materia nº 499/2026

MENSAGEM Nº 66/2026
AOS EXCELENTÍSSIMOS SENHORES MEMBROS DO PODER LEGISLATIVO
Senhor Presidente,
Senhores Vereadores,
Honrado pela oportunidade de dirigir-me a Vossas Excelências, apresento os meus sinceros
cumprimentos, ao mesmo tempo, no uso da competência privativa que me é outorgada pelo § 1º do art. 72 da
Lei Orgânica, comunico a esse colendo Poder Legislativo que decidi VETAR INTEGRALMENTE POR
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL, MATERIAL, VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS
PODERES o Projeto de Lei nº 4902/2025, que “autoriza o Poder Executivo no âmbito do município de Porto
Velho a conceder gratuidade no transporte coletivo urbano para pessoas em tratamento oncológico, nas datas
específicas de atendimento, e dá outras providências”.
Consultada, a Procuradoria Geral do Município sugeriu no seguinte sentido:
“(...)
III – FUNDAMENTAÇÃO
De acordo com o art. 42, § 1º da Constituição Estadual de Rondônia, o Governador
(Prefeito), vetará projeto de lei quando considerar Inconstitucional, ou contrário ao
interesse público, veta-lo-á total ou parcialmente,.
Nesse sentido, o veto é político, quando a matéria é considerada contrária ao
interesse público; jurídico, se entendida como inconstitucional; ou por ambos os motivos –
inconstitucionalidade e contrariedade ao interesse público.
1 – Caso semelhante declarado inconstitucional – Lei nº 2.962/2022
A Lei Municipal nº 2.962/2022 - Dispõe sobre a concessão de gratuidade no
transporte municipal às pessoas diagnosticadas com câncer e também com doença renal
crônica e transplantados, no âmbito do Município de Porto Velho, foi declarada
inconstitucional por apresentar vícios formais e materiais relevantes, à luz da Constituição
Federal de 1988, especialmente quanto à reserva de iniciativa, separação dos poderes e
regime jurídico dos contratos administrativos.
Sob o aspecto formal, reconheceu-se a inconstitucionalidade por violação à
iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, uma vez que a norma, de autoria
parlamentar, instituiu política pública relacionada à prestação de serviço público de
transporte coletivo urbano. Nos termos do princípio da simetria constitucional, a
disciplina normativa que interfira na organização e funcionamento da Administração
Pública, bem como na gestão de serviços públicos, insere-se na esfera de competência do
Executivo, não podendo ser deflagrada pelo Legislativo. Assim, houve inconstitucionalidade
formal por via reflexa, em razão da afronta ao modelo constitucional de repartição de
competências.
No plano material, a norma foi considerada inconstitucional por comprometer o
equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão do transporte público,
ao impor gratuidade tarifária sem previsão de compensação ou reequilíbrio. Tal
intervenção legislativa indevida altera unilateralmente a equação econômico-financeira do
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contrato administrativo, violando princípios estruturantes da concessão de serviços públicos
e a segurança jurídica das relações contratuais.
Além disso, entendeu-se que a lei municipal promoveu indevida inovação em
contrato regido por normas gerais de Direito Civil e Direito Administrativo, cuja
competência legislativa é atribuída à União, nos termos do art. 22 da Constituição.
Ao modificar, por via legislativa local, cláusulas essenciais da relação contratual entre o
Poder concedente e a concessionária, o Município extrapolou sua competência normativa,
incorrendo em vício material.
Diante desse conjunto de inconstitucionalidades — formal (vício de iniciativa) e
material (violação ao equilíbrio contratual e à competência legislativa da União) — a ação
direta foi julgada procedente, com a consequente declaração de inconstitucionalidade da
norma. (fonte: TJ-RO proc. 0809952-15.2022.8.22.0000, rel. desemb. Francisco
Borges Ferreira Neto, Data: 13/06/2023)
2 – Inconstitucionalidade do Projeto de Lei nº 4902/2025 (e caso semelhante)
O projeto de lei, de autoria parlamentar, concede gratuidade no transporte coletivo
urbano a pessoas em tratamento oncológico, estabelece requisitos para fruição do benefício,
impõe cadastro perante a SEMUSA, admite extensão a acompanhante e determina que o
Executivo regulamente a matéria, inclusive quanto à emissão do documento de isenção,
integração do cadastro ao sistema de transporte e medidas de fiscalização e controle. Isso
decorre diretamente dos arts. 1º a 4º do autógrafo.
3 – Vício formal de iniciativa
O primeiro problema é de iniciativa legislativa. Embora o tema tenha relevância
social, o projeto não se limita a enunciar uma diretriz abstrata. Ele interfere diretamente na
gestão de serviço público municipal concedido, porque altera o regime de cobrança tarifária
e cria obrigações administrativas para órgãos do Executivo, notadamente ao exigir cadastro
do paciente junto à SEMUSA ou órgão competente e ao prever futura integração desse
cadastro com o sistema de transporte.
Em termos constitucionais, isso ingressa na esfera de organização e funcionamento
da Administração e na gestão do serviço público, matérias submetidas à reserva de iniciativa
do Chefe do Poder Executivo, por simetria com o modelo constitucional federal e com a
disciplina da Lei Orgânica municipal. Não se trata, portanto, de simples norma geral de
proteção social, mas de disciplina concreta sobre como o Executivo deverá estruturar,
controlar e operacionalizar o benefício.
4 – Violação à Separação dos Poderes e à Reserva de Administração
O projeto também padece de inconstitucionalidade por ingerência legislativa na
função administrativa. Os arts. 2º e 4º, especialmente, não apenas reconhecem um direito,
mas desenham a mecânica administrativa de execução da política pública: exigem laudo,
cadastro, apresentação de comprovante de agendamento, documento oficial e ainda fixam
que a regulamentação deverá tratar de documento de isenção, integração sistêmica e
fiscalização.
Isso invade a chamada reserva de administração. Em outras palavras, o Legislativo
municipal deixa de apenas legislar em abstrato e passa a dirigir a implementação
administrativa da política pública, restringindo a liberdade de conformação do Executivo.
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Esse é precisamente o tipo de interferência que a jurisprudência do STF repele quando
afirma ser vedado ao Legislativo definir previamente conteúdo administrativo e impor
moldura de atuação ao Executivo em matéria afeta à sua iniciativa. Veja:
STF - É inconstitucional qualquer tentativa do Poder Legislativo de definir
previamente conteúdos ou estabelecer prazos para que o Poder Executivo,
em relação às matérias afetas a sua iniciativa, apresente proposições
legislativas, mesmo em sede da Constituição estadual, porquanto ofende, na
seara administrativa, a garantia de gestão superior dada ao chefe daquele
Poder. [ADI 179, rel. min. Dias Toffoli, j. 19-2-2014, P, DJE de 28-3-2014.]
5 – Interferência no contrato de concessão e no regime taritário
Há ainda um fundamento material importante: a norma modifica a equação
econômica do serviço público de transporte coletivo, ao instituir hipótese de gratuidade
tarifária. O art. 1º isenta do pagamento da tarifa determinados usuários; o art. 3º ainda
autoriza a extensão a acompanhante em certos casos.
Em concessões de serviço público, a tarifa integra a própria lógica de remuneração
do concessionário. Quando uma lei parlamentar cria gratuidade sem disciplina adequada de
compensação, ela interfere na gestão contratual e no equilíbrio econômico-financeiro do
ajuste. Foi exatamente essa uma das razões pelas quais o TJRO, em precedente envolvendo a
Lei Municipal nº 2.962/2022 de Porto Velho, considerou inconstitucional norma análoga que
concedia gratuidade no transporte a pessoas com câncer, doentes renais crônicos e
transplantados.
6 – Invasão de competência legislativa da União quanto ao regime contratual
O precedente do TJRO (proc. 0809952-15.2022.8.22.0000) também agregou outro
fundamento: ao inovar sobre a disciplina de contrato de concessão, a lei municipal acaba por
tocar em matéria ligada ao regime jurídico contratual, cuja normatização geral não pode ser
arbitrariamente alterada pelo Legislativo local. A leitura desse raciocínio é a seguinte: a
Câmara não pode, por iniciativa própria, reescrever as premissas econômicas e operacionais
de contratos administrativos em vigor, sobretudo quando isso repercute sobre o núcleo da
remuneração do concessionário.
No projeto em exame, esse risco é concreto, porque a gratuidade instituída não
vem acompanhada, no texto legal, de uma modelagem normativa clara sobre recomposição,
subsídio ou outro mecanismo técnico suficiente; o art. 5º limita-se a afirmar genericamente
que as despesas correrão por dotações próprias.
7 – A expressão “autoriza” não afasta a inconstitucionalidade
O fato de o art. 1º dizer que o Poder Executivo fica “autorizado” a conceder a
gratuidade não salva o projeto. Isso porque o texto, na prática, não é meramente
autorizativo. Ele cria um regime jurídico materialmente vinculante: define beneficiários,
hipóteses de uso, requisitos documentais, possibilidade de acompanhante e comando
regulamentar detalhado.
Ou seja, há uma falsa lei autorizativa. Formalmente ela usa linguagem permissiva;
materialmente, porém, institui política pública e impõe providências administrativas
concretas. Veja:
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STF - A jurisprudência do STF e dos tribunais pátrios é pacífica ao considerar
inconstitucionais leis de iniciativa parlamentar que criam obrigações para o
Executivo, ainda que sob a forma de normas autorizativas, pois violam a reserva
de iniciativa e o princípio da separação dos poderes (ADI n. 4724/DF).
TJ-RO - 1. São inconstitucionais leis estaduais de iniciativa parlamentar que
impõem obrigações administrativas e financeiras ao Poder Executivo,
ainda que sob a forma de normas autorizativas. 2. A criação de programas
sociais com impacto financeiro exige prévia análise de viabilidade orçamentária,
nos termos do art. 113 do ADCT. (TJ-RO, proc. 0814866-54.2024.8.22.0000,
relator: Desemb. Rowilson Teixeira, data julg. 24/04/2025)
Logo, Senhor Procurador-Geral, encontramos óbice jurídico para sanção ao
projeto de lei, devendo ser vetado integralmente o projeto de lei em análise.
Assim, orientamos o veto integral ao projeto de lei por parte do Chefe do Poder
Executivo Municipal, nos termos do §1º do art. 72 da Lei Orgânica.
(...)
Ante o exposto, sugerimos o VETO INTEGRAL AO PROJETO DE LEI Nº
4902/2025 POR INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL, MATERIAL, VIOLAÇÃO DO
PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES.”
Essas, senhores Vereadores, são as razões que me levaram a VETAR INTEGRALMENTE o
Projeto de Lei em causa, a qual submeto à elevada apreciação dos senhores membros da Câmara Municipal.
Porto Velho – RO, 4 de maio de 2026.
LEONARDO BARRETO DE MORAES
Prefeito
Documento assinado eletronicamente por Leonardo Barreto de Moraes, Prefeito(a), em 11/05/2026, às
17:36, conforme art. 17, § 1º, do Decreto nº 21.393, de 07 de outubro de 2025.
A autenticidade do documento pode ser conferida no site https://www.portovelho.ro.gov.br/sei informando
o código verificador 0756811 e o código CRC B6DAF3C5.
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