materia nº 280/2013

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MINISTÉRIO PÚBLICO
do Estado do Paraná
2º PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA COMARCA DE TOLEDO
Ofício nº 788/2013 - 2PJ
Ref: Recomendação Administrativa nº 03/2013
TOLEDO, 27 de novembro de 2013.
Ao Senhor
ADRIANO REMONTI
Presidente da Câmara Municipal
Toledo - Paraná
Prezado Senhor Presidente da Câmara Municipal,
O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ, através da 2º
Promotoria de Justiça da Comarca de Toledo, nos termos do artigo 129, incisos 1 e VI da
Constituição Federal, do artigo 4º, parágrafo único do Código de Processo. Penal, do artigo 26,
inciso I da Lei nº 8.625/93, do artigo 67, inciso I, alínea b da Lei Complementar nº 34/94, à
encaminha a RECOMENDAÇÃO ADMINISTRATIVA nº 03/2013; devendo-se dar formal
ciência do documento a todos os Vereadores do Município de Toledo e apresentar resposta
quanto às providências que serão adotadas acerca da criação da Fundação de Saúde de Toledo,
no prazo de 05 (cinco) dias.
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Atenciosamente, )
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Promotor de Justiça
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Promotorias de Justiça da Comarca de Toledo
Rua Almirante Barroso, nº 3200, CEP 85905-010, Toledo — Paraná
fone/fax: (45) 3378-5355/ 3378-5811
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2º Promotoria de Justiça — Proteção à Saúde Pública
RECOMENDAÇÃO ADMINISTRATIVA Nº 03/2013
O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ, por seu
Agente signatário frente à Promotoria de Justiça de Proteção à Saúde Pública da Comarca
de Toledo (PR), no uso das funções-e atribuições constitucionais que lhe são conferidas
pelos artigos 127, caput, e 129, inciso Il, da Constituição Federal, e consoante dispõe o artigo
27, parágrafo único, da Lei nº 8.625/93,
CONSIDERANDO o teor da Mensagem nº 134, de 13 de
novembro de 2013, encaminhada pelo Poder Executivo Municipal local à Câmara Municipal
de Toledo, solicitando, por intermédio do Projeto de Lei Municipal nº 234/2013, proposição
que visa autorizar o Executivo Municipal a Instituir a Fundação de Saúde de Toledo (FS-
Toledo), cuja finalidade é operacionalizar e gerir a Unidade de Pronto Atendimento 24h (UPA)
Dr. José Ivo Alves da Rocha, localizada neste Município de Toledo (PR), que ainda não está
em funcionamento; E
CONSIDERANDO, que, antes mesmo do encaminhamento do
Projeto de Lei do Poder Executivo para a Câmara Municipal de Toledo, por se tratar de
política pública relacionada à saúde, deveria a proposta ter passado pelo crivo do controle
social, através do Conselho Municipal de Saúde, conforme previsto pelo artigo 198, inciso III,
da Constituição Federal na Lei nº 8.142/1990 e na Lei nº. 8.080/1990, o que não ocorreu até
a presente data;
CONSIDERANDO que o artigo 37, inciso XIX, da Constituição
Federal determina que, somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à
Lei Complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação. Assim, uma fundação,
pública ou privada, somente poderá ser criada após a publicação de uma Lei Complementar |
Federal, que venha a especificar as áreas de sua atuação, nos termos do mencionado
dispositivo. Como tal Lei Complementar não foi aprovada até o momento, a conclusão é que
seria inconstitucional a criação de fundações pelo poder público, tanto de natureza pública
quanto privada. Nesse sentido já decidiu o Tribunal Pleno do Tribunal de Justiça do Estado
do Rio Grande do Sul, em decisão publicada no Diário de Justiça daquele Estado no dia 05
de julho de 2013, nos autos de Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 70046726287, onde
foi declarada, por esse fundamento, a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 11.062/2011,
do Município de Porto Alegre, que também autorizava o Executivo Municipal a instituir uma
fundação. No mesmo Tribunal constam precedentes no mesmo sentido;
| CONSIDERANDO, que, pelo Projeto de Lei nº 234/2013, foi
atribuída à Fundação de Saúde personalidade jurídica de direito privado, sem fins
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lucrativos, todavia, em termos concretos e reais, trata-se de uma fundação de direito
público, haja vista que: a) integrará a administração pública indireta do Município de Toledo;
b) submeter-se-á à Secretaria Municipal de Saúde para efeito de supervisão das suas
“ finalidades (Art. 2º, 82º, do Projeto de Lei - PL); c) seu patrimônio decorrerá de transferências
elou doações do Município de Toledo (Art. 5º do PL); d) as receitas da fundação serão
provenientes do Município de Toledo, mediante contrato de gestão com Secretaria Municipal
de Saúde (Artigos 6º e 16 do PL); e) a administração será exercida preponderantemente pelo
Poder Executivo Municipal, tanto no que concerne ao Conselho Curador (com 05 membros
indicados pelo Executivo) quanto à Diretoria Executiva da fundação (o Prefeito Municipal
nomeia o Diretor Geral e este nomeia os demais Diretores — Artigos 8º e 10 do PL); e f) a
fiscalização dos objetivos estatutários, com vistas à harmonização com a política municipal
de saúde e obtenção de eficiência administrativa, ficará diretamente subordinada à própria
Secretaria Municipal de Saúde;
CONSIDERANDO que, em termos concretos e práticos,
pretende Município de Toledo, ao instituir a Fundação de Saúde, tão somente não agregar os
Valores decorrentes da folha de pagamento da UPA ao limite de gastos com pessoal do
Município de Toledo, estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF (artigo 20,
incisos |, Il e III), de maneira que, uma vez criada a Fundação, as receitas para o seu custeio
decorreriam, em tese, do Fundo Municipal de Saúde de Toledo;
CONSIDERANDO que, pela Lei de Responsabilidade Fiscal, o
Limite Máximo de Gastos com Despesas de Pessoal (servidores) que o Poder Executivo
pode atingir (Limite Global) é de 54% (cinquenta e quatro por cento = artigo 20, incisos |, Il e
Ill da LRF), sendo que o Municipio de Toledo está muito próximo a tal teto, chegando em
50,30% (cinquenta vírgula três por cento), segundo o relatório de gestão fiscal do período de
setembro de 2012 a agosto de 2013, de maneira que, segundo alega o Poder Executivo local,
sem a criação da Fundação de Saúde não será possível ao Município de Toledo arcar com a
folha de pagamento dos profissionais que trabalharão na UPA, já que o limite máximo de
94% (cinquenta e quatro por cento) será ultrapassado (em tese);
CONSIDERANDO, todavia que, segundo a Instrução
Normativa nº 56/2011, do Tribunal de Contas do Estado do Paraná, que “Dispõe sobre a
metodologia de apuração da receita corrente líquida e do limite de gastos com pessoal, e dá
outras providências”, independentemente de a Fundação de Saúde de Toledo receber
natureza jurídica pública (como ela efetivamente será) ou privada (conforme constou
formalmente no projeto de lei), as despesas de pessoal derivados da UPA incluir-se-ão
de qualquer forma, no percentual do limite global de despesa de pessoal do Poder
Executivo;
CONSIDERANDO, nesse sentido, o teor 82º, do artigo 14, da
Instrução Normativa nº 56/2011, do Tribunal de Contas do Paraná, quando trata da
Fundação de natureza pública (que é a real natureza da Fundação de Saúde que se
pretende criar), ao assim prever: “O percentual estabelecido para o Poder Executivo inclui
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as despesas do-órgão da administração direta, providos ou não de personalidade jurídica
própria, as autarquias, fundações e demais entidades da administração indireta com
personalidade jurídica de direito público, as empresas estatais dependentes e ainda a
equivalência nas despesas de pessoal dos consórcios públicos de que seja participante”;
CONSIDERANDO, na mesma linha, que, mesmo que a
Fundação de Saúde de Tolédo possuísse a real natureza privada, funcionando mediante
interposta pessoa e através contrato de gestão, como formalmente o Executivo Municipal
pretende, as despesas de pessoal decorrentes da UPA também integrarão os limites de
despesas com pessoal do Poder Executivo, à medida que os serviços que lá serão
prestados pertencem às atividades-fim (atividades típicas ou de responsabilidade final) da
Administração; eles serão prestados de forma permanente, tendo correspondência com as
atividades previstas no plano de cargos e carreiras do Município e são serviços integrantes
das atividades próprias de servidores do quadro Municipal, como é o caso dos médicos,
enfermeiros, técnicos e auxiliares de enfermagem, além dos demais profissionais de saúde e
dos demais cargos;
Nesse sentido é a redação do artigo 16, 85º, incisos Il e Ill (que
interessam ao caso) da Instrução Normativa do Tribunal de Contas do Paraná acima referida,
com a seguinte redação: “Os limites referidos nos artigos 14 e 15 (que abordam a despesa
com pessoal) incluirão as despesas de pessoal realizadas por interposta pessoa
mediante instrumentos de convênio, ajustes, acordos, parcerias, contratos de gestão ou
outros termos congêneres, no atendimento de atividades típicas ou de responsabilidade
final da Administração, sendo para a inclusão considerados:
[..]
ll - os serviços de caráter permanente que tenham
correspondência nas atividades previstas no plano de cargos e carreiras do ente ou
entidade;
Hll - os serviços pertencentes à atividade-fim do ente ou
entidade, contabilizados ou não no grupo “outras despesas de pessoal”, do plano de
contas da despesa pública”;
CONSIDERANDO, assim, à Luz do que dispõe a própria
Constituição da República, ao abordar o tema, a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF e a
Instrução Normativa nº 26/2011, do Tribunal de Contas do Estado do Paraná, em especial os
dispositivos acima nominados, a criação da Fundação de Saúde para gerir a UPA não servirá
à finalidade a que se destina, tendo em vista que, independentemente de a sua natureza
jurídica ser pública 'ou privada, as despesas com gastos de pessoal dela decorrentes
integrarão os limites do Poder Executivo Municipal para fins de cumprimento da Lei de '
Responsabilidade Fiscal, e qualquer afronta direta ou indireta às regras da Lei de
Responsabilidade Fiscal ou tendentes a burlar ou postergar a sua aplicação poderão
implicar em responsabilização por ato de psp administrativa dos
responsáveis; TE ) | |
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CONSIDERANDO, nesse ponto, o entendimento desta
Promotoria de Justiça, adotado com base nas premissas acima afirmadas e referendado pelo
Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justiça e Proteção ao Patrimônio Público,
após' consulta prévia, a Fundação de Saúde de Toledo (FS-Toledo), nos termos
propostos, não deverá ser criada, pois afrontará diretamente a Lei de
Responsabilidade Fiscal, ensejando, caso o Projeto de Lei Municipal nº 234/2013 seja
aprovado, na responsabilização de todos os envolvidos na sua aprovação nas penas
da Lei de Improbidade Administrativa:
| CONSIDERANDO, por outro vértice, que, em se tratando a
Unidade de Pronto Atendimento - UPA de serviço essencial de saúde, diretamente ligada à
atividade-fim do Município de Toledo, a busca por qualquer medida de caráter complementar
ou suplementar para a sua gestão e operacionalização, a fim de concretizar tal direito à
saúde, tem como pressuposto a prévia demonstração por parte do gestor (por meio do
respectivo plano operativo ou explicitação equivalente) do desnível entre o volume e a
qualidade e/ou disponibilidade de serviços disponíveis em face de determinada demanda
existente, ou seja, deve o gestor demonstrar técnica e fundamentadamente a necessidade da
providência pleiteada;
CONSIDERANDO, nesse sentido, que será sempre necessário
que o gestor, antes de buscar a complementariedade ou suplementariedade para os serviços
de saúde, esclareça fática e previamente ter agido com eficiência administrativa,
demonstrando as providências que adotou com o objetivo de enxugar a máquina |
administrativa, a exemplo da exoneração de cargos não estáveis que estejam
sobrecarregando a folha de pagamento, eventualmente reduzindo o número de secretarias,
promovendo reorganização administrativa geral ou setorial, enfim, precisa'o gestor adotar
todas as providências possíveis com vistas à atender, com recursos próprios, a
atenção à saúde reclamada e somente após, em sendo o caso, demonstrar
tecnicamente as razões do insucesso, para, então, -se pensar na celebração de
contratos de gestão, convênios, ou outros documentos equivalentes;
5 Não é de conhecimento do Ministério Público que o Poder
Executivo Municipal tenha realizado qualquer reforma administrativa ou adotado qualquer
outra providência visando dar conta, com recursos próprios e ordinários, da gestão e |
operacionalização da Unidade Pronto Atendimento em evidência, tal como a exoneração de
cargos em comissão, plano de remanejamento de servidores públicos, por exemplo, do Mini-
Hospital para a UPA, redução de funções gratificadas, etc. Pelo contrário, a primeira
providência adotada pela Administração está sendo justamente a criação da Fundação,
pretendendo, com ela, fugir do Limite de Gastos com Pessoal disciplinado pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, que já está apertado, sobrecarregando ainda mais o Fundo
Municipal de Saúde, de onde presumivelmente as verbas para manutenção da UPA sairão.
Além disso, com a criação da Fundação serão criados novos Cargos em Comissão e funções
gratificadas, inchando ainda mais a máquina administrativa com servidores não estáveis;
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CONSIDERANDO, por pertinente, a seguinte publicação
extraída do site do Tribunal de Contas do Estado" do Paraná, que, trazida à realidade da
Fundação que se pretende criar, aplica-se ao caso em tela:
PREFEITURAS NÃO PODEM CONTRATAR COOPERATIVAS PARA
SERVIÇOS ESSENCIAIS.
Tribunal de Contas informa que contratação, através de processo licitatório, é
permitida apenas para atividades-meio, como limpeza, segurança predial e
serviços gerais. As prefeituras do Paraná só podem contratar cooperativas de
mão-de-obra, através de licitação, para as chamadas atividades-meio, ou seja,
para executar serviços de limpeza, segurança dos prédios e serviços gerais,
entre outros. Para o Tribunal de Contas do Estado, que analisou na
sessão desta quinta-feira (10) consulta feita sobre o assunto pelo
município de Saudade do Iguaçu, a contratação de cooperativas para
| atividades envolvendo educação, segurança, saúde, arrecadação e
| tributação poderá gerar problemas na prestação de contas. Isto porque,
H no caso, trata-se de uma locação de mão-de-obra para atividades que
constam na estrutura de cargos do município, e o fato seria indicativo de
burla ao limite prescrito na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), já que
as despesas não constariam como gastos com pessoal. No voto do
relator, conselheiro Nestor Baptista, que foi aprovado por unanimidade,
há uma ressalva neste sentido. “Nossa recomendação é clara: a
contratação deve ficar restrita somente às atividades-meio, depois do
devido processo licitatório. Quem sair disso, está sinalizando uma
tentativa de ignorar a lei, o que não permitimos”, explica o conselheiro.
Em outra consulta, desta vez formulada pelo município de Santana do Itararé,
o plenário do Tribunal de Contas ratificou este posicionamento ao responder à
prefeitura daquele município sobre a impossibilidade de se extinguir o cargo
de médico e consequente terceirização. do atendimento de saúde, apesar da
alegação da falta de. interesse de profissionais que não atenderam ao
chamado para o concurso público devido a baixa remuneração: Na resposta,
também elaborada pelos conselheiro Nestor Baptista, e embasada nos
pareceres do Ministério Público junto ao Tribunal e da Diretoria de Contas
| | Municipais, foi recomendado um estudo para um possível aumento do salário
oferecido (R$ 1.300,00 por 20 horas semanais) a fim de serem preenchidas as
. vagas. Se isto não for suficiente para o perfeito atendimento da população, aí
sim a Prefeitura poderá recorrer à iniciativa privada, de forma complementar,
sempre dentro do que estabelece a Constituição Federal, que prescreve
diretrizes para ações e serviços públicos de saúde, com previsão para
desembolso mínimo vinculado à arrecadação tributária 1 - destaquei.
CONSIDERANDO que a Constituição Federal, quando autoriza
que a iniciativa privada preste serviços de saúde no SUS, diz que esta o fará apenas de
“forma complementar, o que quer dizer que a entidade privada deve apenas completar o
y http://www tece. pr.gov.br/servicos, publicacao.aspx?pub=71 /| Lula hi silo
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aparato estatal quando “as disponibilidades forem insuficientes para garantir a cobertura
assistencial à população de uma determinada área” (art. 24 da Lei 8.080/90). Os
parâmetros e limites devem ser claros e nunca abranger O serviço como um todo.
; CONSIDERANDO que tal situação de insuficiência material do
artigo 24 da Lei 8.080/90, que justifica o ingresso do serviço privado na rede pública, deverá
ser comprovada por Plano Operativo, constar no Plano de Saúde e ser aprovada pelo
controle social local, com indicadores precisos da parte do serviço que está sendo
transferido à determinada entidade privada. Nestes termos, é a regulamentação da
Portaria nº 1.034/2010, do Ministério da Saúde: y
“Art. 2º Quando as disponibilidades forem insuficientes para garantir a
cobertura assistencial à população de uma determinada área, o gestor
estadual ou municipal poderá complementar a oferta com serviços privados de
assistência à saúde, desde que:
| - comprovada a necessidade de complementação dos serviços públicos de
“saúde; e E
Il - haja a impossibilidade de ampliação dos serviços públicos de saúde.
$ 1º À complementação dos serviços deverá observar aog princípios e as
diretrizes do SUS, em especial, a regionalização, a pactuação, a programação,
Os parâmetros de cobertura assistencial e a universalidade do acesso.
io | $ 2º Para fins de organização -da rede de serviços e justificativa da
| necessidade de complementaridade, deverá ser elaborado um Plano
Operativo para os serviços públicos de saúde, nos termos do art. 7º da
presente Portaria. :
$ 3º A necessidade de complementação de serviços deverá ser aprovada pelo
Conselho de Saúde e constar no Plano de Saúde respectivo.
Art. 7º O Plano Operativo é um instrumento que integrará-todos os ajustes
entre o ente público e a instituição privada, devendo conter elementos que
demonstrem a utilização da capacidade instalada necessária ao cumprimento
do objeto do contrato, a definição de oferta, fluxo de serviços e pactuação de
metas.
Parágrafo único. As metas serão definidas pelo gestor em conjunto com o
prestador, de acordo com as necessidades e peculiaridades da rede de
serviços, devendo ser submetidas ao Conselho de Saúde respectivo.
CONSIDERANDO que essa também é a Conclusão Técnica
Conjunta - CTC nº 1, dos Centros Apoio Operacionais do Patrimônio Público, da Saúde e das
Fundações 3º Setor, do Ministério Público do Paraná, assim ementado:
ai | CONCLUSÃO TÉCNICA CONJUNTA Nº 1: k
| À | O pressuposto do concurso da iniciativa privada na saúde pública é a prévia
|| ||| demonstração por parte do gestor, através do respectivo plano operativo, ou
| explicitação equivalente, que dimensiorie o desníve] entre volume e a
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qualidade de serviços disponíveis em: face de determinada demanda
existente. Sempre será necessário que o gestor esclareça fática e
previamente ter agido com eficiência administrativa e, conforme o caso, ter
provido a realização de concurso ou teste seletivo, aquisição de
equipamentos, reorganização administrativa geral ou setorial etc., para
atender com recursos públicos próprios a atenção à saúde reclamada,
“evidenciando as razões do insucesso. Após é que estará autorizado; pela
ordem, a celebrar contrato ou convênio.
CONSIDERANDO, por fim, a disposição do artigo 27, parágrafo
único, inciso IV, da Lei Federal n.º 8.625, de 12 de fevereiro de 1993, o qual faculta ao
Ministério Público expedir recomendação administrativa aos órgãos da administração pública
federal, estadual e municipal, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ, por seu
órgão de execução, ora representado pelo Promotor de Justiça José Roberto Moreira, no uso
de suas atribuições legais, expede a presente ,
RECOMENDAÇÃO ADMINISTRATIVA
aos senhores JAQUELINE MACHADO, Presidente do
Conselho Municipal de Saúde de Toledo, e demais Conselheiros Municipais de Saúde
de Toledo, ADRIANO REMONDI, Vereador e Presidente da Câmara Municipal de Toledo,
e demais Vereadores do Município de Toledo, a fim de que, respectivamente:
i) o Conselho Municipal de Saúde de Toledo não
aprove a criação da Fundação de Saúde de Toledo, como Política Pública Municipal
relacionada à Saúde, conforme Projeto de Lei Municipal de Toledo nº. 234/2013, que
visa instituir a Fundação de Saúde de Toledo (FS-Toledo), nos termos da
fundamentação supra, devendo a Presidente do Conselho e destinatária desta
Recomendação dar formal ciência deste documento a todos os Membros do Conselho
Municipal de Saúde de Toledo;
ii) a Câmara Municipal de Toledo não aprove o Projeto
de Lei Municipal de Toledo nº, 234/2013, que visa instituir a Fundação de Saúde de
Toledo (FS-Toledo), nos termos da fundamentação supra, devendo o Vereador
Presidente da Câmara Municipal de Toledo e destinatário desta Recomendação,
ADRIANO REMONDI, dar formal: ciência deste documento para todos os Vereadores
deste Município de Toledo;
Dê-se ciência da expedição desta Recomendação
Administrativa, mediante ofício instruído com-uma cópia do documento, à 6º Promotoria de
Justiça desta Comarca (Proteção ao Patrimônio Público) e ao Sr. Prefeito Municipal.
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h | Assina-se o prazo de cinco dias para que as autoridades
ill recomendadas comuniquem ao Ministério Público quanto às providências que serão
adotadas. .
Toledo, 26 de novembro de 2013.
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SÉ ROBERTO MOREIRA
romotor de Justiça
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