materia nº 496/2026

MENSAGEM Nº 63/2026
AOS EXCELENTÍSSIMOS SENHORES MEMBROS DO PODER LEGISLATIVO
Senhor Presidente,
Senhores Vereadores,
Honrado pela oportunidade de dirigir-me a Vossas Excelências, apresento os meus sinceros
cumprimentos, ao mesmo tempo, no uso da competência privativa que me é outorgada pelo § 1º do art. 72 da
Lei Orgânica, comunico a esse colendo Poder Legislativo que decidi VETAR INTEGRALMENTE POR
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL o Projeto de Lei nº 5071/2026, que “institui o "Programa Municipal
Mulher Protegida", destinado à prevenção da violência contra a mulher, à promoção da segurança preventiva e
ao fortalecimento da autonomia feminina, no âmbito do Município de Porto Velho, e estabelece diretrizes para
orientação, redução de risco e integração da rede de proteção”.
Consultada, a Procuradoria Geral do Município sugeriu no seguinte sentido:
“(...)
III – FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA
1. Da proteção à mulher como política pública já disciplinada em âmbito nacional e
da atuação complementar do Município
Inicialmente, cumpre reconhecer que a matéria tratada na proposição legislativa possui
elevado relevo social, encontrando fundamento direto na Constituição Federal,
especialmente no que concerne à proteção da mulher no âmbito das relações familiares e à
atuação estatal na prevenção da violência.
Nesse sentido, a Constituição da República estabelece, ao tratar da proteção da família e dos
mecanismos de combate à violência doméstica, o seguinte:
Art. 226. A família, base da sociedade, tem especial proteção do Estado.
(...)
§ 8º O Estado assegurará a assistência à família na pessoa de cada um dos
que a integram, criando mecanismos para coibir a violência no âmbito de suas
relações.
A partir desse comando constitucional, foi editada a Lei Federal nº 11.340/2006 (Lei Maria
da Penha), que instituiu um sistema normativo completo de prevenção, proteção e
assistência à mulher em situação de violência, estabelecendo diretrizes claras para atuação
integrada dos entes federativos.
Nesse contexto, a legislação federal já disciplina, de forma abrangente, a organização das
políticas públicas voltadas à proteção da mulher, conforme se extrai do seguinte dispositivo:
Art. 8º A política pública que visa coibir a violência doméstica e familiar
contra a mulher far-se-á por meio de um conjunto articulado de ações da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e de ações não￾governamentais, tendo por diretrizes:
I - a integração operacional do Poder Judiciário, do Ministério Público e da
Defensoria Pública com as áreas de segurança pública, assistência social,
saúde, educação, trabalho e habitação;
Mensagem 21 nº 63/2026 (0719123) SEI 006.001154/2026-14 / pg. 1
II - a promoção de estudos e pesquisas, estatísticas e outras informações
relevantes, com a perspectiva de gênero e de raça ou etnia, concernentes às
causas, às conseqüências e à freqüência da violência doméstica e familiar
contra a mulher, para a sistematização de dados, a serem unificados
nacionalmente, e a avaliação periódica dos resultados das medidas adotadas;
III - o respeito, nos meios de comunicação social, dos valores éticos e sociais
da pessoa e da família, de forma a coibir os papéis estereotipados que
legitimem ou exacerbem a violência doméstica e familiar, de acordo com o
estabelecido no inciso III do art. 1º , no inciso IV do art. 3º e no inciso IV do
art. 221 da Constituição Federal ;
IV - a implementação de atendimento policial especializado para as mulheres,
em particular nas Delegacias de Atendimento à Mulher;
V - a promoção e a realização de campanhas educativas de prevenção da
violência doméstica e familiar contra a mulher, voltadas ao público escolar e à
sociedade em geral, e a difusão desta Lei e dos instrumentos de proteção aos
direitos humanos das mulheres;
VI - a celebração de convênios, protocolos, ajustes, termos ou outros
instrumentos de promoção de parceria entre órgãos governamentais ou entre
estes e entidades não-governamentais, tendo por objetivo a implementação de
programas de erradicação da violência doméstica e familiar contra a mulher;
VII - a capacitação permanente das Polícias Civil e Militar, da Guarda
Municipal, do Corpo de Bombeiros e dos profissionais pertencentes aos
órgãos e às áreas enunciados no inciso I quanto às questões de gênero e de
raça ou etnia;
VIII - a promoção de programas educacionais que disseminem valores éticos
de irrestrito respeito à dignidade da pessoa humana com a perspectiva de
gênero e de raça ou etnia;
IX - o destaque, nos currículos escolares de todos os níveis de ensino, para os
conteúdos relativos aos direitos humanos, à eqüidade de gênero e de raça ou
etnia e ao problema da violência doméstica e familiar contra a mulher.
Observa-se, portanto, que os elementos centrais do projeto de lei municipal, tais como
integração da rede, capacitação de agentes públicos, campanhas educativas e organização
de fluxos de atendimento, já se encontram amplamente previstos na legislação federal,
cabendo aos entes subnacionais, inclusive ao Município, promover sua execução no âmbito
administrativo.
Além disso, a própria Lei Maria da Penha prevê expressamente a possibilidade de criação de
programas e serviços pelos entes federativos, sem, contudo, impor tal obrigação por meio de
iniciativa legislativa parlamentar, conforme se verifica:
Art. 35. A União, o Distrito Federal, os Estados e os Municípios poderão criar
e promover, no limite das respectivas competências:
I - centros de atendimento integral e multidisciplinar para mulheres e
respectivos dependentes em situação de violência doméstica e familiar;
II - casas-abrigos para mulheres e respectivos dependentes menores em
situação de violência doméstica e familiar;
III - delegacias, núcleos de defensoria pública, serviços de saúde e centros de
perícia médico-legal especializados no atendimento à mulher em situação de
violência doméstica e familiar;
Mensagem 21 nº 63/2026 (0719123) SEI 006.001154/2026-14 / pg. 2
IV - programas e campanhas de enfrentamento da violência doméstica e
familiar;
V - centros de educação e de reabilitação para os agressores.
Dessa forma, a legislação federal já estabelece o arcabouço normativo necessário à
implementação de políticas públicas de proteção à mulher, atribuindo ao Poder Executivo a
competência para estruturar e executar tais programas, o que evidencia que a atuação
legislativa municipal deve se limitar à fixação de diretrizes gerais, sem adentrar na esfera de
organização administrativa.
2. Da violação à reserva de iniciativa do Poder Executivo e à separação dos poderes
Não obstante a relevância da matéria, verifica-se que a proposição legislativa ultrapassa os
limites da atuação normativa do Poder Legislativo, ao adentrar na organização
administrativa e na estruturação de políticas públicas, matérias cuja iniciativa é reservada
ao Chefe do Poder Executivo.
A Lei Orgânica do Município de Porto Velho dispõe, de forma expressa, que são de iniciativa
privativa do Prefeito as leis que tratem da organização administrativa e dos serviços
públicos, conforme se observa:
Art. 65. (...)
§ 1º - São de iniciativa privativa do Prefeito as leis que disponham sobre:
(...)
IV - criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgão da
Administração Pública Municipal;
No mesmo sentido, ao tratar das competências do Prefeito, a Lei Orgânica estabelece:
Art. 87 - Compete privativamente ao Prefeito:
(...)
II - exercer, com auxílio dos Secretários Municipais, a direção superior da
administração municipal;
(...)
VI - dispor sobre a organização e funcionamento da administração municipal,
na forma da lei;
A conjugação desses dispositivos revela que a definição da forma de execução das políticas
públicas, bem como a organização interna da Administração, constituem atribuições típicas
do Poder Executivo, não podendo ser impostas por iniciativa parlamentar.
A Constituição do Estado de Rondônia, por sua vez, ao reproduzir o princípio da separação
dos poderes, reforça essa limitação ao dispor:
Art. 7º São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
De igual modo, a Constituição Federal consagra o referido princípio como cláusula
estruturante do Estado brasileiro:
Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
No caso concreto, o projeto de lei não se limita à fixação de diretrizes abstratas, mas
estabelece, de forma detalhada, a estrutura e o funcionamento do programa, impondo
Mensagem 21 nº 63/2026 (0719123) SEI 006.001154/2026-14 / pg. 3
obrigações administrativas ao Poder Executivo.
A título exemplificativo, destaca-se o teor do § 2º do art. 1º da proposição:
“§ 2º O Programa compreende, no mínimo, a organização de fluxos de
atendimento e encaminhamento, ações de orientação prática de segurança
preventiva, capacitação de agentes públicos da rede e campanhas
informativas, na forma do regulamento.”
Da mesma forma, o art. 4º dispõe:
“Art. 4º O Programa poderá compreender, entre outras, as seguintes ações
estruturantes:
I — orientação prática de segurança preventiva, incluindo identificação de
sinais de risco, estratégias de redução de vulnerabilidade e planejamento de
segurança pessoal;
II — realização de atividades formativas em noções de defesa pessoal
preventiva e uso responsável de estratégias de autoproteção;
III — organização de fluxos de atendimento e encaminhamento prioritário
para mulheres em situação de risco, inclusive sem medida protetiva formal;
IV — apoio informacional e orientação a mulheres com medida protetiva,
especialmente quanto à gestão de risco cotidiano;
V — ações educativas voltadas à prevenção da violência baseada em gênero e
à divulgação da rede de proteção;
VI — capacitação de profissionais da rede municipal para identificação de
risco, escuta qualificada e orientação preventiva;
VII — encaminhamento orientado para acesso a estratégias e recursos de
autoproteção previstos na legislação vigente, sem caráter de regulação de
instrumentos físicos ou de competência federal;
VIII — elaboração de protocolos, materiais práticos e guias de orientação de
segurança preventiva;
IX — articulação com serviços municipais para fortalecimento da proteção em
situações de ameaça, perseguição, violência psicológica ou agravamento do
risco;
X — outras ações preventivas compatíveis com a finalidade do Programa.”
Ainda, o art. 5º estabelece a atuação integrada de diversos órgãos municipais:
“Art. 5º A implementação do Programa observará a atuação integrada da
rede municipal de proteção à mulher, compreendendo, sempre que possível:
I — serviços da assistência social;
II — unidades da rede municipal de saúde;
III — órgãos e equipamentos municipais de proteção à mulher;
IV — Guarda Municipal (...);
V — serviços educacionais e demais equipamentos públicos que possam
contribuir para identificação e encaminhamento de situações de risco;
VI — articulação com instituições estaduais e demais órgãos que integrem a
rede de proteção.”
Verifica-se, portanto, que a proposição não apenas institui um programa, mas define de
maneira concreta a forma de atuação da Administração Pública, estabelecendo fluxos,
atribuições, integração de órgãos e capacitação de servidores, o que caracteriza ingerência
direta na organização administrativa.
Mensagem 21 nº 63/2026 (0719123) SEI 006.001154/2026-14 / pg. 4
Dessa forma, resta configurado vício de inconstitucionalidade formal, por violação à reserva
de iniciativa do Poder Executivo e ao princípio da separação dos poderes.
3. Da criação indireta de despesas públicas e da inobservância das normas de
responsabilidade fiscal
Outro aspecto que merece destaque refere-se ao impacto financeiro decorrente da
implementação das medidas previstas na proposição legislativa.
Embora o projeto mencione a utilização de dotações orçamentárias próprias, tal previsão
não é suficiente para afastar a incidência das normas constitucionais e infraconstitucionais
que exigem a prévia estimativa de impacto orçamentário-financeiro.
A Constituição Federal estabelece limites claros à criação de despesas públicas, conforme se
observa:
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo e pensionistas da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não pode exceder os limites
estabelecidos em lei complementar.
Além disso, o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias dispõe:
Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou
renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto
orçamentário e financeiro.
No plano infraconstitucional, a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece exigências
rigorosas para a criação ou expansão de despesas públicas, conforme se extrai do seguinte
dispositivo:
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que
acarrete aumento da despesa será acompanhado de:
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva
entrar em vigor e nos dois subseqüentes;
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação
orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade
com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.
E ainda:
Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente
derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem
para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois
exercícios.
No caso em análise, a implementação do programa envolve atividades que demandam
recursos públicos, tais como capacitação de agentes, elaboração de protocolos, campanhas
educativas e integração de serviços, conforme se verifica, por exemplo, no art. 6º da
proposição:
“Art. 6º O Programa incentivará a estruturação de protocolos e fluxos de
orientação e encaminhamento para mulheres em situação de risco (...).”
Tais medidas possuem caráter continuado e implicam, ainda que de forma indireta, a criação
de despesa pública, o que exige a observância das normas de responsabilidade fiscal.
Nesse sentido, a matéria já se encontra pacificada no Tribunal de Justiça do Estado de
Rondônia, conforme ementa que se transcreve:
EMENTA
Mensagem 21 nº 63/2026 (0719123) SEI 006.001154/2026-14 / pg. 5
Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei Municipal n. 2.889/21, de Porto
Velho/RO. Autorização de políticas públicas a serem instituídas no Município de
Porto Velho/RO. Finalidade de minimizar prejuízos financeiros e psicológicos.
Covid-19. Crianças e adolescentes órfãos de pais ou responsáveis. Iniciativa do
Legislativo Municipal. Alegada inconstitucionalidade formal. Alegação de vício de
iniciativa. Criação de obrigações ou alteração da estrutura da Administração. Lei
Municipal n. 2.889/21. Não criação de obrigações ao Executivo. Interferência nas
atividades de gestão das secretarias. Inocorrência. Lei que cria despesas ao Poder
Executivo. Possibilidade. Precedente do STF. Estimativa do impacto orçamentário￾financeiro de lei. Art. 113 do ADCT. Necessidade. Precedente do STF. Inexistência
nos autos. Ação julgada procedente.
1 – As hipóteses de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo estão
elencadas no art. 61, §1º, da Constituição Federal e devem ser interpretadas
restritivamente.
2 – A Lei Municipal n. 2.889/21, de Porto Velho/RO, não cria ou altera a estrutura
do poder público, muito menos adentra na atividade de gestão das secretarias,
razão pela qual pode ser de iniciativa do Legislativo.
3 - De acordo com a Tese 917, do Supremo Tribunal Federal: “Não usurpa
competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa
para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos
nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, §1º, II, “a”, “c” e “e”, da
Constituição Federal)”
4 – É imprescindível o acompanhamento da estimativa do impacto
orçamentário-financeiro de lei que crie despesa obrigatória, o que não
ocorreu nos autos.
5 – Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente.
(TJRO - Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia, DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE, Processo nº 0807979-25.2022.8.22.0000, Tribunal
Pleno Judiciário / Gabinete Des. Álvaro Kalix Ferro, Relator(a) do Acórdão:
ÁLVARO KALIX FERRO Data de julgamento: 27/06/2023)
Dessa forma, a ausência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro e de
demonstração de compatibilidade com as leis orçamentárias configura vício formal de
inconstitucionalidade.
4. Da insuficiência do caráter autorizativo para afastar os vícios identificados
Por fim, cumpre destacar que a utilização de linguagem aparentemente autorizativa na
proposição legislativa não é suficiente para afastar os vícios identificados.
Isso porque, ainda que o projeto utilize expressões como “poderá regulamentar”, o seu
conteúdo estabelece diretrizes concretas de atuação administrativa, vinculando o Poder
Executivo à implementação do programa nos moldes definidos pela lei.
Nesse sentido, observa-se também o disposto no art. 7º da proposição:
Art. 7º O Poder Executivo poderá regulamentar esta Lei e adotar as medidas
necessárias à sua implementação, observadas as diretrizes do Programa.
§ 1º A regulamentação poderá contemplar, entre outros aspectos:
I — estratégias de capacitação continuada de profissionais da rede municipal;
II — definição de fluxos operacionais de orientação e encaminhamento;
Mensagem 21 nº 63/2026 (0719123) SEI 006.001154/2026-14 / pg. 6
III — elaboração de materiais e protocolos de orientação preventiva;
IV — mecanismos de integração com políticas municipais já existentes;
V — critérios técnicos para priorização de atendimento em situações de maior
risco.
§ 2º O Município poderá firmar parcerias com instituições públicas, entidades
da sociedade civil, universidades e organismos especializados para apoio
técnico, capacitação e desenvolvimento das ações do Programa.
A redação acima evidencia que, embora se utilize de linguagem facultativa, a norma impõe
um modelo de atuação administrativa previamente definido, restringindo a liberdade de
gestão do Executivo.
Nesse sentido, Sérgio Resende de Barros, ao tratar diretamente da natureza e dos limites
das chamadas “leis autorizativas”, ensina que:
“Como ocorre na federação para os entes federativos, igualmente na separação de
poderes a competência básica de cada Poder é fixada pela ordem constitucional,
integrada pelas constituições federal e estaduais e leis orgânicas municipais. Aos
Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, compete o que a ordem constitucional
lhes determina ou autoriza. Fixar competência dos Poderes constituídos,
determinando-os ou autorizando-os, cabe ao Poder Constituinte no texto da
constituição por ele elaborada. A ordem constitucional é que fixa as competências
legislativa, executiva e judiciária. Pelo que, se uma lei fixa o que é próprio da
Constituição fixar, pretendendo determinar ou autorizar um Poder constituído no
âmbito de sua competência constitucional, essa lei é inconstitucional. Não é só
inócua ou rebarbativa. É inconstitucional porque estatui o que só o Constituinte
pode estatuir, ferindo a Constituição por ele estatuída. O fato de ser mera
autorização não elide o efeito de dispor, ainda que de forma não determinativa,
sobre matéria de iniciativa alheia aos parlamentares. Vale dizer, a natureza
teleológica da lei — o fim: seja determinar, seja autorizar — não inibe o vício de
iniciativa. A inocuidade da lei não lhe retira a inconstitucionalidade. A iniciativa da
lei, mesmo sendo só para autorizar, invade competência constitucional privativa.”
(SÉRGIO RESENDE DE BARROS. “Leis Autorizativas”. INSTITUIÇÃO TOLEDO DE
ENSINO – ITE, p. 263)
No mesmo sentido, a jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia é firme ao
reconhecer a inconstitucionalidade de diplomas legais de iniciativa parlamentar que
interfiram na organização administrativa do Poder Executivo, especialmente no que
concerne à gestão de servidores públicos, conforme se observa do seguinte precedente:
EMENTA
Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei que autoriza atuação de optometristas
nas unidades de saúde do Município de Porto Velho. Iniciativa reservada do Chefe
do Poder Executivo. Ingerência do Poder Legislativo. Inconstitucionalidade formal
declarada.
Ainda que se trate de lei autorizativa, padece de inconstitucionalidade
formal a norma editada pelo Poder Legislativo que invade seara de
competência do outro Poder, em nítida afronta aos dispositivos
constitucionais que preveem a iniciativa do Chefe do Executivo na edição
de leis que relacionadas à organização e ao funcionamento da
Administração.
(TJRO - Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia, DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE, Processo nº 0808302-98.2020.8.22.0000, Tribunal
Mensagem 21 nº 63/2026 (0719123) SEI 006.001154/2026-14 / pg. 7
Pleno Judiciário / Gabinete Des. Torres Ferreira, Relator(a) do Acórdão: JOSE
TORRES FERREIRA Data de julgamento: 22/06/2022)
Assim, a natureza autorizativa da norma não descaracteriza a ingerência na organização
administrativa nem afasta a violação à reserva de iniciativa, razão pela qual o vício
permanece íntegro, comprometendo a constitucionalidade da proposição como um todo.
(...)
Ante o exposto, opina-se pelo VETO INTEGRAL AO PROJETO DE LEI Nº 5071/2026,
uma vez que a proposição, embora materialmente alinhada à promoção de políticas públicas
de prevenção à violência contra a mulher e ao fortalecimento da rede de proteção, incorre
em vício de inconstitucionalidade formal, ao violar o princípio da separação dos poderes e
usurpar competência privativa do Poder Executivo na organização administrativa,
estruturação de serviços públicos e definição de suas atribuições, além de instituir
obrigações com potencial impacto orçamentário sem a devida estimativa, não reunindo,
portanto, condições para sanção.”
Essas, senhores Vereadores, são as razões que me levaram a VETAR INTEGRALMENTE o
Projeto de Lei em causa, a qual submeto à elevada apreciação dos senhores membros da Câmara Municipal.
Porto Velho – RO, 4 de maio de 2026.
LEONARDO BARRETO DE MORAES
Prefeito
Documento assinado eletronicamente por Leonardo Barreto de Moraes, Prefeito(a), em 11/05/2026, às
17:36, conforme art. 17, § 1º, do Decreto nº 21.393, de 07 de outubro de 2025.
A autenticidade do documento pode ser conferida no site https://www.portovelho.ro.gov.br/sei informando
o código verificador 0719123 e o código CRC 46847FB5.
006.001154/2026-14 0719123v5
Mensagem 21 nº 63/2026 (0719123) SEI 006.001154/2026-14 / pg. 8