inconstitucionalidade dos
preceitos impugnados decorre da violação ao princípio da
simetria, uma vez que a Constituição do Estado do Piauí exige a
edição de Lei Complementar para o tratamento de matérias em
relação às quais a Constituição Federal prevê o processo
legislativo ordinário. II – A jurisprudência reiterada desta Corte
é no sentido de que o Estado-membro, em tema de processo
legislativo, deve observância cogente à sistemática ditada pela
Constituição Federal. Precedentes. III – Ação julgada
procedente para declarar a inconstitucionalidade dos incisos III,
VII, VIII, IX e X, e do parágrafo único do artigo 77, da
Constituição do Estado do Piauí”. (STF – Tribunal Pleno. ADI
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nº 2.872. DJ-e 05/09/2011. Rel. Min. EROS GRAU. Relator p/
Acórdão: Min. Ricardo Lewandowski).
13. Assim, embora exista a previsão na Lei Orgânica
Municipal de que a lei instituidora da Guarda Municipal deve ser uma Lei
Complementar1
, está previsão não encontra simetria na Constituição Federal.
14. Apesar disso, o supracitado artigo 78 da Lei Orgânica
Municipal exige, atualmente, que o regime jurídico dos integrantes da Guarda
Civil Municipal seja disciplinado por Lei Complementar, de modo que se
torna possível o prosseguimento da propositura nesses termos.
III – DA MATÉRIA
15. Para a verificação da legalidade e constitucionalidade
do Projeto de Lei Complementar nº 04/2025, é relevante a análise da
possibilidade de progressão vertical automática nos termos pretendidos na
propositura.
16. Inicialmente, cumpre estabelecer uma distinção entre a
Progressão e a Promoção Funcional, institutos que, embora tratem do mesmo
objetivo, qual seja, a evolução na carreira dos servidores públicos, não são
sinônimos.
17. A Progressão Funcional (horizontal) consiste na
passagem do Agente Público para a categoria imediatamente superior, dentro
da mesma classe, sendo, geralmente, um processo automático que ocorre
mediante o cumprimento de determinados critérios legais, tal como tempo de
serviço e avaliação de desempenho.
1 Art. 39 – As leis complementares serão aprovadas pela maioria absoluta dos votos dos
membros da Câmara Municipal, observados os demais termos da votação das leis
ordinárias.
Parágrafo Único - Para os fins deste artigo, consideram-se leis complementares:
VI – Lei orgânica instituidora da Guarda Municipal;
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18. Já a Progressão Funcional Vertical, se refere,
efetivamente, à Promoção, que se caracteriza pela elevação do servidor na
carreira, migrando para uma classe/categoria imediatamente superior,
ocasionando uma mudança funcional, que demanda, para tanto, comprovação
de qualificação adicional, aprovação em avaliação específica, treinamentos,
concurso público interno, entre outros requisitos obrigatórios previstos na lei
da carreira.
19. Nesses termos, portanto, embora fale em Progressão
Vertical, o Projeto de Lei Complementar nº 04/2025 trata de efetiva
Promoção dos Agentes Públicos da Guarda Civil, em desacordo com a
previsão estatutária que já estabelece os requisitos legais para a efetivação da
elevação funcional.
20. Não se pode autorizar uma Promoção funcional
automática, ainda que em caráter excepcional e único, quando a lei que rege a
Guarda Civil Municipal de Porto Feliz – Lei Complementar nº 179/2016
dispõe de maneira distinta sobre o instituto.
21. Isso, porque, a promoção está vinculada a elevação para
um grau superior de atuação funcional, o que demanda maiores
responsabilidades e, com isso, consequentemente, uma maior remuneração,
devendo o Servidor que preencher os requisitos legais, ser plenamente o
melhor capacitado para cumprir as novas demandas.
22. O artigo 48 da referida Lei Complementar Municipal nº
179/2016 dispõe – explicitamente – acerca dos requisitos necessários e
obrigatórios para a capacitação das Guardas à promoção, ou progressão
vertical:
“Art. 48. Para capacitar-se à promoção a classe imediatamente
superior o Guarda Civil Municipal deverá possuir o nível médio
completo, inscrever-se e submeter-se à prova escrita realizada
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pela Secretaria de Educação do Município em conjunto com o
Comando da Guarda Civil Municipal, ou por empresa
especializada no assunto.
§ 1º A prova escrita versará sobre português, atualidades e
conhecimentos profissionais, e serão elaboradas por professores
e/ou profissionais competentes nas respectivas áreas;
§ 2º Estará habilitado, para inscrição no concurso de promoção
a Classe imediatamente superior todos os guardas.
Art. 52. O guarda civil municipal que com a pontuação final
classificar-se para a vaga existente, será promovido à classe
imediatamente superior. ”
23. Nos termos do Estatuto, portanto, para a promoção à
classe/categoria imediatamente superior, o Guarda deverá passar por espécie
de Concurso Interno, para que seja elevado a cargo superior, de maiores
responsabilidades, apenas aqueles que sejam comprovadamente capazes para
tanto, em respeito à exigência constitucional de realização de concurso
público para provimento de cargos.
24. Assim, não pode novel legislação colidir com o que se
encontra previsto na lei de regência da categoria de servidores, sendo a
progressão vertical automática prevista no Projeto de Lei Complementar nº
04/2025, hipótese não prenunciada, burlando, portanto, a necessidade de
cumprimento dos requisitos legais para as Promoção de servidores da Guarda
Civil Municipal.
25. O Estatuto ainda reitera o entendimento, à medida que
prevê que “todos os cargos das classes que compõe os Círculos da Carreira
da Guarda Civil Municipal são efetivos e preenchidos através de concurso
externo e interno, com os respectivos cursos, quando exigíveis” (Artigo 11,
§3º).
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26. É de se observar que os sistemas de evolução funcional
previstos nos planos de cargos são instrumento legal importantíssimo para
conferir efetiva qualidade na prestação dos serviços públicos prestados pela
Administração, e devem ser elaborados com vistas a incentivar a
produtividade, elevar a autoestima e premiar o bom desempenho das
respectivas atribuições, conforme preceitua o magistério de Adilson de Abreu
Dallari2
:
“O plano de carreira não pode ser entendido como um benefício
ao servidor, mas, sim, como um instrumento de melhoria do
serviço público, como meio de propiciar a melhoria da qualidade
da vida da coletividade, enfim, como forma de satisfazer o
interesse público, propiciando, também (mas não
exclusivamente) vantagens aos servidores, aos bons servidores,
aos melhores servidores”.
27. Cabe, por fim, pontuar que a necessidade de avaliação
de desempenho do servidor público é regra constitucional trazida pela EC
19/1998, de modo que a progressão funcional automática, como pretende o
Projeto de Lei Complementar nº 04/2025, mostra-se, além de contrária as
disposições estatutárias, inconstitucional.
28. Assim é a jurisprudência do Tribunal de Justiça do
Estado de São Paulo:
APELAÇÃO CÍVEL. Município de Iperó. Servidor Público
Municipal. Pretensão à promoção funcional. Guarda Civil.
Sentença de improcedência. Irresignação autoral. Não
acatamento. Promoção funcional, nos termos do art. 4º do
Decreto nº 910/2009, de competência exclusiva do Prefeito.
Ademais, para que seja concedida a promoção, nos termos do
mencionado Decreto nº 910/2009, necessário o preenchimento
2
DALLARI, Adilson Abreu. Regime constitucional dos servidores públicos. São Paulo.
Revista dos Tribunais, 1990, p. 53)
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dos requisitos de bom comportamento e tempo interstício, a
existência de vagas disponíveis, e a autorização do Chefe do
Poder Executivo Municipal, através de proposta de Comissão de
Promoções, com a sua homologação. Discricionariedade da
Administração Pública para propor a abertura de procedimento.
Inteligência do § 3º do art. 25 da referida norma. Ausência de
direito subjetivo absoluto de Guarda Civil à promoção, mesmo
com a existência de vagas. Impossibilidade, no mais, de
concessão das promoções ao requerente, em detrimento dos
outros servidores que também teriam cumprido os requisitos.
Precedentes desta Corte em casos idênticos. Sentença mantida.
Recurso desprovido. (TJSP; Apelação Cível 1005201-
98.2023.8.26.0082; Relator (a): Jose Eduardo Marcondes
Machado; Órgão Julgador: 10ª Câmara de Direito Público; Foro
de Boituva - 1ª Vara; Data do Julgamento: 01/10/2024; Data de
Registro: 01/10/2024)
“MANDADO DE SEGURANÇA. MUNICIPAL. VERTICAL
AUTOMÁTICA. segurança SERVIDOR PÚBLICO GCM
MAUÁ PROMOÇÃO Sentença denegatória da Ilegalidade do
Decreto Municipal nº 8.706/2020, ao extrapolar a Lei Municipal
nº 4.991/2014, autorizando, indevidamente, a “progressão
vertical automática”. Necessidade do cumprimento de todos os
requisitos da Lei Municipal nº 4.991/2014. Não comprovação.
Ausência de direito líquido e certo. Denegação da segurança
Precedente deste E. Tribunal Sentença mantida. Apelo
desprovido” (Apelação nº 1010211-09.2020.8.26.0348; Relatora
Desª. Spoladore Dominguez; j. 06.10.2021);
“MANDADO DE SEGURANÇA MUNICIPAL. GUARDA
CIVIL. PROGRESSÃO VERTICAL. Impetrante que pretende
seja realizada sua progressão vertical automática nos termos do
Decreto nº 8706/20, visto que preenche os requisitos necessário.
Impossibilidade. Decreto que extrapola os limites
regulamentares. Para fazer jus à promoção vertical não basta o
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mero interstício temporal na graduação inferior, sendo
necessária a existência de vagas na classe superior e a
aprovação em processo seletivo interno realizado pela
Municipalidade, consoante disposto nas Leis Municipais
19/2014 e 4.991/20. Sentença mantida. Apelo desprovido”
(Apelação nº 1001302-41.2021.8.26.0348; Relator Des. Percival
Nogueira; j. 21.11.2021).
29. A progressão funcional não pode se dar de forma
ilimitada e incondicionada, devendo ser observados os requisitos previstos em
Estatuto da carreira e na Constituição Federal, de modo que, a forma de
Progressão Vertical Automática trazida pela propositura, não encontra
respaldo legal que garanta a sua constitucionalidade, inviabilizando, assim, o
seu prosseguimento.
IV. CONCLUSÃO
30. Ante o exposto, pela análise jurídica realizada,
constatamos que o Projeto de Lei Complementar nº 04/2025 apresenta
incompatibilidades quanto a matéria, não estando, pois, apto para continuar o
seu trâmite até apreciação e deliberação final da Casa Legislativa, nos termos
aqui apresentados, cabendo, em qualquer caso, ao Plenário exercer o juízo de
mérito.
31. Por fim, imperioso registrarmos, que o presente Parecer
não tem efeito vinculante, tampouco decisório, mas sim trata-se de um
parecer opinativo, o que não vincula e não substitui, por si só, os pareceres
das Comissões Permanentes, porquanto essas são compostas pelos
representantes do povo e constituem-se em manifestação efetivamente
legítima do Parlamento, podendo os fundamentos aqui exarados serem
utilizados ou não pelos membros desta Edilidade, assegurada a soberania do
Plenário.
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32. Feitas as colocações pertinentes para orientação dos
nobres Vereadores, passamos a mencionar os requisitos regimentais a serem
cumpridos quando da apreciação da matéria pelo Plenário do Legislativo
Municipal:
SUPORTE JURÍDICO – O Projeto de Lei Complementar
nº 04/2025 está amparado pelo artigo 6º, incisos I, IX e XXXIX c/c o artigo
40, inciso II, ambos da Lei Orgânica Municipal.
DISCUSSÃO – DOIS TURNOS, com interstício mínimo
de 05 (cinco) dias, nos termos do artigo 204, §2º, inciso I, do Regimento
Interno da Câmara Municipal de Porto Feliz.
QUÓRUM - Maioria absoluta, conforme preceitua o
artigo 217, inciso II, e § 3º, inciso III, do Regimento Interno da Câmara
Municipal de Porto Feliz.
VOTAÇÃO NOMINAL – Na forma do artigo 218, inciso
II, c/c o artigo 219, inciso III, todos do Regimento Interno da Casa
Legislativa Municipal.
É o parecer3
, que submetemos à apreciação dos nobres Edis.
Porto Feliz, 01 de outubro de 2025.
Juliana Ciocca Martins
Procuradora Legislativa – OAB/SP nº 428.769
3 Este Parecer contém 11 (onze) laudas, todas rubricadas pela Procuradora signatária.