DOCUMENTO E ASSINATURA(S) DIGITAIS
AUTENTICIDADE E ORIGINAL DISPONÍVEIS NO ENDEREÇO WWW.TCE.PR.GOV.BR, MEDIANTE IDENTIFICADOR ZLYU.YI1A.EBFF.BJGS
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ
ROCESSO Nº: 104892/24
ASSUNTO: CONSULTA
ENTIDADE: MUNICÍPIO DE PONTA GROSSA
INTERESSADO: ELIZABETH SILVEIRA SCHMIDT
RELATOR: CONSELHEIRO FABIO DE SOUZA CAMARGO
ACÓRDÃO Nº 2563/25 - Tribunal Pleno
Consulta. Município de Ponta Grossa.
Questionamentos relacionados aos repasses
provenientes de emendas parlamentares
impositivas em ano de eleição. Lei n.º 9.504/1997
(Lei das Eleições). Resposta nos termos da
fundamentação.
I. RELATÓRIO
Tratam os autos de Consulta formulada pelo Município de Ponta
Grossa, questionando o seguinte:
a) Na esfera municipal, a transferência de recursos por meio de
emendas parlamentares impositivas em ano eleitoral, constitui conduta vedada ao
agente público em campanha eleitoral, nos termos do art. 73 da Lei 9.504/1997?
b) Na esfera municipal, as emendas parlamentares iniciadas no ano
anterior podem ser concretizadas em ano eleitoral?
c) Caso seja possível a situação anterior, qual a data limite para o
Município transferir os recursos e realizar as emendas com a entrega dos bens até o
usuário final?
Pelo Despacho n.º 226/24 (peça 6), em atenção ao cumprimento do
artigo 313, § 2º, do Regimento Interno1
, encaminhei os autos à Supervisão de
Jurisprudência e Biblioteca da Escola de Gestão Pública para informação.
1 Art. 313. Uma vez protocolada, autuada e distribuída, será a consulta encaminhada ao Relator para proceder ao juízo de
admissibilidade.
(...)
§ 2º Admitida a consulta, serão os autos remetidos à Escola de Gestão Pública, para juntada de informação sobre a existência
de prejulgado ou decisões reiteradas sobre o tema, no prazo de 2 (dois) dias, com a subsequente devolução dos autos ao
Relator. (Redação dada pela Resolução n° 58/2016)
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A Supervisão de Jurisprudência e Biblioteca da Escola de Gestão
Pública, por meio da Informação n.º 39/24 (peça 8), constatou que na ocasião
inexistiam Acórdãos com força normativa sobre o tema questionado pela
municipalidade.
Dessa forma, encaminhei os autos à Coordenadoria de Gestão
Municipal e ao Ministério Público de Contas para manifestação acerca da temática.
A Coordenadoria de Gestão Municipal se manifestou nos autos
por meio da Instrução n.º 309/25 (peça 13), opinando pela resposta nos seguintes
termos:
Pergunta: Na esfera municipal, a transferência de recursos por meio
de emendas parlamentares impositivas em ano eleitoral constitui conduta vedada ao
agente público em campanha eleitoral, nos termos do art. 73 da Lei 9.504/1997?
Resposta: É dever do Poder Executivo aferir, de modo motivado e
transparente, se as emendas parlamentares estão aptas à execução, conforme
requisitos técnicos constantes da Constituição Federal, normas legais e
regulamentares. Não há vedação no ano eleitoral para a execução das despesas
decorrentes das emendas individuais/impositivas, todavia deve o executivo tratar tais
despesas com total transparência para que tanto a população quanto os candidatos
ao pleito eleitoral possam acompanhá-las. Necessidade da lei orgânica local prever
critérios e formas de execução das emendas parlamentares individuais/impositivas
seguindo o texto constitucional alterado pela EC 86 e pela EC 126. As emendas
individuais/impositivas são de execução obrigatória desde que aprovadas dentro dos
ditames constitucionais. Em havendo claro favorecimento de algum candidato ou
partido político na escolha das emendas individuais/impositivas que poderão ser
executadas e as que poderão ser contingenciadas dentro dos limites legais, o Chefe
do Poder Executivo poderá ser responsabilizado no âmbito da justiça eleitoral.
Atentando-se para: se o gestor municipal não puder cumprir as emendas individuais
devido às vedações legais durante o período eleitoral, ou em razão das respectivas
emendas não cumprirem os requisitos mínimos de sua legitimidade, ele não
incorrerá em descumprimento do orçamento, considerando a impossibilidade de
execução das emendas em razão da legislação vigente. No caso de emendas que
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envolvem a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios sem contrapartida,
ainda que compatível tal destinação com as previsões da LDO e observado o artigo
26 da LRF, o gestor deve estar atento às proibições estabelecidas no § 10 do art. 73
da Lei nº 9.504/1997. Se o gestor realizar transferências ou distribuições que
possam ser consideradas como violação a vedação contida na Lei nº 9.504/1997,
poderá incorrer em descumprimento da legislação eleitoral, ficando sujeito a sanções
administrativas e eleitorais, incluindo, em casos mais graves, a cassação do
mandato.
Pergunta: Na esfera municipal, as emendas parlamentares iniciadas
no ano anterior podem ser concretizadas em ano eleitoral?
Resposta: Sim, com todas as considerações acima abordadas.
Pergunta: Caso seja possível a situação anterior, qual a data limite
para o Município transferir os recursos e realizar as emendas com a entrega dos
bens até o usuário final?
Resposta: Não há na legislação que trata das emendas impositivas
e nem na legislação eleitoral data limite imposta para a execução das emendas
impositivas, desde que atendidas as premissas apresentadas na primeira resposta,
as emendas individuais impositivas, que são programações incluídas no orçamento
por iniciativa do Legislativo, têm a obrigatoriedade de execução, o que impõe ao
gestor a adoção de todos os meios necessários para a entrega dos bens e serviços
previstos. No entanto, ainda que as emendas sejam classificadas como despesas
discricionárias, são consideradas de execução obrigatória, especialmente para
despesas primárias no âmbito do orçamento fiscal e da seguridade social. Por
conseguinte, a Constituição Federal, por meio dos §§ 11 e 12 do artigo 165,
juntamente com os artigos 62, 62-A e 62-B da LDO Federal de 2020, estabelece o
dever da administração pública de executar essas programações. Contudo, tais
obrigações devem ser cumpridas respeitando os seguintes condicionantes: a) os
dispositivos constitucionais e legais que fixam metas fiscais ou limites de despesas;
b) a necessidade de cancelamento de despesas para a abertura de créditos
adicionais; c) a existência de impedimentos técnicos devidamente justificados; e d) a
possibilidade de contingenciamento, desde que respeitada a proporção sobre o total
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das despesas discricionárias. Noutras palavras, a obrigatoriedade de execução
dessas programações, conforme estabelecido pela Constituição Federal e pela LDO
Federal 2020, impõe ao gestor a responsabilidade de garantir a entrega efetiva dos
bens e serviços prometidos, respeitando os condicionantes legais e orçamentários.
Desse modo, a observância das normas que regem a transferência de recursos da
União e a execução orçamentária se torna fundamental para assegurar a
transparência e a eficiência na aplicação dos recursos públicos. Motivo pelo qual é
forçoso que os gestores estejam atentos às diretrizes estabelecidas na lei municipal
específica, garantindo que as emendas aprovadas se convertam em ações
concretas em benefício da sociedade.2
O Ministério Público de Contas apresentou o Parecer n.º 31/25 –
PGC (peça 14), concluindo pelas respostas transcritas a seguir:
Pergunta: Na esfera municipal, a transferência de recursos por meio
de emendas parlamentares impositivas em ano eleitoral constitui conduta vedada ao
agente público em campanha eleitoral, nos termos do art. 73 da Lei 9.504/1997?
Resposta: Embora a Lei nº 9.540/1997 não tipifique a execução das
emendas impositivas municipais como conduta vedada no período eleitoral, a
juridicidade na concretização desta modalidade de despesa orçamentária
condiciona-se: (I) ao atendimento das regras de observância obrigatória fixadas na
Constituição Federal; (II) à observância das normas previstas nas respectivas Leis
Orgânicas municipais; (III) à previsão e autorização na LOA, assim como a
compatibilidade dos gastos com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas da
administração pública definidas no PPA e na LDO, de modo que haja aderência da
finalidade a alguma política pública relacionada a um programa específico local; e,
(IV) que a destinação de recursos nos moldes do art. 26 da Lei de Responsabilidade
Fiscal e Lei Federal nº 4320/64 (arts. 12 e 16 a 19), não caracterize distribuição
gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, conduta
vedada pelo § 10 do artigo 73 da Lei Federal nº 9.504/1997. Reafirma-se que se
excetuam da possiblidade de execução no ano eleitoral as emendas impositivas
municipais reservadas à distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios, pelas
2 Disponível na peça 13, fl. 26.
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razões já expostas por este Órgão Ministerial no Parecer nº 409/24-PGC, e
deliberado pelo Pleno por ocasião do Acórdão nº 683/2025, na Consulta objeto dos
autos nº 402460/24; de sorte que a legislação eleitoral há de ser observada também
no que se refere à inscrição de restos a pagar. Para além de tais pressupostos, é
dever dos Poderes Executivos municipais estabelecerem critérios claros de
transparência, eficiência e rastreabilidade das emendas impositivas, na linha do
decidido pelo STF no julgamento da ADI 7697/DF.
Pergunta: Na esfera municipal, as emendas parlamentares iniciadas
no ano anterior podem ser concretizadas em ano eleitoral?
Resposta: As emendas parlamentares municipais iniciadas no
exercício anterior podem ser concretizadas em ano eleitoral por meio da inscrição de
restos a pagar, desde que observado o limite fixado no art. 166, § 17 da Constituição
Federal, e, no caso específico do Município de Ponta Grossa, aquele previsto no art.
114-A, § 9º da Lei Orgânica, bem como as condicionantes indicadas na resposta
anterior; ou seja, que não envolvam a distribuição gratuita de bens, valores ou
benefícios, conduta vedada pelo § 10 do artigo 73 da Lei Federal nº 9.504/1997.
Pergunta: Caso seja possível a situação anterior, qual a data limite
para o Município transferir os recursos e realizar as emendas com a entrega dos
bens até o usuário final?
Resposta: A data limite para execução das despesas oriundas de
emendas impositivas inscritas em restos a pagar, consoante facultado pelo art. 166,
§ 17 da Constituição Federal, observados os respectivos percentuais fixados no
dispositivo, é o final do exercício seguinte ao término de vigência da LOA em que a
despesa foi originalmente autorizada; excetuando-se, no ano eleitoral, a distribuição
gratuita de bens, valores ou benefícios, em razão da vedação contida no § 10 do art.
73, da Lei 9.504/97, consoante já deliberado no Acórdão nº 683/25 do Pleno.3
É o relatório.
3 Disponível na peça 13, fl. 27.
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II. FUNDAMENTAÇÃO
Inicialmente, reitero o conhecimento da presente Consulta, na
medida em que satisfeitos os requisitos de admissibilidade constantes nos artigos
311 e 312, inciso II, do Regimento Interno4
.
Em relação ao primeiro questionamento “Na esfera municipal, a
transferência de recursos por meio de emendas parlamentares impositivas em
ano eleitoral constitui conduta vedada ao agente público em campanha
eleitoral, nos termos do art. 73 da Lei 9.504/1997?” observo que a indagação tem
relativa semelhança com o questionamento formulado pelo Município de General
Carneiro no âmbito dos autos de Consulta n.º 402460/24, de relatoria do ilustre
Conselheiro José Durval Mattos do Amaral:
Poderá o Prefeito Municipal, no ano em que se
realizar as eleições, cumprir as Emendas
Impositivas do Poder Legislativo Municipal que
não comportam contrapartida por parte dos
beneficiários, com características de
distribuição gratuita de bens, valores ou
benefícios, sem incorrer na vedação prevista no
§ 10, do art. 73 da Lei 9504/1997?
Resposta: Não. Não se legitima a transferências de
recursos públicos a entidades privadas sem a
prévia observância aos preceitos da Lei Federal n.º
4320/64 (arts. 12 e 16 a 19) e ao disposto no art. 26
da Lei de Responsabilidade Fiscal, sendo
necessária, ainda, a aderência da finalidade a
alguma política pública relacionada a um programa
específico da LDO local. Na hipótese de celebração
de termo de fomento ou de colaboração para
consecução de uma determinada política pública é
necessária a prévia estipulação de um plano de
trabalho, em consonância ao disposto na Lei
Federal n.º 13.019/2014.
4 Art. 311. A consulta formulada ao Tribunal de Contas, conforme o disposto no Título II, Capítulo II, Seção VII, da Lei
Complementar nº 113/2005, deverá atender aos seguintes requisitos: I - ser formulada por autoridade legítima; II - conter
apresentação objetiva dos quesitos, com indicação precisa de dúvida; III - versar sobre dúvida na aplicação de dispositivos
legais e regulamentares concernentes à matéria de competência do Tribunal; IV - ser instruída por parecer jurídico ou técnico
emitido pela assessoria técnica ou jurídica do órgão ou entidade consulente, opinando acerca da matéria objeto da consulta; V
- ser formulada em tese.
Art. 312. Estão legitimados para formular consulta: (...):
II - no âmbito municipal, Prefeito, Presidente de Câmara Municipal, Procurador Geral do Município, dirigentes de autarquias,
sociedades de economia mista, empresas públicas, fundações instituídas e mantidas pelo município, consórcios
intermunicipais e conselhos constitucionais e legais; (Redação dada pela Resolução n° 58/2016)
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Ainda que exista previsão orçamentária, o caráter
de destinação gratuita, sem retorno dos
beneficiários, torna inviável o cumprimento dessas
emendas, reforçando o entendimento pela sua
vedação.
Nos termos do § 10 do art. 73 da Lei n.º
9.504/1997, é proibida a execução de programas
sociais por agentes públicos durante o ano eleitoral,
exceto em situações de calamidade pública, estado
de emergência ou continuidade de programas que
já estavam em execução no exercício anterior.
Essa vedação, objetiva tanto a proteção da
igualdade de condições no pleito eleitoral como a
prevenção do uso indevido da máquina pública para
fins eleitorais. Por este motivo, a execução das
emendas que tenham essas características deve
ser evitada, a menos que seja comprovada sua
compatibilidade com os programas contínuos,
atendendo também aos critérios de transparência e
legalidade.
De outra parte, é responsabilidade do gestor, antes
do cumprimento de qualquer ementa impositiva,
aferir se foi observado o percentual mínimo que
necessariamente deve ser destinado às ações em
saúde, assim como o percentual em despesas de
capital, e ainda a compatibilidade da destinação aos
programas previamente definidos na LDO e a
existência de prévia lei autorizativa para a
concessão de subvenção social, consoante
preconiza o artigo 26 da LRF, observada a Lei n.º
4320/64.
Dessa forma, reitero o teor do Acórdão n.º 683/25 – Pleno (e com a
retificação dada no Acórdão n.º 1049/25)5 para as hipóteses de execução de
emendas parlamentares em período eleitoral, destinadas à distribuição gratuita de
bens, valores ou benefícios, nos termos da fundamentação (grifo nosso):
O regramento jurídico base para a demarcação do tema encontra-se
colocado nos termos abaixo:
5 Autos de Consulta n.º 402.460/24, sob relatoria do Conselheiro José Durval Mattos do Amaral.
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Art. 165 da CRFB: Leis de iniciativa do Poder
Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
§ 10. A administração tem o dever de executar as
programações orçamentárias, adotando os meios e
as medidas necessários, com o propósito de
garantir a efetiva entrega de bens e serviços à
sociedade.
§ 11. O disposto no § 10 deste artigo, nos termos
da lei de diretrizes orçamentárias:
I - subordina-se ao cumprimento de dispositivos
constitucionais e legais que estabeleçam metas
fiscais ou limites de despesas e não impede o
cancelamento necessário à abertura de créditos
adicionais;
II - não se aplica nos casos de impedimentos de
ordem técnica devidamente justificados;
III - aplica-se exclusivamente às despesas primárias
discricionárias.
Art. 166 da CRFB: Os projetos de lei relativos ao
plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao
orçamento anual e aos créditos adicionais serão
apreciados pelas duas Casas do Congresso
Nacional, na forma do regimento comum.
§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei
orçamentária serão aprovadas no limite de 2% (dois
por cento) da receita corrente líquida do exercício
anterior ao do encaminhamento do projeto,
observado que a metade desse percentual será
destinada a ações e serviços públicos de saúde.
§ 9º-A Do limite a que se refere o § 9º deste artigo,
1,55% (um inteiro e cinquenta e cinco centésimos
por cento) caberá às emendas de Deputados e
0,45% (quarenta e cinco centésimos por cento) às
de Senadores.
§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e
financeira das programações oriundas de emendas
individuais, em montante correspondente ao limite a
que se refere o § 9º deste artigo, conforme os
critérios para a execução equitativa da
programação definidos na lei complementar
prevista no § 9º do art. 165 desta Constituição,
observado o disposto no § 9º-A deste artigo.
§ 19. Considera-se equitativa a execução das
programações de caráter obrigatório que observe
critérios objetivos e imparciais e que atenda de
forma igualitária e impessoal às emendas
apresentadas, independentemente da autoria,
observado o disposto no § 9º-A deste artigo.
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Art. 73 da Lei nº 9.504/97: São proibidas aos
agentes públicos, servidores ou não, as seguintes
condutas tendentes a afetar a igualdade de
oportunidades entre candidatos nos pleitos
eleitorais:
VI - nos três meses que antecedem o pleito:
a) realizar transferência voluntária de recursos da
União aos Estados e municípios, e dos Estados aos
municípios, sob pena de nulidade de pleno direito,
ressalvados os recursos destinados a cumprir
obrigação formal preexistente para execução de
obra ou serviço em andamento e com cronograma
prefixado, e os destinados a atender situações de
emergência e de calamidade pública
§ 10. No ano em que se realizar eleição, fica
proibida a distribuição gratuita de bens, valores
ou benefícios por parte da Administração
Pública, exceto nos casos de calamidade
pública, de estado de emergência ou de
programas sociais autorizados em lei e já em
execução orçamentária no exercício anterior,
casos em que o Ministério Público poderá
promover o acompanhamento de sua execução
financeira e administrativa.
A situação distintiva da consulta formulada e a
preocupação do gestor interessado é que as
emendas impositivas visariam a distribuição gratuita
de bens ou benefícios sem contrapartida dos
beneficiários.
Apesar do caráter obrigatório de certos aditivos
realizados pelos integrantes do Poder Legislativo à
proposta orçamentária de iniciativa do Chefe do
Poder Executivo, obrigatoriedade essa introduzida a
partir das Emendas Constitucionais n.os 86/2015,
100/2019, 105/2019 e 126/2022, isso não significa
que automaticamente sempre deverão ser
cumpridos/executados diante da natureza, objeto e
destino a ser dado aos recursos.
Mesmo residindo em previsão de estatura
constitucional, o orçamento impositivo encontra
seus próprios limites, expressos no texto da
Constituição ou também na legislação esparsa
infraconstitucional.
Atento a tal conjuntura, o representante do Órgão
Ministerial acertadamente lançou suas
ponderações, com destaque para os trechos em
sequência:
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... a execução de emendas impositivas que
resultem na distribuição gratuita de bens ou
benefícios sem contrapartida dos beneficiários,
e sem lei prévia, editada em conformidade ao que
preconiza o artigo 26 da LRF, e observados os
preceitos da Lei n.º 4320/64 (artigos 12 e 16 a 19)
no que tange às subvenções, configura violação
da regra constitucional de validade da emenda e
violação da legislação eleitoral.
É fato que as emendas disciplinadas pelas ECs n.ºs
86/2015, 100/2019, 105/2019 e 126/2022, conferem
aos parlamentares o direito de propor alocações
específicas no orçamento, com execução
obrigatória, desde que respeitadas as normas
constitucionais e legais, dentre elas:
- a obrigatoriedade de 1% das receitas correntes
liquidas, ou seja, metade das emendas
parlamentares impositivas, ser previamente
destinada a ações de saúde;
- a obrigatoriedade de que 70% dos valores
decorrentes de emendas parlamentares impositivas
sejam destinadas a despesas de capital;
- a compatibilidade da destinação com programas e
políticas públicas previamente definidas na Lei de
Diretrizes Orçamentárias; e,
- edição de lei específica, nos termos do art. 26 da
LRF, a autorizar a transferência a pessoas jurídicas,
e observância aos preceitos da Lei n.º 4320/64
(artigos 12 e 16 a 19), quando for o caso.
Em resumo, a obrigatoriedade do cumprimento
da emenda impositiva não é absoluta e está
sujeita às restrições impostas pela constituição
e pela legislação eleitoral.
No cenário delineado pelo consulente, entende-se
que emendas visando proporcionar à distribuição
gratuita de bens ou benefícios, especialmente
quando não há previa celebração de termo de
colaboração e contrapartida por parte dos
beneficiários, tampouco a aderência a programas
previamente definidos na LDO e observados os
requisitos da LRF, além de carecer legitimidade
para a sua execução, conflitam diretamente com a
proibição estabelecida pelo § 10 do art. 73 da Lei
n.º 9.504/1997.
A singela previsão na Lei Orçamentária Anual,
atribuindo à emenda impositiva o caráter de
destinação gratuita, sem qualquer retorno ou
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contraprestação, inviabiliza o cumprimento das
respectivas emendas.
Nesse sentido, preleciona Rodrigo López Zilio6
:
É possível cogitar da exclusão da conduta vedada
se a distribuição realizada pela Administração
pública exigir uma contrapartida do beneficiário,
desde que esse ônus tenha razoabilidade e
adequação com o fim público, não denotando nesse
ato um caráter meramente eleitoreiro.
[...]
Certo é que a regra geral de vedação comporta
exceções, desde que comprovada a circunstância
que a legitime.
Durante o ano eleitoral, a partir de 1º de janeiro do
ano da eleição, qualquer distribuição gratuita de
bens, valores ou benefícios é proibida, exceto nas
situações expressamente previstas em lei.
Por conseguinte, se houver evidências claras de
que as doações e benefícios já eram realizados
em anos anteriores, que não foram introduzidos
no ano eleitoral, que estão autorizados nos
instrumentos orçamentários, e que,
efetivamente, beneficiaram a população nos
exercícios anteriores — e não se limitam apenas
à mera previsão orçamentária —, essas situações
podem ser consideradas exceções à regra.
No entanto, é prudente considerar ainda, que:
- A distribuição gratuita de bens e serviços de
caráter social, financiados ou subvencionados pelo
Poder Público, não pode ser utilizada para
promover candidatos, partidos políticos,
federações ou coligações, conforme estipula o
art. 73, inciso IV, da Lei Federal nº 9.504/97 e o art.
83, inciso IV, da Resolução TSE n.º 23.610/2019,
com a redação alterada pela Resolução TSE n.º
23.671/2021 e,
- Os programas sociais que já estejam autorizados
por lei e em execução orçamentária no exercício
anterior não podem ser implementados por
entidades que estejam nominalmente
vinculadas a candidatos ou que sejam mantidas
por eles, de acordo com o art. 73, § 11, da Lei
Federal n.º 9.504/97.
6 ZILIO, Rodrigo López. Direito eleitoral. 6ª edição, Porto Alegre: Verbo jurídico, 2018. 4. Apud 1.
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[...]
... no recente julgamento realizado no dia 3 de
dezembro de 2024, no âmbito da ADPF 854, o
Ministro analisou novamente a questão das
emendas impositivas. Nessa oportunidade, reiterou
o seu entendimento já esposado nas ADIs 7688,
7659 e 7697, especialmente no que tange às
emendas individuas, e reforçou o condicionamento
da liberação de recursos à apresentação e
aprovação prévias de planos de trabalho
registrados em plataforma específica como uma
medida indispensável para assegurar a
compatibilidade das emendas com os instrumentos
de planejamento e controle orçamentário,
especialmente o Plano Plurianual (PPA) e a Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO).
Reforçou, também, que a exigência de planos de
trabalho claros e aprovados, assegura que a
aplicação dos recursos oriundos das emendas
impositivas não apenas cumpra a legislação, mas
também observe as diretrizes e limites fixados na
LDO, protegendo o erário de aplicações
inadequadas ou desconformes aos princípios
constitucionais da eficiência, moralidade e
legalidade.
[...]
Diante deste panorama, podemos concluir que a
execução de emendas que impliquem na
distribuição de bens ou serviços deve ser
cuidadosamente avaliada e, preferencialmente,
evitada, salvo quando puder demonstrar sua
compatibilidade com programas contínuos e
quando atender os critérios de transparência e
legalidade, conforme reforçado pelo recente voto do
Ministro Flávio Dino, o qual enfatizou a necessidade
de prudência e responsabilidade na gestão pública
durante períodos eleitorais.
Para finalizar, quanto ao dever de execução,
acrescentamos que o § 10 do art. 165 da CF
determina que esse dever se estenda a todas as
programações finalísticas, ou seja, aquelas que
resultam na entrega de bens e serviços. Desse
modo, o descumprimento dessa obrigação pode
levar à responsabilização administrativa e pessoal
do gestor, o que implica sanções que podem variar
de advertências até multas.
[...]
Salientamos, ainda, que ao contrário das despesas
obrigatórias, cujo descumprimento aumenta
automaticamente o passivo patrimonial, as
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programações impositivas não têm esse efeito
direto, mas ainda assim implicam na
responsabilidade do gestor em garantir sua
execução, quando compatíveis com as regras
constitucionais e programas definidos na LDO local,
observado, ainda, a LRF (art. 26) e a Lei n.º
4320/64 (artigos 12 e 16 a 19)
Por outro lado, esbarramos nas vedações impostas
pela legislação durante o período eleitoral, o qual
obstam a realização de transferências voluntárias e
a execução de obras que não estejam em
andamento, além de restringir a criação ou aumento
de despesas que possam beneficiar candidatos.
Como se vê, mesmo que haja a obrigatoriedade em
executar as emendas impositivas, deverá o gestor
observar as limitações legais durante o período
eleitoral, até porque o descumprimento das normas
eleitorais poderá resultar em penalidades.
Assim sendo, nos termos do Estudo Técnico
apontado, tendo em vista a vedação imposta
pela legislação eleitoral às transferências
especiais durante os três meses que antecedem
as eleições, o gestor municipal não incorrerá em
descumprimento do orçamento ao não cumprir
as emendas individuais. Entretanto, a execução
das emendas que não comportam contrapartida
por parte dos beneficiários e que possuem
características de distribuição gratuita de bens,
valores ou benefícios, o gestor deve ter cautela
redobrada.
É que, na espécie, essas transferências podem
estar sujeitas às vedações previstas no § 10 do art.
73 da Lei n.º 9.504/1997, que, como já exposto,
proíbe a distribuição gratuita de bens, valores ou
benefícios pela administração pública durante o
período eleitoral, a fim de evitar o uso indevido da
máquina pública em benefício de candidatos.
E, nesse caso, se o gestor realizar ações que
possam ser interpretadas como violação dessa
vedação, ele poderá incorrer em descumprimento
da legislação eleitoral, o que pode resultar em
sanções administrativas e eleitorais, incluindo a
possibilidade de cassação do mandato.
Portanto, é medida de inteira prudência não
executar o orçamento na circunstância
delineada.
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Nessa ordem de ideias, as indagações levantadas
encontram-se esclarecidas.”7
Destaco, no entanto, que a dúvida suscitada pela gestora do
Município de Ponta Grossa é mais genérica, abrangendo qualquer modalidade
de destinação de recursos previstos em emendas parlamentares impositivas
municipais, hipótese que não se restringe à distribuição gratuita de bens,
valores ou benefícios.
Conforme a jurisprudência consolidada do Tribunal Superior Eleitoral
– TSE8
, a vedação prevista no artigo 739 deve ser interpretada de forma estrita, sem
ampliações por analogia que possam restringir indevidamente a atuação legítima do
gestor (grifo nosso):
“ELEIÇÕES 2020. AGRAVO REGIMENTAL.
AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL ELEITORAL.
AÇÃO DE INVESTIGAÇÃO JUDICIAL ELEITORAL.
UTILIZAÇÃO ILEGAL E DISTRIBUIÇÃO
DESPROPORCIONAL DE RECURSOS DO
FUNDO MUNICIPAL HABITACIONAL. CONDUTA
VEDADA NÃO CONFIGURADA. ABUSO DE
PODER CONFIGURADO. CASSAÇÃO DE
DIPLOMA.
SÍNTESE DO CASO
1. O Tribunal Regional Eleitoral do Rio Grande do
Sul rejeitou as preliminares arguidas e proveu, em
parte, o recurso de Volmir Francescon para:
i) condenar Jairo Paulo Leyter ao pagamento de
multa no valor de R$ 10.000,00 pela prática da
conduta vedada prevista no art. 73, § 10, da Lei n.
9.504/97;
ii) cassar os diplomas de Jairo Paulo Leyter
(Prefeito) e Auri Luiz Vassoler (Vice–prefeito), nos
termos do art. 73, § 5º, da Lei n. 9 .504/97 e do art.
22, inc. XIV, da LC n. 64/90;
iii) declarar a inelegibilidade de Jairo Paulo Leyter,
pelo período de oito anos subsequentes à eleição
7 Consulta n.º 402.460/24, sob Relatoria do Conselheiro Durval Amaral.
8 TSE - AREspEl: 060050191 ENTRE RIOS DO SUL - RS, Relator: Min. Sergio Silveira Banhos, Data de Julgamento:
09/03/2023, Data de Publicação: 22/03/2023.
9 Lei de Eleições n.º 9.504/97:
Art. 73 São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de
oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:
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de 2020, na forma do art. 22, inc. XIV, da LC n.
64/90, por abuso de poder político e de autoridade;
iv) e determinar a realização de novas eleições
municipais majoritárias no Município de Entre Rios
do Sul/RS.
2. Por meio da decisão agravada, dei parcial
provimento ao agravo em recurso especial
interposto por Jairo Paulo Leyter, apenas para
afastar a condenação pela prática da conduta
vedada descrita no art. 73, § 10, da Lei 9.504/97,
mantidos os demais comandos do acórdão regional,
inclusive a cassação dos diplomas do recorrente e
de Auri Luiz Vassoler e a declaração de
inelegibilidade do recorrente, pelo prazo de 8 anos
subsequentes à eleição de 2020, na forma do art.
22, XIV, da Lei Complementar 64/90 .
ANÁLISE DO AGRAVO REGIMENTAL DE JAIRO
PAULO LEYTER
3. O Tribunal de origem consignou que não há
discussão sobre a existência de lei autorizadora e
da execução orçamentária em exercícios anteriores
ao ano de 2020, referente ao programa social
habitacional no Município de Entre Rios do Sul/RS,
porquanto "a controvérsia reside no implemento do
programa à margem da lei e com ampliação
significativa de recursos no ano do pleito,
resultando na obtenção de dividendos eleitorais
mediante o uso indevido da máquina
administrativa".
4. Não ficou configurada a conduta vedada prevista
no § 10 do art. 73 da Lei 9.404/97, porquanto a
ressalva legal admite a implementação de
programas sociais, no ano das eleições, desde que
o programa social esteja autorizado em lei e em
execução orçamentária no exercício anterior, e –
consoante o Tribunal Regional Eleitoral gaúcho –
não há controvérsias acerca da existência desses
requisitos no programa habitacional implementado
no Município de Entre Rios do Sul/RS.
5. Na linha do entendimento do Tribunal
Superior Eleitoral: "Nas condutas vedadas
previstas nos arts. 73 a 78 da Lei das Eleições
imperam os princípios da tipicidade e da
legalidade estrita, devendo a conduta
corresponder exatamente ao tipo previsto na lei
(REspe nº 626–30/DF, Rel. Min. Maria Thereza de
Assis Moura, DJe de 4.2 .2016)" (AgR–REspe
1196–53, rel. Min. Luciana Lóssio, DJE de 12.9
.2016).
6. Segundo constou do acórdão regional, ficou
caracterizado o abuso de poder, diante do
substancial incremento nas dotações orçamentárias
e dos empenhos realizados pelo fundo habitacional,
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no último ano do governo do primeiro agravante,
em 2020, o qual ostentou o percentual de 315,50%
de aumento de despesa do programa habitacional,
o que, por si só, foi suficiente para se constatar o
uso desproporcional de recursos econômicos em
favor da sua candidatura ao cargo de Prefeito do
Município de Entre Rios do Sul/RS
7. O Tribunal a quo registrou o desvirtuamento da
política assistencial, a configurar o desvio de
finalidade e o abuso de poder político na
distribuição gratuita do benefício com intuito em
obter vantagem eleitoral, em razão da
inobservância de requisitos legais para execução
do programa social habitacional, da transgressão à
legalidade estrita e à transparência no
procedimento administrativo, imprescindíveis no
trato da coisa pública, o que permitiram a
concessão de privilégios com uso de recursos
públicos e o distanciamento da finalidade pública na
sua distribuição.
8. O posicionamento da Corte de origem está
alinhado à jurisprudência deste Tribunal, segundo a
qual: "o abuso do poder político qualifica–se
quando a estrutura da administração pública é
utilizada em benefício de determinada candidatura"
(RO 2650–41, rel. Min. Gilmar Mendes, DJE de
8.5.2017), e "o abuso de poder econômico
configura–se pelo uso desmedido de aportes
patrimoniais que, por sua vultosidade, é capaz de
viciar a vontade do eleitor, desequilibrando, em
consequência, o desfecho do pleito e sua lisura"
(RO–El 3185–62, rel. Min. Luis Felipe Salomão,
DJE de 15.12.2021).
9. A gravidade do ato considerado ilícito ficou
delineada no acórdão regional, o qual consignou
que "a distribuição de benefícios assistenciais à
margem do procedimento legal no período eleitoral,
em valores exponencialmente superiores aos
manejados em anos anteriores, a partir de
programa social de grande e inequívoca
repercussão, em atos praticados no seio da
máquina estatal e com participação direta do
candidato à reeleição, em um pleito definido por
curta margem de 13 votos, configura fato grave que
compromete o equilíbrio e a normalidade da
escolha popular, a ensejar cassação de diploma e
inelegibilidade por abuso do poder político (art. 22,
inc. XIV, da LC n. 64/90)" .
10. Conforme este Tribunal Superior já decidiu: "o
abuso do poder econômico, por sua vez,
caracteriza–se pelo emprego desproporcional de
recursos patrimoniais (públicos ou privados), com
gravidade suficiente para afetar o equilíbrio entre os
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candidatos e macular a legitimidade da disputa"
(AIJE 0601779–05, rel. Min. Luis Felipe Salomão,
DJE de 11 .3.2021).
11. A partir das premissas fáticas delineadas no
acórdão regional, resta inviável acolher a
argumentação do agravante de não configuração
do abuso de poder, sem a realização do reexame
fático–probatório dos autos, providência vedada em
sede de recurso especial, conforme o verbete
sumular 24 do TSE.
ANÁLISE DO AGRAVO REGIMENTAL DE VOLMIR
FRANCESCON
12. Não procede a alegação de que houve
incorreção no trecho na decisão agravada ao
entender que não ficou evidenciada a conduta
vedada do § 10 do art. 73 da Lei 9.504/97,
porquanto a Corte regional registrou que não há
controvérsias acerca da existência de lei
autorizadora e da execução orçamentária do
programa habitacional nos anos anteriores a 2020,
de forma que os requisitos necessários para
configuração da ressalva prevista no § 10 do art. 73
da Lei 9.504/97 encontram–se demonstrados.
13. "Nas condutas vedadas previstas nos arts. 73 a
78 da Lei das Eleições imperam os princípios da
tipicidade e da legalidade estrita, devendo a
conduta corresponder exatamente ao tipo previsto
na lei (REspe nº 626–30/DF, Rel. Min. Maria
Thereza de Assis Moura, DJE 4.2 .2016)" (AgR–
REspe 1196–53, rel. Min. Luciana Lóssio, DJE 12.9
.2016).
14. Diante do conjunto fático–probatório descrito
pelo Tribunal de origem, a conduta imputada ao
investigado – consistente na concessão de
benefícios assistenciais em ano eleitoral –, embora
não se subsuma à vedação prescrita no § 10 do art.
73 da Lei nº 9 .504/97, tendo em vista a existência
de lei autorizadora e já em execução orçamentária
em exercícios anteriores, configurou conduta
abusiva em razão dos excessos constatados na
execução do programa assistencial, com vistas ao
pleito de 2020, tal como delineado no aresto
recorrido.
CONCLUSÃO
Agravos regimentais a que se nega provimento.
(TSE - AREspEl: 060050191 ENTRE RIOS DO SUL
- RS, Relator.: Min. Sergio Silveira Banhos, Data de
Julgamento: 09/03/2023, Data de Publicação:
22/03/2023)” (grifo nosso).
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O objetivo da norma eleitoral é impedir condutas que possam
caracterizar abuso de poder político ou econômico, não se destinando a inviabilizar a
execução de políticas públicas ou de emendas parlamentares obrigatórias.
Ressalto que a interpretação da norma eleitoral deve se dar sob a
luz dos princípios constitucionais da legalidade e segurança jurídica. A imposição de
sanções eleitorais e administrativas, como cassação de mandato ou inelegibilidade,
exige fundamento legal claro e inequívoco, não se admitindo interpretações
extensivas que possam restringir a liberdade administrativa do gestor ou
comprometer o mandato parlamentar de forma desproporcional.
Dessa forma, como apontado pela unidade técnica, “é dever do
Poder Executivo aferir, de modo motivado e transparente, se as emendas
parlamentares estão aptas à execução, conforme requisitos técnicos constantes da
Constituição Federal, normas legais e regulamentares”10
. Embora não haja proibição
expressa para a execução das despesas decorrentes de emendas parlamentares
impositivas durante o ano eleitoral, é imprescindível que a Administração Pública
assegure plena publicidade sobre essas despesas, permitindo o acompanhamento
por parte da sociedade e dos envolvidos no processo eleitoral.
As emendas parlamentares de natureza impositiva têm execução
obrigatória, desde que observados os estritos termos constitucionais.
Entretanto, caso se verifique que a escolha das emendas a serem executadas se
deu de forma a beneficiar diretamente determinado candidato ou partido político, o
chefe do Executivo poderá ser responsabilizado pela Justiça Eleitoral, por violação
aos princípios da impessoalidade e da legalidade.
Nesse sentido, a jurisprudência deste Tribunal já firmou o
entendimento de que o cumprimento de emendas impositivas que tenham por objeto
a entrega gratuita de bens ou benefícios, não deve ser realizado durante o ano
eleitoral, salvo se puder ser claramente demonstrado que tais ações fazem
parte de programas contínuos, com previsão em lei anterior e execução já em
curso11
.
10 Disponível na peça 13, fl. 26.
11 Disponível em: https://www1.tce.pr.gov.br/noticias/consulta-emenda-orcamentaria-impositiva-nao-e-absoluta-e-esta-sujeita-arestricoes/12181/N.
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Na hipótese em que as emendas impositivas tenham previsão na Lei
Orçamentária Anual, sua execução em ano eleitoral, inclusive nos três meses
anteriores ao pleito, não tem vedação legal, desde que ausente o elemento de
voluntariedade e não se trate de distribuição de bens com finalidade
assistencial ou promocional.
Importa mencionar que a execução de emendas impositivas deve
sempre respeitar os limites legais impostos pela Lei Federal n.º 4.320/196412
,
especialmente os arts. 12 e 16 a 1913, que tratam da destinação de recursos
públicos, bem como o art. 26 da Lei Complementar n.º 101/200014, que impõe
condicionantes como a prévia autorização legislativa e a vinculação a programas de
governo previstos na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Em se tratando de parcerias com organizações da sociedade civil,
como entidades privadas sem fins lucrativos, a celebração de termos de fomento ou
de colaboração exige a observância rigorosa da Lei n.º 13.019/201415 (ou de
qualquer regramento aplicável para outras hipóteses de vínculos do Poder Público
com a esfera privada), com a apresentação de plano de trabalho previamente
aprovado, objetivos claros e avaliação de resultados. A observância desses
requisitos é indispensável para garantir a legalidade, a transparência e o controle da
aplicação dos recursos.
Cumpre ao gestor municipal, ainda, analisar previamente se estão
sendo observados os percentuais mínimos constitucionais e legais destinados à
12 Lei n.º 4.320/1964 - Institui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da
União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
13 Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas: Despesas de Custeio; Transferências Correntes;
Investimentos; Inversões Financeiras; Transferências de Capital.
Art. 16. Fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras, a concessão de subvenções sociais visará a prestação
de serviços essenciais de assistência social, médica e educacional, sempre que a suplementação de recursos de origem
privada aplicados a esses objetivos, revelar-se mais econômica.
Art. 17. Somente à instituição cujas condições de funcionamento forem julgadas satisfatórias pelos órgãos oficiais de
fiscalização serão concedidas subvenções.
Art. 18. A cobertura dos déficits de manutenção das empresas públicas, de natureza autárquica ou não, far-se-á mediante
subvenções econômicas expressamente incluídas nas despesas correntes do orçamento da União, do Estado, do Município ou
do Distrito Federal.
Parágrafo único. Consideram-se, igualmente, como subvenções econômicas:
a) as dotações destinadas a cobrir a diferença entre os preços de mercado e os preços de revenda, pelo Governo, de gêneros
alimentícios ou outros materiais;
b) as dotações destinadas ao pagamento de bonificações a produtores de determinados gêneros ou materiais.
Art. 19. A Lei de Orçamento não consignará ajuda financeira, a qualquer título, a empresa de fins lucrativos, salvo quando se
tratar de subvenções cuja concessão tenha sido expressamente autorizada em lei especial.
14 Lei Complementar n.º 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF):
Art. 26. A destinação de recursos para direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas
jurídicas deverá ser autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar
prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais.
15 Lei Federal n.º 13.019/2014 - Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil – MROSC.
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saúde e à educação descritos nas Emendas Constitucionais n.º 86 e 126, assim
como verificar se há equilíbrio entre despesas correntes e de capital, conforme
determina a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Saliento que, se o gestor municipal, no exercício da sua função,
constatar que determinada emenda impositiva não pode ser executada em razão
das vedações legais do período eleitoral, ou por ausência dos requisitos de
legalidade e compatibilidade com as políticas públicas previamente aprovadas, não
se configurará descumprimento do orçamento. Nessa hipótese, trata-se de atuação
legítima e prudente, alinhada aos princípios constitucionais da moralidade,
legalidade e impessoalidade.
Considerando o contexto geral do questionamento, em um cenário
em que as emendas parlamentares não constituem transferências voluntárias, nem
se caracterizam necessariamente como distribuição gratuita de bens ou valores,
concluo que não há vedação legal para os repasses provenientes das emendas,
observadas as exigências constitucionais, legais e eleitorais aplicáveis.
É evidente que se o repasse de recursos estiver associado a ações
que se desviem da finalidade pública, ou se for comprovada sua utilização com fins
indevidos (“eleitoreiros”), outras normas do ordenamento jurídico poderão ser
acionadas, inclusive aquelas relacionadas ao abuso de poder político, ao abuso de
poder econômico ou ao uso indevido dos meios de comunicação e da estrutura
pública.
Pelo exposto, acolho a tese central constante do Parecer do
Ministério Público de Contas16, no sentido de que a resposta ao questionamento
deve ser colocada da seguinte forma:
“Embora a Lei n.º 9.540/1997 não tipifique a
execução de emendas impositivas municipais como
conduta vedada no período eleitoral, a execução
desta modalidade de despesa orçamentária
condiciona-se: (I) ao atendimento das regras de
observância obrigatória fixadas na Constituição
Federal; (II) à observância das normas previstas
nas respectivas Leis Orgânicas municipais, quando
houver disciplina sobre a execução obrigatória e
16 Disponível na peça 14, fls. 22 e 27.
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limites de restos a pagar; (III) à previsão e
autorização na Lei Orçamentária Anual (LOA), com
a devida compatibilidade dos gastos com as
diretrizes, objetivos, prioridades e metas da
administração pública definidas no Plano Plurianual
(PPA) e na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO),
de modo que haja aderência da finalidade a alguma
política pública relacionada a um programa
específico local; e, (IV) à destinação de recursos,
nos moldes do art. 26 da Lei de Responsabilidade
Fiscal e dos arts. 12 e 16 a 19 da Lei Federal n.º
4.320/1964, sem que tal destinação configure
distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios
por parte da Administração Pública – conduta
vedada pelo § 10 do art. 73 da Lei Federal n.º
9.504/1997. Conforme já decidido por este Tribunal
no Acórdão n.º 683/25 – Pleno, no âmbito dos autos
de Consulta n.º 402460/24, a execução de
emendas que envolvam distribuição gratuita de
bens ou benefícios, ainda que previstas no
orçamento, encontra-se vedada durante o ano
eleitoral, inclusive quando inscritas em restos a
pagar, salvo nos casos excepcionados pela própria
norma eleitoral (programas contínuos em execução
orçamentária anterior, situação de emergência ou
de calamidade pública). Além de tais pressupostos,
é dever do Poder Executivo municipal assegurar
que a execução das emendas impositivas observe
critérios de transparência, rastreabilidade e
aderência a políticas públicas, na linha do decidido
pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da
Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 7697/DF.”
Em relação ao segundo questionamento “Na esfera municipal,
as emendas parlamentares iniciadas no ano anterior podem ser concretizadas
em ano eleitoral?”, conforme já mencionado, quando da análise do primeiro
questionamento, é possível a concretização das emendas parlamentares em ano
eleitoral com todas as considerações acima abordadas.
Assim, novamente, acolho a tese do Ministério Público de Contas,
no seguinte sentido:
“Sim. As emendas parlamentares impositivas
municipais iniciadas no exercício anterior podem
ser concretizadas em ano eleitoral, desde que: (I)
sua execução esteja formalizada por meio da
inscrição válida em restos a pagar, nos termos do
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art. 166, § 17, da Constituição Federal, e dentro dos
limites percentuais fixados tanto pela norma
constitucional quanto, quando aplicável, pela Lei
Orgânica do Município; (II) estejam atendidas todas
as condicionantes constitucionais e legais previstas
na resposta ao primeiro questionamento,
especialmente quanto à vinculação a políticas
públicas constantes da Lei de Diretrizes
Orçamentárias, à previsão orçamentária e à
existência de plano de trabalho quando houver
repasse a entidades privadas; e, sobretudo, (III) não
envolvam a distribuição gratuita de bens, valores ou
benefícios, o que é vedado expressamente pelo §
10 do art. 73 da Lei Federal n.º 9.504/1997, salvo
nas hipóteses excepcionais ali previstas”.
Em relação ao terceiro questionamento
“Caso seja possível a situação anterior, qual
a data limite para o Município transferir os
recursos e realizar as emendas com a
entrega dos bens até o usuário final?”, o
Ministério Público de Contas fundamentou no
seguinte sentido17:
Ressalta-se, contudo, que a regular execução de
emendas parlamentares, aprovadas na edição da
Lei Orçamentária Anual, deve ocorrer até dia 31 de
dezembro do ano de vigência da LOA, e, apenas
em caráter excepcional, incluído em restos a
pagar, observados os percentuais fixados na
Constituição Federal.
Como já referido neste opinativo, o art. 114-A, § 9º
da Lei Orgânica do Município de Ponta Grossa,
autoriza expressamente a inscrição de restos a
pagar da execução financeira das emendas
obrigatórias, fixando o limite de 0,6% da RCL
realizada no exercício anterior, respeitando-se o
teto de 1% da RCL previsto no art. 166, § 17 da
CF/88. Vejamos:
Art. 114-A As emendas de Vereadores ao projeto
de lei orçamentária anual, respeitados os limites e
disposições deste artigo, serão de execução
obrigatória. (AC)
(...)
§ 9º Os restos a pagar poderão ser considerados
para fins de cumprimento da execução financeira
prevista no § 3º deste artigo, até o limite de 0,6%
17 Disponível na peça 14, fl. 24.
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(seis décimos por cento) da receita corrente líquida
realizada no exercício anterior. (destacamos)
Trata-se, assim, de matéria devidamente
disciplinada na Lei Orgânica Municipal, motivo pelo
qual este Órgão Ministerial entende que,
excetuadas àquelas que preveem a distribuição
gratuita de bens, em que a regra do art. 73, § 10
da Lei Federal n.º 9.504/1997 deve ser
observada, as demais emendas parlamentares
municipais iniciadas no exercício anterior
podem ser concretizadas em ano eleitoral por
meio da inscrição de restos a pagar, desde que
observado o limite fixado no art. 166, § 17 da
CF/88, e, no caso específico do Município de Ponta
Grossa, aquele previsto no art. 114-A, § 9º da Lei
Orgânica.
Em resumo, de modo geral, como regra para todos
os municípios, a inscrição em restos a pagar das
emendas obrigatórias facultada pelo art. 166, § 17
da Constituição Federal, observados os respectivos
percentuais fixados no dispositivo, possuem como
prazo limite de execução o final do exercício
seguinte ao término de vigência da LOA em que a
despesa foi originalmente autorizada; excetuandose, no ano eleitoral, a distribuição gratuita de
bens, valores e benefícios, em face do disposto
no disposto no § 10 do art. 73, da Lei 9.504/97, e
em observância ao deliberado pelo Pleno por
ocasião do Acórdão nº 683/2025, na Consulta
objeto dos autos nº 402460/24.
O prazo final para a utilização dos recursos referentes a emendas
impositivas que foram inscritas como restos a pagar, conforme permitido pelo § 17
do art. 166 da Constituição Federal18, respeitando os percentuais definidos nesse
artigo, é até o fim do exercício financeiro seguinte ao da expiração da Lei
Orçamentária Anual – LOA que autorizou originalmente a despesa.
Sendo assim, acolho a tese do opinativo ministerial19, no sentido de
que a resposta seja da seguinte maneira:
18 Art. 166. (...) § 17. Os restos a pagar provenientes das programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 deste artigo
poderão ser considerados para fins de cumprimento da execução financeira até o limite de 1% (um por cento) da receita
corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto de lei orçamentária, para as programações das
emendas individuais, e até o limite de 0,5% (cinco décimos por cento), para as programações das emendas de iniciativa de
bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal.
19 Disponível na peça 14, fl. 27.
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ
“A data limite para execução das despesas oriundas
de emendas impositivas inscritas em restos a
pagar, conforme facultado pelo art. 166, § 17, da
Constituição Federal, observados os respectivos
percentuais fixados no dispositivo, é o final do
exercício seguinte ao término de vigência da Lei
Orçamentária Anual (LOA) em que a despesa foi
originalmente autorizada; excetuando-se, no ano
eleitoral, a distribuição gratuita de bens, valores ou
benefícios, em razão da vedação contida no § 10
do art. 73, da Lei 9.504/1997, nos termos do
deliberado pelo Tribunal de Contas no Acórdão n.º
683/25 – Pleno”.
III. VOTO
Em face de todo o exposto, VOTO pelo CONHECIMENTO da
presente Consulta formulada pelo Município de Ponta Grossa, na pessoa de sua
Prefeita, Elizabeth Silveira Schmidt, para respondê-la nos seguintes termos:
Questionamento 01: Na esfera municipal, a transferência de
recursos por meio de emendas parlamentares impositivas em
ano eleitoral constitui conduta vedada ao agente público em
campanha eleitoral, nos termos do art. 73 da Lei 9.504/1997?
Resposta: Embora a Lei n.º 9.540/1997 não tipifique a execução de
emendas impositivas municipais como conduta vedada no período
eleitoral, a execução desta modalidade de despesa orçamentária
condiciona-se: (I) ao atendimento das regras de observância
obrigatória fixadas na Constituição Federal; (II) à observância das
normas previstas nas respectivas Leis Orgânicas municipais, quando
houver disciplina sobre a execução obrigatória e limites de restos a
pagar; (III) à previsão e autorização na Lei Orçamentária Anual
(LOA), com a devida compatibilidade dos gastos com as diretrizes,
objetivos, prioridades e metas da administração pública definidas no
Plano Plurianual (PPA) e na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO),
de modo que haja aderência da finalidade a alguma política pública
relacionada a um programa específico local; e, (IV) à destinação de
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recursos, nos moldes do art. 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal e
dos arts. 12 e 16 a 19 da Lei Federal n.º 4.320/1964, sem que tal
destinação configure distribuição gratuita de bens, valores ou
benefícios por parte da Administração Pública – conduta vedada
pelo § 10 do art. 73 da Lei Federal n.º 9.504/1997. Conforme já
decidido por este Tribunal no Acórdão n.º 683/25 – Pleno, no âmbito
dos autos de Consulta n.º 402460/24, a execução de emendas que
envolvam distribuição gratuita de bens ou benefícios, ainda que
previstas no orçamento, encontra-se vedada durante o ano eleitoral,
inclusive quando inscritas em restos a pagar, salvo nos casos
excepcionados pela própria norma eleitoral (programas contínuos
em execução orçamentária anterior, situação de emergência ou de
calamidade pública). Além de tais pressupostos, é dever do Poder
Executivo municipal assegurar que a execução das emendas
impositivas observe critérios de transparência, rastreabilidade e
aderência a políticas públicas, na linha do decidido pelo Supremo
Tribunal Federal no julgamento da Ação Direta de
Inconstitucionalidade n.º 7697/DF.
Questionamento 02: Na esfera municipal, as emendas
parlamentares iniciadas no ano anterior podem ser
concretizadas em ano eleitoral?
Resposta: Sim. As emendas parlamentares impositivas municipais
iniciadas no exercício anterior podem ser concretizadas em ano
eleitoral, desde que: (I) sua execução esteja formalizada por meio da
inscrição válida em restos a pagar, nos termos do art. 166, § 17, da
Constituição Federal, e dentro dos limites percentuais fixados tanto
pela norma constitucional quanto, quando aplicável, pela Lei
Orgânica do Município; (II) estejam atendidas todas as
condicionantes constitucionais e legais previstas na resposta ao
primeiro questionamento, especialmente quanto à vinculação a
políticas públicas constantes da Lei de Diretrizes Orçamentárias, à
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previsão orçamentária e à existência de plano de trabalho quando
houver repasse a entidades privadas; e, sobretudo, (III) não
envolvam a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios, o
que é vedado expressamente pelo § 10 do art. 73 da Lei Federal n.º
9.504/1997, salvo nas hipóteses excepcionais ali previstas.
Questionamento 03: Caso seja possível a situação anterior, qual
a data limite para o Município transferir os recursos e realizar as
emendas com a entrega dos bens até o usuário final?
Resposta: A data limite para execução das despesas oriundas de
emendas impositivas inscritas em restos a pagar, conforme facultado
pelo art. 166, § 17, da Constituição Federal, observados os
respectivos percentuais fixados no dispositivo, é o final do exercício
seguinte ao término de vigência da Lei Orçamentária Anual (LOA)
em que a despesa foi originalmente autorizada; excetuando-se, no
ano eleitoral, a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios,
em razão da vedação contida no § 10 do art. 73, da Lei 9.504/1997,
nos termos do deliberado pelo Tribunal de Contas no Acórdão n.º
683/25 – Pleno.
Após o trânsito em julgado, encaminhem-se os autos à Supervisão
de Jurisprudência e Biblioteca para os registros pertinentes e, na sequência, à
Coordenadoria-Geral de Fiscalização, conforme solicitado pela unidade à peça 12.
Após, à Diretoria de Protocolo para encerramento e arquivamento do
expediente, nos termos dos artigos 398, § 1º, e art. 168, inciso VII, do Regimento
Interno20
.
20 Art. 398. Todos os processos autuados no Tribunal permanecerão no sistema, segundo as regras de gestão documental
para a sua guarda e disponibilização. (Redação dada pela Resolução n° 24/2010)
§ 1º Proferida a decisão monocrática ou do órgão colegiado, com o respectivo trânsito em julgado e certificado seu integral
cumprimento, o processo será encerrado, mediante despacho do relator. (Redação dada pela Resolução n° 24/2010)
Art. 168. Compete à Diretoria de Protocolo: (Redação dada pela Resolução n° 24/2010) (...)
VII - arquivar e fazer o controle da temporalidade dos documentos e processos, procedendo à eliminação dos mesmos, na
forma da lei e segundo ato normativo próprio;
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VISTOS, relatados e discutidos,
ACORDAM
OS MEMBROS DO TRIBUNAL PLENO do TRIBUNAL DE CONTAS
DO ESTADO DO PARANÁ, nos termos do voto do Relator, Conselheiro FABIO DE
SOUZA CAMARGO, por unanimidade, em:
I - CONHECER, uma vez presentes os pressupostos de
admissibilidade, a presente Consulta formulada pelo Município de Ponta Grossa, na
pessoa de sua Prefeita, Elizabeth Silveira Schmidt, para respondê-la nos seguintes
termos:
Questionamento 01: Na esfera municipal, a transferência de
recursos por meio de emendas parlamentares impositivas em
ano eleitoral constitui conduta vedada ao agente público em
campanha eleitoral, nos termos do art. 73 da Lei 9.504/1997?
Resposta: Embora a Lei n.º 9.540/1997 não tipifique a execução de
emendas impositivas municipais como conduta vedada no período
eleitoral, a execução desta modalidade de despesa orçamentária
condiciona-se: (I) ao atendimento das regras de observância
obrigatória fixadas na Constituição Federal; (II) à observância das
normas previstas nas respectivas Leis Orgânicas municipais, quando
houver disciplina sobre a execução obrigatória e limites de restos a
pagar; (III) à previsão e autorização na Lei Orçamentária Anual
(LOA), com a devida compatibilidade dos gastos com as diretrizes,
objetivos, prioridades e metas da administração pública definidas no
Plano Plurianual (PPA) e na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO),
de modo que haja aderência da finalidade a alguma política pública
relacionada a um programa específico local; e, (IV) à destinação de
recursos, nos moldes do art. 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal e
dos arts. 12 e 16 a 19 da Lei Federal n.º 4.320/1964, sem que tal
destinação configure distribuição gratuita de bens, valores ou
DOCUMENTO E ASSINATURA(S) DIGITAIS
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benefícios por parte da Administração Pública – conduta vedada
pelo § 10 do art. 73 da Lei Federal n.º 9.504/1997. Conforme já
decidido por este Tribunal no Acórdão n.º 683/25 – Pleno, no âmbito
dos autos de Consulta n.º 402460/24, a execução de emendas que
envolvam distribuição gratuita de bens ou benefícios, ainda que
previstas no orçamento, encontra-se vedada durante o ano eleitoral,
inclusive quando inscritas em restos a pagar, salvo nos casos
excepcionados pela própria norma eleitoral (programas contínuos
em execução orçamentária anterior, situação de emergência ou de
calamidade pública). Além de tais pressupostos, é dever do Poder
Executivo municipal assegurar que a execução das emendas
impositivas observe critérios de transparência, rastreabilidade e
aderência a políticas públicas, na linha do decidido pelo Supremo
Tribunal Federal no julgamento da Ação Direta de
Inconstitucionalidade n.º 7697/DF.
Questionamento 02: Na esfera municipal, as emendas
parlamentares iniciadas no ano anterior podem ser
concretizadas em ano eleitoral?
Resposta: Sim. As emendas parlamentares impositivas municipais
iniciadas no exercício anterior podem ser concretizadas em ano
eleitoral, desde que: (I) sua execução esteja formalizada por meio da
inscrição válida em restos a pagar, nos termos do art. 166, § 17, da
Constituição Federal, e dentro dos limites percentuais fixados tanto
pela norma constitucional quanto, quando aplicável, pela Lei
Orgânica do Município; (II) estejam atendidas todas as
condicionantes constitucionais e legais previstas na resposta ao
primeiro questionamento, especialmente quanto à vinculação a
políticas públicas constantes da Lei de Diretrizes Orçamentárias, à
previsão orçamentária e à existência de plano de trabalho quando
houver repasse a entidades privadas; e, sobretudo, (III) não
envolvam a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios, o
DOCUMENTO E ASSINATURA(S) DIGITAIS
AUTENTICIDADE E ORIGINAL DISPONÍVEIS NO ENDEREÇO WWW.TCE.PR.GOV.BR, MEDIANTE IDENTIFICADOR ZLYU.YI1A.EBFF.BJGS
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ
que é vedado expressamente pelo § 10 do art. 73 da Lei Federal n.º
9.504/1997, salvo nas hipóteses excepcionais ali previstas.
Questionamento 03: Caso seja possível a situação anterior, qual
a data limite para o Município transferir os recursos e realizar as
emendas com a entrega dos bens até o usuário final?
Resposta: A data limite para execução das despesas oriundas de
emendas impositivas inscritas em restos a pagar, conforme facultado
pelo art. 166, § 17, da Constituição Federal, observados os
respectivos percentuais fixados no dispositivo, é o final do exercício
seguinte ao término de vigência da Lei Orçamentária Anual (LOA)
em que a despesa foi originalmente autorizada; excetuando-se, no
ano eleitoral, a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios,
em razão da vedação contida no § 10 do art. 73, da Lei 9.504/1997,
nos termos do deliberado pelo Tribunal de Contas no Acórdão n.º
683/25 – Pleno.
II – determinar, após o trânsito em julgado, a remessa dos autos à
Supervisão de Jurisprudência e Biblioteca para os registros pertinentes e, na
sequência, à Coordenadoria-Geral de Fiscalização, conforme solicitado pela unidade
à peça 12;
III – encaminhar à Diretoria de Protocolo para encerramento e
arquivamento do expediente, nos termos dos artigos 398, § 1º, e art. 168, inciso VII,
do Regimento Interno21
.
Votaram, nos termos acima, os Conselheiros FERNANDO
AUGUSTO MELLO GUIMARÃES, IVAN LELIS BONILHA, JOSE DURVAL MATTOS
21 Art. 398. Todos os processos autuados no Tribunal permanecerão no sistema, segundo as regras de gestão documental
para a sua guarda e disponibilização. (Redação dada pela Resolução n° 24/2010)
§ 1º Proferida a decisão monocrática ou do órgão colegiado, com o respectivo trânsito em julgado e certificado seu integral
cumprimento, o processo será encerrado, mediante despacho do relator. (Redação dada pela Resolução n° 24/2010)
Art. 168. Compete à Diretoria de Protocolo: (Redação dada pela Resolução n° 24/2010) (...)
VII - arquivar e fazer o controle da temporalidade dos documentos e processos, procedendo à eliminação dos mesmos, na
forma da lei e segundo ato normativo próprio;
DOCUMENTO E ASSINATURA(S) DIGITAIS
AUTENTICIDADE E ORIGINAL DISPONÍVEIS NO ENDEREÇO WWW.TCE.PR.GOV.BR, MEDIANTE IDENTIFICADOR ZLYU.YI1A.EBFF.BJGS
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ
DO AMARAL, FABIO DE SOUZA CAMARGO, MAURÍCIO REQUIÃO DE MELLO E
SILVA e AUGUSTINHO ZUCCHI.
Presente o Procurador-Geral do Ministério Público junto ao Tribunal
de Contas, GABRIEL GUY LÉGER.
Plenário Virtual, 11 de setembro de 2025 – Sessão Ordinária Virtual nº 17.
FABIO DE SOUZA CAMARGO
Conselheiro Relator
IVENS ZSCHOERPER LINHARES
Presidente