COMISSÃO DE INQUÉRITO
Relatório Final da Comissão de Inquérito da FIA – Fundação Instituto
de Administração criada por meio do Requerimento nº 114/2023
PRESIDENTE
Celso Nicácio da Silva
RELATOR
Eduardo Rodrigo de Castilhos
Membro
Vilson Cordeiro
Araucária, 09 de dezembro de 2024.
AGRADECIMENTOS
Ao encerrar este relatório, expressamos nossa mais profunda gratidão a todos que
contribuíram para o êxito dos trabalhos realizados durante este período legislativo.
Agradecemos primeiramente a Deus, que nos deu força, sabedoria e discernimento
para cumprir nossa missão em prol da comunidade.
Nosso reconhecimento aos colegas vereadores e assessores, pelo
comprometimento, respeito mútuo e empenho na constituição deste relatório.
Estendemos nosso agradecimento à equipe técnica e aos servidores da Câmara,
cujo profissionalismo, dedicação e apoio foram fundamentais para a condução de nossas
atividades. Sem vocês, nada disso seria possível.
Por fim, agradecemos à população, razão de todo o nosso trabalho. A confiança, as
sugestões, críticas e o acompanhamento das nossas ações foram estímulos constantes
para o nosso crescimento.
Que este relatório seja um reflexo do compromisso e da transparência que sempre
buscamos honrar.
SUMÁRIO
1. COMISSÃO DE INQUÉRITO – CRIAÇÃO
2. FUNDAMENTOS LEGAIS
2.1 A FUNÇÃO FISCALIZADORA DO PODER LEGISLATIVO
2.2 DOS LIMITES DA CI
3. DA INSTALAÇÃO, DOS PROCEDIMENTOS E DO PRAZO PARA A CONCLUSÃO
4. DO MÉTODO DE TRABALHO
4.1 NÚMERO, DATA DAS REUNIÕES E ASSUNTO
4.2 DOS DEPOIMENTOS E OITIVAS
5. CONSIDERAÇÕES DESTA COMISSÃO DE INQUÉRITO
5.1 POSSIBILIDADE DA EXECUÇÃO INDIRETA DO SERVIÇO, CUJA ATRIBUIÇÃO
PODERIA SER DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO MUNICÍPIO
5.2 DA JUSTIFICATIVA UTILIZADA PELA ADMINISTRAÇÃO PARA CONTRATAÇÃO
5.3 POSSÍVEIS IRREGULARIDADES NO PROCESSO DE CONTRATAÇÃO
5.3.1 Ausência de nexo entre o objeto contratado e a natureza da pesquisa
5.3.2 Elevado valor despendido para a contratação
5.3.3 Contrato administrativo com valores em branco
5.3.4 Contrato administrativo com duas propostas complementares. Valores diferentes
para a pluralidade dos objetos contratados. Pagamento efetuado conforme cronograma
posterior à contratação, contida no 1º produto entregue
5.3.5 Ausência de verificação crítica das propostas
5.3.6 Elevado custo dos serviços atuariais. Item 5 da vertente II do cronograma da
proposta apresentada. Montante em descompasso ao praticado pelo mercado
5.3.7 Elevado custo dos serviços de ALM (Asset Liability Management) conforme o item
6.2 da Vertente II
1. COMISSÃO DE INQUÉRITO – CRIAÇÃO
Por meio do Requerimento nº 114/2023, os vereadores Ben Hur Custódio de
Oliveira, Celso Nicácio da Silva, Aparecido Ramos Estevão, Irineu Cantador, Pedro
Ferreira de Lima, Ricardo Teixeira de Oliveira, Vagner José Chefer e Vilson Cordeiro,
solicitaram a "abertura de Comissão de Inquérito, visando apuração sobre a contratação
do FIA, por meio do Processo nº 40631/2021, Contrato nº 72/2021, referente a
contratação, contrato, valores, prestação do serviço, forma de recebimento, pagamentos,
produtos entregues”, com prazo de duração de 180 dias, podendo ser prorrogado.
Diante disso, o Senhor Presidente, Vereador Ben Hur Custódio de Oliveira, colocou
em votação o Requerimento citado, e em data de 17/10/2023, o mesmo foi devidamente
aprovado e então criada a Comissão de Inquérito da FIA, composta por 03 (três)
Vereadores, sendo eles, Presidente, Relator Geral e Membro.
Satisfeitos os requisitos do art. 68 caput, art. 32, Inciso IX, alínea “a”, art.119 do
Regimento Interno da Câmara Municipal e art. 11, inciso XII, da Lei Orgânica do
Município, o Presidente da Câmara dos Vereadores Ben Hur Custódio de Oliveira,
homologou os nomes dos vereadores para integrarem a Comissão de Inquérito
constituída visando apuração da contratação da FIA, quais sejam: Celso Nicácio como
Presidente, Ricardo Teixeira, relator e Vilson Cordeiro na qualidade de membro.
2. FUNDAMENTOS LEGAIS
A iniciativa da presente está revestida de legalidade pois a Câmara Municipal
possui competência privativa para criar Comissões de Inquérito, conforme estabelecido
pela Lei Orgânica do Município de Araucária. Vejamos:
Art. 11. Compete privativamente à Câmara Municipal:
(...)
XII - criar comissões de inquérito sobre fato
determinado e por prazo certo, mediante Requerimento
de 1/3 (um terço) de seus membros, não podendo
funcionar, concomitantemente, mais de 3 (três)
comissões (...)
Art. 144. A fiscalização do Município será exercida pela
Câmara de Vereadores, mediante controle externo, e
pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo
Municipal.
Outrossim, o art. 68 do Regimento Interno desta Casa de Leis, in verbis, coaduna
com a Lei Orgânica nesse sentido:
Art. 68. As Comissões de Inquérito, criadas mediante
requerimento de 1/3 (um terço) dos Vereadores,
independentemente de parecer e deliberação do Plenário,
destinam-se à apuração de fato determinado e por prazo
certo.
Desse modo, esta Comissão de Inquérito funciona como instrumento de
fiscalização e controle interno, com a finalidade de apurar fatos específicos de interesse
público, especialmente aqueles relacionados à administração municipal, e foi criada
obedecendo a critérios legais e regimentais.
Por fim, o art. 69 explica que após a conclusão dos trabalhos, é necessária a
elaboração de relatório. Vejamos:
Art. 69. A Comissão de Inquérito dirigirá suas conclusões
em forma de relatório que, conforme o caso, alternativa
ou cumulativamente, conterá sugestões, recomendações
à autoridade administrativa competente, ou terminará
pela apresentação de projeto, ou concluirá pelo
encaminhamento ao Ministério Público, para que este
promova a responsabilidade civil ou criminal dos
infratores.
2.1 A FUNÇÃO FISCALIZADORA DO PODER LEGISLATIVO
A função fiscalizadora do Poder Legislativo é uma das suas atribuições essenciais,
voltada para assegurar a transparência e o cumprimento da legalidade na administração
pública. Dentro dessa função, a Comissão de Inquérito desempenha um papel fundamen-
tal, sendo instrumento criado pelo próprio Legislativo para investigar, apurar fatos e agir
em defesa do interesse público. Ela surge como uma ferramenta de controle sobre o
Executivo e outras esferas de poder, permitindo que os vereadores possam intervir
diretamente na fiscalização das ações governamentais e no uso dos recursos públicos.
A Comissão de Inquérito têm a prerrogativa de investigar irregularidades, como
fraudes, desvios de recursos, falhas na gestão pública e outras ações que possam
comprometer o bem-estar da sociedade. Para isso, ela possui poderes específicos, tais
como a convocação de testemunhas, requisição de documentos e a realização de
investigações, o que lhes confere uma autonomia limitada, mas suficiente para exercer o
controle e garantir a transparência.
Logo, o exercício da função fiscalizadora, por meio da Comissão de Inquérito,
fortalece a democracia e o Estado de Direito, permitindo que o Legislativo cumpra seu
papel de vigilante da sociedade, sempre com o objetivo de prevenir e corrigir abusos de
poder.
Portanto, a Comissão de Inquérito não é apenas um direito do Poder Legislativo,
mas um dever institucional, garantindo que os governantes e gestores públicos estejam
sempre sujeitos ao controle e à responsabilidade perante a população.
2.2 DOS LIMITES DA CI
A Comissão de Inquérito no âmbito do Poder Legislativo possui importantes limites
legais e constitucionais que devem ser respeitados para garantir que sua atuação seja
legítima, eficaz e dentro dos parâmetros do Estado de Direito. Embora seja instrumento
poderoso de fiscalização, suas competências e poderes são restringidos por uma série de
normas para evitar abusos e preservar o equilíbrio entre os poderes.
Embora a CI tenha poderes para convocar testemunhas, requisitar documentos e
realizar diligências, esses poderes não são ilimitados. Elas não podem realizar
investigações que violem direitos constitucionais, como o direito à intimidade, à
inviolabilidade de correspondência, nem realizar atos que infringem garantias processuais
dos cidadãos, como a presunção de inocência ou o direito ao contraditório e à ampla
defesa. As ações da comissão devem ser pautadas pelo respeito às garantias individuais
e ao devido processo legal.
Ainda, as conclusões da Comissão de Inquérito devem ser limitadas ao escopo da
investigação e com base nos fatos apurados, não podendo incluir acusações infundadas
ou opiniões pessoais dos membros da comissão. Além disso, o relatório final deve ser
elaborado dentro dos parâmetros legais e com transparência, sendo que qualquer
tentativa de politizar ou distorcer as conclusões para fins partidários ou pessoais pode
caracterizar abuso de poder.
Dito isso, importante deixar claro que a CI não possui caráter judiciário, ou seja, ela
não tem competência para julgar ou aplicar penas. Seu papel é apenas investigativo e
fiscalizador, com o objetivo de apurar fatos de interesse público e fornecer informações
que possam subsidiar ações futuras, como a proposição de leis ou o encaminhamento de
denúncias ao Ministério Público ou a outros órgãos competentes.
Ademais, ela não pode emitir sentenças ou decidir sobre a responsabilidade civil ou
criminal de indivíduos. O poder de julgar é exclusivo do Judiciário, e qualquer punição ou
sanção deve ser aplicada por órgãos competentes, como tribunais ou autoridades
administrativas.
Assim, a CI atua no campo da fiscalização e controle político, respeitando a
separação dos poderes e garantindo que suas conclusões sejam encaminhadas para as
instâncias adequadas, sem ultrapassar os limites de sua função.
3. DA INSTALAÇÃO, DOS PROCEDIMENTOS E DO PRAZO PARA A CONCLUSÃO
A Comissão de Inquérito constituída para a apurar a contratação da Fundação
Instituto de Administração – FIA, incluindo o contrato, valores, prestação do serviço, forma
de recebimento, pagamentos e produtos entregues, foi homologada pelo presidente da
Câmara, Ben Hur Custódio de Oliveira, com a seguinte composição: Presidente, Vereador
Celso Nicácio da Silva; Relator Vereador Ricardo Teixeira e Membro Vereador Vilson
Cordeiro. O prazo de duração estipulado inicialmente foi de 180 (cento e oitenta dias).
Ao longo dos trabalhos, houve mudança na composição da CI bem como
solicitação de dilação de prazos.
O então relator vereador Ricardo Teixeira, por meio do Requerimento nº 71/2024,
solicitou a designação de novo relator para compor a Comissão de Inquérito, por motivos
pessoais. Após o pedido, a solicitação foi colocada em votação no dia 25/06/24, na 140ª
Sessão Ordinária, sendo discutida, votada e aprovada por unanimidade dos vereadores
presentes.
Após os trâmites, o senhor presidente, Ben Hur Custódio de Oliveira, homologou a
nova composição da Comissão de inquérito da seguinte forma: Presidente, Vereador
Celso Nicácio da Silva; Relator Vereador Eduardo Rodrigo de Castilhos e Membro
Vereador Vilson Cordeiro.
Com relação aos prazos, como dito, inicialmente foi previsto para conclusão dos
trabalhos, o prazo de 180 (cento e oitenta) dias. Entretanto, devido a alta complexidade
do objeto, bem como do grande volume de documentos e oitivas, foi necessária algumas
dilações do prazo.
Através dos Requerimentos de nº 117/2023, 62/2024, 91/2024 e 134/2024, foram
solicitadas a prorrogação do prazo. O último prazo para a ultimação dos trabalhos, ficou
para dia 1º de dezembro de 2024.
REQUERIMENTO Nº 117/2023 – 180 dias
REQUERIMENTO Nº 62/2024 – 90 dias
REQUERIMENTO Nº 91/2024 – 120 dias
REQUERIMENTO Nº 134/2024 – 45 dias
REQUERIMENTO Nº 138/2024 – 13 dias
4. DO MÉTODO DE TRABALHO
O método de trabalho utilizado na elaboração do relatório final desta Comissão
envolveu uma abordagem estruturada e minuciosa. Inicialmente, a comissão realizou
reuniões para definir o escopo da investigação e os procedimentos a serem seguidos. As
reuniões foram presenciais e realizadas semanalmente às terças-feiras, 15h.
Em seguida, houve a coleta de informações por meio de depoimentos, documentos
e dados para esclarecer pontos cruciais relacionados ao objeto da CI. As evidências
foram analisadas de forma coletiva, com a participação de todos os membros da
comissão, para garantir que todas as informações fossem devidamente consideradas.
Após a análise, os pontos principais foram debatidos, e o relatório final foi redigido
de forma a resumir as conclusões, apresentar as recomendações e propor eventuais
medidas a serem tomadas, sempre com base nas evidências coletadas. O trabalho foi
conduzido de maneira transparente, com foco na imparcialidade visando a clareza e a
fundamentação das decisões tomadas.
Abaixo, segue a relação das reuniões e oitivas realizadas por esta Comissão:
4.1 NÚMERO, DATA DAS REUNIÕES E ASSUNTO
ATA nº 01/2024 - DIA 06/02/24 - Reunião pautando os assuntos a serem discutidos:
retorno das atividades da comissão, oitivas, calendário convocador e plano de perguntas.
Próximos convocados da Secretaria Municipal de Finanças - SMFI FABRÍCIO DE LIMA
GOMES DE MELO e LAURO LUCIANO STALL.
ATA nº 02/2024 - DIA 20/02/24 - Reunião pautando os assuntos a serem discutidos:
oitivas, calendário convocador e prazos. Os próximos convocados da Secretaria
Municipal de Educação - SMED Adriana de Oliveira Chaves Palmieri E Suzana Nunes
Branco.
ATA nº 03/2024 - DIA 12/03/24 - Reunião pautando os assuntos a serem discutidos nas
oitivas. Próximo convocado SIMON GUSTAVO CALDAS DE QUADROS.
ATA nº 04/2024 - DIA 19/03/24 - Reunião pautando os assuntos a serem discutidos na
oitiva. Próximo convocado GENILDO CARVALHO.
ATA nº 05/2024 - DIA 26/03/24 - Reunião com a resposta ao ofício de convocação nº
07/2024 enviado à FIA, onde eles alegaram que devido ao feriado as custas ficariam
elevadas e solicitaram a possibilidade de oitiva via videoconferência.
ATA nº 06/2024 - DIA 02/04/24 - Reunião comunicando que a Fundação Instituto
Administração - FIA não respondeu ao ofício nº 08/2024.
ATA nº 07/2024 - DIA 14/05/24 - Reunião informando que seria necessário solicitar uma
prorrogação de prazo para a comissão, a fim de convocar outras pessoas.
ATA nº 08/2024 – DIA 18/06/24 - Reunião anunciando que a última audiência seria no dia
vinte e sete e solicitou à assessoria o envio dos ofícios correspondentes.
ATA nº 09/2024 - DIA 25/06/24 - Reunião anunciando o novo relator da comissão,
Vereador Eduardo Castilhos, e solicitando que a comissão o apoie e o auxilie no que for
necessário para a elaboração do relatório final, além de pedir acesso ao gabinete do novo
relator.
ATA nº 10/2024 - DIA 02/07/24 - Reunião com as assessoras representantes para informar
que devido à reforma do Plenarinho, conforme Requerimento n° 103/2024, as atividades
seriam suspensas e retomadas após o recesso.
ATA nº 11/2024 - 16/07/24 - Reunião com as assessoras representantes e informação de
que os vereadores Vilson Cordeiro e Celso Nicácio apresentaram justificativa de ausência
bem como necessidade de solicitação de dados do governo, da Secretaria de Finanças e
da USP para a elaboração do relatório.
ATA nº 12/2024 - 13/08/24 – Reunião informando que a audiência prevista para o dia 15
de agosto poderia ser a última, caso não surgissem novas dúvidas. Ficou definido que o
relator da comissão, vereador Eduardo Castilhos, prepararia o relatório final.
ATA nº 13/2024 - 08/10/24 - Reunião realizada para designar nova data para a oitiva final,
bem como solicitar a prorrogação do prazo para a entrega do relatório conclusivo.
4.2 DOS DEPOIMENTOS E OITIVAS
Para melhor elucidação dos fatos, foram colhidos depoimentos de servidores e
funcionários que, à época, participavam direta ou indiretamente, do processo de
contratação da FIA.
Todas as oitivas realizadas foram transmitidas “ao vivo” através da página do
Facebook e do YouTube da Câmara Municipal de Araucária, nos termos da Lei Federal nº
13.709/2018, conforme lista abaixo:
1° Audiência - Simeri e Gilmar
Link: https://www.youtube.com/watch?v=m1eGByIOz9U
2° Audiência - Liane, Alisson. Hector - Fundo de Previdência
Link:https://www.youtube.com/watch?v=v-GOfK4vR4c&t=3699s
3° Audiência Oitiva - Bernardo
Link: https://www.youtube.com/watch?v=jnMPhnHReaE&t=513s
4° Audiência de Oitiva – Samuel
Link: https://www.youtube.com/watch?v=z7uyTFDdgiY&t=64s
5° Audiência - Lauro e Fabrício
Link: https://www.youtube.com/watch?v=fNfbn06gZYA&t=869s&ab_channel=C
%C3%A2maraMunicipaldeArauc%C3%A1ria
6° Audiência – Adriana, Suzana – SMED
Link: https://www.youtube.com/watch?v=4RJNP_82r_0&t=921s&ab_channel=C
%C3%A2maraMunicipaldeArauc%C3%A1ria
7° Audiência – Simon – SMGO
Link: https://www.youtube.com/watch?v=AQLzaX67ASc&t=4689s&ab_channel=C
%C3%A2maraMunicipaldeArauc%C3%A1ria
8° Audiência - Genildo Carvalho
Link: https://www.youtube.com/watch?v=6-lclQxQzkc&t=2862s&ab_channel=C
%C3%A2maraMunicipaldeArauc%C3%A1ria
9° Audiência - FIA ausente
Link: https://www.youtube.com/watch?v=pnx22H03uYM&ab_channel=C%C3%A2maraMunicipaldeArauc%C3%A1ria
10° Audiência - FUNDAÇÃO INSTITUTO ADMINISTRAÇÃO
Link: https://www.youtube.com/watch?v=pJvJfyU6SZg&ab_channel=C
%C3%A2maraMunicipaldeArauc%C3%A1ria
11° Audiência - Rosicler Corso
Link: https://www.youtube.com/watch?v=6Nm489IksS0&ab_channel=C
%C3%A2maraMunicipaldeArauc%C3%A1ria
12° Audiência – Airton, Leonardo, Patricia, Danielle e Ricardo
Link: https://www.youtube.com/watch?v=y3eKEycp4PQ&t=225s&ab_channel=C
%C3%A2maraMunicipaldeArauc%C3%A1ria
13° Audiência – Elaine, Luíz, Felipe, Joel e Nayron
Link: https://www.youtube.com/watch?v=CEdGsh4s7Jg&t=1164s&ab_channel=C
%C3%A2mara-MunicipaldeArauc%C3%A1ria
14° Audiência – Paulo e Daniel
Link:https://www.youtube.com/watchv=QSFpZpIgpHM&list=PLWYgzXwodYo45lc_1BwvEw
AtVxE3aV5Kj&index=2
15° Audiência - Vitor e Edilson
Link: https://www.youtube.com/watch?
v=dVULUhpTlKQ&list=PLWYgzXwodYo45lc_1BwvEwAtVxE3aV5Kj
16° Audiência – Amanda, André e Janaína
Link: https://www.youtube.com/live/4XPFnF5u9Iw?si=QYxVxs2R8XcxCklU
5. CONSIDERAÇÕES DESTA COMISSÃO DE INQUÉRITO
A Dispensa de Licitação n.º 052/2021 do Município de Araucária teve fulcro no
artigo 24, inciso XIII da Lei n.º 8.666/1993, visando consultoria para pesquisa, diagnóstico
e proposição de soluções para a gestão de pessoal e previdência. Como resultado, houve
a contratação da Fundação Instituto de Administração – FIA, pelo valor de R$
9.862.068,97.
O objeto da contratação, segundo o pedido que inaugurou o procedimento
administrativo, é a "consultoria em serviços técnicos especializados para realizar
pesquisa, diagnóstico e propor medidas para melhorias na gestão de pessoas da
administração direta do Município de Araucária, em três dimensões: a) sustentabilidade
das despesas com pessoal; b) aperfeiçoamento e modernização do plano de cargos,
carreias e salários; e c) aprimoramento da governança dos cargos em comissão; assim
como, em relação ao Regime Próprio de Previdência do Município, realizar pesquisa,
diagnóstico e propor um Plano de Sustentabilidade e de melhoria da governança da
gestão da previdência municipal, sob os aspectos econômico, financeiro, atuarial,
patrimonial, orçamentário, fiscal, jurídico e administrativo, segundo os parâmetros da
Emenda Constitucional 103/2019, da Lei Complementar no 101/2000, da Portaria MF no
464/2018, e da Portaria no 20532/2020."
A justificativa apresentada pela Administração aborda a evolução das despesas de
pessoal no Município, com trajetória ascendente, impactando diretamente na capacidade
de investimentos e alocação de recursos orçamentários e financeiros para a execução de
serviços públicos, questão que revela necessidade de revisão periódica. A contratação do
serviço de consultoria teria então por objetivo analisar, avaliar e propor mudanças na
legislação e na gestão do quadro de pessoal. De acordo com a Administração, a proposta
da FIA teria ido ao encontro de tais necessidades, considerando o amplo escopo a ser
analisado.
Embora a justificativa da Administração considere o preço viável, ante o escopo da
contratação e a vasta equipe à disposição para execução e entrega dos serviços a serem
contratados, para análise da legalidade da contratação, esta Comissão partiu das
seguintes perspectivas:
(i) a possibilidade da execução indireta do serviço, cuja atribuição poderia ser dos
servidores públicos do Município;
(ii) se está adequadamente justificado o preço do contrato, nos termos art. 26, parágrafo
único, inciso III, da Lei de Licitações e Contratos; e
(iii) possíveis irregularidades no processo de contratação.
5.1 POSSIBILIDADE DA EXECUÇÃO INDIRETA DO SERVIÇO, CUJA ATRIBUIÇÃO
PODERIA SER DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO MUNICÍPIO
No presente item, brevemente se abordará a justificativa para a contratação de
consultoria para apoio às funções de administração de pessoal da Administração Pública.
O art. 391
da Constituição do Estado do Paraná veda a contratação de terceiros
para atividades que possam ser regularmente exercidas por servidores públicos. Portanto,
a análise, avaliação e gestão do quadro de pessoal da Administração Pública, assim
como a elaboração de projetos de lei que os reformem, é função que deve estar
contemplada dentre as atribuições de diferentes cargos do quadro do funcionalismo
municipal.
A habilidade de se autoadministrar é um elemento essencial para a autonomia dos
entes federativos. Para exercer essa autonomia, é necessário um quadro de servidores
qualificados para as tarefas administrativas, incluindo a gestão do pessoal, a aquisição de
1É vedada a contratação de serviços de terceiros para a realização de atividades que possam ser regularmente exercidas
por servidores públicos.
materiais e infraestrutura para a execução dos serviços atribuídos ao ente, entre outras
funções.
Assim, é questionável a atribuição da responsabilidade pelo planejamento da
gestão de pessoal e previdenciária a entidades externas à Administração Municipal.
Despesas públicas com serviços que envolvem a orientação técnica da administração só
podem ser justificadas quando houver comprovação de que a complexidade técnica e a
importância estratégica do tema exigem atividades especializadas que não podem ser
executadas pelos servidores da própria Administração.
Essa é a orientação do Tribunal de Contas da União em relação à contratação de
serviços de consultoria, conforme exemplificado pelos Acórdãos n.º 1514/2003 da
Segunda Câmara 2
e 2326/2008 – Plenário3
No presente caso, não há explicação sobre o motivo de os servidores públicos
responsáveis pelo planejamento na Prefeitura e pelo Fundo de Previdência Municipal não
serem capazes de realizar esses serviços. Por outro lado, as justificativas enfatizam que o
gasto com pessoal em Araucária é significativamente superior à média dos municípios do
Paraná, o que, teoricamente, deveria atrair profissionais mais qualificados para a
Administração local, tornando desnecessária a contratação de terceiros.
Sobre o assunto, para o Tribunal de Contas do Estado do Paraná, contratações
com tais objetos são costumeiramente interpretadas como indevida terceirização de
serviços jurídicos e contábeis, em ofensa ao Prejulgado n.º 6 da Corte. O seguinte julgado
trata de caso semelhante e bem ilustra o entendimento do TCE/PR4
:
Representação da Lei n.º 8.666/1993. Vício no objeto da licitação. Atividade típica
finalística de servidor público. Matéria privativa constitucional. Pareceres
uniformes. Procedência parcial. Aplicação de multa.
2 https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/acordao-completo/*/NUMACORDAO%253A1514%2520ANOACORDAO
%253A2003%2520COLEGIADO%253A%2522Segunda%2520C%25C3%25A2mara%2522/DTRELEVANCIA%2520desc
%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/0
3 https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/acordao-completo/*/NUMACORDAO%253A2326%2520ANOACORDAO
%253A2008%2520COLEGIADO%253A%2522Plen%25C3%25A1rio%2522/DTRELEVANCIA%2520desc%252C
%2520NUMACORDAOINT%2520desc/0
4 Vide Acórdão 427/20-Pleno, j. em 19/02/2020; Acórdão 5267/14-Pleno, j. em 11/092014; Acórdão 246/18-1ª
Câmara, J. em 20/02/2018; Acórdão 3552/18-Pleno, j. em 21/11/2018; Acórdão 190/17- Pleno, j. em 02/02/2017.
"(...) a contratação almejada pelo Município de Rio Branco do Sul contemplava
diversas atividades, as quais podem ser segmentadas da seguinte maneira:
a) elaboração da revisão do Plano de Cargos e Salários e legislação correlata
(Geral, do Magistério e da Saúde);
b) reenquadramento dos servidores;
c) apresentação de estudo atuarial de regime próprio de previdência;
d) propositura de projeto de lei dispondo sobre o regime próprio de previdência;
e) apresentação das respectivas mensagens justificativas e do estudo de impacto
orçamentário e financeiro, quando cabível.
Com exceção da terceirização dos serviços especializados na área atuarial,
abrangendo regime próprio de previdência, entendo que nenhuma das
atividades mencionadas no objeto do instrumento convocatório poderiam ter
sido objeto de delegação." (TCE/PR - Acórdão 2018/20 - Tribunal Pleno, Cons.
Rel. Ivan Bonilha, j. em 13/08/2020) (grifos nossos).
É reconhecido que certos aspectos do serviço contratado, como a elaboração de
um plano de cargos e salários e a reformulação das leis que regulam a previdência local,
são temas que não surgem com frequência no contexto administrativo. Os normativos que
os regulam têm a intenção de permanecer em vigor por muitas décadas, o que exige um
planejamento mais detalhado, realizado por profissionais altamente especializados. No
entanto, é essencial que a justificativa para a contratação, trate desse ponto, explicando
as razões para a necessidade de uma contratação de grande porte, considerando as
especialidades e responsabilidades dos servidores da administração municipal.
Com a discussão sobre o objeto da contratação e sua justificativa já esclarecida, o
próximo tópico abordará se está adequadamente justificado o preço do contrato, nos
termos art. 26, parágrafo único, inciso III, da Lei de Licitações e Contratos.
5.2 DA JUSTIFICATIVA UTILIZADA PELA ADMINISTRAÇÃO PARA CONTRATAÇÃO
De acordo com o parecer elaborado pela procuradoria do município no processo, o
município justificou a dispensa de licitação para a contratação da Fundação com o
fundamento do art. 24, XIII da lei 8.666/93, alegando se tratar de "contratação de
instituição brasileira incumbida regimental ou estatutariamente da pesquisa, do ensino ou
do desenvolvimento institucional".
Alegou a especialidade da contratada no objeto da contratação como justificativa
para fundamentar a dispensa e não realizou pesquisa de mercado sob o argumento de
que a ausência de orçamentos se dá "pela característica única da instituição, sem a
possibilidade de equivalência com outras instituições", conforme parecer jurídico da
Procuradoria do Município anexado ao Processo Administrativo.
É sabido que, em que pese a possibilidade de dispensa de licitação na contratação
de instituição brasileira incumbida da pesquisa, ensino ou desenvolvimento institucional
com inquestionável reputação ético profissional e sem fins lucrativos, tal contratação deve
ser justificada em razão do interesse público. Isto porque a pretensão da lei em privilegiar
instituição brasileira de pesquisa não pode prejudicar a igualdade de concorrência que da
mesma forma se subordina ao interesse público.
Neste sentido, o interesse público na contratação sem licitação que beneficie
determinada instituição em detrimento das demais que igualmente poderiam se interessar
em concorrer ao certame licitatório, deve ser maior que a finalidade pública decorrente do
princípio da impessoalidade e da igualdade de tratamento.
Dito isso, verifica-se que o Município de Araucária motivou a finalidade pública da
contratação sem licitação da Fundação Instituto de Administração — FIA, argumentando o
vasto currículo de projetos contratados por outras administrações públicas em diversos
temas além do mencionado alto grau de especialidade e excelência da instituição
contratada, conforme abaixo se transcreve do parecer jurídico do Procurador Geral do
Município conforme acostado no Processo Administrativo:
"Conclui-se que a Fundação Instituto de Administração possui reconhecimento
nacional e internacional, sendo instituição de excelência e de referência em
pesquisa e assessoria em gestão pública, com sólida formação acadêmica e
experiência profissional, especializada em projetos de alto impacto. As demais
qualificações, notória especialidade e inquestionável reputação serão analisadas
no tópico abaixo.
A doutrina fixa o entendimento de que a escolha da instituição deve ser motivada.
A motivação da escolha, por sua vez, resta devidamente caracterizada, ante a
complexidade dos serviços:
"Então, a Administração não pode privilegiar ceda instituição, de modo
injustificado. Se diversas instituições desempenham atividade equivalentes e todas
podem ser contratadas pela Administração, é imperioso justificar o motivo da
preferência por uma delas especificamente".(JUSTEN FILHO, Marçal.
Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos: Lei 8.666/1993. 18
Edição. São Paulo: Thomson Reutrs Brasil. 2019. p. 2019. p. 538.)
A escolha da Fundação Instituto de Administração se mostra motivada, ante a
especialidade e notoriedade dos serviços, que, por sua vez, se adequam ao
escopo da contratação. Ante a complexidade dos serviços pretendidos, não há
outra instituição capaz de desenvolver os trabalhos de maneira eficaz e que
atenda ao interesse público”.
Veja-se portanto, que o município de Araucária motiva a dispensa da licitação para
a contratação dos serviços sob alegação de que em razão da elevada especialidade e
notoriedade da FIA, não há outra instituição no país que possa suprir a necessidade do
município.
Ocorre que tal afirmativa não corresponde a realidade. Apesar de a instituição
escolhida para a contratação direta ter anos de existência e experiência em pesquisa
institucional em diversos campos bastante variados, não é a única capacitada e com
expertise para a pesquisa e elaboração de projetos de lei atinentes à reforma
administrativa e reforma previdenciária no município.
Isso porque é evidente que existem diversas instituições que, em tese, poderiam
ser contratadas diretamente para o mesmo objeto, como a Fundação Getúlio Vargas
(FGV), a Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (FIPE), a FUNPAR, a FAUEL,
entre outras. A isonomia exige que a justificativa da contratação apresente as razões de
interesse público que fundamentam a escolha de determinada entidade.
Ainda, de maneira equivocada, a Administração adota o procedimento de dispensa
de licitação, em que o objeto da contratação poderia ser executado por diferentes
contratados, mas, por opção da administração, a concorrência é dispensada. Nesses
casos, é exigida a pesquisa entre as diferentes empresas capazes de executar o objeto, a
fim de justificar o preço, porém, isso não ocorreu no presente caso.
Sobre outra problemática, importante destacar alguns pontos mencionados em
resposta emitida pelo Ilustre Promotor Leonardo Dumke Busatto5
do Centro de Apoio
Operacional das Promotorias de Justiça de Proteção ao Patrimônio Público e à ordem
Tributária, na Consulta nº 084/2021 – Núcleo de Patrimônio Público:
5 A mencionada consulta se encontra anexa ao presente relatório para conhecimento.
Pelos documentos do procedimento licitatório, conclui-se que a Prefeitura de
Araucária se limitou a validar a proposta e os preços apresentados pela Fundação
Instituto de Administração (FIA). A proposta comercial enviada pela FIA detalha os valores
por hora para cada tipo de profissional envolvido no projeto, a quantidade de profissionais
e o número de horas que cada nível de especialização dedicaria ao projeto.
A Administração municipal deveria ter avaliado a compatibilidade dos custos
unitários, bem como a adequação da proposta em termos quantitativos, considerando a
quantidade de pessoal e horas necessárias. Observa-se que a pesquisa limitada realizada
pela Administração revela que o Município de Rio Claro contratou em 2019 um serviço
semelhante da FIA, embora aparentemente mais simples, com valor de R$ 955.000,00.
Em situações como a presente, a Administração deveria considerar, aliado a outros
fatores, o menor valor, uma vez que a licitação foi dispensada. Ainda, deveria considerar a
experiência da entidade, o currículo dos profissionais que participarão do projeto e o
prazo para a realização de outros trabalhos, a fim de eliminar a subjetividade na escolha
do contratado.
Outrossim, temos a lei de licitações que exige que os processos de dispensa de
licitação sejam instruídos com a justificativa de preços, e o Tribunal de Contas da União
com o firme posicionamento em indicar que a realização de pesquisa de preços de
mercado, previamente à fase externa da licitação, é uma exigência legal para todos os
processos licitatórios, inclusive para os casos de dispensa e inexigibilidade:
Lei de Licitações – Lei nº 14.133/21
Art. 72. O processo de contratação direta, que compreende os casos de
inexigibilidade e de dispensa de licitação, deverá ser instruído com os
seguintes documentos:
(...)
VII - justificativa de preço.
Súmula TCU nº 250
A contratação de instituição sem fins lucrativos, com dispensa de licitação, com
fulcro no art. 24, inciso XIII, da Lei 8.666/1993, somente é admitida nas hipóteses
em que houver nexo efetivo entre o mencionado dispositivo, a natureza da
instituição e o objeto contratado, além de comprovada a compatibilidade com
os preços de mercado.
Em síntese, verifica-se que a Prefeitura de Araucária não adotou os procedimentos
necessários para justificar adequadamente a dispensa de licitação na contratação da
Fundação Instituto de Administração (FIA), descumprindo os princípios de transparência,
economicidade e impessoalidade previstos na legislação. Embora tenha fundamentado a
escolha na especialidade e notoriedade da instituição, a alegação de exclusividade não se
sustenta diante da existência de outras entidades igualmente qualificadas para executar o
objeto contratado.
Ademais, a ausência de pesquisa de mercado para justificar os preços
apresentados pela FIA revela uma falha grave, especialmente considerando o
entendimento do Tribunal de Contas da União sobre a obrigatoriedade dessa etapa,
mesmo em casos de dispensa de licitação.
Assim, o procedimento adotado compromete os princípios que regem a
administração pública, em especial a isonomia e o interesse público.
5.3 POSSÍVEIS IRREGULARIDADES NO PROCESSO DE CONTRATAÇÃO
5.3.1 Ausência de nexo entre o objeto contratado e a natureza da pesquisa
Observamos no processo de contratação da Fundação Instituto de Administração
— FIA, a ausência de demonstração do nexo entre o objeto contratado e a natureza da
pesquisa da instituição. Explicamos:
O próprio município admite, em seu parecer jurídico que a instituição contratada
jamais realizou serviço ou pesquisa atinente ao objeto do contrato, arguindo que o objeto
contratado "possui caráter de ineditismo" conforme trecho abaixo do seu parecer:
“No entanto, nenhuma das contratações constantes em seq. 1427919 possui
escopo idêntico ao pretendido pelo Município de Araucária. Isso porque o que se
pretende aqui possui o caráter de ineditismo porque abrange, de maneira geral, a
reforma administrativa do Município tanto âmbito ativo quanto inativo, e não em
pontos específicos como nos outros casos”.
E de fato, se observarmos a lista de contratos que a contratada já assinou com
diversas administrações públicas na acima mencionada seq. 1427919, o objeto de tais
contratos são extremamente variados. Aqui mencionamos a súmula de alguns contratos a
título de exemplo: "treinamento e desenvolvimento profissional". "Projeto de
Desenvolvimento Rural Sustentável —Microbacias II", "Pesquisa técnica especializada de
mercado", "MBA marketing e Comunicação", "estruturação e aplicação de metodologia de
avaliação do curso técnico em vigilância em saúde'', "MBA de Excelência Gerencial", Taxa
interna de retorno de Programa de Concessão de Rodovias, capacitação de professores
para educação infantil; Consultoria na área de Informática, Serviços Terceirizados de
Alimentação para alunos de escolas técnicas, Aperfeiçoamento de Professores da rede
municipal. Recuperação de matas ciliares, Curso Mercado de Capitais. Projeto
Fortalecimento das Ouvidorias, Curso de Especialização em comunicação organizacional,
estudo sobre legados de jogos pan americanos, capacitação em 'data mining —
mineração de dados", entre outros.
É sabido que a administração privada possui escopo distinto da Administração
Pública. Enquanto esta persegue o interesse e a finalidade pública tendo como fim o
regular funcionamento das estruturas estatais e suas instituições para o bem-estar da
sociedade e cidadãos, aquela persegue o interesse privado, notadamente o lucro.
Neste sentido, os contratos já firmados pela contratada só reforçam a ausência do
nexo entre o objeto do contrato aliado finalidade pública e a natureza da instituição, que
embora se dedique a pesquisa, o faz em área distinta do objeto contratado. Sobre isso, o
TCU6
é enfático:
"Os requisitos para a contratação direta com base no art. 24, inciso XIII, da Lei
8.666/1993 não se restringem a ser a instituição brasileira sem fins lucrativos
detentora de inquestionável reputação ético-profissional; incumbida, regimental ou
estatutariamente, da pesquisa, ensino ou desenvolvimento institucional ou, ainda,
dedicada à recuperação social do preso. Impõe-se que a entidade contratada
possua objetivos condizentes com o objeto da contratação''. (Acórdão
3125/2011 - Plenário)
Nesse diapasão, não se constata da averiguação do PA 40.631/21, que a
contratada possui objetivos condizentes com o objeto do contrato, notadamente, o
conhecimento e especialização em administração pública e especialmente em Regime
Próprio de Previdência. O único contrato apresentado que somente tangencia a matéria
relativa a Regime Próprio de Previdência, trata de ponto específico atinente a
compensação financeira e não da reorganização do sistema de RPPS nem das regras de
concessão de benefícios.
Em suma, observa-se a ausência de nexo entre o objeto contratado pela Prefeitura
de Araucária e a natureza da pesquisa realizada pela Fundação Instituto de Administração
(FIA), conforme evidenciado pela análise dos contratos anteriores da instituição. Apesar
de seu amplo portfólio, os serviços prestados pela contratada demonstram expertise em
áreas majoritariamente distintas da administração pública e, em especial, do Regime
Próprio de Previdência Social (RPPS), foco do contrato em questão.
Tal discrepância, agravada pela ausência de comprovação de experiência
específica no tema e pela justificativa baseada no caráter de ineditismo do objeto,
compromete a fundamentação da dispensa de licitação.
6 https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/jurisprudencia-selecionada/*/KEY:JURISPRUDENCIA-SELECIONADA-18209/score
%20desc,%20COLEGIADO%20asc,%20ANOACORDAO%20desc,%20NUMACORDAO%20desc/0/sinonimos%3Dtrue
Ademais, conforme entendimento consolidado pelo Tribunal de Contas da União, a
contratação direta exige que os objetivos da entidade contratada sejam compatíveis com
o objeto, o que não foi devidamente demonstrado no caso analisado, fragilizando a
legalidade e a legitimidade do processo.
5.3.2 Elevado valor despendido para a contratação
Outro ponto que nos chamou atenção foi o elevado preço despendido no valor de
R$ 9.862.068,97 (nove milhões, oitocentos e sessenta e dois mil. sessenta e oito reais e
noventa e sete centavos).
Como foi observado, a Administração deixou de apresentar cotação de preço
baseada em três orçamentos para o serviço a ser contratado, com o argumento de que a
contratada é única e exclusiva na atividade objeto do contrato, tornando impossível
encontrar outras instituições capazes de fornecer o referido serviço, e, portanto,
inviabilizando a solicitação de orçamentos para determinar a média de preços a ser paga.
Conforme mencionado anteriormente, é possível identificar pelo menos três
instituições de pesquisa e ensino na área de desenvolvimento institucional que estão
aptas a fornecer tais orçamentos. O próprio município chega a mencionar a FIPE, mas
não apresenta nenhum documento do instituto ou orçamento de valores.
Vale ressaltar ainda, que o município não fez nenhuma proposta ou tentativa de
negociação visando a eficiência dos recursos públicos, limitando-se apenas a aceitar a
proposta de valores apresentada pela instituição contratada, no montante de quase 10
milhões de reais.
A contrario sensu, tentou demonstrar que houve pesquisa de preços, mencionando
as demais contratações realizadas pela FIA com outras administrações públicas,
referindo-se ao documento que traz a lista de contratos denominado seq. 1427919.
Contudo, ao comparar os contratos mencionados com o atualmente aqui sob análise, a
diferença nos valores é extremamente grande. Não há nenhum contrato, com qualquer
administração pública, com valores tão elevados.
O município acaba entrando em contradição ao citar o §4° do art. 23 da Lei
14.133/21, que segue abaixo para conhecimento, sem comprovar, de fato, com
documentos ou notas fiscais a regularidade do preço, haja vista não apresentar nenhuma
outra contratação por outra administração pública com valor semelhante ao contratado.
Art. 23 (...)
§4º Nas contratações diretas por inexigibilidade ou por dispensa, quando não for
possível estimar o valor do objeto na forma estabelecida nos §§ 1º, 2º e 3º deste
artigo, o contratado deverá comprovar previamente que os preços estão em
conformidade com os praticados em contratações semelhantes de objetos de
mesma natureza, por meio da apresentação de notas fiscais emitidas para outros
contratantes no período de até 1 (um) ano anterior à data da contratação pela
Administração, ou por outro meio idôneo.
Além disso, o município de Araucária tenta justificar que o valor a ser pago em
contratação direta e sem pesquisa de preços é razoável, pois o valor da hora de
consultoria proposta é de R$ 282,06 (duzentos e oitenta e dois reais e seis centavos). No
entanto, contratou com a FIA o montante de 34.964 (trinta e quatro mil, novecentos e
sessenta e quatro) horas de consultoria.
A referida proposta da Fundação foi aceita pelo município que tentou justificar o
vultuoso valor do contrato:
Embora seja razoável que o valor da hora de consultoria seja de R$ 282,06
(duzentos e oitenta e dois reais e seis centavos), com certeza não é razoável, ou ao
menos não deve deixar de ser fiscalizada, a contratação de mais de trinta e quatro mil
horas de consultoria, ainda mais em contratação direta, sem licitação, e, sobretudo, sem
pesquisa de valores de mercado.
Importante frisar que os valores gastos são recursos públicos que devem ser
utilizados de acordo com os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência.
Portanto, entendemos que o elevado valor despendido na contratação direta da
Fundação Instituto de Administração (FIA), no montante de R$ 9.862.068,97, demonstra a
ausência de diligência por parte da Administração em assegurar a economicidade e a
eficiência no uso dos recursos públicos. Ainda, a falta de pesquisa de preços baseada em
orçamentos de outras instituições qualificadas, compromete a transparência e a
legitimidade do processo.
Apesar de a Administração justificar o custo por hora como razoável, a contratação
de mais de 34 mil horas de consultoria direta, sem parâmetros comparativos ou análise
criteriosa, revela um descumprimento dos princípios fundamentais da administração
pública, como a legalidade, moralidade e eficiência. Tal conduta reforça a necessidade de
maior rigor e fiscalização em contratações diretas dessa magnitude, especialmente
considerando o impacto financeiro para os cofres públicos.
5.3.3 Contrato administrativo com valores em branco
No Processo Administrativo n.º 40.631/2021, consta a cópia do contrato assinado
pelos representantes do Município, Hissan Hussein Dehaini, Prefeito e Lauro Luciano
Stall, até então Secretário de Finanças, e também dos representantes da FIA, Ricardo
Luiz Camargo e Fábio Ogawa Hashimoto.
A cláusula primeira do contrato referente ao objeto, deixa de especificar os serviços
a serem prestados, valores e cronogramas, remetendo tais informações aos anexos I e II
que fazem parte indissociável do contrato, nos seguintes termos:
Ocorre que, consultando os referidos anexos, verifica-se que os os mesmos se
encontram em branco, ou seja, o contrato foi assinado sem o seu objeto e a forma de
execução, preços e cronograma de pagamento, requisitos essenciais de qualquer
contrato administrativo nos termos da legislação vigente. Vejamos:
Lei nº 14.133/21 (Lei de Licitações e Contratos Administrativos):
Art. 92. São necessárias em todo contrato cláusulas que estabeleçam:
I - o objeto e seus elementos característicos;
II - a vinculação ao edital de licitação e à proposta do licitante vencedor ou ao
ato que tiver autorizado a contratação direta e à respectiva proposta;
III - a legislação aplicável à execução do contrato, inclusive quanto aos casos
omissos;
IV - o regime de execução ou a forma de fornecimento;
V - o preço e as condições de pagamento, os critérios, a data-base e a
periodicidade do reajustamento de preços e os critérios de atualização monetária
entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento;”
O que ocorre é que não se trata de um simples erro. A cláusula primeira do contrato
de prestação de serviços prevê que o objeto estaria contemplado no Termo de Referência
e na Proposta – anexo I e II, respectivamente, porém, com tais anexos em branco, já se
teria motivo suficiente para torná-lo nulo.
No caso em questão, tratando-se de uma contratação sem licitação, sem a
apresentação de preços de mercado que comprovem a regularidade dos valores pagos
por serviço e ausente o objeto no contrato com o detalhamento dos serviços e seus
respectivos custos, torna impossível de se realizar uma fiscalização adequada para
verificar se os valores pagos são justos e compatíveis com os preços de mercado. Isso
cria um ambiente propício para pagamentos excessivos, prejudicando a administração
pública e comprometendo a transparência e a legalidade da contratação.
Ademais, a falta de detalhamento dos serviços e seus respectivos valores impedem
qualquer fiscalização quanto à regularidade na execução. Se o contrato apresenta apenas
o valor total, que é no montante de R$ 9.862.068,97 (nove milhões, oitocentos e sessenta
e dois mil, sessenta e oito reais e noventa e sete centavos), não há como verificar se cada
serviço está sendo pago de maneira regular ou se há excesso.
Logo, a assinatura de um contrato administrativo com anexos em branco, as
informações acima mencionadas, compromete gravemente a transparência, a fiscalização
e a legalidade da contratação. Essa falha torna impossível verificar a adequação dos
valores pagos em relação ao mercado, além de dificultar a supervisão da execução
contratual, abrindo margem para irregularidades e prejuízos à administração pública. Em
se tratando de uma contratação direta, sem licitação e sem justificativa clara para os
custos, a ausência dessas informações essenciais fere os princípios básicos da
administração pública, como a legalidade, publicidade, eficiência e moralidade, além de
constituir motivo suficiente para a nulidade do contrato.
5.3.4 Contrato administrativo com duas propostas complementares. Valores
diferentes para a pluralidade dos objetos contratados. Pagamento efetuado
conforme cronograma posterior à contratação, contida no 1º produto entregue
Analisando o processo, constata-se que existiram duas propostas da
contratada, sendo que a execução não se deu com base em nenhuma delas, mas sim
com base em um cronograma previsto no produto 1.
Dessa forma, é necessário analisar a cronologia da entrega
dos documentos, bem como, seus desdobramentos. Para isso, foi realizado o
comparativo entre a primeira proposta apresentada pela FIA em 12/04/2021; a proposta
apresentada em 12/07/2021; o contrato administrativo assinado em 12/08/2021 (sem
especificação de valores); e o “Produto 1 – Planejamento geral do projeto” apresentado
pela FIA após a assinatura do contrato, em 20/09/2021.
Passamos agora à análise da cronologia da entrega dos documentos e seus
desdobramentos:
• No dia 12 de abril de 2021, a proposta foi entregue com uma determinada
constituição de preços e escopo de execução para a pluralidade de unidades do
objeto. Nela constou que a soma dos serviços custaria R$ 9.862.068,97 (nove
milhões oitocentos e sessenta e dois mil e sessenta e oito reais e noventa e sete
centavos), o que corresponderia a um total 34.964 (trinta e quatro mil, novecentos
e sessenta e quatro) horas, a um custo médio de hora-consultoria de R$ 282,06
(duzentos e oitenta e dois reais e seis centavos). A proposta foi efetuada
quantificando cada produto em um percentual (%);
• No dia 12 de julho 2021, a nova proposta entregue realizou alterações na
constituição de preços e escopo de execução para a pluralidade das unidades do
objeto, em razoável descompasso à proposta apresentada em abril de 2021. Nela,
apesar das referidas alterações, mantiveram-se os valores globais de R$
9.862.068,97 (nove milhões oitocentos e sessenta e dois mil e sessenta e oito reais
e noventa e sete centavos), não houve menção às horas. Além disso, constatou-se
que ocorreram alterações de percentual em alguns produtos e foram quantificados
também em valores monetários;
• No ato da contratação, dia 02/08/2021, os anexos I e II, foram inseridos em branco
apenas com a descrição do valor total dos objetos no valor de R$ 9.862.068,97
(nove milhões oitocentos e sessenta e dois mil e sessenta e oito reais e noventa e
sete centavos);
• Após divergências entre as propostas de abril de 2021 e a de julho de 2021, na
entrega do 1º produto contratado denominado “PRODUTO 1 – PLANEJAMENTO
GERAL DO PROJETO”, em 20/09/2021, nota-se que a execução contratual seguiu
um rumo distinto ao avençado pela Administração. Nesse produto, foram alterados
os valores orçados na fase de planejamento, que é o parâmetro comparativo
possível, vez que o contrato não trouxe valores e serviços detalhados, como já
mencionado. Aqui não se quer validar os valores trazidos na proposta de
12/07/2021, mas demonstrar como determinados serviços do conjunto tiveram
valores alterados entre a proposta e a execução (mantendo o valor global de R$
9.862.068,97). Chama a atenção que apesar de serem diferentes e possuírem
objetos de entrega bastante distintos, todas as propostas alcançaram o montante
exato de R$ 9.862.068,97 (nove milhões oitocentos e sessenta e dois mil e
sessenta e oito reais e noventa e sete centavos). Isso sugestiona que não houve
uma análise crítica por parte da Administração para alcançar o elevado montante
do contrato.
Tem-se que a análise do contrato administrativo evidencia graves inconsistências e
falhas na condução do processo, especialmente no que diz respeito à ausência de clareza
e coerência entre as propostas apresentadas, o contrato firmado e a execução contratual.
A existência de duas propostas com alterações significativas de escopo e percentuais,
mas mantendo o valor global idêntico, aponta para a ausência de uma análise criteriosa
pela Administração. Além disso, o fato de o contrato ter sido assinado sem detalhamento
de valores ou serviços, e a posterior execução ter seguido um cronograma desvinculado
das propostas originais, reforça a falta de controle e transparência no uso de recursos
públicos.
5.3.5 ausência de verificação crítica das propostas
Outro ponto que merece destaque após análise, é o fato de um mesmo item em
duplicidade nas propostas possuir 3 preços distintos. Conforme se observa na planilha
abaixo 7
, o que chama atenção nas propostas são os itens 2.4 e 3.3 (que no produto 01 -
planejamento se torna 3.1).
7 Fonte: SISMMAR
Embora com algumas pequenas diferenças semânticas (sem alteração de sentido),
são o mesmo produto, com variação de preços dentro da mesma proposta, culminando
com o desaparecimento de um dos itens no planejamento e a alteração de valor no item
que permaneceu, sendo dessa forma pagos.
Continuando o comparativo, percebe-se que o valor pago, ao final, foi o de R$
187.241,38 (cento e oitenta e sete mil duzentos e quarenta e um reais e trinta e oito
centavos). Constata-se que os montantes propostos foram cotados de forma diferente,
pois um mesmo trabalho possuiu 3 cotações absolutamente distintas, apesar do curto
espaço de tempo entre uma proposta e outra para, ao final, chegar-se ao valor de R$
9.862.068,97 (nove milhões oitocentos e sessenta e dois mil e sessenta e oito reais e
noventa e sete centavos).
Essas constatações levam a crer que não houve uma análise crítica e uma
avaliação pormenorizada por parte do Município quando da realização da contratação,
pois diversos itens foram cotados com preços diferentes, porém ao final, totalizaram o
valor de R$ 9.862.068,97 (nove milhões oitocentos e sessenta e dois mil e sessenta e oito
reais e noventa e sete centavos). Com essa diferença nos preços dos serviços, sem
qualquer parâmetro com preços de mercado, gera dúvidas com relação à boa utilização
do recurso público no processo de contratação além de comprometer a legalidade e a
eficiência, pois sugerem uma inadequada fiscalização e planejamento por parte do ente
público.
5.3.6 Elevado custo dos serviços atuariais. Item 5 da vertente II do cronograma da
proposta apresentada. Montante em descompasso ao praticado pelo mercado
Passaremos a analisar o item 5 da Vertente Il do cronograma do “Produto 1 -
Planejamento Geral do Projeto”.
Esse item do trabalho realizado pela FIA, refere-se à modernização na gestão
previdenciária e constituiu-se no "Plano de Trabalho Atuarial complexo com Modelagem
Específica à Realidade de Araucária". Referido trabalho consistiu na realização de
avaliações atuariais no RPPS de Araucária.
Esse item foi desmembrado em 12 itens, todos de mesmo valor, ou seja, R$
249.655,17 (duzentos e quarenta e nove mil, seiscentos e cinquenta e cinco reais e
dezessete centavos), exceto uma reunião (Item 5.4.9) de entrega dos cenários efetuados
(Cálculos atuariais), no valor R$ 187.241,38 (cento e oitenta e sete mil, duzentos e
quarenta e um reais e trinta e oito centavos).
A título de conhecimento, se a referida reunião fosse calculada pela média de horas
praticada de R$ 282,06 (duzentos e oitenta e dois reais e seis centavos), uma reunião
teria a duração de 663 horas.
Os 12 itens mencionados resultaram, ao todo, na produção de 615 páginas, das
quais, de maneira geral, apenas 503 páginas correspondem ao conteúdo previsto (as
demais incluem capas, contracapas, sumários e glossários). De forma peculiar, dois itens
(5.4.2 e 5.4.3) foram combinados em um único produto (produto 16, com apenas 50
páginas), pelo qual foi desembolsado o valor de R$ 249.655,17 (duzentos e quarenta e
nove mil, seiscentos e cinquenta e cinco reais e dezessete centavos) por item, totalizando
quase R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais) para 50 páginas de trabalho.
Os produtos foram assinados pelos atuários Sérgio Cesar de Paula Cardoso,
Vicente Aderson Paz Sales e Antônio Mario Rattes de Oliveira.
Apesar de a contratada ser a FIA, é importante destacar que os três atuários
citados os quais assinaram os produtos, compõem, exclusivamente, o quadro societário
de outra empresa, a Atuarial Consultoria e Assessoria Empresarial Ltda (Nome fantasia:
Vesting Consultoria Financeira e Atuarial), registrada sob o CNPJ nº 02.535.916/0001-71:
Aqui se identifica outra irregularidade, uma vez que o município justificou a
dispensa de licitação com base no caráter personalíssimo dos serviços prestados pela FIA
e na “singularidade” desses serviços. Dessa forma, a FIA não estaria autorizada a
terceirizar ou subcontratar atividades, no entanto, supostamente foi isso que ocorreu.
Para a execução desses serviços, foi gasto um total de R$ 2.933.448,25 (dois
milhões, novecentos e trinta e três mil, quatrocentos e quarenta e oito reais e vinte e cinco
centavos). Conforme o cronograma previsto, os serviços deveriam ter sido concluídos em
um prazo de 9 meses.
De acordo com o Sindicato dos Funcionários e Servidores do Município de
Araucária e Sindicato do Magistério Municipal de Araucária, esses serviços são
considerados bastante comuns no cotidiano dos RPPS, geralmente não apresentando
custos elevados, já que se tratam de atividades ordinárias e rotineiras. Ainda, os
mencionados sindicatos afirmam que facilmente observam isso, pois acompanham o
Fundo Municipal de Previdência do Município de Araucária – FPMA, autarquia
previdenciária mantenedora do regime próprio de seus servidores, que contratou uma
empresa de atuária (Actuarial - Assessoria e Consultoria Atuarial Ltda, CNPJ nº
00.767.919/0001-05), via processo licitatório (Tomada de Preço nº 001/2022) para a
prestação dos exatos mesmos serviços.
O valor pago pelo FPMA é bem inferior ao valor pago pelo Município à FIA,
correspondendo à quantia de R$ 54.000,00 (cinquenta e quatro mil reais) anuais.
De acordo com os Sindicatos:
“Nos quadros da ACTUARIAL consta o atuário LUIZ CLÁUDIO KOGUT, o qual
assina as projeções atuariais realizadas sobre o RPPS do Município de Araucária,
e é considerado um dos mais renomados atuários do País, possuindo experiência
em RPPS de indiscutível notoriedade, tal como o PARANAPREVIDÊNCIA (Estado
do Paraná), IPREV (Estado de Santa Catarina), o IPMC (Curitiba/PR), etc.
E nem se pode dizer que os objetos são distintos. Vide contrato
administrativo firmado entre o FPMA e a ACTUARIAL, o objeto engloba todas as
atividades previstas no item 5 da fase 2 da Vertente II (reforma da previdência)
“Plano de Trabalho Atuarial com Modelagem Específica à Realidade de Araucária”,
sem qualquer valor adicional.
Essa tônica é confirmada em parecer atuarial assinado por LUIZ CLÁUDIO
KOGUT, o qual categoricamente ressalta que “todos os serviços previstos no
contrato da FIA com o Município de Araucária estão previstos no contrato da
ACTUARIAL com o FPMA”.
Ou seja, todas as projeções realizadas pela FIA sobre o RPPS do
Município de Araucária, ao custo de R$ 2.933.448,25 (dois milhões novecentos e
trinta e três mil quatrocentos e quarenta e oito reais e vinte e cinco centavos),
podem ser realizadas pela ACTUARIAL no mesmo local por meros R$ 54.000,00
(cinquenta e quatro mil reais) por ano”.
É importante destacar que os cálculos atuariais realizados pela FIA não foram
atualizados, estando desatualizados em relação aos reajustes salariais concedidos em
2022, de 16%, e em 2023, de 3,83%.
Dito isto, entende-se que o Município ignorou os cálculos atuariais feitos pela FIA e
optou por encaminhar à Secretaria de Previdência, por meio da Demonstração de
Resultado da Avaliação Atuarial (DRAA), os cálculos atuariais realizados pelo Fundo de
Previdência Municipal de Araucária (FPMA), conforme se comprova pela Lei Municipal nº
4.175/2023.8
Portanto, a análise do item 5 da Vertente II do contrato evidencia sérias
discrepâncias no custo dos serviços atuariais contratados pela FIA em comparação aos
valores praticados pelo mercado. O montante de R$ 2.933.448,25 se mostra
desproporcional e injustificável frente aos R$ 54.000,00 anuais pagos pelo FPMA para
serviços equivalentes, realizados por uma empresa amplamente reconhecida e com alta
expertise no setor.
Ademais, a suposta terceirização dos serviços pela FIA para outra empresa,
mesmo tendo sido justificada a dispensa de licitação pela mencionada singularidade e
caráter personalíssimo dos serviços, configura uma irregularidade grave que compromete
o contrato.
5.3.7 Elevado custo dos serviços de ALM (Asset Liability Management) conforme o
item 6.2 da Vertente II
Um último comparativo se refere ao elevado custo dos serviços de ALM (Asset
Liability Management), conforme descrito no item 6.2 da Vertente II (Previdenciária) da
proposta apresentada em abril de 2021, que foi renumerado como item 6.4 na proposta
de julho de 2021 e vinculado ao produto 01, cujo valor é extremamente alto e fora dos
padrões de mercado.
De acordo com pesquisas realizadas no Google9
, Asset Liability Management
(ALM):
8 https://leismunicipais.com.br/a1/pr/a/araucaria/lei-ordinaria/2023/418/4175/lei-ordinaria-n-4175-2023-autoriza-e-estabelece-a-forma-deamortizacao-do-deficit-atuarial-do-regime-proprio-de-previdencia-social-rpps-dos-servidores-publicos-do-municipio-de-araucaria-fpma-e-daoutras-providencias?q=lei+4175
9 https://aparecidaprev.go.gov.br/wp-content/uploads/2023/04/2022.10.28-ALM-Ap-de-Goiania-1.pdf
“Se refere à gestão integrada de ativos e passivos e visa a melhor alocação dos
investimentos dos recursos garantidores dos planos de benefícios. O ALM leva em
consideração os retornos esperados e os riscos de cada segmento das
aplicações, respeitando as restrições legais e regulamentares, os compromissos
atuariais desses planos, bem como os benefícios já concedidos e os a conceder.
Com o devido tratamento dos dados, a literatura técnica vem mostrando que se
trata de uma ferramenta com elevada eficácia para garantir com elevada
probabilidade a sustentabilidade e a saúde financeira de uma Entidade de
Previdência”
Para verificar o custo médio dessa ferramenta, o FPMA realizou pesquisas de
mercado. De acordo com os mesmos, devido à simplicidade da atividade, identificou-se
um contexto que possibilitou a contratação desse serviço por dispensa de licitação, em
virtude dos valores baixos apresentados nas propostas.
Desta forma, para realização do serviço de Asset Liability Management (ALM), o
FPMA desembolsou R$ 3.900,00 (três mil e novecentos reais) junto a empresa LDB
Consultoria Financeira Ltda, CNPJ nº 26.341.935/0001-25.
Pesquisa de mercado realizada pelo FPMA:
O que nos gera estranheza, é que o Município de Araucária gastou R$ 249.655,17
(duzentos e quarenta e nove mil seiscentos e cinquenta e cinco reais e dezessete
centavos) para os mesmos serviços. Tal fato se verifica no item 6.2 (fase 2) do
cronograma da proposta apresentada em abril de 2021, e do item 6.4 (fase 4) da proposta
apresentada em julho de 2021.
Ainda, o referido produto apresentou um aumento nos valores ao longo das
propostas. Na 1ª proposta, o percentual era de 2%, correspondendo a R$ 124.827,58; na
2ª proposta, foi elevado para 3%, com um valor de R$ 187.241,37; e, por fim, foi finalizado
com o pagamento de R$ 249.655,17, conforme o Produto 1 - Planejamento, sem qualquer
justificativa que sustentasse tal aumento.
Logo, a análise do custo dos serviços de Asset Liability Management (ALM)
contratados pela FIA no âmbito do contrato administrativo do Município de Araucária
revela um grave descompasso em relação aos valores praticados no mercado. Enquanto
o FPMA contratou os mesmos serviços por apenas R$ 3.900,00, o Município
desembolsou exorbitantes R$ 249.655,17, valor que, além de ser injustificável, sofreu
aumentos sucessivos e sem fundamentação ao longo das propostas apresentadas.
Tal discrepância demonstra a ausência de critérios objetivos na definição dos
valores contratados, em flagrante violação à Súmula 250 do TCU e aos princípios da
economicidade e eficiência na gestão dos recursos públicos, devendo o contrato ser
declarado nulo com a consequente restituição ao erário, dos valores pagos.
6. CONCLUSÃO
Após análise detalhada dos fatos e documentos apresentados, esta Comissão de
Inquérito identificou irregularidades na execução do contrato firmado entre o Município e
a FIA que comprometeram a lisura, eficiência e economicidade do processo
administrativo. A Comissão enfatiza que o montante despendido de R$ 9.862.068,97 é
incompatível com os serviços prestados e reforça a necessidade de maior zelo no uso dos
recursos públicos. É essencial que medidas corretivas sejam tomadas para prevenir a
repetição de irregularidades dessa natureza e garantir que a administração pública atue
em benefício da sociedade.
Dito isso, dentre as principais irregularidades detectadas, destacam-se:
1. Desvio de valores de mercado: Os custos apresentados pela FIA, especialmente
no que diz respeito a produtos como o ALM (Asset Liability Management) e outros
serviços, demonstraram valores extremamente superiores à média praticada no
mercado, sem justificativas plausíveis para tais majorações.
2. Ausência de nexo entre o objeto contratado e a natureza da pesquisa: Foi
constatado que as atividades realizadas pela FIA apresentaram pouca ou nenhuma
correlação com a finalidade contratada, indicando um desvirtuamento no propósito
da pesquisa proposta.
3. Possibilidade de execução indireta do serviço: As atividades contratadas
poderiam, em grande parte, ser executadas diretamente por servidores públicos do
próprio Município, o que geraria economia e maior controle sobre a execução dos
serviços.
4. Elevado valor despendido na contratação: O montante total investido no
contrato, de R$ 9.862.068,97 (nove milhões, oitocentos e sessenta e dois mil,
sessenta e oito reais e noventa e sete centavos), chama a atenção pela sua
magnitude, especialmente considerando o descompasso entre o valor pago e os
serviços entregues, que não justificam tamanho investimento.
5. Terceirização indevida: Apesar de a dispensa de licitação ter sido justificada pelo
caráter personalíssimo dos serviços prestados, verificou-se que a FIA
possivelmente terceirizou ou subcontratou parte das atividades, o que contraria os
princípios da administração pública e aponta para uma possível burla ao processo
licitatório.
6. Desatualização dos cálculos atuariais: Os cálculos realizados pela FIA não
refletiram os reajustes salariais aplicados nos anos de 2022 e 2023,
comprometendo a precisão das avaliações atuariais e a sustentabilidade do regime
previdenciário.
7. Ausência de justificativas para aumentos de valores: Foi constatado um
aumento significativo nos valores de alguns produtos ao longo das diferentes
propostas apresentadas, sem qualquer embasamento técnico ou econômico que
sustentasse tais alterações.
8. Conflito de interesses: Os atuários responsáveis pelos produtos assinados fazem
parte do quadro societário de outra empresa que presta serviços de natureza
semelhante, o que levanta dúvidas sobre a imparcialidade e a integridade do
processo.
Essas irregularidades apontam para a existência de falhas graves de gestão e de
controle no contrato firmado com a FIA, o que gerou prejuízos ao erário e comprometeu a
transparência e a legalidade do processo.
Com base nas investigações realizadas, oitivas, provas documentais e nas análises
feitas ao longo da Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI), esta Comissão conclui pela
necessidade de adotar as seguintes medidas:
1. Encaminhar este relatório ao Tribunal de Contas do Estado do Paraná para as
providências cabíveis e, se possível, anexá-lo ao processo nº 523169/21 de
tomada de contas extraordinária em trâmite;
2. Encaminhar ao Ministério Público do Estado do Paraná, a fim de que procedam às
medidas necessárias para o cumprimento da legislação vigente, incluindo a
responsabilização de eventuais envolvidos, conforme os fatos apurados;
3. O arquivamento dos seguintes projetos: Projeto de Lei Complementar: 39/2024
(Processo n° 44037/2024); Projeto de Emenda à Lei Orgânica n° 10/2024
(Processo n° 44036/2024); Projeto de Lei n° 2.676/2024 (Processo n° 44034/2024);
Projeto de Lei n° 2.675/2024 (Processo n° 44030/2024); Projeto de Lei n°
2.674/2024 (Processo n° 44028/2024); Projeto de Lei n° 2.673/2024 (Processo n°
44026/2024); Projeto de Lei n° 2.672/2024 (Processo n° 44024/2024); Projeto de
Lei n° 2.671/2024 (Processo n° 44014/2024)
4. A anulação do Contrato Administrativo nº 72/2021, com os valores restituídos aos
cofres públicos, sem prejuízo das responsabilizações civil e criminal dos
responsáveis.
5. Encaminhar à Procuradoria-Geral do Município de Araucária e ao Chefe do
Executivo de Araucária, para conhecimento;
Por fim, esta Comissão reforça a necessidade de priorizar a transparência e a boa
gestão no uso dos recursos públicos, buscando sempre o melhor interesse da sociedade.
PRESIDENTE
Celso Nicácio da Silva
RELATOR MEMBRO
Eduardo Rodrigo de Castilhos Vilson Cordeiro