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SECRETARIA DE GOVERNO
Avenida Sete de Setembro,237 - Bairro Centro - CEP - Porto
Velho - RO
Mensagem
MENSAGEM Nº 43/2026
AOS EXCELENTÍSSIMOS SENHORES MEMBROS DO PODER LEGISLATIVO
Senhor Presidente,
Senhores Vereadores,
Honrado pela oportunidade de dirigir-me a Vossas Excelências, apresento os meus
sinceros cumprimentos, ao mesmo tempo, no uso da competência privativa que me é outorgada pelo §
1º do art. 72 da Lei Orgânica, comunico a esse colendo Poder Legislativo que decidi VETAR
INTEGRALMENTE POR INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL o Projeto de Lei nº
4982/2025, que “autoriza o poder executivo a instituir, no âmbito do município de porto velho, o
programa de farmácias credenciadas para dispensação complementar de medicamentos integrantes da
relação municipal de medicamentos REMUME, e dá outras providências”.
Consultada, a Procuradoria Geral do Município sugeriu no seguinte sentido:
"III – FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA
1. Da Competência Constitucional para a Prestação de Serviços de Saúde
e seus Limites Normativos
A Constituição Federal estabelece que a saúde é direito de
todos e dever do Estado, assegurado mediante políticas sociais e econômicas
que visem à redução do risco de doença e ao acesso universal e igualitário às
ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. Tal diretriz
encontra-se positivada no art. 196 da Constituição Federal, cujo teor
dispõe:
Art. 196. A saúde é direito
de todos e dever do Estado,
garantido mediante
políticas sociais e
econômicas que visem à
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redução do risco de doença
e de outros agravos e ao
acesso universal e
igualitário às ações e
serviços para sua
promoção, proteção e
recuperação.
A partir desse comando constitucional, estruturou-se o Sistema
Único de Saúde – SUS, cuja execução ocorre de forma descentralizada, com
participação da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
observadas as diretrizes de regionalização, hierarquização e comando único
em cada esfera de governo.
No âmbito municipal, é inegável a atribuição material para
execução de ações e serviços de saúde, inclusive no que se refere à
dispensação de medicamentos básicos e essenciais. Todavia, tal competência
material não se confunde com competência legislativa irrestrita, devendo
ser exercida em conformidade com as regras constitucionais que disciplinam
a separação dos Poderes, a iniciativa das leis e a autonomia administrativa do
Chefe do Executivo.
Assim, ainda que a matéria de fundo esteja relacionada à saúde
pública, isso não autoriza o Poder Legislativo a intervir diretamente na
conformação de programas administrativos, tampouco a definir o modo
pelo qual o Executivo organizará a prestação do serviço.
2. Da Iniciativa Legislativa no Âmbito Municipal e da Reserva de
Administração ao Chefe do Poder Executivo
A Lei Orgânica do Município de Porto Velho disciplina de
forma clara e expressa as regras relativas à iniciativa legislativa,
estabelecendo hipóteses em que a deflagração do processo legislativo é de
competência exclusiva do Prefeito Municipal.
Nesse sentido, o art. 65, §1º, da Lei Orgânica do Município
de Porto Velho, assim dispõe:
Art. 65 - A iniciativa das leis
complementares e ordinárias cabe
a qualquer membro ou Comissão
da Câmara Municipal, ao Prefeito
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e aos cidadãos, na forma prevista
na Constituição Federal e
Estadual e nesta Lei Orgânica.
§ 1º - São de iniciativa privativa
do Prefeito as leis que disponham
sobre:
I - criação, extinção ou
transformação de cargos, funções
ou empregos públicos na
administração direta, autárquicas
e fundacional;
II - fixação ou aumento de
remuneração dos servidores;
III - servidores públicos
municipais, seu regime jurídico,
provimento de cargos,
estabilidade e aposentadoria;
IV - criação, estruturação e
atribuições das Secretarias e órgão
da Administração Pública
Municipal;
V - propostas de Orçamento
Anual, Plano Plurianual e
Diretrizes Orçamentárias;
VI - aquisição, alienação e
concessão de bens imóveis
municipais.
Da leitura do dispositivo, extrai-se que compete privativamente
ao Prefeito Municipal a iniciativa de leis que versem sobre organização
administrativa e serviços públicos, categorias nas quais se insere, de forma
inequívoca, a criação e estruturação de programas governamentais voltados à
execução de políticas públicas de saúde.
O Projeto de Lei nº 4982/2025, embora utilize a expressão
“autoriza o Poder Executivo”, não se limita a uma autorização genérica,
mas estabelece verdadeiro marco normativo de organização
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administrativa, ao criar um programa específico, definir seus objetivos,
estabelecer critérios de credenciamento, disciplinar a forma de ressarcimento
financeiro e impor atribuições diretas à Secretaria Municipal de Saúde –
SEMUSA.
Nesse sentido, para reforçar o entendimento de que a lei
meramente autorizativa não afasta o vício de iniciativa quando o conteúdo
normativo invade competências privativas do Poder Executivo, a doutrina
constitucional é expressa no sentido de que a autorização legislativa jamais
pode substituir a competência constitucionalmente atribuída a cada Poder.
Nesse sentido, Sérgio Resende de Barros, ao tratar diretamente da natureza e
dos limites das chamadas “leis autorizativas”, ensina que:
“Como ocorre na federação
para os entes federativos,
igualmente na separação de
poderes a competência básica de
cada Poder é fixada pela ordem
constitucional, integrada pelas
constituições federal e estaduais
e leis orgânicas municipais. Aos
Poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário, compete o que a
ordem constitucional lhes
determina ou autoriza. Fixar
competência dos Poderes
constituídos, determinando-os
ou autorizando-os, cabe ao
Poder Constituinte no texto da
constituição por ele elaborada.
A ordem constitucional é que
fixa as competências legislativa,
executiva e judiciária. Pelo que,
se uma lei fixa o que é próprio
da Constituição fixar,
pretendendo determinar ou
autorizar um Poder constituído
no âmbito de sua competência
constitucional, essa lei é
inconstitucional. Não é só
inócua ou rebarbativa. É
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inconstitucional porque estatui
o que só o Constituinte pode
estatuir, ferindo a Constituição
por ele estatuída. O fato de ser
mera autorização não elide o
efeito de dispor, ainda que de
forma não determinativa, sobre
matéria de iniciativa alheia aos
parlamentares. Vale dizer, a
natureza teleológica da lei — o
fim: seja determinar, seja
autorizar — não inibe o vício de
iniciativa. A inocuidade da lei
não lhe retira a
inconstitucionalidade. A
iniciativa da lei, mesmo sendo
só para autorizar, invade
competência constitucional
privativa.”
(SÉRGIO RESENDE DE
BARROS. “Leis Autorizativas”.
INSTITUIÇÃO TOLEDO DE
ENSINO – ITE, p. 263)
No mesmo sentido, a jurisprudência do Tribunal de Justiça do
Estado de Rondônia é firme ao reconhecer a inconstitucionalidade de
diplomas legais de iniciativa parlamentar que interfiram na organização
administrativa do Poder Executivo, especialmente no que concerne à gestão
de servidores públicos, conforme se observa do seguinte precedente:
EMENTA
Ação Direta de
Inconstitucionalidade. Lei que
autoriza atuação de optometristas
nas unidades de saúde do
Município de Porto Velho.
Iniciativa reservada do Chefe do
Poder Executivo. Ingerência do
Poder Legislativo.
Inconstitucionalidade formal
declarada.
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Ainda que se trate de lei
autorizativa, padece de
inconstitucionalidade formal a
norma editada pelo Poder
Legislativo que invade seara de
competência do outro Poder, em
nítida afronta aos dispositivos
constitucionais que preveem a
iniciativa do Chefe do Executivo
na edição de leis que
relacionadas à organização e ao
funcionamento da
Administração.
(TJRO - Tribunal de Justiça do
Estado de Rondônia, DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE,
Processo nº 0808302-
98.2020.8.22.0000, Tribunal
Pleno Judiciário / Gabinete Des.
Torres Ferreira, Relator(a) do
Acórdão: JOSE TORRES
FERREIRA Data de julgamento:
22/06/2022)
Tal circunstância revela inequívoca usurpação da iniciativa
reservada ao Chefe do Poder Executivo, configurando vício formal
insanável, nos termos da Lei Orgânica Municipal e da jurisprudência
consolidada.
3. Da Violação ao Princípio da Separação dos Poderes e à Autonomia
Administrativa do Executivo
A Constituição Federal consagra, como cláusula estruturante do
Estado Democrático de Direito, o princípio da separação dos Poderes, previsto no
art. 2º, nos seguintes termos:
Art. 2º São Poderes da União,
independentes e harmônicos entre
si, o Legislativo, o Executivo e o
Judiciário.
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Tal princípio é plenamente aplicável aos entes subnacionais,
inclusive aos Municípios, impondo limites claros à atuação normativa do Poder
Legislativo, sobretudo quando esta ultrapassa a função típica de legislar e passa a
invadir o espaço da gestão administrativa.
No caso concreto, o Projeto de Lei não apenas sugere uma diretriz
geral, mas define previamente como o Executivo deverá estruturar a política
pública, indicando que a dispensação complementar de medicamentos deverá
ocorrer por meio de farmácias privadas credenciadas, condicionando a atuação
administrativa a um modelo previamente eleito pelo Legislativo.
No plano municipal, tal princípio é densificado pela Lei Orgânica do
Município de Porto Velho, a qual reserva expressamente ao Prefeito Municipal a
direção superior da administração, a organização dos serviços públicos, a
iniciativa legislativa em matérias administrativas e a gestão orçamentária,
conformando verdadeiro núcleo de reserva de administração.
Nesse sentido, dispõe o art. 87 da Lei Orgânica do Município de
Porto Velho, no que interessa à presente análise, in verbis:
Art. 87 - Compete privativamente
ao Prefeito:
(...)
II - exercer, com auxílio dos
Secretários Municipais, a direção
superior da administração
municipal;
III - iniciar o processo legislativo,
na forma e nos casos previstos
nesta Lei Orgânica;
(...)
VI - dispor sobre a organização e
funcionamento da administração
municipal, na forma da lei;
VII - celebrar contratos,
convênios e atos similares em que
o Município seja parte, com
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autorização prévia da Câmara
Municipal;
(...)
XII - remeter à Câmara Municipal
o Plano Plurianual de
investimento, a proposta de
Orçamento Anual do Município e
as Diretrizes Orçamentárias, nos
prazos e na forma da lei;
(...)
XXIV - superintender a
arrecadação dos tributos, bem
com a guarda e a aplicação da
receita, autorizando as despesas e
os pagamentos, dentro da
disponibilidade orçamentária ou
do créditos autorizados pela
Câmara;
A leitura sistemática do dispositivo evidencia que compete
exclusivamente ao Prefeito Municipal dirigir a administração pública, organizar
o funcionamento dos serviços públicos, celebrar convênios, autorizar despesas,
superintender a aplicação dos recursos públicos e iniciar o processo legislativo
nas matérias que envolvam gestão administrativa e orçamentária.
Essa interferência compromete a autonomia administrativa do
Prefeito Municipal, a quem compete avaliar, dentro do planejamento
governamental, da política de saúde vigente e da disponibilidade orçamentária, qual
a melhor forma de assegurar o acesso a medicamentos, podendo, inclusive, optar
por soluções diversas daquelas previstas no projeto, como ampliação de estoques,
reorganização logística ou celebração de parcerias em moldes distintos.
A ingerência legislativa sobre escolhas administrativas
discricionárias configura afronta direta ao princípio da separação dos Poderes,
tornando o diploma formalmente incompatível com a ordem constitucional.
4. Da Criação de Programa Governamental por Iniciativa Parlamentar
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Outro aspecto que merece especial destaque reside no fato de que o Projeto
de Lei cria, na prática, um programa governamental específico, com denominação
própria, finalidade definida e estrutura mínima delineada em lei.
A criação de programas governamentais não se confunde com a edição de
normas gerais ou diretrizes abstratas. Trata-se de ato típico de planejamento e execução
administrativa, que pressupõe análise técnica, compatibilidade com as políticas públicas já
existentes, avaliação de custos, impacto financeiro e integração com as diretrizes do SUS.
Ao estabelecer o “Programa de Farmácias Credenciadas de Porto Velho”, o
Poder Legislativo substitui o juízo técnico-administrativo do Executivo, impondo-lhe
um modelo de atuação que deveria ser concebido, formulado e implementado
exclusivamente no âmbito do Poder Executivo.
Tal compreensão está em consonância com o posicionamento adotado pelo
Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia, segundo o qual padece de vício formal de
iniciativa a lei municipal de origem parlamentar que discipline a organização
administrativa ou o regime jurídico de servidores públicos, conforme se depreende do
seguinte aresto:
EMENTA
Constitucional. Ação Direta de
Inconstitucionalidade. Lei Ordinária n.
3.013/2023 do Município de Porto
Velho. Vício de iniciativa.
Inconstitucionalidade formal
configurada.
Dos comandos normativos da lei
impugnada, constata-se que, ao elaborar
a Lei Ordinária Municipal n.
3.013/2023, o Legislativo Municipal
autorizou a criação do Museu Esporte,
que cria atribuições, obrigações, para o
Poder Executivo Municipal, atribuindolhe responsabilidades, envolvendo
questões de organização da prestação de
serviços públicos municipais, cuja
iniciativa é exclusiva do Poder
Executivo.
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Qualquer ato de interferência do
Poder Legislativo na estrutura,
organização e funcionamento da
Administração Pública Municipal,
além de implicar em vício de
iniciativa, implica também em
violação ao princípio da separação
dos poderes, contaminando o ato
normativo de nulidade, por vício de
inconstitucionalidade formal.
Segundo o entendimento do STF, o
Poder Legislativo não pode impor ao
Executivo um prazo para
regulamentação de lei.
(TJRO - Tribunal de Justiça do Estado
de Rondônia, DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE,
Processo nº 0810788-
51.2023.8.22.0000, Tribunal Pleno
Judiciário / Gabinete Des. Rowilson
Teixeira, Relator(a) do Acórdão:
ROWILSON TEIXEIRA Data de
julgamento: 28/06/2024)
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que
leis de iniciativa parlamentar que criam programas, projetos ou ações governamentais
violam a reserva de administração, ainda que não criem cargos ou alterem a estrutura
formal de órgãos públicos.
5. Do Impacto Orçamentário-Financeiro e da Violação às Normas de Direito
Financeiro
O Projeto de Lei nº 4982/2025 prevê expressamente que o Município de
Porto Velho realizará ressarcimento financeiro às farmácias privadas credenciadas,
após a dispensação complementar de medicamentos integrantes da REMUME,
condicionando tal pagamento à apresentação de documentos e à conferência pela
Secretaria Municipal de Saúde – SEMUSA. Trata-se, portanto, de proposição legislativa
que cria despesa pública, ainda que de forma potencial, condicionada ou futura,
circunstância que atrai a incidência direta das normas constitucionais que regem o
processo legislativo orçamentário e financeiro.
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A Constituição Federal estabelece que o planejamento e a execução das
despesas públicas estão inseridos em um sistema constitucional rígido, cuja iniciativa
normativa é reservada ao Chefe do Poder Executivo, justamente em razão de sua
responsabilidade pela condução global da política fiscal e pela gestão do orçamento
público. Nesse sentido, dispõe o art. 165 da Constituição Federal, in verbis:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder
Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
Do comando constitucional extrai-se que compete privativamente ao Poder
Executivo a iniciativa das leis que estruturam o planejamento orçamentário, bem como a
definição das prioridades administrativas e da capacidade financeira do ente federado. A
criação de programa municipal que pressupõe ressarcimentos financeiros continuados,
ainda que subordinados à disponibilidade orçamentária, interfere diretamente nesse
sistema, pois impõe nova demanda de recursos públicos sem a prévia avaliação técnica do
Executivo.
Corroborando esse entendimento, a Constituição Federal estabelece
vedações expressas em matéria orçamentária, com o objetivo de impedir a assunção de
obrigações sem o devido respaldo financeiro. Nesse sentido, dispõe o art. 167 da
Constituição Federal, in verbis:
Art. 167. São vedados:
I - o início de programas ou projetos
não incluídos na lei orçamentária anual;
II - a realização de despesas ou a
assunção de obrigações diretas que
excedam os créditos orçamentários ou
adicionais;
Embora o Projeto de Lei afirme que o ressarcimento observará a
disponibilidade orçamentária e financeira, tal ressalva genérica não é suficiente para
afastar a inconstitucionalidade, pois o próprio texto legal autoriza o início de
programa e a assunção de obrigações financeiras sem a correspondente previsão nos
instrumentos orçamentários, em afronta direta ao art. 167 da Constituição Federal.
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Além disso, o controle constitucional das despesas públicas foi
significativamente reforçado com a introdução do art. 113 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias – ADCT, que impôs requisito formal indispensável à
validade de proposições legislativas que criem ou alterem despesas obrigatórias. Dispõe o
referido dispositivo:
Art. 113 do ADCT. A proposição
legislativa que crie ou altere despesa
obrigatória ou renúncia de receita
deverá ser acompanhada da estimativa
do seu impacto orçamentário e
financeiro.
O comando do art. 113 do ADCT é claro ao condicionar a própria
tramitação válida da proposição legislativa à apresentação prévia da estimativa de impacto
orçamentário-financeiro, não fazendo distinção quanto à natureza da lei, tampouco
excepcionando projetos de caráter autorizativo ou programático. No caso concreto, o
Projeto de Lei nº 4982/2025 não apresenta qualquer estimativa de impacto
orçamentário-financeiro, nem demonstra compatibilidade com o Plano Plurianual, a Lei
de Diretrizes Orçamentárias ou a Lei Orçamentária Anual.
Ressalte-se, ainda, que o impacto financeiro do projeto não se limita ao
ressarcimento em si, mas abrange a necessidade de estrutura administrativa para
credenciamento, fiscalização, auditoria, controle de dispensações e processamento de
pagamentos, o que demanda recursos humanos, materiais e financeiros adicionais,
ampliando substancialmente o ônus para o orçamento municipal da saúde.
Dessa forma, ao criar programa que implica despesa pública potencial e
continuada, sem iniciativa do Chefe do Poder Executivo, sem prévia inserção nos
instrumentos de planejamento orçamentário e sem a estimativa de impacto exigida pelo
art. 113 do ADCT, o Projeto de Lei nº 4982/2025 viola frontalmente os arts. 165 e 167
da Constituição Federal, bem como o art. 113 do ADCT, configurando vício formal de
natureza orçamentária e financeira que reforça, de modo contundente, a
inconstitucionalidade da proposição.
6. Da Insuficiência da Cláusula de Regulamentação e da Inexistência de
Convalidação do Vício
O Projeto de Lei atribui ao Poder Executivo a regulamentação da matéria,
bem como afirma que a implementação do programa ficará condicionada a critérios de
conveniência e oportunidade administrativa.
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Todavia, é pacífico o entendimento de que a previsão de regulamentação
posterior não tem o condão de sanar vício de iniciativa, uma vez que o defeito jurídico
reside na própria edição da norma pelo Poder incompetente para deflagrar o processo
legislativo.
A regulamentação administrativa pressupõe a validade da lei que lhe dá
suporte. Quando a lei nasce eivada de inconstitucionalidade formal, não há espaço para
convalidação por meio de ato infralegal, sob pena de esvaziamento das regras
constitucionais do processo legislativo.
Assim, ainda que o Executivo possua margem para decidir sobre a
implementação, o simples fato de o Legislativo ter criado o programa e definido seus
contornos essenciais já configura violação constitucional suficiente para macular o
diploma legal.
(...)
Ante o exposto, opina-se pelo VETO INTEGRAL AO PROJETO DE
LEI Nº 4982/2025, uma vez que a proposição incorre em vício de inconstitucionalidade
formal, ao violar a separação dos poderes, usurpar competência privativa do Poder
Executivo na organização administrativa, não reunindo, portanto, condições para sanção."
Essas, senhores Vereadores, são as razões que me levaram a VETAR
INTEGRALMENTE o Projeto de Lei em causa, a qual submeto à elevada apreciação dos senhores
membros da Câmara Municipal.
Porto Velho - RO, 02 de março de 2026.
LEONARDO BARRETO DE MORAES
Prefeito
Documento assinado eletronicamente por Leonardo Barreto de Moraes, Prefeito(a), em
04/03/2026, às 09:44, conforme art. 17, § 1º, do Decreto nº 21.393, de 07 de outubro de 2025.
A autenticidade do documento pode ser conferida no site https://www.portovelho.ro.gov.br/sei
informando o código verificador 0382980 e o código CRC 753ACE36.
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