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CÂMARA MUNICIPAL DE PORTO FELIZ
ESTADO DE SÃO PAULO
Praça Lauro Maurino, 78 – Centro – CEP 18540-000
Fones: (15) 3262-1119 / 3261-4722 / Fax: (15) 3262-3393
PARECER JURÍDICO Nº 67/2023
SUBSTITUTIVO Nº 01 AO PROJETO DE LEI Nº 54/2023
I - RELATÓRIO
1. Trata-se de Substitutivo nº 01 ao Projeto de Lei
nº 54/2023 de iniciativa do Prefeito Municipal de Porto Feliz que
“DISPÕE SOBRE DESAFETAÇÃO DE VIÁRIO COM REVERSÃO AO
PATRIMÔNIO DO MUNICÍPIO, AUTORIZA PERMUTA, CONFORME
ESPECIFICA, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS”.
2. De acordo com a justificativa que o acompanha,
a presente medida tem por finalidade complementar o Projeto de
Lei com as peças do estudo técnico, bem como com as avaliações
imobiliárias.
3. Em anexo apresenta justificativa, aduzindo que a
Propositura objetiva propiciar melhor disposição urbanística dos
lotes existentes no local.
4. Informa, que a solicitação de desafetação e
autorização de permuta de sistema viário existente, localizado no
Bairro Faxinal, para a implantação de novas vias de maior
capacidade, trará inúmeras melhorias e benfeitorias para a região
em questão.
5. Aduz, que a extensão total das estradas a serem
suprimidas é de 6.811 metros, enquanto a abertura das novas vias
alcançará 12.390 metros, sendo a área total a ser permutada de
71.360,912 m², correspondente a soma da extensão das vias a
serem removidas, e a área a ser criada, com a implantação das
novas vias será de 172.885,80 m², considerando a largura ampliada
para 14 metros.
6. Ademais, esclarece, que a principal vantagem
dessa iniciativa é a melhoria significativa no fluxo de tráfego e na
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mobilidade urbana, uma vez que as novas vias de maior capacidade
proporcionarão um deslocamento mais eficiente, rápido e seguro
paras os usuários.
7. Além disso, afirma que a implantação das novas
vias com infraestrutura completa, incluindo pavimentação,
drenagem, iluminação e paisagismo, trará maior conforto e
segurança para os munícipes que utilizam a região, asseverando que
a pavimentação adequada permitirá um tráfego mais suave e
seguro, enquanto a drenagem eficiente minimizará problemas de
erosões, garantindo a durabilidade das vias.
8. Acosta, também, ao Substitutivo nº 01 ao
Projeto de Lei nº 54/2023 os seguintes documentos: i) situação do
local; ii) situação proposta; iii) três avaliações do imóvel do
particular; iv) mapas da localidade.
9. É a síntese do relatório. Passo à análise jurídica.
II – FUNDAMENTAÇÃO LEGAL
a) Da competência, iniciativa e espécie normativa
10. Primeiramente, imperioso destacarmos, a
autonomia política, financeira e administrativa que, por expressa
previsão constitucional, (art. 18 da Constituição Federal) são
dotados os Municípios, sendo estes competentes para gerir sua
própria estrutura e serviços, ou seja, possuem capacidade de autoorganização, de autogoverno, de autoadministração e de
autolegislação.
11. Por força da Constituição, os Municípios foram
dotados de autonomia legislativa, que vem consubstanciada na
capacidade de legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I).
12. Vejamos noticiado dispositivo alhures
mencionado:
“Art. 30. Compete aos Municípios:
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I - legislar sobre assuntos de interesse local;”
13. Da mesma forma, reza o artigo 6º, inciso I da Lei
Orgânica do Município de Porto Feliz, in verbis:
“Art. 6º - Compete ao Município legislar e prover tudo
quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao
bem-estar de sua comunidade, cabendo-lhe,
privativamente, as seguintes atribuições:
I – dispor sobre assuntos de interesse local nas áreas
que não sejam de competência exclusiva da União e do
Estado;”
14. Por interesse local entende-se: “todos os
assuntos do Município, mesmo em que ele não fosse o único
interessado, desde que seja o principal. É a sua predominância,
tudo que repercute direta e imediatamente na vida municipal é de
interesse local”1
.
15. Diante da matéria apresentada no Substitutivo
nº 01 ao Projeto de Lei em questão, trazemos à baila novamente o
citado artigo 6º da Lei Orgânica do Município de Porto Feliz, desta
vez, seus incisos VIII e XVI:
“Art. 6º - Compete ao Município legislar e prover tudo
quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao
bem-estar de sua comunidade, cabendo-lhe,
privativamente, as seguintes atribuições:
(...)
VIII – dispor sobre administração, utilização e
alienação dos bens públicos;
(...)
XVI – adquirir bens, inclusive mediante
desapropriação;”
1 CASTRO, José Nilo de. In Direito Municipal Positivo, 4ª ed., Editora Del Rey, Belo Horizonte, 1999, p. 49.
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16. Ademais, no que tange a iniciativa para a
deflagração da Propositura em destaque, assim dispõe o inciso XXVI
do artigo 58 da Lei Orgânica do Município de Porto Feliz:
“Art. 58 – Compete privativamente ao Prefeito:
(...)
XXVI – providenciar sobre a administração dos bens do
Município e sua alienação, na forma da lei;”
17. Já à Câmara Municipal compete autorizar a
alienação e aquisição de bens imóveis, conforme artigo 25, incisos
IX e X do mesmo diploma legal acima mencionado, senão vejamos:
“Art. 25 – Compete à Câmara Municipal, com a sanção
do Prefeito, dispor sobre todas as matérias de
competência do Município e, especialmente:
(...)
IX – autorizar a alienação de bens imóveis;
X – autorizar a aquisição de bens imóveis, salvo quando
se tratar de doação sem encargos;”
18. Posto isso, demonstrada a competência do
Município para dispor sobre a matéria, a iniciativa privativa do
Chefe do Poder Executivo Municipal, bem como a espécie
normativa apresentada, não vislumbramos quaisquer vícios nesses
pontos.
b) Dos requisitos legais para alienação de bens públicos
19. Noutro giro, a Propositura em tela “DISPÕE
SOBRE DESAFETAÇÃO DE VIÁRIO COM REVERSÃO AO PATRIMÔNIO
DO MUNICÍPIO, AUTORIZA PERMUTA, CONFORME ESPECIFICA, E DÁ
OUTRAS PROVIDÊNCIAS”.
20. A alienação dos bens públicos, convém
rememorar, consiste na transferência da propriedade do bem, que
pode ocorrer de forma remunerada ou gratuita, por meio de
doação, permuta, venda, dação em pagamento, entre outros.
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21. Referidos instrumentos jurídicos não podem ser
utilizados de forma absoluta no regime dos bens públicos, já que
estes pertencem à coletividade, daí a necessidade da supremacia,
em vários aspectos, das regras de direito público.
22. Nessa senda, a afetação e desafetação dos bens
públicos diz respeito aos fins públicos para os quais tais bens estão
sendo utilizados. Desta sorte, a afetação e desafetação são fatos
administrativos dinâmicos que indicam a alteração das finalidades
públicas de um bem integrante do patrimônio, no caso, da
Municipalidade.
23. Sobre o instituto da afetação e da desafetação,
segundo o administrativista José Cretella Júnior2
:
“É o instituto de direito administrativo mediante o qual
o Estado, de maneira solene, declara que o bem é parte
integrante do domínio público. É a destinação da coisa
ao uso público. A operação inversa recebe o nome de
desafetação, fato ou manifestação do poder público
mediante o qual o bem público é subtraído à
dominialidade estatal para incorporar-se ao domínio
privado do Estado ou do particular.”
24. Na permuta de imóveis, tema atinente ao
presente Substitutivo nº 01 ao Projeto de Lei nº 54/2023, ocorre a
troca de imóvel público por outro particular, entre o Município e o
proprietário privado, havendo uma alienação e uma aquisição,
devendo, portanto, observar o procedimento da Lei de Licitações.
25. Como é sabido, a nova Lei de Licitações entrou
em vigor em 1º de abril de 2021, entretanto, a mesma não revogou
imediatamente a Lei Federal nº 8.666/93, a qual também encontrase em vigor até o dia 29 de dezembro de 2023, por força da Medida
Provisória nº 1.167/2023.
2 CRETELLA JR, José. Curso de Direito Administrativo. 7ª ed. Rio de Janeiro, 1983.
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26. Assim, ambas as Leis estão em vigor, cabendo ao
gestor público escolher pela aplicação de uma ou outra Lei, sendo
vedada a adoção combinada de ambos os diplomas.
27. Nesta toada, o procedimento e os requisitos na
Lei nº 8.666/93 encontram-se em seu artigo 17, inciso I, alínea “c”,
senão vejamos:
“Art. 17. A alienação de bens da Administração
Pública, subordinada à existência de interesse público
devidamente justificado, será precedida de avaliação
e obedecerá às seguintes normas:
I – quando imóveis, dependerá de autorização
legislativa para órgãos da administração direta e
entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos,
inclusive as entidades paraestatais, dependerá de
avaliação prévia e de licitação na modalidade de
concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:
(...)
c) permuta, por outro imóvel que atenda aos requisitos
constantes do inciso X do art. 24 desta Lei;” (g.n.)
28. Imperioso mencionarmos, no que tange,
especificamente, à hipótese de licitação dispensada pela permuta
por outro imóvel que atenda aos requisitos do art. 24, X, da Lei
Federal nº 8.666/93, o Supremo Tribunal Federal, na Ação Direta de
Inconstitucionalidade nº 927-3, concedeu medida cautelar para
suspender parcialmente, quanto aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municípios, os efeitos do art. 17, I, “c”, porque a competência
legislativa da União se limita a estabelecer normas gerais, razão pela
qual a restrição “por outro imóvel que atenda aos requisitos
constantes do inciso X do art. 24 desta Lei” teria extrapolado os
limites de competência legislativa federal.
29. Assim, por decisão do STF, ficou suspenso o
trecho que restringe permutas por parte de Estados, Distrito
Federal e Municípios a imóveis que se enquadrem no art. 24, X, da
Lei Federal nº 8.666/93, tornando-se possível, portanto, como
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regra, quaisquer permutas, desde que atendidos os demais
requisitos do art. 17.
30. Já a nova Lei de Licitações – Lei nº 14.133/2021 –
dispõe sobre a matéria, objeto da presente Propositura, em seu
artigo 76, inciso I, alínea “c”:
“Art. 76. A alienação de bens da Administração
Pública, subordinada à existência de interesse público
devidamente justificado, será precedida de avaliação
e obedecerá às seguintes normas:
I – tratando-se de bens imóveis, inclusive os
pertencentes às autarquias e às fundações, exigirá
autorização legislativa e dependerá de licitação na
modalidade leilão, dispensada a realização de licitação
nos casos de:
(...)
c) permuta por outros imóveis que atendem aos
requisitos relacionados às finalidades precípuas da
Administração, desde que a diferença apurada não
ultrapasse a metade do valor do imóvel que será
ofertado pela União, segundo avaliação prévia, e
ocorra a torna de valores, sempre que for o caso;”
(g.n.)
31. Na mesma linha, reza o artigo 87, inciso I, alínea
“b” e o artigo 89, ambos da Lei Orgânica do Município de Porto
Feliz, in verbis:
“Art. 87 – A alienação de bens municipais,
subordinada à existência de interesse público
devidamente justificado, será sempre precedida de
avaliação e obedecerá às seguintes normas:
I – quando imóveis, dependerá de autorização
legislativa e concorrência pública, dispensada esta nos
seguintes casos:
(...)
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b) permuta;” (g.n.)
“Art. 89 – A aquisição de bens imóveis, por compra,
permuta ou doação com encargos, dependerá de
interesse público devidamente justificado, prévia
avaliação, autorização legislativa e concorrência,
quando cabível.
Parágrafo único – A concorrência será inexigível na
doação e poderá ou não ser exigível na compra e na
permuta se a necessidade de instalação ou localização
condicionar a escolha do bem”. (g.n.)
32. Portanto, extraímos dos artigos
supramencionados os seguintes requisitos básicos para a
alienação/aquisição de bens imóveis através de permuta, senão
vejamos:
- Interesse público devidamente justificado;
- Prévia avaliação dos bens a serem permutados;
- Autorização legislativa.
33. Quanto à existência de interesse público
devidamente justificado, nota-se que o Ofício nº 311/2023 - GP
apresenta uma justificativa para a medida pleiteada, anexando a
referida justificativa no processo legislativo, cabendo aos nobres
Edis julgar se, de acordo com os elementos apresentados, há ou não
interesse público na pretensa permuta.
34. Nesse ponto, destacamos que, no caso concreto,
pretende-se permutar imóvel público em que estão localizadas
estradas por imóvel privado em que se tornará público e onde
novas estradas serão construídas.
35. Sendo assim, a decisão de alterar a malha viária
municipal deve ser precedida de estudos de viabilidade técnica que
indiquem que o fechamento de algumas estradas e abertura de
outras é medida viável e que atende ao interesse público. Além
disso, a mudança deve ser compatível com o Plano Diretor
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Municipal e, ainda, ser realizada audiências públicas para oitiva da
população afetada.
36. Imperioso mencionarmos, ainda, que este
interesse público, em hipótese alguma, pode ser confundido com
interesse de alguns particulares. O Poder Público age com base na
legalidade e em nome do interesse público da coletividade, sob
pena de subverter a finalidade precípua do Estado e do instituto em
questão.
37. Vejamos, mais uma vez, a lição de Hely Lopes
Meirelles3
:
“2.3.10. Interesse público ou supremacia do interesse
público – Também chamado de princípio da
supremacia do interesse público ou finalidade pública,
com o nome de interesse público a Lei 9.784/99 colocao como um dos princípios de observância obrigatória
pela Administração Pública (cf, art. 2º, caput),
correspondendo ao “atendimento a fins de interesse
geral, vedada renúncia total ou parcial de poderes ou
competência, salvo autorização em lei. O princípio do
interesse público está intimamente ligado ao da
finalidade. A primazia do interesse público sobre o
privado é inerente à atuação estatal e denomina-a, na
medida em que a existência do Estado justifica-se pela
busca do interesse geral. Em razão dessa inerência,
deve ser observado mesmo quando as atividades ou
serviços públicos forem delegados aos particulares.”
Dele decorre o princípio da indisponibilidade do
interesse público, segundo o qual a Administração
Pública não pode dispor desse interesse geral, da
coletividade, nem renunciar poderes que a lei lhe deu
para tal tutela, mesmo porque ela não é titular do
interesse público, cujo titular é o Estado, como
representante da coletividade, e, por isso, só ela, pelos
seus representantes eleitos, mediante lei, poderá
autorizar a disponibilidade ou renúncia.”
3 MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros, São Paulo, 2002. p. 102.
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38. Com espeque nas considerações aqui exaradas e
ante o princípio da indisponibilidade do interesse público, compete
ao Plenário da Câmara Municipal analisar os documentos
(mormente o laudo de avaliação e a justificativa/documentos do
Projeto), sopesando os ônus e bônus desta ação com a realidade
local e deliberar pela permuta em apreço.
39. Todavia, observo que não restou claro se foram
realizados os estudos técnicos preliminares, a demonstração de
compatibilidade com o Plano Diretor Municipal e a realização de
audiência pública, não havendo qualquer informação a respeito,
tampouco documentos.
40. Por tratar-se, evidentemente, de matéria de
mérito, compete às comissões permanentes da Câmara Municipal,
se julgarem necessário, solicitar complementação de informações e
documentos ao Executivo Municipal, a fim de subsidiar o juízo sobre
a existência de interesse público na operação.
41. Conveniente trazermos à baila a lição de
Diógenes Gasparini4
:
“Deve ser remetido ao Legislativo, juntamente com o
laudo de avaliação e outros documentos ligados à
aquisição ou necessários a esclarecer certos aspectos da
transação, para que os membros desse Poder possam,
bem informados, decidir com liberdade sobre a
legalidade e o mérito da aquisição pretendida.” (g.n.)
42. Da mesma forma, quanto ao segundo requisito,
qual seja, prévia avaliação dos bens a serem permutados, observo
que com a apresentação do Substitutivo em apreço, foram
carreados aos autos três laudos de avaliação de apenas um dos
imóveis envolvidos, no caso, do particular, desrespeitando, assim, a
exigência legal, na medida em que necessário se faz a avaliação de
todos os imóveis envolvidos na permuta.
4 GASPARINI, Diógenes. Licitações e Contratos, p. 824.
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43. Sobre as condições para a formalização da
permuta, Hely Lopes Meirelles5
:
“Qualquer bem municipal, desde que desafetado do
uso comum do povo ou de destinação pública especial,
pode ser permutado com outro bem público ou
particular, da mesma espécie ou de outra. O essencial
é que a lei autorizadora da permuta identifique os
bens a serem permutados e a avaliação prévia lhes
atribua corretamente os valores, para a efetivação da
troca sem lesão ao patrimônio público.” (g.n.)
44. Frisa-se, a alienação é admitida se houver o
interesse público devidamente justificado, a avaliação prévia dos
bens envolvidos, a autorização legislativa e licitação, sendo esta
dispensada apenas nas hipóteses previstas em Lei.
45. Por oportuno, destacamos ilustrativo
precedente judicial:
“O primeiro recorrente, à época Prefeito Municipal de
Acreúna, agiu dolosamente, frustrando o
procedimento licitatório ao realizar permuta
envolvendo imóveis públicos e particulares sem
realizar licitação, e sem observar os requisitos
necessários à sua dispensa, desrespeitando os
princípios administrativos da legalidade, moralidade,
honestidade e lealdade às instituições, razão pela
qual incidiu em atos de improbidade administrativa
(art. 10, VIII e XII, e art. 11, caput, da Lei nº
8.249/92)”. (TJ-GO – Apelação/Reexame Necessário:
02321689320108090002, Relator: Des(a). CARLOS
HIPOLITO ESCHER, Data de Julgamento: 23/03/2020,
4ª Câmara Cível, Data de Publicação: DJ de
23/03/2020)
5 MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 2017, p.345.
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46. Logo, diante do quanto explanado, sugerimos
que a presente Propositura seja retirada para as providências legais
pertinentes.
III – CONCLUSÃO
47. Ante o exposto, pela análise jurídica realizada,
constatamos que o Substitutivo nº 01 ao Projeto de Lei nº 54/2023,
com o devido respeito e acatamento, não reúne condições para
validamente prosperar, sob pena de ofensa aos dispositivos
supramencionados, motivo pelo qual, sugerimos que a presente
Propositura seja retirada para as providências legais pertinentes.
48. Por fim, imperioso registrarmos, que o presente
Parecer não tem efeito vinculante, tampouco decisório, mas sim
trata-se de um parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnicoopinativo, o que não vincula, por si só, a manifestação das
Comissões Permanentes e a convicção dos membros desta
Edilidade, podendo os fundamentos aqui exarados serem utilizados
ou não, assegurada a soberania do Plenário.
49. Feitas as colocações relevantes para orientação
dos nobres Vereadores, passamos a mencionar os requisitos
regimentais a serem cumpridos quando da apreciação da matéria
pelo Plenário do Legislativo Municipal:
SUPORTE JURÍDICO - O Substitutivo nº 01 ao Projeto
de Lei nº 54/2023 de autoria do Chefe do Executivo está amparado
pelo artigo 6º, incisos I, VIII e XVI, c/c o artigo 58, inciso XXVI, todos
da Lei Orgânica Municipal.
DISCUSSÃO ÚNICA – Nos termos do artigo 204, §3º, do
Regimento Interno da Câmara Municipal de Porto Feliz.
QUÓRUM - Maioria absoluta, conforme preceitua o
artigo 217, inciso II e § 3º, inciso VII, do Regimento Interno da
Câmara Municipal de Porto Feliz.
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VOTAÇÃO NOMINAL – Na forma do artigo 218, inciso
II, c/c o artigo 219, inciso III, todos do Regimento Interno da Casa
Legislativa Municipal.
É o parecer6
, que submetemos à apreciação dos nobres
Edis.
Porto Feliz, 14 de setembro de 2023.
Dra. Thais Mussi Ferreira
Procuradora Legislativa – OAB/SP 262.478
6 Este Parecer contém 13 (treze) laudas, todas rubricadas pela Procuradora signatária.