Ofício nº 556/2023/GP Pato Branco, datado e assinado digitalmente.
Assunto: Mensagem de veto ao Projeto de Lei nº 120/2021
Senhora Presidente,
Com fundamento no art. 36 da Lei Orgânica Municipal, dirijo-me à Vossa Excelência para
comunicar veto integral ao Projeto de Lei nº 120/2021, pelas seguintes razões:
1) Das inconstitucionalidades formais
1.1) Da inconstitucionalidade por vício de iniciativa e ofensa ao Princípio
Federativo
Em que pese a importância e o interesse público de que se reveste a matéria, o vício de
inconstitucionalidade impede a sua sanção.
No presente caso, o veto integral se fundamenta na inconstitucionalidade formal por vício
de iniciativa, visto que a matéria é de iniciativa exclusiva do Prefeito Municipal, nos termos do
que prevê o § 2º, incisos I a IV, do art. 32 da Lei Orgânica do Município de Pato Branco.
Destarte, a ofensa ao referido dispositivo legal inquina o ato normativo de nulidade, por
vício de inconstitucionalidade formal, em razão da indevida ingerência na esfera de competência
exclusiva do Poder Executivo.
Nesta toada, convém ressaltar tópicos do parecer jurídico emitido pelo Procurador
Jurídico da Câmara Municipal de Pato Branco (às fls 18/24), que com propriedade analisou a
matéria e concluiu pela inconstitucionalidade do Projeto de Lei nº 120/2021, pelos fundamentos a
seguir transcritos:
“A Constituição Federal conferiu ao Estado (na expressão genérica do
termo) o dever da segurança pública, facultando aos Municípios instituir
guardas municipais dentro dos limites constitucionais e "conforme dispuser
a lei".
A respeito do tema a Lei Federal n° 13.022, de 8 de agosto de 2014,
dispôs sobre o Estatuto Geral das Guardas Municipais, disciplinando
normas gerais a serem aplicadas às guardas municipais.
Ao tratar da criação, o art. 6°, da referida lei federal assim preceitua:
Art. 6º O Município pode criar, por lei, sua guarda municipal.
Parágrafo único. A guarda municipal é subordinada ao chefe do
Poder Executivo municipal. Como não poderia ser diferente, a
legislação federal determinou que a guarda municipal ficará
subordinada ao chefe do Poder Executivo, devendo o mesmo, por
lógica, criar, regulamentar, estabelecer competências, dispor sobre
o quadro e remunerações dos servidores que comporão este órgão
municipal.
Isto coaduna-se, inclusive, com o que dispõe o art. 61, §1°, II, da CF,
reproduzido em nossa Lei Orgânica do Município por meio do princípio da
simetria constitucional pelo art. 32, §2º, que tem a seguinte redação:
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Art. 32. A iniciativa das leis cabe a qualquer Vereador, ao Prefeito e
ao eleitorado, que a exercerá sob forma de moção articulada,
subscrita, no mínimo, por cinco por cento do total do número de
eleitores do Município. [ ... ]
§ 2º São de iniciativa exclusiva do Prefeito Municipal leis que
disponham sobre:
I - criação, extinção ou transformação de cargos ou empregos
públicos da administração direta, das autarquias e das fundações
públicas;
II - servidores públicos do Poder Executivo, seu regime jurídico e
provimento de cargos;
III - criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da
Administração Pública;
IV - matéria orçamentária.
É inconteste que cabe exclusivamente ao Poder Executivo dispor a criação
de órgãos da Administração Pública, bem como legislar sobre a criação de
cargos e o regime jurídico dos servidores.
Ao imprimir este raciocínio, portanto, é que o projeto de lei não merece
prosperar, sob pena de incorrer em inconstitucionalidade formal e material.
Por mais que a intenção do nobre legislador seja a melhor possível, não se
pode ultrapassar argumentos fortes quanto à inconstitucionalidade da
matéria em discussão.”
No mesmo sentido, às fls. 43/46, posicionou-se a Ordem dos Advogados do Brasil –
OAB, Seção do Paraná, através de parecer exarado pela Presidente da Comissão de
Acompanhamento Legislativo, que merece ser transcrito:
“A Constituição da República dedicou dispositivo específico para tratar do
tema - § 8° do art. 144 - permitindo que os Municípios criem "guarda
municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações,
conforme dispuser a lei.
Para detalhar a previsão constitucional, foi editada a Lei Federal nº 13
.022, de 8 de agosto de 2014, que dispõe sobre o Estatuto Geral das
Guardas Municipais.
A legislação nacional, portanto, estabelece os princípios, as regras para
criação, as competências, as exigências para investidura no cargo público,
as prerrogativas e outras normas gerais que devem ser seguidas para a
criação das guardas municipais.
Segundo o art. 6° da Lei Federal, tais instituições podem ser criadas por lei
municipal, não existindo, portanto, qualquer irregularidade na espécie
normativa escolhida.
No entanto, apesar de louvável a intenção do legislador, os membros
da Câmara não podem violar a autonomia e independência do Poder
Executivo Municipal a partir da criação de enunciados normativos.
Com efeito, o princípio da independência e harmonia dos Poderes,
expressamente previsto no art. 2º da Constituição de 1988, é de
observância obrigatória por todos os entes componentes da
Federação.
Para concretização desse princípio, o constituinte previu matérias cuja
iniciativa legislativa é exclusiva do Chefe do Poder Executivo, a exemplo
do que prevê o § 1º do art. 61:
§ 1° São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis
que:
I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
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II - disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na
administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e
orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos
Territórios;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico,
provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da
União, bem como normas gerais para a organização do Ministério
Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e
dos Territórios;
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração
pública, observado o disposto no art. 84, VI; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento
de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e
transferência para a reserva. (Incluída pela Emenda Constitucional
nº 18, de 1998)
No caso em análise, o projeto de iniciativa parlamentar cria uma nova
instituição, especificando sua estruturação, atribuição e funcionamento,
obrigando a Prefeitura a dedicar boa parcela do orçamento com
gastos com a sede, aquisição de uniformes e equipamentos, além de
estabelecer regras relativas aos recursos humanos necessários para
o funcionamento. Dessa forma, adentra indevidamente em matéria
tipicamente administrativa, o que viola os dispositivos
constitucionais de observância obrigatória.
É impositivo esclarecer que o Projeto de Lei nº 120/2021, de autoria de parlamentar que
visa criar a Guarda Municipal de Pato Branco, aprovada pela Câmara Municipal de Vereadores,
efetivamente, cria obrigações ao Poder Executivo Municipal, invadindo a esfera de
competência privativa do Poder Executivo Municipal, já que é atinente à organização,
serviços e atribuições dos órgãos públicos municipais.
No mesmo sentido, o entendimento de Hely Lopes Meirelles, em sua obra Direito
Municipal Brasileiro. 16ª ed., São Paulo: Malheiros, 2008. p. 676, assim assevera:
“A iniciativa reservada ou privativa assegura o privilégio do projeto ao seu
titular, possibilita-lhe a retirada a qualquer momento antes da votação e
limita qualitativa e quantitativamente o poder de emenda, para que não se
desfigure nem se amplie o projeto original; só o autor pode oferecer
modificações substanciais, através de mensagem aditiva. No mais,
sujeita-se a tramitação regimental em situação idêntica a dos outros
projetos, advertindo-se, porém, que a usurpação de iniciativa conduz à
irremediável nulidade da lei, insanável mesmo pela sanção ou
promulgação de quem poderia oferecer o projeto.”
Portanto, ao legislador municipal inexiste liberdade absoluta ou plenitude legislativa, face
às limitações impostas pelo ordenamento constitucional. A iniciativa reservada ao Poder
Executivo para a propositura legislativa é condição de validade do próprio processo legislativo,
do que resulta, uma vez não observada, a ocorrência de inconstitucionalidade formal, nos termos
já realçados.
Tanto a jurisprudência quanto a doutrina pátria, são pacíficas em reconhecer a
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inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, das disposições que, sendo oriundas de
proposição parlamentar ou mesmo de emenda parlamentar, impliquem alteração na
organização, na estrutura interna ou no funcionamento do Poder Executivo.
1.2) Da inconstitucionalidade por inobservância ao disposto no art. 113 do ADCT
Não bastasse a situação exposta no item anterior, a proposição foi aprovada sem
estimativa do impacto orçamentário-financeiro, em afronta ao disposto no art. 113, do ADCT e no
art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal:
“Art. 13. A proposição legislativa que crie ou altere despesa
obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da
estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.”
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação
governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado
de:
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que
deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem
adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e
compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
orçamentárias.
Os tribunais superiores reconhecem a inconstitucionalidade de leis municipais que sejam
aprovadas sem a existência de estudo de impacto orçamentário e financeiro:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE
CAMPO NOVO. LEI MUNICIPAL N. 2.340/20 QUE INSTITUIU A
REDUÇÃO DOS VALORES DAS HORAS-MÁQUINAS. AUSÊNCIA DE
ESTUDO DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO. VIOLAÇÃO
DOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, DA MOTIVAÇÃO E DA
RAZOABILIDADE. O Supremo Tribunal Federal expressou compreensão
no sentido de que: “a Constituição de 1988 admite a iniciativa
parlamentar na instauração do processo legislativo em tema de direito
tributário. A iniciativa reservada por constituir matéria de direito estrito
não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em
que, por implicar limitação ao poder de instauração do processo
legislativo, deve necessariamente derivar de norma constitucional
explícita e inequívoca”. Todavia, esse mesmo sodalício, em tema de
concessão de benefício fiscal, firmou entendimento no sentido de que: “a
Emenda Constitucional 95/2016, por meio da nova redação do art.
113 do ADCT, estabeleceu requisito adicional para a validade formal
de leis que criem despesas ou concedam benefícios fiscais, requisitos
esses que, por expressar medida indispensável para o equilíbrio da
atividade financeira do Estado, dirige-se a todos os níveis
federativos” (ADI n. 5.816/RO, rel. Min. Alexandre de Morais). Na
espécie, a Câmara de Vereadores ao promulgar a Lei Municipal n.
2.340/2020, sem qualquer estimativa do seu impacto orçamentário e
financeiro, o que reconhece nas informações prestadas a esse juízo,
vulnerou expressamente disposição contida no art. 113 do ADCT: “a
proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia
de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto
orçamentário e financeiro”. Por outro lado, a não obediência à igual
disposição contida no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (a
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concessão de benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia
de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto
orçamentário-financeiro), coloca em risco o equilíbrio entre receitas e
despesas, implicando violação do princípio da legalidade, da
razoabilidade e da motivação que deve nortear o ato dos Poderes do
Estado e do Município, na forma do art. 19 da Constituição Estadual.
Entendimento pacificado no âmbito deste Tribunal. Ação direta de
inconstitucionalidade julgada procedente.(Direta de
Inconstitucionalidade, Nº 70084795731, Tribunal Pleno, Tribunal de
Justiça do RS, Relator: Marco Aurélio Heinz, Julgado em: 16-04-2021)
Por fim, ressaltamos que a ilegalidade não passou despercebida no Parecer Contábil
desta Casa de Leis, que muito bem destacou:
São essas, Senhora Presidente, as razões que me levaram a vetar integralmente o
Projeto de Lei em tela, as quais submeto à elevada apreciação dos nobres edis.
Atenciosamente,
(assinado digitalmente)
ROBSON CANTU
Prefeito Municipal
A
Excelentíssima Senhora THANIA MARIA CAMINSKI GEHLEN
Presidente da Câmara Municipal
Pato Branco - PR
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VERIFICAÇÃO DAS
ASSINATURAS
Código para verificação: 2076-685F-08E0-3EDF
Este documento foi assinado digitalmente pelos seguintes signatários nas datas indicadas:
ROBSON CANTU (CPF 441.XXX.XXX-68) em 05/09/2023 09:22:24 (GMT-03:00)
Papel: Parte
Emitido por: AC Instituto Fenacon RFB G3 << AC Secretaria da Receita Federal do Brasil v4 << Autoridade Certificadora Raiz
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