materia nº 477/2026

SECRETARIA DE GOVERNO
Avenida Sete de Setembro,237 - Bairro Centro - CEP - Porto Velho
- RO
Mensagem
MENSAGEM Nº 33/2026
AOS EXCELENTÍSSIMOS SENHORES MEMBROS DO PODER LEGISLATIVO
Senhor Presidente,
Senhores Vereadores,
Honrado pela oportunidade de dirigir-me a Vossas Excelências, apresento os meus sinceros
cumprimentos, ao mesmo tempo, no uso da competência privativa que me é outorgada pelo § 1º do art. 72 da
Lei Orgânica, comunico a esse colendo Poder Legislativo que decidi VETAR INTEGRALMENTE POR
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL o Projeto de Lei nº 4876/2025, que “Dispõe sobre a
obrigatoriedade de formação técnica ou superior na área da saúde para o exercício de funções de direção ou
gerência nas unidades de saúde do município de Porto Velho, e dá outras providências”.
Consultada, a Procuradoria Geral do Município sugeriu no seguinte sentido:
"(...)
III – FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA
1. Violação ao Princípio da Separação e Independência dos Poderes
O Projeto de Lei nº 4876/2025, constante do Autógrafo nº 215/2025, ainda
que utilize a expressão “fica recomendado ao Poder Executivo Municipal”, tem por objeto
interferir diretamente na organização administrativa e na definição de critérios para
exercício de funções de direção e gerência nas unidades de saúde, circunstância que
ultrapassa o campo legítimo de atuação legislativa, adentrando indevidamente a esfera de
gestão administrativa do Chefe do Poder Executivo.
Conforme Constituição Federal:
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Art. 2º São Poderes da União, independentes e
harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo
e o Judiciário.
O princípio da separação dos poderes, previsto no art. 2º da Constituição
Federal, constitui cláusula estruturante do Estado brasileiro, impondo independência e
harmonia entre Legislativo, Executivo e Judiciário. Embora a redação constitucional
refira-se à União, o modelo é aplicável aos Municípios por força do regime federativo e da
obrigatoriedade de observância das diretrizes estruturantes do sistema constitucional.
No mesmo sentido, a Constituição do estado de Rondônia dispõe:
Art. 7° São Poderes do Estado, independentes
e harmônicos entre si, o Legislativo, o
Executivo e o Judiciário.
Parágrafo único. Salvo as exceções previstas
nesta Constituição, é vedado a qualquer dos
Poderes delegar atribuições, não podendo,
quem for investido em cargo de um deles,
exercer o de outro.
Portanto, não se admite que o Poder Legislativo utilize o instrumento
normativo legal para direcionar, influenciar ou constranger a atuação administrativa do
Executivo, sobretudo em matéria de organização interna, escolha de dirigentes e definição
de critérios técnicos para ocupação de cargos estratégicos.
2. Competência Privativa do Chefe do Poder Executivo Municipal
A Lei Orgânica do Município de Porto Velho estabelece, de maneira
inequívoca, a competência privativa do Prefeito para exercer a direção superior da
Administração Municipal e iniciar processo legislativo nos casos previstos:
Art. 87 - Compete privativamente ao Prefeito:
(...)
II - exercer, com auxílio dos Secretários
Municipais, a direção superior da
administração municipal;
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III - iniciar o processo legislativo, na forma e
nos casos previstos nesta Lei Orgânica;
Ademais, o mesmo diploma orgânico municipal anteriormente mencionado
já disciplina de forma expressa a reserva de iniciativa legislativa, estabelecendo que,
embora a iniciativa das leis seja, em regra, compartilhada entre a Câmara Municipal, o
Prefeito e a iniciativa popular (art. 65, caput), determinadas matérias são exclusivas do
Chefe do Poder Executivo. Vejamos:
Art. 65 - A iniciativa das leis complementares
e ordinárias cabe a qualquer membro ou
Comissão da Câmara Municipal, ao Prefeito e
aos cidadãos, na forma prevista na
Constituição Federal e Estadual e nesta Lei
Orgânica.
§ 1º - São de iniciativa privativa do Prefeito as
leis que disponham sobre:
I - criação, extinção ou transformação de
cargos, funções ou empregos públicos na
administração direta, autárquicas e
fundacional;
II - fixação ou aumento de remuneração dos
servidores;
III - servidores públicos municipais, seu
regime jurídico, provimento de cargos,
estabilidade e aposentadoria;
IV - criação, estruturação e atribuições das
Secretarias e órgão da Administração Pública
Municipal;
A definição de requisitos, perfis profissionais e qualificações exigidas para
o exercício de cargos de direção no âmbito das unidades de saúde integra o núcleo
essencial da gestão administrativa do Executivo. Ao pretender estabelecer, por meio de lei
de iniciativa parlamentar, diretrizes para o exercício de tais funções, o projeto de lei invade
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competência administrativa exclusiva do Prefeito, configurando inequívoco vício de
iniciativa e afronta à autonomia administrativa do Poder Executivo.
3. Limites da Competência Legislativa Municipal
Ainda que a Constituição Federal, em seu art. 30, I, atribua aos Municípios
competência para legislar sobre assuntos de interesse local, tal competência não autoriza a
ingerência sobre a organização e funcionamento da Administração Pública do Executivo.
A atuação legislativa municipal deve respeitar os limites constitucionais e orgânicos, sob
pena de usurpação de competências indelegáveis do Chefe do Executivo.
Embora a saúde seja indiscutivelmente matéria de interesse local, a escolha
de dirigentes, a definição de critérios técnicos para provimento de cargos e a organização
interna dos órgãos de saúde integram a esfera administrativa do Poder Executivo, não
podendo sofrer restrições, imposições ou recomendações vinculadas por ato legislativo de
iniciativa parlamentar.
4. Incidência do Princípio da Simetria Constitucional
O art. 61, §1º, II, da Constituição Federal estabelece que compete
privativamente ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa das leis que disponham sobre
criação de cargos, regime jurídico, provimento e estabilidade de servidores públicos:
Art. 61. § 1º São de iniciativa privativa do
Presidente da República as leis que:
(...)
II - disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos
públicos na administração direta e autárquica
ou aumento de sua remuneração;
(...)
c) servidores públicos da União e Territórios,
seu regime jurídico, provimento de cargos,
estabilidade e aposentadoria;
Ainda que formalmente dirigido à União, o dispositivo possui aplicação aos
Estados e Municípios por força do princípio da simetria, amplamente reconhecido pela
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jurisprudência constitucional. Assim, leis que disponham sobre provimento, requisitos,
atribuições e qualificação para desempenho de funções públicas estratégicas inserem-se na
esfera legislativa de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo. O projeto sob análise, ao
ser proposto por vereador, incorre, portanto, em inconstitucionalidade formal por violação
à reserva de iniciativa.
5. Inconstitucionalidade das Leis Autorizativas, Propositivas e Recomendatórias
O argumento de que o texto legal apenas “recomenda” ao Executivo
determinada conduta não afasta a irregularidade. A lei não é instrumento de
aconselhamento político, tampouco de mera manifestação de vontade do Legislativo. A lei
possui natureza normativa, caráter abstrato, generalidade e vocação impositiva. Não se
admite, no sistema jurídico brasileiro, a edição de leis meramente propositivas,
recomendatórias ou autorizativas, sobretudo quando dirigidas a condicionar o exercício de
atribuições administrativas do Executivo.
Nesse sentido, é importante destacar que a jurisprudência do Tribunal de
Justiça de Rondônia vem reafirmando que as chamadas “leis autorizativas” somente se
legitimam quando o seu conteúdo se limita a autorizar a execução de medidas previamente
instituídas pelo próprio Poder Executivo ou já previstas em norma anterior, sem inovar na
ordem jurídica nem invadir matérias sujeitas à reserva de iniciativa.
Em outras palavras, o consentimento legislativo não pode incidir sobre
matéria nova, restritiva ou organizacional, sobretudo quando relacionada à estrutura
administrativa, atribuições, formação de cargos ou direcionamento de políticas públicas,
pois tais temas inserem-se no âmbito de discricionariedade e competência privativa do
Chefe do Poder Executivo. Quando a lei, ainda que sob a roupagem de mera
recomendação ou autorização, cria obrigação implícita, interfere na organização do
Executivo ou impõe condicionantes administrativas não previstas anteriormente, configura
ingerência ilegítima e afronta direta à separação dos poderes, ensejando
inconstitucionalidade formal. In verbis:
EMENTA
Ação direta de inconstitucionalidade. Lei
autorizativa. Não configuração. Independência
entre Poderes. Invasão de autonomia do
Executivo. Competência para dispor sobre a
organização e atribuições de suas secretarias.
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Falta de prévio planejamento administrativo e
orçamentário. Impacto financeiro.
Inconstitucionalidade formal.
1. Os arts. 2º e 7º da CF, ao tratar da
independência e harmonia, proíbe interferência
ilegítima de um Poder em outro.
2. Para se classificar como autorizativa, o
consentimento deve recair sobre matéria já
prevista em norma anterior, ou seja, deve
primar inicialmente pela observância da
reserva de iniciativa e discricionariedade do
Chefe do Poder Executivo.
3. Por macular os arts. 39, §1º, II, “d” e 65,
VII da CER e, por simetria aos arts. 61, §1º, II,
“a” e 84, XXV, CF, padece de
inconstitucionalidade formal a LM 2.955/2022
de iniciativa da Câmara de Vereadores que
autoriza a formalização de convênios com
entidades civis, impondo a reestruturação de
funções e a previsão de despesas no âmbito do
Município, invadindo, portanto, competência
legislativa de iniciativa privativa do Chefe do
Poder Executivo.
4. Para além de invadir seara da competência
para atos de gestão, a LM 2.850/2021 gera
aumento de despesa, com evidente impacto
financeiro, obrigando o Município a, sem
prévio estudo técnico e planejamento, efetivar
convênios e destinar gastos sem o necessário
orçamento.
5. ADI procedente. Inconstitucionalidade da
LM 2.955/2022 com efeitos ex tunc.
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(TJRO - Tribunal de Justiça do Estado de
Rondônia, DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE, Processo nº
0810518-61.2022.8.22.0000, Tribunal Pleno
Judiciário / Gabinete Des. Gilberto Barbosa,
Relator(a) do Acórdão: GILBERTO
BARBOSA Data de julgamento: 26/05/2023)
A jurisprudência pátria consolidou o entendimento de que tais leis são
materialmente inconstitucionais, por três razões centrais: (i) desvirtuam a função
legislativa; (ii) violam a separação dos poderes ao constranger institucionalmente o
Executivo; e (iii) invadem campo administrativo reservado à discricionariedade
governamental. Assim, a mera substituição de comandos imperativos pela expressão “fica
recomendado” não purifica a inconstitucionalidade, apenas a mascara.
6. Discricionariedade Administrativa e Autonomia de Gestão do Executivo
Os cargos de direção em unidades de saúde possuem natureza estratégica,
demandando avaliação político-administrativa do Chefe do Executivo e da Secretaria
competente, dentro do planejamento governamental e da política de saúde adotada. A
imposição legislativa de formação técnica específica, ainda que disfarçada de
recomendação, restringe a discricionariedade administrativa e compromete a livre
condução das políticas públicas. O Executivo deve possuir a prerrogativa de avaliar,
conforme o interesse público, quais perfis profissionais melhor atendem às necessidades
do sistema municipal de saúde.
Importa salientar que a própria legislação municipal específica que rege a
estrutura funcional da saúde pública em Porto Velho já reconhece, de forma expressa, que
a normatização administrativa, a regulamentação de procedimentos e a organização dos
serviços de saúde constituem atribuições que se inserem na esfera de competência do
Chefe do Poder Executivo. A Lei Complementar Municipal nº 390/2010, que institui o
Plano de Carreira dos profissionais da saúde, não apenas disciplina cargos, jornada e
evolução funcional, mas também reafirma a centralidade do Executivo na condução e
regulamentação da política pública de saúde municipal.
Com efeito, referido diploma normativo estabelece que determinadas
matérias afetas à gestão do sistema de saúde dependem de regulamentação direta por ato
do Prefeito, reforçando que a condução administrativa e a definição de parâmetros de
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funcionamento dos serviços constituem prerrogativas exclusivas do Executivo. Nesse
sentido, dispõe o § 3º do art. 17 da Lei Complementar nº 390, de 02 de julho de 2010 que:
§ 3º As disposições de que trata o
parágrafo anterior serão regulamentadas
por ato do Chefe do Poder Executivo
Municipal, obedecido em todo caso a
jornada mensal máxima de trabalho.
Na mesma linha, o art. 18 do mesmo diploma legal reafirma e amplia tal
competência regulamentar ao dispor expressamente que:
Art. 18. O Chefe do Poder Executivo
deverá regulamentar o serviço
extraordinário, que poderá ser registrado
em banco de horas e compensado no
mesmo exercício financeiro.
Os dispositivos acima transcritos demonstram que a legislação municipal já
reconhece e preserva a autonomia administrativa do Executivo na condução do sistema
municipal de saúde, atribuindo-lhe, de forma inequívoca, o poder regulamentar e decisório
sobre temas estruturantes da gestão do trabalho, organização funcional e funcionamento
dos serviços.
Assim, torna-se ainda mais evidente que não compete ao Poder Legislativo
municipal, por meio de iniciativa parlamentar, impor requisitos, direcionar escolhas
administrativas ou condicionar o exercício de funções estratégicas na saúde pública, ainda
que sob a forma de mera “recomendação”, sob pena de violação à reserva de iniciativa, de
ingerência indevida e de afronta à separação e harmonia entre os Poderes.
Portanto, ao tentar condicionar a escolha de dirigentes à formação técnica
ou superior em saúde, o projeto de lei interfere na governabilidade, na autonomia
administrativa e na capacidade de gestão do Prefeito, afetando a eficiência administrativa e
violando o princípio da razoabilidade.
7. Potencial Vício Material
Além do vício formal decorrente da violação à separação de poderes e à
reserva de iniciativa, o projeto apresenta potencial vício material. A restrição imposta ao
Executivo pode resultar em engessamento administrativo, limitação indevida de escolhas
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legítimas e prejuízo à implementação de políticas públicas. A Constituição e a Lei
Orgânica asseguram ao Executivo autonomia para estruturar suas pastas, definir equipes
de comando e organizar serviços públicos, especialmente no âmbito do Sistema Único de
Saúde municipal. Subordinar tais decisões a condicionantes legislativos disfarçados de
recomendação representa afronta à ordem constitucional e à lógica administrativa.
Ante o exposto, opina-se pelo VETO INTEGRAL AO PROJETO DE LEI
Nº 4876/2025, uma vez que a proposição incorre em vício de inconstitucionalidade formal,
ao violar a separação dos poderes, usurpar competência privativa do Poder Executivo na
organização administrativa, não reunindo, portanto, condições para sanção."
Essas, senhores Vereadores, são as razões que me levaram a VETAR
INTEGRALMENTE o Projeto de Lei em causa, a qual submeto à elevada apreciação dos senhores
membros da Câmara Municipal.
Porto Velho - RO, 24 de fevereiro de 2026.
LEONARDO BARRETO DE MORAES
Prefeito
Documento assinado eletronicamente por Leonardo Barreto de Moraes, Prefeito(a), em 25/02/2026,
às 08:44, conforme art. 17, § 1º, do Decreto nº 21.393, de 07 de outubro de 2025.
A autenticidade do documento pode ser conferida no site https://www.portovelho.ro.gov.br/sei
informando o código verificador 0379299 e o código CRC D86FECF2.
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